NORA. Nordisk Atlantsamarbejde. En analyse af en region og en organisation i forandring. Sofie Ulrik Neergaard. Praktikrapport. Scient.adm.

Transkript

1 NORA Nordisk Atlantsamarbejde En analyse af en region og en organisation i forandring Sofie Ulrik Neergaard Praktikrapport Scient.adm., K2 Vejleder: Maria-Louise Lindgaard Galamba 1

2 Forord I efterårssemesteret 2009 var jeg i praktik hos Nordisk Atlantsamarbejde (NORA), der er beliggende i Tórshavn på Færøerne. NORA er en regional udviklingsorganisation, som finansieres af Nordisk Ministerråd suppleret med nationalt bidrag fra samarbejdets fire medlemslande Færøerne, Grønland, Island og Kystnorge. Jeg havde min første arbejdsdag den 10. august 2009 og rejste tilbage til Danmark den 28. januar 2010, med en masse nye erfaringer og oplevelser i bagagen. NORA er en meget lille arbejdsplads med kun tre ansatte og derfor fik jeg rig mulighed for at få et nært kendskab til alle kringelkrogene af organisationen og de forskellige arbejdsområder. Dertil var det at bo på Færøerne i sig selv en kæmpe oplevelse. Det var første gang, jeg besøgte de nordatlantiske øer, og mødet med et lille ø-samfund med et indbyggertal på kun , åbner op for en guldgrube af spændende samfundsvidenskabelige debatter, om alt fra Rigsfællesskabet til nationalisme og fra ligestillingsproblematikker til mikrostaters government-kapacitet. Udover direktør Lars Thostrup 1, består hovedsekretariatet af to projektkoordinatorer - Lis Hammer og Jákup Sørensen. I de øvrige medlemslande er der fire kontaktpersoner, som rådgiver og hjælper hovedsekretariatet. Formålet med en organisation som NORA er, som udtrykt i handlingsplanen at NORA skal styrke samarbejdet i Nordatlanten for derigennem at skabe en kraftfuld nordisk region, kendetegnet ved en stærk, bæredygtig, økonomisk udvikling (NORA 2010). Det sker bl.a. ved at skabe politiske og faglige arenaer og netværk, hvor nordatlantiske problemstillinger drøftes, viden deles og fælles strategier udvikles, samt iværksættelse af konkrete projektsamarbejder mellem private virksomheder, offentlige institutioner, enkeltpersoner og forsknings- og udviklingsorganisationer. En af NORAs hovedopgaver er at administrere en pulje, hvor der gives støtte til en lang række forskelligartede projekter, som alle har det til fælles, at der er partnere fra mindst to af de fire lande i NORA-regionen. Der er ansøgningsrunder to gange årligt, og NORA har fire indsatsområder i forhold til projektstøtten; marine ressourcer, turisme, informations- og kommunikationsteknologi og transport. Dertil støttes projekter, som kan styrke samarbejdsrelationerne eller som kan være med til at fremme udviklingen af nye og meningsfulde områder, hvor specielt projekter med fokus på energi, bæredygtighed, landbrug, kulturudveksling og ligestilling har været støttet gennem de sidste år 2. Sideløbende med NORAs projektvirksomhed har hovedsekretariatet også en ambition om, at udvikle NORA til en mere attraktiv platform for samarbejde i Nordatlanen (også med udvidelse af det regionale samarbejde med nabolandene mod vest specielt Canada) og som organisation at påtage sig en mere strategisk rolle (NORA 2006, Artikel 8). 1 Lars Thostrup fungerede i perioden som min praktikvejleder 2 For at få mere information om NORA se eller Bilag 2: NORA kort fortalt 2

3 Derfor har NORA i løbet af de sidste par år initieret en række aktiviteter, som skaber mere synlighed omkring NORA og sætter mere fokus på regionen. Dette har blandt andet indebåret en fact-finding mission til Canada, finansieringen af en OECD-analyse af regionen, afholdelse af tematiserede konferencer med relevans for alle fire NORA-lande og udgivelsen af en bog om klimaforandringer, der blev lanceret i forbindelse med COP15. NORAs arbejdsområde er altså meget bredt og mangfoldigt, og jeg har i mit arbejde fået indsigt i utroligt mange forskelligartede områder lige fra udviklingen af gælningsmaskiner til OECDs interviewteknikker. Dertil har jeg fået kendskab til en stor og kompleks region NORA-regionen som består af fire meget forskelligartede lande, som dog også har mange fællestræk. NORA-sekretariatets ønske om at udvide samarbejdet til også at omfatte de canadiske atlantprovinser har i den forbindelse også været meget interessant, og har været et emne, der har fyldt meget imens jeg har været tilknyttet organisationen. Mit daglige arbejde hos NORA har isæt bestået af udformningen af forskellige notater, nyhedshistorier til hjemmesiden og behandling af ansøgninger til NORAs projektpulje. Derudover har jeg været involveret i alle de større, mere overordnede projekter, som NORA har haft gang i det sidste halve år, hvor en af mine største arbejdsopgaver har været fremstillingen af en rapport om NORA-konferencen Challenged by Demography, der blev afholdt i Nordnorge i oktober I bilag 1 er der en oversigt over alle de arbejdsopgaver, som jeg har haft gennem det sidste halve år, og som har været med til at danne grobund for indeværende praktikprojekt. Jeg vil gerne sige tak til mine kollegaer på NORA-sekretariatet for et spændende og udfordrende ophold og også en stor tak til de vindblæste øer, som har været gode ved mig på trods af tåge og regnbyger. Sofie Neergaard, Tórshavn 3

4 Indholdsfortegnelse 1 PROBLEMFELT Problemformulering Praktikrapportens opbygning Metodiske overvejelser Teoretisk rammeforståelse NORA - EN REGION I FORANDRING Regionkonceptet: Hvad er en region? NORA-regionens dannelse Én region fire forskellige lande Hvor sammentømret er NORA-regionen? Det vestvendte nabolandssamarbejde Muligheder og barrierer ved det vestvendte samarbejde Legitimitet i regionsdefinitionen CASE: CHALLENGED BY DEMOGRAPHY NORA EN ORGANISATION I FORANDRING NORAs arbejde NORAs projektpulje: Fra røget ål til pelagisk kompleks Netværksstyring og metastyring Mellem projektpuljekontrollør og strategisk metaguvernør NORAs legitimitet CASE: MANGLENDE GOVERNMENT-KAPACITET PÅ FÆRØERNE? OPSAMLING OG KONKLUSION: REGION OG ORGANISATION I FORANDRING PERSPEKTIVERING

