Groupe de recherche et d échanges technologiques UNDERSØGELSESRAPPORT Eksportstøttens og fødevarehjælpens indvirkning på fødevaresikkerheden Resumé Arlène Alpha Françoise Gérard Bénédicte Hermelin Anne Wagner Oktober 2006 OFFENTLIGE POLITIKKER OG INTERNATIONAL LOVGIVNING
Undersøgelserne i de enkelte lande er foretaget af: > Arlène Alpha og Anne Wagner (Bangladesh), Olivier Renard (Etiopien), Maryline Cailleux og Thierry Lassalle (Malawi) og Andrea Seeling (Tadsjikistan); Gret > Robin Bourgeois og eksperter fra UN CAPSA (I.W. Rusastra, T. Napitupulu og I. Dian Kusumaningrum) for Indonesien og Jean-François Bélières (Mali); Cirad > Célia Coronel (Egypten) og Vanessa Flores (Guatemala); Iram. Denne rapport er finansieret af Europa-Kommissionen (GD Landbrug). Den forpligter alene forfatterne og foregriber på ingen måde Europa-Kommissionens holdning. Groupe de recherche et d échanges technologiques 211-213 rue La Fayette 75010 Paris, Frankrig Tlf.: 33 (0)1 40 05 61 61 - Fax: 33 (0)1 40 05 61 10 gret@gret.org - http://www.gret.org
INDLEDNING De største eksportørlande af landbrugsprodukter benytter sig af forskellige instrumenter til at udvikle deres eksport: eksportstøtte, eksportkredit og eksportkreditgaranti eller statslige handelsforetagender og (private) monopoler, der har overtaget aktiviteterne efter et statsligt handelsforetagende. Siden 1995 er der inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO) kommet mere kontrol med eksportstøtten. De igangværende handelsforhandlinger 1 sigter mod en parallel ophævelse af alle former for eksportstøtte og kontrol med foranstaltninger med lignende virkning, herunder fødevarehjælp. Denne eksportstøtte beskyldes for at skabe illoyale vilkår på udviklingslandenes landbrugsmarkeder, fordi de presser priserne nedad og forværrer fødevaresikkerheden. Fødevaresikkerhed er et begreb med mange dimensioner, der omfatter aspekter som rådighed over fødevarer, deres tilgængelighed og anvendelse og landenes eller husholdningernes sårbarhed. En af grundene til den vedvarende fødevareusikkerhed i verden skal findes i handelsforholdene. Fødevarehjælp er en måde, hvorpå man kan afhjælpe situationer med fødevareusikkerhed, især i akutte krisesituationer. Donorlandet kan levere fødevarehjælp i naturalier fra landets landbrugseller fødevarelagre (bunden støtte) eller overføre økonomiske midler, som skal bruges til at købe fødevarer. Den bundne fødevarestøtte kan opfattes som et middel, som donorlandene bruger til at komme af med deres overskud af landbrugsvarer på. For at få be- eller afkræftet disse hypoteser er det undersøgelsens mål at besvare følgende spørgsmål: Hvilken indvirkning har eksportstøtten og fødevarehjælpen fra de største eksportører reelt på fødevaresikkerheden for befolkningerne i modtagerlandene? Metode Dette spørgsmål knytter an til følgende problemstilling: Har eksportstøtten og fødevarehjælpen indvirkning på priserne på de lokale markeder og/eller de mængder fødevarer, der er til rådighed i modtagerlandene? I besvarelsen af dette spørgsmål skal der tages udgangspunkt i to analyseniveauer: det internationale (eventuelle prisforskelle på internationalt plan) og det nationale (forhold mellem internationale markeder/nationale og lokale markeder samt indvirkning på producenter og forbrugere). For at få afdækket de forskellige komponenter i dette svar er undersøgelsen baseret dels på en analyse af eksportstøtteforanstaltninger og fødevarehjælpspraksis i de lande, der er hovedeksportører af landbrugsfødevarer, og disses indvirkning på verdensmarkederne, dels på undersøgelser af konkrete tilfælde i udviklingslandene. I arbejdet har vi med andre ord ikke taget hensyn til eksportlandenes forskellige former for national støtte til landbrugsproduktion. For at indsnævre dette meget brede emne har vi valgt at beskæftige os med følgende enheder: eksporterede produkter/producentlande/eksportstøtteforanstaltninger. Otte importlande er valgt til de konkrete tilfælde, og flere sektorer er undersøgt i hvert land. 1 WTO-forhandlingerne om udviklingsdagsordenen har været afbrudt siden juli 2006. 3
