Bedre rammer for offentlig-privat samspil

Transkript

1 Bedre rammer for offentlig-privat samspil

2 Bedre rammer for offentlig-privat samspil Kommunernes samarbejde med private leverandører har været i stærk vækst siden kommunalreformen. Professionaliseringen af den kommunale bestillerrolle og et stigende politisk fokus på mulighederne i at inddrage private leverandører har ført til, at stadig flere opgaver er blevet konkurrenceudsat. Fra 2006 til 2010 er konkurrenceudsættelsen af de kommunale opgaver, der kan skabes konkurrence om, således steget fra 20 pct. til knap 26 pct. Sideløbende hermed arbejder kommunerne på at få mere ud af at konkurrenceudsætte fx ved at samarbejde om udbud af forpligtende rammeaftaler. Drivkraften bag udviklingen er, at konkurrenceudsætning af opgaver og vareindkøb kan bidrage til effektivisering og innovation i opgaveløsningen. Desværre er det ikke altid det, der er fokus i de opstillede rammer for samarbejdet mellem den offentlige og privat sektor. I stedet har andre hensyn som muligheden for at kontrollere udbyders adfærd og fremme af en bestemt leverandørstruktur fået forrang for effektivisering og innovation. Det har ført til en uhørt bureaukratisering af området med et samfundsøkonomisk tab og mindre offentlig-privat samarbejde (OPS) til følge. Det er det på tide at gøre noget ved! I denne pamflet kommer KL med en række konkrete forslag til ændringer i rammerne for OPS. Ændringerne vil give mulighed for at videreudvikle samspillet til gavn for både den offentlige og private sektor. Videreudviklingen er nødvendig, hvis de senere års positive udvikling ikke skal afløses af stagnation. Jan Trøjborg Kristian Wendelboe 1

3 Inden for fem temaer har KL formuleret 10 konkrete forslag til bedre rammer for det offentlig-private samarbejde. Forslagene uddybes på de følgende sider. 10 forslag til bedre rammer for det offentlig-private samarbejde Enkle og fleksible EU-udbudsregler 1. Tærskelværdien øges til 7,5 mio. kr. 2. Fastholdelse af EU-reglernes anvendelsesområde 3. Generel adgang til dialog og forhandling Fokus på konkurrence i implementeringen af EU s udbudsregler 4. Udarbejdelse af en dansk udbudslov 5. Klarhed over rammeaftalekonceptet 6. Nytænkning af klagesystemet på udbudsområdet 7. Begrænsning i annonceringspligten Revidering af reglerne for frit valg på ældreområdet 8. Udbud efter de almindelige konkurrenceretlige regler Et socialt og miljømæssigt ansvarligt samspil 9. Forbedrede muligheder for strategiske indkøb men ingen tvang Bedre rammer for offentlig-private partnerskaber (OPP) 10. Højere grad af automatisk låneadgang til fremme af rentable investeringer 2

4 Enkle og fleksible EU-udbudsregler EU-Kommissionen har igangsat en revidering af EU s udbudsregler. Det er tiltrængt. For der er behov for langt mere enkle og fleksible udbudsregler. EU-Kommissionens forslag til nye udbudsregler imødekommer dog kun i meget begrænset omfang behovet for enkle og fleksible EU-udbudsregler. Med forslaget lægges der kun op til marginale forenklinger. Og den nuværende lave tærskelværdi fastholdes samtidig med, at EU-udbudsreglernes anvendelsesområde udvides til at gælde en række af de bløde velfærdsområder. Hvis det offentlig private samarbejde fortsat skal udvikles, er det nødvendigt med grundlæggende ændringer i EU-Kommissionens forslag til nye udbudsregler i forbindelse med de forhandlinger, der finder sted under det danske EU-formandskab. 1. Tærskelværdien øges til 7, 5 mio. kr. Den grænseoverskridende handel efter EU-udbud udgjorde kun 1,6 pct. målt på antal kontrakter eller 3,6 pct. målt på kontraktværdien i 2009 (EU-Kommissionen, Grønbog om offentlige indkøb, 2011). Og næsten ni ud af ti kommuner/regioner har ikke skrevet kontrakt med en leverandør fra et andet EUland inden for de seneste fem år jf. figur 1. Alligevel tvinges kommunerne til at bruge utallige timer på at bringe varer og tjenesteydelser i EU-udbud efter et bureaukratisk regelsæt. Med et stort samfundsøkonomisk tab som det eneste resultat. Tærskelværdien for EU-udbud af varer og tjenesteydelser bør sættes op til 7,5 mio. kr. En tærskelværdi på 7,5 mio. kr. vil betyde en halvering i antallet af udbud efter EU s udbudsregler. Det vil være en væsentlig administrativ lettelse, da udbuddene i stedet vil være reguleret af den væsentligt mindre bureaukratiske danske tilbudslov. Figur 1: Hvor ofte har kommunen/regionen efter et udbud skrevet kontrakt med en leverandør fra et andet EU-land? (pct.) Kilde: Momentum, 2011 (4) 3