5 LITTERATURLISTE BILAG 1: ARBEJDSOPGAVER NORA OG ANBEFALING FRA PRAKTIKSTEDET BILAG 2: NORA KORT FORTALT

6 1 Problemfelt Jeg har gennem mit arbejde hos NORA fået et godt indblik i NORA både som organisation og region. Men der er stadig nogle grundlæggende spørgsmål, som synes svære at besvare. NORAs arbejde med at forvalte en projektpulje er lige til at forstå. Her er NORA med til, gennem prioritering af og støtte til forskellige projektforslag, at skabe udvikling indenfor udvalgte sektorer. NORAs satsning på mere strategisk arbejde, er derimod ikke lige så simpelt at gå til. NORA er en institution under Nordisk Ministerråd, der i sin tid er sat i verden for at søsætte små konkrete projekter i de nordatlantiske yderkantsområder - så hvilken rolle kan NORA spille på et mere strategisk plan? Og hvordan kan man forstå NORAs ønske om at udvide samarbejdet med de vestvendte nabolande? Det er spørgsmål som disse, som jeg i indeværende praktikrapport ønsker at beskæftige mig med; altså at undersøge den senere tids udvikling af NORA både som organisation og som region, og spænde nogle tanker over, hvordan disse to størrelser hænger sammen, samt hvilke potentialer og barrierer, der ligger i en udvidelse af såvel NORAs arbejdsområde som geografiske rum. I Norden er der lang tradition for regionalpolitisk samarbejde. Der er store forskelle internt i landene mellem land og by, og derfor har man i Nordisk Ministerråd siden 70 erne arbejdet på at etablere regionale netværk, med henblik på at skabe vækst i en given region ud fra regionens særlige potentialer og behov. Det regionale niveau har dog traditionelt været karakteriseret som en størrelse, der har ligget imellem det lokale og nationale niveau indenfor et relativt centraliseret nationalt statsapparat (Halkier 2008). Derfor har regionalpolitik i en nordisk kontekst også traditionelt været en del af den nationale politiske strategi, og det transregionale samarbejde har ikke været særligt prioriteret. Det kommer sig af ideen om, at det er gennem stærk statslig styring, at udviklingen, opretholdelsen og reguleringen af velfærdssamfundet bedst forvaltes - men denne ide er gennem de sidste årtier blevet udfordret fra både politikeres, praktikeres og teoretikeres side. De sidste 15 år, har man derfor set en tendens mod øget regionalisering i Norden, også på tværs af landegrænserne, og også til dels udenom det statslige niveau (Jakúpstovu 2009, Bærenholdt 1998). Nordisk Ministerråd har for nyligt vedtaget et nyt regionalpolitisk samarbejdsprogram som skal gælde for perioden (NMR 2009/1). Den grundlæggende vision er, at der i Norden 3 skal satses yderligere på transregionale samarbejder: The need for co-operation and co-ordination between periphery and centre, and between centers of different sizes, has become more and more pronounced as a result of the challenges posed by globalization, climate change and the current economic crisis (NMR 2009/1:45). Med det nye regionalpolitiske samarbejdsprogram er finansieringsplanen af de regionalpolitiske aktiviteter desuden ændret. Tidligere fik de grænseregionale komiteer, som NORA er en af, en fast 3 Norden dækker over Danmark, Norge, Sverige, Finland og Island, samt de selvstyrende områder Færøerne, Grønland og Åland, hvor Nordisk Ministerråd er regeringernes samarbejdsorgan (Laursen & Olesen 1999). 6

7 årlig udbetaling fra Nordisk Ministerråd og fungerede relativt autonomt (Lytthans 2006). Nu får komiteerne ikke længere deres midler fast, men skal søge om støtte fra gang til gang (NMR 2009/1). Dette sker, fordi Ministerrådet ønsker at være i stand til at satse på specifikke transregionale samarbejder, hvor de for øjeblikket især satser på at styrke nabolandssamarbejdet med Canada. Derfor omfattes NORA, som den eneste af de oprindelige grænseregionale komiteer, ikke af den nye finansieringsplan, og NORA fik i 2008 sin egen budgetlinje i Ministerrådets budget (ibid). NORA har på denne måde fået en særstilling indenfor det regionalpolitiske samarbejde. Denne særstilling er tilblevet under en proces, der for alvor startede i 2003, hvor der blev foretaget en analyse af Vestnorden i det nordiske samarbejde (NMR 2003). Her blev det konkluderet, at der var behov for at styrke NORAs rolle i det regionale samarbejde, samt at der var behov for at lade nabolandene mod vest (Skotland og Canada især), indgå i samarbejdet i NORA-regionen. NORA bliver i analysen fremhævet, som den aktør, der kan lede det koordinerende arbejde i regionen, og i den forbindelse have funktion som mødeplads for strategiske drøftelser i Nordatlanten (ibid:27). Denne tilkendegivelse fra Nordisk Ministerråds side - om at NORA skal spille en mere koordinerende og strategisk rolle, og ikke bare fungere som projektmager i regionen - er sidenhen blevet fuldt op med positive meldinger fra bl.a. Nordisk Ministerråds generalsekretær Halldór Ásgrímsson (NORA 2007) og senest har det danske formandskab i Ministerrådet markeret, at NORA bør spille en anden og større rolle i fremtiden (Artikel 6). Her skriver de i deres formandskabsprogram Norden i Fremdrift, at: Formandskabet vil udbygge og synliggøre samarbejdet med Nordens naboer i vest Muligheden for, at Nordisk Atlantsamarbejde (NORA) får en styrket rolle i koordineringen af samarbejdet med Nordens naboer i vest og i Nordatlanten skal afdækkes for at effektivisere samarbejdet yderligere. (NMR 2009/2:10-11). Der bliver altså fra flere centrale sider ytret ønske om, at NORA skal påtage sig mere strategiske opgaver i forhold til det regionale samarbejde på tværs af landegrænserne i den nordatlantiske region. Men hvordan dette kan omformes til praksis, og hvordan det er blevet løst siden de første tilkendegivelser herom, er et spørgsmål som endnu ikke har fundet sit endelige svar. Det har dog været tydeligt gennem mit arbejde hos NORA, at der er ved at være optræk til forandringer - både hvad angår organisationens aktiviteter, men også i forhold til, hvordan regionen defineres og afgrænses særligt med styrkelsen af samarbejdet med Canada. Derfor ønsker jeg i denne opgave, at beskæftige mig med en analyse af disse forandringer ud fra følgende problemformuleringer: 1.1 Problemformulering 1. Hvordan har NORAs rolle i det regionalpolitiske arbejde forandret sig, og hvordan kan man forstå NORAs fokus på strategisk arbejde? 2. Hvilke muligheder og barrierer vil en udvidelse af NORA som region have for NORAs fremtidige arbejde? 7