Analyse af eksportstøtte og fødevarehjælp USA yder større støtte pr. eksporteret ton hvede, mælk og fjerkræ end EU 2. Udgifterne til støtte er de samme for oksekød. EU yder i modsætning til USA ikke eksportstøtte til soja og vegetabilske olier, mens situationen er den omvendte for sukker. På den anden side svinger USA's udgifter mere fra år til år end EU's udgifter. Og for disse to eksportlandes vedkommende går eksporten af produkter, hvortil der er ydet støtte, hovedsagelig til nabolande. Det kan derfor konkluderes, at eksportstøtteforanstaltningerne især bruges til at fremme handelen og ikke er et middel til at øge forsyningerne til fattige lande med fødevareunderskud. De statslige handelsforetagender, der er indgået i undersøgelsen, har monopol på at eksportere produkter fra det pågældende land. Mens dette monopol stadig er offentligt for de canadiske handelsforetagender, er det blevet overdraget til private virksomheder, som har overtaget de statslige foretagenders aktiviteter for sukker og hvede i Australien og for mælk i New Zealand. De statslige handelsforetagender tegner sig, bortset fra den canadiske mælkekommission, for en betydelig del af verdensmarkedet. Det giver virksomhederne stor magt på markedet, som bl.a. kan bruges til at sænke transaktionsomkostningerne og salgspriserne. Det er derfor rimeligt at konkludere, at eksportmonopolerne, hvad enten de er offentlige eller private, er et middel til at støtte eksporten. USA er verdens største donor af bunden fødevarehjælp, som hovedsagelig stammer fra fødevarelagrene. USA's fødevarehjælp består af et bestemt produkt, når prisen på dette produkt er lavest (og udbuddet derfor stort), mens hjælpen reduceres, når priserne stiger igen. Japans fødevarehjælp af ris hænger også sammen med de nationale lagre. Den bundne fødevarehjælp kan derfor klassificeres som en eksportstøtteforanstaltning. Eksportforanstaltninger, fødevarehjælp og verdensmarkedernes struktur Analysen af verdensmarkedet har til formål at vurdere, hvilke ændringer der ville ske, hvis støtteforanstaltningerne og fødevarehjælpen forsvandt. Resultaterne kan inddeles i tre grupper. Majsmarkedet domineres af USA, som tegner sig for over halvdelen af verdenseksporten (eneste eksempel blandt de undersøgte produkter). USA yder kun meget begrænset støtte til sin majseksport i form af direkte eksportstøtte. Spørgsmålet er derfor irrelevant for majs' vedkommende. Et meget begrænset antal eksportører forsyner verdensmarkedet med hvede, soja, sukker, oksekød og fjerkrækød. Det er EU, USA, Brasilien, Argentina, Australien, Canada, New Zealand og Thailand. De fleste (bortset fra Brasilien og Argentina) støtter deres eksport ved hjælp af forskellige instrumenter. Efter at eksportstøtten blev sænket for alle produkter i 1995, er der sket en ændring i eksportlandenes markedsandele, men verdensmarkedspriserne er ikke steget. For disse produkter vil en afskaffelse af eksportstøtteforanstaltningerne sandsynligvis medføre en omfordeling af eksportlandenes markedsandele til fordel for dem, der ikke yder støtte til eksporten. Da udbuddet på verdensplan ikke er blevet mindre, burde det ikke have nogen indvirkning på de internationale priser. For både ris' og mælks vedkommende yder hovedeksportlandene støtte til deres eksport. Endvidere er produktionen af ris og mælk fordelt på et stort antal lande, hvis eksportvækstpotentiale på mellemlangt sigt er meget begrænset. Man kan derfor med rette tro, at en ophævelse af støtteforanstaltningerne for ris og mælk vil betyde en reduktion i hovedleverandørernes udbud og dermed et fald i de mængder, der afsættes på det internationale marked, uden at nye eksportører vil 2 Tallene for USA's eksportkreditgaranti er baseret på budgetudgifterne for de pågældende år. En del af disse kreditter tilbagebetales i princippet, men der findes ingen tilgængelige oplysninger om hverken de faktisk tilbagebetalte beløb eller tilbagebetalingsfristerne. 4
være i stand til at udfylde denne nedgang i udbuddet. Dette vil sandsynligvis medføre en prisstigning på verdensplan. Indvirkning på fødevaresikkerheden Analysen er koncentreret om otte lande, hvis situation med hensyn til fødevaresikkerhed er forskellig. Etiopien og Malawi har tilbagevendende problemer med adgang til tilstrækkelige mængder af fødevarer, og dertil kommer problemer med tilgængelighed på grund af den kroniske fattigdom. Bangladesh, Mali og Tadsjikistan har fået adgang til større mængder fødevarer takket være den øgede hvedeproduktion. Fødevareusikkerheden skyldes især den stadig massive fattigdom og det manglende udbud af madvarer. Egypten, Guatemala og Indonesien havde ingen problemer med udbuddet af fødevarer i undersøgelsesperioden, men fødevareusikkerheden hænger sammen med manglende tilgængelighed, især i landdistrikterne, hvor mange producenter kun har begrænset adgang til jord, og denne adgang er yderst ulige fordelt. En indvirkning på den internationale pris er ikke i sig selv nok til at indvirke på importlandets fødevaresikkerhed. Der skal også tages hensyn til landets økonomi- og