5 2. Fastholdelse af EU-reglernes anvendelsesområde En række tjenesteydelser er i dag undtaget EU s udbudsregler, fordi de ikke har en grænseoverskridende karakter. Fx er hele det sociale område og undervisningsområdet undtaget. Det skyldes, at ydelserne leveres i sammenhænge, der er forskellige fra land til land bl.a. på grund af kulturelle og lovgivningsmæssige forskelle. Det nuværende anvendelsesområde for EU s udbudsregler bør fastholdes Det vil ikke give flere kontrakter på tværs af landegrænserne, hvis EU s udbudsregler skal anvendes på tjenesteydelser inden for de bløde serviceområder. Det vil kun øge den administrative byrde i kommunerne. Det hindrer ikke, at svenske leverandører fx kan byde ind, hvis en kommune udbyder et plejecenter. Det sker allerede i dag uden at interessen er skabt gennem et EU-udbud. Erfaringen er, at de udenlandske leverandører på forskellig vis og over en periode skal informeres om potentialet i at bevæge sig ind på det danske marked og de særlige forhold, der kendetegner de mere bløde serviceområder. 3. Generel adgang til dialog og forhandling Mulighederne for dialog og forhandling undervejs i udbudsprocessen er alt for begrænsede i det nuværende regelsæt. Det begrænser kommunerne og leverandørerne i sammen at finde effektive og innovative løsninger. For dialog bidrager til innovation og udviklingen af løsningsforslag, som kommunen ikke selv kunne have kravspecificeret innovationsprocesser harmonerer dårligt med skriftlige udbudsprocedurer. Og forhandling bidrager til, at kommunen får den rigtige løsning til den rigtige pris. Det viser erfaringerne fra de områder, der ikke er underlagt EU s udbudsregler. Og erfaringerne fra forsyningsområdet, hvor der er en generel forhandlingsadgang, viser, at det ikke fører til misbrug. Der bør være en generel adgang til dialog og forhandling, som reguleres mindst muligt med respekt for principperne om ligebehandling og gennemsigtighed I 2011 blev der indgået ca offentlige kontrakter efter gennemførelse af EU-udbud i Danmark. Som det fremgår af figur 2, blev blot 0,2 pct. af kontrakterne svarende til fire kontrakter indgået efter udbudsformen konkurrencepræget dialog. Og udbudsformen udbud efter forhandling blev kun anvendt i en ud af otte indgåede kontrakter og langt de fleste af disse kontrakter må formodes at vedrøre forsyningsområdet som følge af den generelle forhandlingsadgang. På europæisk niveau ser det ikke meget anderledes ud. Her blev den konkurrenceprægede dialog kun anvendt i 0,4 pct. af de indgåede kontrakter (EU-Kommissionen, Grønbog om offentlige indkøb, 2011). 4

6 Figur 2: Offentlige kontrakter indgået i Danmark efter EU-udbud fordelt på udbudsform (2011) Kilde: Udbudsrådet, En sammenlignende analyse af offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige, 2012 Fokus på konkurrence i implementeringen af EU s udbudsregler 4. Udarbejdelse af en dansk udbudslov Det danske klagesystem på udbudsområdet og den danske tolkning af EU s udbudsregler i regi af Klagenævnet for udbud fremmer ikke det offentlig-private samarbejde. Klagesystemet er tværtimod til skade for udviklingen af samarbejdet mellem den offentlige og private sektor og medvirker hvert år til et stort samfundsmæssigt ressourcespild. Kommunerne oplever, at der med kendelserne i Klagenævnet for Udbud anlægges en praksis, der er mere restriktiv, end udbudsreglerne lægger op til fx i forhold til at anvende konkurrencepræget dialog som udbudsform. Der bør skabes kontinuitet og klarhed i retspraksis på udbudsområdet gennem formuleringen af en dansk udbudslov, der har fokus på at sikre et effektivt offentlig-privat samarbejde Kendelserne fokuserer i overdreven grad på juridiske spidsfindigheder under henvisning til principperne om ligebehandling og gennemsigtighed. Konsekvensen er, at hensynet til et effektivt offentlig-privat samarbejde nedprioriteres. Dertil kommer, at klagenævnets praksis er uigennemsigtig og løbende Klagenævnets kendelser ændrer sig løbende Klagenævnet for Udbud har i en nylig sag afvist brug af en pointmodel til evaluering af tilbud, som en række kommuner i dag benytter. Klagenævnet har i tidligere sager accepteret brugen af den pågældende pointmodel. Klagenævnet ændrer derved en fast praksis, som kommunerne har rettet sig ind efter. 5