8 1.2 Praktikrapportens opbygning Problemformuleringen er todelt, og jeg vil i rapporten søge at svare på dem først hver for sig og siden samlet i en opsamlende analyse og konklusion. Dette vil jeg gøre med en formodning om, at NORAs potentiale for at spille en mere strategisk rolle hænger nært sammen med, hvordan NORAregionen defineres. Analysen er delt op i kapitlerne; NORA: En region i forandring og NORA: En organisation i forandring. Efter hvert analysekapitel vil jeg tage en lille case op, som illustrerer kompleksiteten ved forandringerne i såvel regionen som i organisationen. Casene er ikke en egentlig del af analysen men snarere en åbning for interessante perspektiver på det, der sker. Opgaven sluttes af med en opsamlende analyse, konklusion og perspektivering. I praktikrapporten vil jeg løbende inddrage teoretiske overvejelser, som fungerer som en faglig ballast, jeg kan sammenholde empirien med, for at kunne sætte ord og begreber på udviklingen i NORA. Først vil jeg dog i forlængelse af mine metodiske overvejelser præsentere en overordnet teoretisk referenceramme. 1.3 Metodiske overvejelser Jeg har gennem min tid hos NORA hele tiden haft for øje, at jeg skulle udforme en praktikrapport. Derfor har jeg fra tidligt i processen haft mange både uformelle og mere interviewprægede samtaler med NORAs tre ansatte. Det mest systematiske interview jeg har afholdt var med NORAs projektkoordinator Lis Hammer. Lis Hammer har nemlig været ansat hos NORA helt siden begyndelsen i 1981, og har således en unik viden om NORAs virke og udvikling. Det er langt hen af vejen disse samtaler, som danner grundlaget for min empiri. Dertil har jeg haft fri adgang til NORAs arkiver, hvor jeg har kunnet læse gamle møde-referater, arbejdsnotater, projektoversigter og breve, som jeg også inddrager aktivt i analysekapitlerne. Jeg har det sidste halve år desuden været med til de fleste møder og konferencer, som NORA har været en del af. På denne måde har jeg gennem observation dannet mig nogle indtryk, som sammen med min teoretiske rammeforståelse, har været med til at tegne et billede af, hvordan NORA fungerer og har udviklet sig. Min tilgang til forståelsen af NORAs udvikling som organisation og region er konstruktivistisk. Ideen om en NORA-region er ikke en naturgiven størrelse, men en social konstruktion, som hænger nøje sammen med national og regional politisk og kulturel identitet. Det vil også sige, at NORAs udviklingsmuligheder som mere strategisk og koordinerende organisation i regionen, er nært forbundet med regionens politiske og sociale sammenhængskraft. Jeg vil i analysen starte med at prøve at forstå udviklingen i konstruktionen NORA-regionen, for dernæst at beskæftige mig med, hvordan NORA som organisation har formet sig, og kan forestille sig at udvikle sig i fremtiden. På denne måde anlægger jeg i nærværende analyse såvel en retrospektiv, som en proaktiv tilgang. 8

9 1.4 Teoretisk rammeforståelse Mit teoretiske udgangspunkt består i en forståelse af, at regionalisering er en tendens, som vi i dag ser udfolde sig mange steder i verden. Det er ikke kun i Norden, man ser øget fokus på regionalpolitik og transnationale samarbejder. Inden for eksempelvis EU tegner der sig ligeledes et billede af styrkelse af det regionale samarbejdsniveau, når det kommer til offentlig politik og styring. Sammen med regionaliseringen, ser vi samtidigt tendenser til øget decentralisering, mål- og rammestyring og deltagelse af mange flere aktører end tidligere i den offentlige serviceproduktion (Sørensen & Torfing 2005, Buvke 2008). Dette bliver af mange samfundsforskere beskrevet, som en bevægelse væk fra unicentreret government til en mere fragmenteret og multicentreret governnance, hvor et væld af aktører kan være involveret i styringsprocesserne (Rhodes 1999). Government kan her oversættes til statslig styring. Altså en styringsform, hvormed der bliver styret gennem centraliserede og formelle processer. Governance dækker i den forstand over styring af samfundet gennem en mangfoldighed af formelle og uformelle processer, mekanismer og institutioner. Dermed ikke sagt, at den statslige styring (government) er sat ud af spillet. Denne er stadig i velbevaret styringsorgan, blot i samspil med andre aktører gennem netværk. Dette paradigmeskift ses både i de enkelte nationalstaters styring, men også på regionalt og internationalt niveau, hvor man er gået fra en stabil situation med territorielt definerede nationalstater, som det der skaber forbindelsen mellem folket og beslutningstagerne, til et langt mere fragmenteret og multicentreret styringssystem (Sørensen & Thuesen 2008, Rhodes 1999). På det regionale styringsniveau optræder der nye aktører (netværk, foreninger, offentlig-private partnerskaber, dialoggrupper mm.), som medvirker til at forme beslutningsprocesserne og på denne måde også bidrager til tilvejebringelsen af offentlige goder (Sørensen & Thuesen 2008). Jeg mener, det er relevant at se på NORA i denne kontekst, da NORA er med til at bidrage til netværksskabelse og udviklingsprojekter i yderkantsområderne i Nordatlanten udenom det nationale statslige niveau. Jeg vil derfor i analysen inddrage teorier om regionalisering, internationale organisationer og netværk og netværksstyring, da jeg finder det som en brugbar ramme for at forstå, hvilken mere strategisk/koordinerende rolle NORA kan spille i regionen. 9

10 10

11 11

12 2 NORA - en region i forandring Det, som er hele NORAs eksistensberettigelse er ideen om en nordatlantisk region med fælles udfordringer og løsningsmuligheder, hvori NORA kan bidrage til en positiv samfundsudvikling. Derfor vil jeg starte min analyse med at kigge på, hvordan man kan forstå regionkonceptet. I forlængelse deraf vil jeg undersøge udviklingen i, hvordan NORA-regionen er defineret, og se på, hvilke muligheder og barrierer, der ligger i en form for udvidelse af regionen mod vest. 2.1 Regionkonceptet: Hvad er en region? Selve begrebet region er svært definerbart, da det bruges i et utal af forskellige sammenhænge. Basalt kan man sige, at en region er et geografisk afgrænset område med et eller flere fælles karakteristika (naturgivne eller menneskeskabte), som gør området internt homogent og som adskiller det fra omkringliggende områder (Gren 2002). Der findes dog mange forskellige typer af regioner. En region kan være kendetegnet ud fra en naturgeografisk optik, hvor den afgrænses ved bestemte ydre kendetegn, såsom landformer, vegetation eller klima. En anden typisk regionstype er identitetsregioner, som er regioner med sproglig, etnisk og kulturel lighed eller fælles historie. Dertil defineres en region også ud fra administrative, politiske og økonomiske aspekter, som kan gå på tværs af naturgeografiske og identitetsmæssige forhold (Gren 2002, Halkier 2008). Lande og/eller områder kan også være en del af mange forskellige regioner på samme tid, alt efter hvilket niveau man kigger på. Det er altså ikke let at afgrænse, hvor én region slutter og en anden begynder. Regionsbegrebet er dermed et dynamisk koncept; hvad der i én tid anses som en homogen region, kan i en anden tid forekomme fejlagtigt (Buvke 2008, Gren 2002). Netop dette faktum er relevant i forhold til begrebet regionalisering. Regionalisering dækker over de processer, som over tid bidrager til dannelsen af regionale særtræk og regional identitet, hvad enten det gælder kulturelle, samfundsmæssige eller naturgivne forhold. Forandringsprocesser er altså et helt centralt element i begrebet regionalisering (ibid). 2.2 NORA-regionens dannelse Den region, som NORA arbejder i og med, har ikke altid bestået af Nord- og Kystnorge, Island, Grønland og Færøerne, hvilket også er med til at illustrere regionkonceptets foranderlige natur. NORAs historie starter i 1981, hvor der på Nordisk Ministerråds opfordring blev stiftet en samarbejdsorganisation kaldet Vestnorden Samarbejdet, som fokuserede på vidensudveksling mellem Færøerne og Øst-Island. Det startede altså ud som et Færøsk-Islandsk initiativ, som dog hurtigt blev udvidet til i 1983 at omfatte hele Island og også Grønland (NMR 2005). Vestnorden Samarbejdet blev oprettet, da der dengang var et ønske hos de rigeste lande i Norden om at hjælpe de mere underudviklede nordiske samfund. Derfor blev der i de første 10 år af samarbejdet også givet klart flest penge til projekter i Grønland, som dengang og til stadighed er det land, med den dårligste økonomi (Hammer 2009, Lytthans 2006). Projekterne bestod af meget konkrete initiativer, hvor man overførte viden fra ét land til et andet. Derfor var det også begrænset, hvor meget regionalt samarbejde, der egentligt var tale om. 12

13 Dette faktum betød også, at der i slut 80 erne fra de islandske medlemmers side kom et forslag om at dele pengene fra Nordisk Ministerråd i tre lige store dele, da man ikke så nogen mening i, hvorfor udviklingsprojekterne skulle være så samarbejdsorienterede (Hammer 2009). Dette er med til at illustrere, hvordan regionen, ikke var noget, som var oplevet, men derimod mere en kunstig administrativ og politisk definition, som Nordisk Ministerråd ønskede at skabe. Regionen blev ikke oplevet, som en naturlig enhed, da der er meget store afstande, og da Island og Færøerne ikke identificerede sig med Grønland, som havde store sociale og økonomiske problemer (NMR 2004). Derfor har arbejdet med at skabe en NORA-region også været kendetegnet ved en italesættelsesproces, hvor man i NORA-sekretariatet har søgt retorisk at indramme regionen ved at tale om fælles identitetsmæssige træk og fælles problemstilligner. I dette arbejde er der især blevet lagt vægt på, at alle lande havde det til fælles, at der i nordisk sammenhæng var tale om perifere områder og ø- samfund, som derfor var naturligt forbundne i et skæbnefællesskab, geografisk bragt sammen af Atlanterhavet (NMR 2009/2). Havet som samlingspunkt førte til, at en del af Norge Kystnorge 4 - i 1995 blev inddraget i samarbejdet. Det betød, at man måtte finde et nyt navn, da begrebet Vestnorden ikke omfattede Norge. Vestnorden Samarbejdet nedlagdes derfor formelt pr. 1. januar 1996 og blev erstattet med betegnelsen NORA (Lytthans 2006). Man mente, at det var oplagt at inddrage Kystnorge i samarbejdet, da de oplever de samme udfordringer i forhold til havet. Men med udvidelsen blev regionen også mindre homogen, da Kystnorge ikke er et ø-samfund. Samtidigt er Kystnorge i sig selv heller ikke et særligt homogent geografisk område, da der er store forskelle på de nordlige fylker og de sydlige, som ligger tættere på hovedstaden. Der opstod derfor i denne periode konflikter internt i landene, da der var uenighed, om udviklingsprojekterne skulle orientere sig mod land eller by mod periferi eller center. Og også i NORAs bestyrelse var der konflikt om, hvordan arbejdet skulle tilrettelægges, så det kom til gode for alle fire lande (Hammer 2009). I starten skulle der derfor hele tiden påpeges hos NORAs bestyrelse og sekretariat, at der skulle tænkes regionalt og tænkes som Nordatlanten, og ikke ud fra nationale interesser, når der skulle deles penge ud til samarbejdsprojekter, eller som Lis Hammer fra NORA-sekretariatet, der har været med fra begyndelsen i 1981 udtrykker det: Samarbejdet og fællesskabet skal skabes, det kommer ikke af sig selv. Og det var det, som Vestnorden Samarbejdet og senere NORA sørgede for (ibid). Der er altså siden 1981 sket en langsom regionaliseringsproces, hvor de fire medlemslande Kystnorge, Grønland, Færøerne og Island langsomt er blevet italesat som værende internt forbundne og afhængige af hinanden, for at skabe en fælles stemme som en yderkantsregion inden for Norden. 4 Kystnorge afgrænses til de 9 fylker, som har havgrænser ud til Atlanterhavet. 13