7 ændrer sig. Hvad der var tilladt i sidste måned, er ikke nødvendigvis tilladt i denne måned. Det betyder, at kommunerne bruger mange ressourcer på at holde sig ajour med de ca. to kendelser, der i snit afsiges om ugen. Figur 3: Er det blevet mere eller mindre ressourcekrævende for kommunen/regionen at holde sig opdateret på Klagenævnet for Udbuds kendelser inden for de seneste tre år? (pct.) Kilde: Momentum, 2012 (2) For informationerne fra de offentlige myndigheder er ikke tilstrækkelige til at holde kommunerne opdaterede om den praktiske betydning af klagenævnets kendelser. Kommunerne er derfor nødt til at betale advokatfirmaer i dyre domme for at deltage i informationsmøder og for at få konkret advokatbistand. Klagesystemet på udbudsområdet EU s udbudsdirektiver definerer de lovgivningsmæssige rammer for brugen af offentlige udbud. I Danmark er direktiverne implementeret direkte i lovgivningen. Der er således ikke fortaget en fortolkning i form af en udbudslov fra lovgivers side. Fortolkningen af udbudsdirektiverne foregår udelukkende gennem løbende kendelser fra Klagenævnet for Udbud. Klagenævnet for Udbud er en uafhængig administrativ klageinstans, hvis hovedopgave er at behandle klager over offentlige ordregiveres overtrædelser af EU-udbudsreglerne ved udbud af bygge- og anlægsarbejder, indkøb og tjenesteydelser. 5. Klarhed over rammeaftalekonceptet EU s udbudsregler indeholder kun meget få formuleringer vedrørende udbud af rammeaftaler. Reglerne fastlægges derfor i høj grad gennem kendelser fra Klagenævnet for Udbud. Kendelserne har skabt grundlæggende usikkerhed om lovligheden af de rammeaftaler, der bl.a. udformes af Statens og Kommunernes Indkøbsservice. Desuden er der skabt usikkerhed om, hvorvidt kommunerne har løftet deres udbudspligt, hvis de køber ind på en rammeaftale, der indeholder fejl. 6

8 Usikkerheden kan medføre, at kommunerne bliver tilbageholdende over for at købe ind via rammeaftaler af frygt for at overtræde udbudsreglerne. Det kan i værste fald trække tæppet væk under den fælleskommunale indkøbsstrategi. En dansk udbudslov bør skabe klarhed over rammeaftalekonceptet bl.a. med en præcisering af ansvarsfordelingen mellem en indkøbscentral og brugerne Derudover er der behov for at ændre håndhævelsesloven på en række punkter bl.a. klagefristen over udbud, der bør afkortes fra 12 til 2 måneder Arbejdet med en dansk udbudslov må afpasses ikrafttrædelsen af de reviderede udbudsdirektiver, men der er behov for, at håndhævelsesloven ændres hurtigst muligt. 6. Nytænkning af klagesystemet på udbudsområdet Klagesystemet på udbudsområdet skal sikre, at kommunerne stilles til ansvar for alvorlige fejl i udbudsprocessen. Men samtidig skal klagesystemet understøtte et offentlig-privat samarbejde, hvor der tør tænkes nyt og afprøves nye veje. Det gør systemet klagesystemet ikke i dag. En undersøgelse i Momentum (2012: 2) viser tværtimod, at kommunerne oplever: - At det er blevet mere besværligt at udbyde opgaver som følge af klagesager - At der bruges stadig flere ressourcer på at forebygge klagesager - At der ikke opnås de fulde innovationsgevinster ved udbud på grund af frygt for klagesager Figur 4: Er det inden for de seneste tre år blevet mere eller mindre besværligt at udbyde opgaver som følge af klagesager? (pct.) Kilde: Momentum, 2012 (2) 7