14 I dag er tanken om NORA-regionen blevet så institutionaliseret i forbindelse med de NORAinitierede samarbejdsprojekter, at der ikke i samme grad som tidligere stilles spørgsmålstegn ved, hvorfor disse lande er med som en del af et regionalt fællesskab (NMR 2004). Det forekommer dog, at det især er inden for Nordisk Ministerråd-regi og andre nordiske NGO er, at ideen om NORAregionen er stærkest, da den ikke er særligt forankret i befolkningens forståelse af tilhørsforhold (ibid). Udviklingen viser, at det ikke er lige til at trække grænser rundt om regioner og påstå at det er et territorialt, politisk eller socialt fællesskab (Buvke 2008). Derfor vil jeg i næste afsnit kort liste op, hvad der kendetegner de fire lande, for at se mere på, hvormed de kan finde et samarbejdsfællesskab og optræde som samlet region. 2.3 Én region fire forskellige lande Færøerne - er et lille ø-samfund med kun indbyggere. Det består af 18 øer fordelt på 1400 kvadratkilometer og har 450 kilometer til sin nærmeste NORA-nabo Island. Færøerne er en del af det danske Rigsfællesskab, og er derfor ikke en suveræn stat og er afhængigt af dansk bloktilskud. Derfor er Færøerne heller ikke selvstændigt medlem af Nordisk Ministerråd. Færøerne er ikke medlem af EU. Grønland er verdens største ø med et areal på over 2 mio. kvadratkilometer. Der er dog kun omkring indbyggere. Geografisk hører Grønland til det nordamerikanske kontinent men geopolitisk til Europa, hvor det ligesom Færøerne er et selvstyrende område under den danske stat. Grønland er derfor heller ikke selvstændigt medlem af Nordisk Ministerråd og står også udenfor EU. Island er også et ø-samfund, men med et indbyggertal på over Man kan næsten ikke sige Island uden også at sige finanskrise. Finanskrisen ramte Island tilbage i 2008, og har slået bunden ud af den islandske økonomi, som ellers før har været en af de stærkeste i NORA-regionen. Island er fuldgyldigt medlem af Nordisk Ministerråd. De er ikke medlem af EU, men har ytret ønske om det efter finanskrisen. Kystnorge er en del af Norge. Der er derfor også tale om en helt anden størrelsesorden og økonomisk/politisk situation. Indbyggertallet ligger på omkring 2.1 mio. Dertil strækker Kystnorge sig fra den nordlige til sydlige del af landet, hvilket betyder der er meget stor forskel på de nordlige fylker og de fylker, der ligger omkring hovedstadsområdet. Norge er fuldgyldigt medlem af Nordisk Ministerråd. De er ikke medlem af EU. Ved at kigge på de fire lande hver for sig, tegner der sig et billede af meget forskellige lande. Tilsammen udgør regionen et land- og havareal, som er større end Kontinentaleuropa, der er forskel på størrelsen, indbyggertallet, deres politiske systemer og den økonomiske situation. Befolkningerne taler forskellige sprog, tilhører forskellige etniske grupper og transportmulighederne mellem landene er besværliggjort af store afstande og havgrænser (Nordregio 2009, Bærenholdt 1998). Der er dog også mange lighedspunkter mellem landene. Alle landene er kendetegnet ved, at mange af lokalsamfundene har få indbyggere, svag infrastruktur og få beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder. Desuden har de et relativt hård og koldt klima 14

15 tilfælles, som betyder, at byggeri, infrastruktur, maskiner m.m. skal tilpasses de nordatlantiske vejrforhold. Mange unge flytter til andre lande eller større byer for at tage en uddannelse, og vender ikke tilbage igen. Der sker derfor et brain-drain i mange af de små kystsamfund, der således står over for endnu flere udfordringer i forsøget på at skabe økonomisk udvikling og innovation i marine- og fiskerisektoren, som de fleste steder udgør den største og vigtigste sektor (Nordregio 2009, Neergaard 2009). Det er dette geografiske rum, hvor NORA skal bevæge sig i og igangsætte udviklingsprojekter, som kan skabe økonomisk vækst i områder, som ellers bliver overset i en globaliseret verden. Og det er denne historie og denne identitet, som konceptet NORA-regionen bygger på. 2.4 Hvor sammentømret er NORA-regionen? Regioner kan, som nævnt før, ikke bare defineres ud fra geografiske karakteristika, da a region should have a relatively large degree of homogeneity measured by a relatively large number of purposes or classifications (Archer 1992:46). I den forbindelse kan man opstille fem centrale aspekter ved regionalisme og regioner (ibid): Regioner, hvor medlemslandene er socialt og kulturelt homogene Regioner, hvis lande deler fælles opførsel udadtil Regioner, hvor medlemslandene er politisk afhængige af hinanden Regioner, hvor medlemslandene er økonomisk afhængige af hinanden Regioner, hvis lande er geografisk forbundet Hvis man anvender disse fem aspekter, så kan man sige at nogle regioner er mere regionale end andre og på denne måde kan man også gradbøje organisationer i forhold til, hvor regionalt orienterede de er. Hvis vi ser på NORA-regionen i forhold til de fem punkter, kan vi sige noget om, hvor sammentømret regionen er: I forhold til det første punkt kan man diskutere, hvorvidt NORA-landene udgør en social og kulturel homogen størrelse. Det, der taler for, er, at selvom de ikke taler samme sprog og ikke alle tilhører samme folkestamme, så har de en fælles historie, som langt hen ad vejen også indskriver sig i dansk kolonihistorie (Bærenholdt 1998). På denne måde er det fælles sprog i NORA-regionen også dansk, da det er et sprog, som alle kender. Der er også meget migration mellem de fire lande, hvorfor der er familierelationer på kryds og tværs (Nordregio 2009). Landene råder over mange af de samme naturlige ressourcer, og derfor er der også fælles tradition for f.eks. strikning, hvalfangst mm.. På den anden side, så er oplevelsen hos befolkningen ikke, at man i særlig høj grad har så meget tilfælles kulturelt og socialt (NMR 2004). Punkt 2 og 3 omhandler regionens opførsel udadtil og deres politiske gensidige afhængighed. Her kan man sige, at i hvert fald i forhold til EU-spørgsmålet, så har alle fire lande valgt at stå uden for EU-samarbejdet. Således har de en vis interesse i at stå sammen, når der eksempelvis diskuteres marinepolitik i EU, hvor også Atlanterhavet er involveret. Eftersom de ikke er med i EU, så kan en NORA-platform være med til at give dem en fælles stemme. I Nordisk Ministerråd regi er de også politisk afhængige af hinanden, da de ved at stå sammen kan være med til at sætte Nordatlanten på 15

16 den fælles nordiske dagsorden (Årsmøde 2008). NORA-regionens position i Norden styrkes endvidere ved at udvide samarbejdet mod de vestlige nabolande, da det er et prioriteret område for Nordisk Ministerråd. Den økonomiske afhængighed er en lidt svær størrelse. Man kan sige, at de ikke er økonomisk afhængige af hinanden, men snarere konkurrenter, da deres afhængighed af havet og havets ressourcer gør at de ofte kæmper om at nå ud til de samme markeder. Der er derfor heller ikke meget samhandel de fire lande imellem (Nordregio 2009, OECD-sessioner 2009). NORA-landene har dog økonomisk fordel af at samarbejde på andre områder, hvor der ikke er et konkurrenceforhold, såsom indenfor forskningsprojekter, administrativ og politisk kapacitetsopbygning, branding, teknologiske løsninger mm. Dertil er de som region i Norden økonomisk afhængige af hinanden, da de for at få midler af f.eks. Nordisk Ministerråd eller EU's NPP-program er nødt til at tale med én stemme. Det sidste punkt, geografisk samhørighed, er som nævnt før ikke direkte tilfældet, da afstandene mellem landene er meget store. Efter Kystnorge kom med i samarbejdet er geografien blevet endnu mere spredt, og de geografiske ligheder blevet mindre, da Kystnorge ikke er et lille ø-samfund. Atlanterhavet og dets ressourcer bliver i stedet aktuelt, som den geografisk samlende faktor landene imellem. Jeg mener, at man ud fra de fem aspekter kan sige, at de fire lande i NORA-regionen er relativt stærk forbundne. Regionen er dog ikke noget, som så at sige opstår af sig selv, da det især er identitetsmæssige og politiske bånd, der holder landene sammen. Derfor må relationerne også aktivt plejes for at bibeholde følelsen af at indgå i et regionalt fællesskab, og det er også vigtigt at få folkelig opbakning til regionsdefinitionen, for at få større gennemslagskraft. Det er også noget, som NORA er opmærksomme på, og gennem de sidste fem år er der kommet meget fokus på formidling og kommunikationsarbejde (NORA 2006), hvor NORA med hjemmesiden hele tiden søger at italesætte fælles nordatlantiske problemstillinger. Også gennem konference-aktivitet, bogudgivelser og netværksmøder søger NORA at skabe arenaer, hvor ideen om regionen bliver styrket, gennem formulering af fælles nordatlantiske målsætninger (Artikel 8). Nyere eksempler på dette arbejde, som jeg også har været involveret i gennem praktikken, har bl.a. været konferencen Challenged by Demography (Neergaard 2009), udgivelse af bogen Climate Change and the North Atlantic i forbindelse med COP15 (Artikel 1), afholdelse af workshoppen Innovative Trans-Atlantic Cleantech Projects om bæredygtige energiløsninger i Norden (Artikel 3 og 4) og ikke mindst iværksættelsen af en OECD territorial review, som skal analysere de økonomiske og samfundsmæssige trends i NORA-regionen (OECD-møde 2009). 2.5 Det vestvendte nabolandssamarbejde NORA har som nævnt før arbejdet for at etablere et tættere samarbejde mellem NORA-landene og Nordens vestlige naboer. Dette er i handlingsplanen for 2010 også nævnt som et af de højst prioriterede indsatsområder i den kommende tid (NORA 2010). Dette er blevet en topprioritet for NORA, eftersom der fra flere centrale sider i det nordiske politiske system er blevet udtrykt ønske herom (NMR 2004). Især er det samarbejdet med Canada, som der fra Nordisk Ministerråds side bliver lagt vægt på skal styrkes. 16

17 Det var allerede i 2003, der første gang blev meldt ud, at NORA skal styrke samarbejdet med de vestlige naboer. Siden da har NORA arbejdet med at skabe et kontaktnetværk i de canadiske atlantprovinser, som i 2008 tog fart, da NORA-sekretariatet sammen bestyrelsen tog på en factfinding mission til Canada, hvor de undersøgte, om der var et gensidigt ønske fra canadiske partnere om at samarbejde om udviklingsorienterede projekter (NORA 2008). Efter missionen stod det klart, at der var gode muligheder for samarbejde, og sidenhen er der sket en proces, hvor NORA har etableret et mere og mere fast bånd til den canadiske udviklingsorganisation ACOA 5 (Thostrup 2010). NORA gennemfører i den forbindelse i maj 2010 en minikonference kombineret med to tematiserede projektudviklingsseminarer for at genere projektforslag med deltagelse fra både de fire NORA-lande og canadiske partnere 6. Med det nye fokus på samarbejde med Canada og andre vestlige nabolande, så får det også indflydelse på definitionen af NORA-regionen. Selvom der ikke er tale om, at Canada formelt skal være direkte medlem af NORA-regionen (Thostrup 2010), så vil samarbejdet alligevel have betydning for, hvordan regionen opfattes og hvilke regionale projekter, som der vil være mulige at søsætte. 2.6 Muligheder og barrierer ved det vestvendte samarbejde Det øgede nabolandssamarbejde med Canada sætter nye muligheder, men også barrierer op for NORAs arbejde. Når Canada inddrages i NORA-projekter, bliver regionen udvidet, om ikke formelt, så funktionelt og med Canada med i samarbejdet, så bliver regionen mindre homogen, da de canadiske atlantprovinser kulturelt og socialt adskiller sig fra de fire nordiske NORA-lande. Et meget vigtigt forskelspunkt, selvom det er banalt, er de store sproglige forskelle, der betyder, at dansk ikke længere kan være det fælles udgangspunkt. Dertil er de canadiske atlantprovinser en del af en anden politisk kultur og historie, og der er umiddelbart ikke mange lighedspunkter mellem en minearbejder fra Nunavut med inuit-aner og en færøsk fisker fra Klaksvík. Umiddelbart er det især Grønland, som har flest oplagte punkter at samarbejde med Canada om, særligt i forhold til udnyttelse af naturressourcer i kolde klimaforhold, sæl- og hvalfangst og oprindelige folks rettigheder (AU-møde 2009/1). Der er dog også oplagte emner for samarbejde for Island, Færøerne og Norge, da Atlanterhavet er en samlende faktor, hvorfra der udspringer fælles problemstillinger, såsom akvakultur og demografiske udfordringer. Styrkelsen af det vestvendte samarbejde åbner altså op for nogle muligheder for NORA, hvor NORA kan være med til at igangsætte meningsfyldte samarbejder og netværk. 5 ACOA (Atlantic Canada Opportunities Agency) er en organisation meget lig NORA, som også arbejder med at iværksætte programmer og projekter for regional økonomisk udvikling. 6 NORA har fra en særlig pulje til styrkelse af Nordens samarbejde med de vestlige naboer fra Nordisk Ministerråd modtaget støtte til at gennemføre dette initiativ, som også bliver medfinansieret af ACOA (Artikel 5). 17

18 Men der er også nogle klare problemer, eftersom ikke nødvendigvis alle fire lande i NORA-regionen har den samme agenda for udviklingen af nabolandssamarbejdet, og som kan se de umiddelbare fordele ved samarbejdet. Derfor kan der i den funktionelle udvidelse af regionen ligge et konfliktpotentiale, hvis det ikke lykkes NORA at italesætte udvidelsen af regionen som en win-win situation for alle involverede lande, og således retorisk indramme et større fællesskab. Dette har NORA også for øje, og derfor er der blevet brugt meget energi på, at udtænke områder, hvor samarbejde vil kunne have relevans for regionen som hele. Her har de centrale temaer været Renewable Energy Solutions in Sparely Populated Areas og Innovation in the North Atlantic Aquaculture Sector, som også bliver de emner, der bliver taget op til konferencen i maj. Her er tanken, at ved at sætte relevante mennesker fra NORA-landene og de canadiske atlantprovinser sammen, så kan de i fællesskab udforme projektforslag (Thostrup 2010). På denne måde bliver projekterne forankret i de enkelte lande og der skabes forhåbentligt et fælles ejerskab, som kan være med til at styrke udviklingen i regionen de canadiske atlantprovinser inklusiv. 2.7 Legitimitet i regionsdefinitionen De ledende rationaler og legitimiteten bag at styrke og udvide det regionale niveau og dermed også oprette regionale organisationer, opstilles i antologien Toward New Nordic Regions (Halkier 2008:7-8) generelt som værende: at øge konkurrenceevnen på det globale marked at forbedre kvaliteten i offentlige serviceydelser gennem stordriftsfordele, vidensdeling og synergieffekter at sikre at relevante aktører borgere, firmaer og andre institutioner gennem netværk er inkluderet i beslutningsprocesserne for at kunne tage bedre og/eller mere legitime beslutninger Jeg mener, at en NORA-region, der funktionelt også omfatter Canada 7, bedre kan klare sig i den globale konkurrence, hvis der samarbejdes. Et oplagt eksempel er markedet for sælskind, hvor EU har indført restriktive regler, som gør, at der skal tænkes i nye baner for at afsætte produkterne til andre lande (AU-møde 2009/2). Ved at dele viden og ressourcer i udviklingen af f.eks. offentlige ITsystemer målrettet til små og spredt befolkede områder, så kan et samarbejde med Canada ligeledes være med til at skabe positiv udvikling i Nordatlantens perifere områder. En funktionel udvidelse af NORA-regionen kan dermed være med til at skabe legitimitet om NORAs arbejde, da udvidelsen kan styrke de to første punkter i ovenstående liste. Hvis NORA nu også kan være med til at indfri det sidste punkt gennem sit arbejde - at sikre at relevante aktører, er inkluderet i relevante beslutningsprocesser gennem governancebaserede netværk - så vil NORA kunne komme til at markere sig og gøre sig selv mere aktuel som organisation og som region, både i det nordiske system, men også i en mere international kontekst. 7 Og i et længere fremtidsperspektiv også Skotland og de skotske øer (Årsmøde 2008) 18