9 Klagesystemet er indrettet, så det er nemt og næsten omkostningsfrit for en leverandør at klage. Det koster kr. at anlægge en klagesag. Og leverandøren skal ikke betale den offentlige udbyders sagsomkostninger, hvis leverandøren taber sagen. Andelen af udbudssager, der ender i en klagesag, er mere end tredoblet fra 2006 til 2010, så 2,3 pct. af alle udbudsforretninger resulterede i en klagesag i ,3 pct. kan lyde som et lille tal. Men alene risikoen for en klagesag medfører en meget forsigtig tilgang til udbud i kommunerne. For en klagesag er dyr og omkostningskrævende. De sidste tre år har kommunerne og regionerne fx hældt 40 mio. kr. ned i advokatfirmaernes lommer til advokatbistand i forbindelse med klagesager. Figur 5: Bekymring for klagesager gør, at kommunen/regionen tilrettelægger sine udbud på mere traditionelle måder selvom det kan betyde, at der ikke altid opnås de fulde gevinster ved udbuddet i form af de mest innovative løsninger (pct.) Kilde: Momentum, 2012 (2) Dertil kommer de mange timer, medarbejderne bruger på klagesager. Hver klagesag lægger i gennemsnit beslag på 106 arbejdstimer eller mere end tre ugers arbejde. Og forud for det går ofte en aktindsigtssag, som i gennemsnit lægger beslag på 34 arbejdstimer. Frygten for klagesager betyder også, at der bruges mange ressourcer på at sikre sig mod klagesager. For eksempel ved gennem dobbelt- eller tredobbelttjek at sikre, at selv de mindste procedureregler i udbudsprocessen er nøje overholdt, så skuffede tilbudsgivere ikke kan benytte klagesystemet til at klage over petitesser for at obstruere processen eller chikanere konkurrenter eller udbydere. Klagesystemet på udbudsområdet bør nytænkes De samfundsmæssige omkostninger ved klagesystemet bør reduceres betragteligt bl.a. ved at skabe større symmetri i klageomkostningerne mellem den offentlige udbyder og klageren 8

10 7. Begrænsning i annonceringspligten Annonceringspligten for varer og tjenesteydelser med en kontraktværdi på over kr. er på papiret en relativ lille administrativ byrde. I praksis har pligten til at beskrive opgaven og kriterierne for tildelingen af kontrakten dog udviklet sig til en ressourcekrævende opgave. Det skyldes, at kommunerne af frygt for ikke at overholde principperne om gennemsigtighed og ligebehandling ofte vælger at følge de samme procedurer som ved et EUudbud. Annonceringspligten bør begrænses Der bør kun være pligt til at annoncere tjenesteydelser med en kontraktværdi på over 1,5 mio. kr., som ikke er omfattet af EU s udbudsregler Det er de såkaldte bilag IIB-ydelser, der ikke er omfattet af EU s udbudsregler. Kontraktværdien på 1,5 mio. kr. svarer til den nuværende tærskelværdi for varer og tjenesteydelser, der er underlagt EU s udbudsregler. Hvis tærskelværdien hæves, skal kontraktbeløbet i forhold til annonceringspligten hæves tilsvarende. EU-traktatens principper betyder, at den offentlige myndighed fra sag til sag vil skulle vurdere, hvorvidt kontrakten har en sådan karakter og relevans for det indre marked, at der alligevel skal gennemføres en annoncering for at imødekomme kravet om gennemsigtighed vurderingen skal bl.a. forholde sig til kontraktens genstand, markedets størrelse, leveringsstedet og handelspraksis. Der skal stadig stilles en central udbudsplatform til rådighed for kommunerne i form af udbud.dk. Men det skal være frivilligt for kommunerne at anvende den. Revidering af reglerne for frit valg på ældreområdet 8. Udbud efter de almindelige konkurrenceretlige regler Kommunerne ønsker i stigende grad at anvende udbud på ældreområdet som et redskab til effektivisering og innovation. Det er de særlige udbudsregler på ældreområdet en barriere for. Reglerne blev indført i forbindelse med etableringen af det frie leverandørvalg i hjemmeplejen. Borgernes frie valg bør fastholdes, men lovgivningen bør ændres, så: Kommunalbestyrelsen forpligtes til at skabe grundlag for, at modtagere af personlig pleje, praktisk hjælp og madservice i eget hjem kan vælge mellem to eller flere leverandører hvor kommunen kan være den ene leverandør Kommunen ligesom på andre opgaveområder kun er underlagt de almindelige konkurrenceretlige regler ved udbud 9