19 19

20 Case: Challenged by Demography Et eksempel på NORAs arbejde med at italesætte NORA-regionen og fællesskabet mellem landene, er den nyligt afholdte konference Challenged by Demography, som blev afholdt i den nordnorske by Alta (Neergaard 2009). Infrastrukturen i de fleste områder i NORA-regionen er gennem de sidste par årtier blevet væsentligt forbedret og udbygget. Det gør det lettere for mennesker at bosætte sig i Nordens mere afsidesliggende egne, men det betyder også, at det er blevet lettere at rejse derfra og det er desværre den tendens, man ser de fleste steder i regionen specielt i yderkantsområderne. Demografi har derfor været et prioriteret indsatsområde i handlingsplanen for 2009 (NORA 2009/2, Artikel 8), da det har været et emne, hvormed man har kunnet skabe en platform for problem- og projektformulering i regionen. På konferencen blev der sluttet af med en workshop-række, hvor der blev udviklet en demografisk værktøjskasse, med gode ideer til, hvordan man kan imødegå den negative udvikling. Især denne workshop-række var med til at illustrere, hvordan der er mange fælles problemer, og hvordan det kan betale sig at lære af hinanden. Således kan man se konferencen som en del af en regionaliseringsproces, hvor NORA-regionen bliver endnu mere sammentømret gennem italesættelse af fælles udfordringer og løsningsmuligheder. Konferencen havde dermed også til hensigt at opfordre til konkrete projekter, der tager demografi op som tema i NORA-regionen. Det er dog indtil videre kun blevet til ét projekt, nemlig projektet Tilbageflyttere (Artikel 7). Det er ikke til at vide endnu om konferencen vil generere flere samarbejdsprojekter men man kan se, at der i forbindelse med tidligere konferencer, blandt andet om energiløsninger, har været en positiv spin-off effekt, hvor der er blevet igangsat konkrete udviklingsprojekter efterfølgende. På konferencen var det også ambitionen, at der skulle være tråde at trække til det vestvendte nabolandssamarbejde. Der var dog kun én canadisk repræsentant til stede, som til gengæld også var en af talerne på konferencen, og var derfor med til at give konferencen et vestvendt perspektiv (Neergaard 2009). Den canadiske deltagelse skabte dog nogle sproglige barrierer. Alle konferencetalerne var på engelsk, men workshop-rækken og den efterfølgende afrapportering var kun på dansk. Konferencen kan altså være med til at illustrere nogle af de problemer, som en funktionel udvidelse af regionen vil medføre nemlig sproglige vanskeligheder og længere afstande, hvor det er dyrt og bekosteligt for canadiere at rejse til det nordlige Norge. Afstandene i NORA-regionen kan også være et konfliktfyldt emne internt i NORA (Thostrup 2010), da der nogle gange opstår uenigheder om, hvor konferencer og møder skal ligges. Nogle mener, at det ville være mest hensigtsmæssigt at ligge større arrangementer i København, da det vil være billigere, samt sikre flere deltagere. Og andre mener, at det netop er vigtigt at ligge arrangementerne i periferien, også selvom det betyder ekstra rejseudgifter, da det er med til at skabe en mere sammenhængende region, eller med andre ord er med til at styrke de identitetsmæssige bånd mellem landene. Så selvom jeg i det foregående kapitel har konkluderet, at NORA-regionen er relativt stærkt regionalt sammenknyttet, så kan man sige, at konferencen Challenged By Demography, er med til at illustrere nogle af svaghederne ved regionen nemlig at den er så stor og geografisk spredt, at den nogle gange bliver opfattet som hæmsko. 20

21 21

22 3 NORA en organisation i forandring Ønsket om at styrke det regionale samarbejde, og også udvide det til at omfatte nabolandene mod vest, hænger nært sammen med NORAs organisatoriske forandringer. Nordisk Ministerråds henstilling om, at NORA skal spille en mere koordinerende og strategisk rolle i regionen er betinget af, at nabolandssamarbejdet bliver styrket (NMR 2003, NORA 2007). Derfor vil jeg i dette kapitel kigge mere på, hvordan NORA har udviklet sig som organisation, og spænde nogle tanker over, hvordan rollen som varetager af projektpuljen kan hænge sammen med rollen som mere strategisk aktør. 3.1 NORAs arbejde Når man kigger på NORAs arbejde i praksis og læser deres strategi og handlingsplan, står det klart, at NORAs arbejdsområder kan inddeles i tre dele, som alle er internt forbundet og overlapper hinanden. De tre dele; projektstøtte, netværksfacilitering og strategi er tegnet ind i nedenstående figur. Som det er illustreret i figur 3.1, så er det projektstøtten, der fylder mest. Figur 3.1 Strategi Netværksdannelse- og facilitering Projektstøtte I projektåret 2008 blev der samlet givet omkring 7 mio. fordelt på 32 projekter 8. Projekterne er meget forskellige, men spreder sig over især sektorerne fiskeri og turisme. Projekterne har både praktisk og forskningsmæssig karakter og spænder fra udvikling af fangstredskaber til forskningsprojekter om torskehelse og fra markedsføring af Island og Færøerne som turistmål til oprettelsen af erhvervsnetværk i bygdesamfund (NORA 2009/1). Ud af projekterne har over halvdelen som hovedmål at skabe netværk af relevante aktører med forskellige baggrunde, som kan samarbejde på væsentlige områder indenfor sektorerne (Projektkatalog 2008). På denne måde er netværksdannelse- og facilitering også en aktiv del af projektstøtten og man kan derfor ikke skille disse to dele fra hinanden. NORAs netværksarbejde dækker desuden over plejning af NORAs kontaktnetværk i Norden og nabolandene, som gør NORA bedre i stand til at give vejledning til projekter, og gøre NORAregionen og sig selv mere synlig i Nordisk Ministerråd, EU s marineprogram mm.. 8 Som er over halvdelen af NORAs samlede budget 22