11 Det vil styrke mulighederne for at skabe økonomiske gevinster gennem priskonkurrence og stordrift. Kommunen vil til forskel fra de nuværende regler frit kunne beslutte, hvilke ydelser der skal indgå i udbuddet. Fx om udbuddet både skal omfatte ydelser i hjemmeplejen og på plejecentre, sygepleje og træning. Det vil samtidig forbedre mulighederne for at tiltrække private leverandører på plejeområdet, fordi mulighederne for stordrift vil gøre det rentabelt at tilbyde plejeydelser. Som det fremgår af figur 6, havde borgerne i ca. en tredjedel af kommunerne ikke et frit valg i 2010, da der ikke er godkendt en privat leverandør af personlig pleje. En andel der ikke har ændret sig væsentligt siden Figur 6: Private leverandører af personlig pleje i dagtimerne. Kommunefordeling i forhold til antal godkendte leverandører (pct.) Kilde: KREVI, Frit valg i ældreplejen, 2011 Hvis kommunen ikke ønsker priskonkurrence gennem udbud på ydelserne omfattet af frit valg i hjemmeplejen, skal kommunen ligesom i dag kunne løfte sin forpligtigelse til at tilvejebringe det frie valg ved at benytte en godkendelsesmodel. Et socialt og miljømæssigt ansvarligt samarbejde 9. Forbedrede muligheder for strategiske indkøb men ingen tvang Kommunerne bruger indkøb strategisk til at fremme effektivitet og nytænkning. Det bidrager til at skabe grundlag for vækst i den private sektor. Kommunerne bruger også indkøb til fx at reducere energiforbruget eller øge antallet af praktikpladser. Men de kommunale indkøb skal ikke reguleres for fx at fremme erhvervs- eller miljøpolitiske interesser på nationalt eller europæisk niveau. Kommunale indkøb bør ikke bruges til at føre politik på nationalt eller europæisk niveau Mulighederne for at anvende offentlige indkøb strategisk bør styrkes 10

12 Bestemte krav eller øremærkningen af ressourcer til bestemte former for indkøb vil være stærkt fordyrende og skabe et rigidt system. Der vil fx ikke meningsfuldt kunne anvendes sociale klausuler i indkøbet af alle tjenesteydelser det kan give god mening, hvis der skal bygges et nyt rådhus, mens det vil være meningsløst, hvis der kun skal løses en mindre opgave af kortere varighed. Inddragelsen af sociale og miljømæssige hensyn må tage afsæt i karakteren af det enkelte indkøb og de lokale forhold. Til gengæld skal der skabes bedre muligheder for, at kommunerne kan købe strategisk ind. De nuværende udbudsregler begrænser fx mulighederne for at anvende sociale klausuler, fordi sådanne klausuler kun kan indgå i kontraktvilkårene og ikke i tildelingskriterierne. Leverandørerne kan med andre ord ikke konkurrere på socialt ansvar eller miljøvenlighed med de nuværende regler. Bedre rammer for offentlig-private partnerskaber (OPP) 10. Højere grad af automatisk låneadgang til fremme af rentable investeringer Det er helt centralt, at kommunerne får mest muligt for pengene gennem intelligente anlægsinvesteringer, der giver mulighed for løbende driftsbesparelser fx inden for energirenovering og velfærdsteknologi. Derfor er det nødvendigt med en modernisering af låne- og deponeringsreglerne. Bl.a. er der behov for, at lånepuljetyranniet afskaffes eller reduceres kraftigt til fordel for en automatisk låneadgang. Investeringsbehovet er forskelligt fra sektorområde til sektorområde på tværs af kommunerne. Og den enkelte kommune har de bedste forudsætninger for at vurdere, hvilke investeringer der er mest nyttige og rentable. Der bør sikres en langt højere grad af automatik i kommunernes låneadgang, så rentable investeringer, der i dag ikke gennemføres pga. ufleksible låneregler, kan gennemføres Den automatiske låneadgang bør følges af en tilsvarende deponeringsfritagelse ved valg af private løsninger som fx OPP En højere grad af automatisk låneadgang, der følges af en tilsvarende deponeringsfritagelse ved valg af private løsninger, vil styrke mulighederne for offentlig-private partnerskaber og bidrage til, at valget mellem kommunale og private løsninger bliver et spørgsmål om, hvad der giver den bedste løsning. 11

13 KL Weidekampsgade 10 Postboks København S Tlf