23 NORA iværksætter også selv konferencer uden om projektvirksomheden, som har til formål at skabe stærkere bånd mellem relevante aktører i regionen. På denne måde overlapper netværksdannelses- og faciliteringsdelen også NORAs strategiske arbejde, da styrkelsen af kontaktnetværk naturligvis også er forbundet med dette. Helt konkrete initiativer, som relaterer sig til strategi, som blev igangsat i projektåret 2008, og stadig i gang i 2009/10 er bl.a. (NORA 2009/1): OECD-analyse af NORA-regionen Fact-finding mission til Canada og opprioritering af nabolandssamarbejde Kommunikationsstratgi (satsning på hjemmeside og formidlingsarbejde) Især OECD-analysen er værd at fremhæve, da NORA med igangsættelsen af et territoriel review i OECD-regi er med til at skabe et overblik over de økonomiske og sociale udviklingsmuligheder i regionen 9 (OECD-sessioner 2009). Dette arbejde ligger altså helt udenfor NORAs projektvirksomhed, og må siges at være et eksempel på, hvordan NORA kan gå ind og handle mere strategisk og koordinerende i regionen. Det er også noget, som NORAs direktør Lars Thostrup er bevidst om: OECD-analysen kan være et springbræt til at se på, hvordan vi kan gå videre i udviklingen fra udelukkende at være en projektstøtte-organisation til at spille en mere strategisk rolle (OECD-møde 2009). På denne måde bliver OECD-analysen et instrument, hvormed NORA kan brande sig som organisation, og blive sat i forbindelse med andet end udvikling af nye fangstredskaber og andre mere lavpraktiske projekter. Måden hvorpå OECD laver en sådan analyse er - udover brug af kvantitativt datamateriale - at foretage kvalitative interviews med relevante repræsentanter fra alle centrale sektorer i de enkelte lande. Til dette formål er der to peer reviewers med, som er praktikere fra lande, som har ting til fælles med den givne region. I analysen af NORA-regionen er de to peer reviewers fra henholdsvis Canada og Skotland, hvilket også er med til at styrke tyngden bag de planer, som NORA og Nordisk Ministerråd har om et øget samarbejde mod vest. NORAs fokus på de strategiske initiativer er taget til igennem de sidste års tid. På denne måde kan man sige, at der er ved at ske en tendens til, at trekanten over NORAs arbejdsområder, som den er illustreret i figur 3.1, er ved at ændre form. Dermed ikke sagt at projektstøtten er på vej ud, da den også er med til at skabe den fornødne legitimitet for NORAs strategiske arbejde. Med projekterne er NORA med til at vise konkrete resultater, som skaber økonomisk og social udvikling i de nordatlantiske yderkantsområder, og samtidigt er projektvirksomheden også med til at skabe gode kontakter til aktører fra fiskeri-, 9 Færøerne og Grønlands regeringer kan ikke gå ind og bestille en sådan analyse, da de ikke er selvstændige lande, og her er NORA med til at åbne op for muligheden for at tilvejebringe central data, som kan være til gavn for både de enkelte lande og regionen som samlet enhed (OECD-møde 2009). 23

24 turisme-, forsknings- og erhvervssektorerne i medlemslandene, som er en forudsætning for at kunne koordinere strategisk arbejde. 3.2 NORAs projektpulje: Fra røget ål til pelagisk kompleks Årligt yder NORA støtte til omkring 30 projekter, som er meget forskelligartede. Projektstøtten er stadig det arbejdsområde som fylder mest hos NORA, men karakteren af de projekter, som opnår støtte har ændret sig en del siden I 2008 havde 15 ud af de 32 projekter et forskningsmæssigt sigte. Dette er en markant forandring i forhold til tidligere, hvor mantraet for projektsamarbejderne var, at projekterne helst skulle være praktisk orienterede, eller som projektkoordinator hos NORA Lis Hammer formulerer det: Projekterne var mere konkrete dengang nu er der flere forskningsprojekter. Dengang kan jeg huske vi havde et projekt om, hvordan man bedst kunne ryge ål. Nu har vi et projekt om det pelagiske kompleks. Så på den måde kan man sige, at projekterne har fået et mere akademisk præg (Hammer 2009). Desuden så involverer de fleste af projekterne i dag mere end to medlemslande (som er minimum for at opfylde kriterierne for projektpuljen). Tidligere var det primært to lande, som indgik et samarbejde, hvor det mest handlede om vidensoverførelse fra ét firma til et andet. For eksempel i forhold til projektet om røget ål, hvor et islandsk røgeri hjalp et grønlandsk firma med at udvikle bedre rygningsmetoder (ibid). Ved i dag at prioritere projekter med så mange partnere som muligt er NORA med til at sikre at arbejdet bliver mere regionalt, samt får betydning for så mange mennesker og lokalområder som muligt. På den anden side, så kan reglen også være med til at stå i vejen for projekter, som ellers ville have en stor nytte, da for eksempel et projekt mellem Grønland og Canada ikke vil være støtteberettiget, da der kun er ét formelt NORA-land involveret. Derfor skal projekterne hele tiden tænkes ind i en bestemt form, hvorfor man kan risikere, at det ikke altid er de projekter, som er mest relevante, der bliver til noget. I dag er de fleste af projekterne meget mere netværksorienterede og komplekse og af typiske eksempler kan nævnes Detailhandel, som arbejder for at skabe et nordatlantisk netværk af små købmænd eller Climatic, som har til formål at undersøge, hvordan tilpasning til klimaforandringer kan gribes an gennem netværksmøder, som kan ende ud med mere konkrete projektformuleringer (Projektkatalog 2008). Skiftet i, hvilke projekter NORA støtter, er meget naturligt. I de fire lande, er opfattelsen, at de tre største barrierer i forhold til økonomisk udvikling er, at: (OECD-sessioner 2009): 1. Der mangler fælles forståelse (f.eks. indenfor fiskeri-sektoren: hvad er bæredygtigt fiskeri? ) 2. Der mangler fælles debat og viden 3. Der mangler politiske visioner, mål og investeringsvilje Derfor bliver netværkssamarbejde også mere aktuelt, da det er herigennem, at man kan imødekomme de overstående punkter. NORA arbejder derfor også ud fra devisen om, at det fysiske 24