handelspolitik og til transaktionsomkostningerne inde i landet. Økonomipolitikken er af største vigtighed i Egypten, hvor støttesystemerne for hvede og majs beskytter producenterne (køb til en garanteret mindstepris) og forbrugerne (brød til subventionspriser), og også i Indonesien, hvor sukkerproducenterne beskyttes. Handelspolitikken er af afgørende betydning i Guatemala, hvor der tværtimod har været en kraftig stigning i importen af fjerkrækød og gul majs (til dyrefoder) efter ophævelsen af importkontingenterne. Naturligvis fordyrer transportomkostningerne importpriserne i Tadsjikistan, Mali, Etiopien og Malawi. Konkurrence mellem importvarer og lokal produktion Det kan konstateres, at der er konkurrence mellem importerede varer og lokal produktion, især i Indonesien for soja og sukker. Siden liberaliseringen af udenrigshandlen er de nationale priser faldet, hvilket produktionen i høj grad har lidt under. Også i Guatemala er lokalproduktionen udsat for hård konkurrence fra importen af gul majs og fjerkræ, som sælges til priser, der er lavere end de nationale priser. Begrænset eller ingen konkurrence mellem importvarer og lokal produktion I Bangladesh er risproducenterne tilsyneladende relativt beskyttede af de store transaktionsomkostninger, der skyldes, at markederne fungerer dårligt, hvilket igen især skyldes det store antal mellemhandlere. I Egypten beskytter statens indgreb i landbrugspriserne (både til fordel for fødevareproducenterne og forbrugernes fødevarepriser) de erhvervsdrivende mod de internationale priser. Importen har heller ingen indvirkning på den lokale mælkesektor i Indonesien og den lokale risproduktion i Mali. Her er det andre forhold, der hindrer udviklingen af produktionen. I Tadsjikistan og Malawi skyldes den manglende konkurrence fra importerede varer hovedsagelig, at disse to lande er indlandsstater. De lokale markeders opsplitning begrænser konkurrencen mellem lokalproduktionen og importen. Lokalt produceret hvede (i Egypten, Etiopien og Bangladesh) kan ikke bruges til brød, det kan kun importeret hvede. I Malawi, Guatemala og Egypten findes der to majsmarkeder: markedet for hvid majs, der produceres lokalt og bruges til menneskeføde, og markedet for importeret gul majs, der bruges til dyrefoder. 5
Fødevarehjælpens rolle Fødevarehjælpen er stadig nødvendig som supplement til den utilstrækkelige lokale produktion og på grund af befolkningens fattigdom. Dens indvirkning afhænger af, hvordan den distribueres (målrettet eller ikke, salg på de lokale markeder) og af tidspunktet. Samtidig har støtten uomtvisteligt en positiv side, ikke blot på grund af dens betydning i akutte kriser, men også fordi den bidrager til at udvikle infrastrukturen, når den skal transporteres ud til modtagerne. Indvirkning på forbruget Analysen af udsvingene i forbruget på grund af ændringer i importprisen eller mængden af fødevarehjælp giver ikke et entydigt billede for husholdninger, hvis fødevaresituation er usikker. De lave priser på importerede produkter er tilsyneladende positive for forbrugere med ringe fødevaresikkerhed (hvede i Tadsjikistan, ris i Bangladesh og majs i Malawi). Udviklingen af importen af fjerkrækød til Guatemala har sandsynligvis bidraget til at øge de fattige husholdningers forbrug af fjerkrækød. For andre produkter hvede og vegetabilsk olie i Etiopien, oksekød i Egypten og mælk og sukker i Indonesien er forbruget lavt i husholdninger med ringe fødevaresikkerhed, og prisudsving har derfor kun ringe indvirkning. Konklusion Eksportstøtteforanstaltningerne i de lande, der har den største eksport af landbrugsfødevarer, er først og fremmest af handelspolitisk art. De tilsigter ikke at sænke priserne på importerede landbrugsvarer i fattige lande med fødevareunderskud. Ophæves disse foranstaltninger, og indføres der begrænsninger i fødevarehjælpen, vil priserne på ris og mælk sandsynligvis stige, men ikke priserne på andre fødevarer. Denne stigning vil være negativ for forbrugerne, men positiv for producenterne (som også er forbrugere), hvilket eksemplet med mælk i Mali og Indonesien viser. Udfordringen bliver derfor at skabe en balance mellem producenternes interesser i de undersøgte lande er langt de fleste producenter fattige og forbrugernes interesser. Den bundne fødevarehjælp fra donorlandenes overskudslagre er et middel til at styre markederne 3. Der ydes mere hjælp, når priserne falder, mens den begrænses, når de igen stiger, dvs. når de fattige lande skal betale mere for fødevarerne. Når den bundne fødevarehjælp uddeles i modtagerlandet, har den en negativ indvirkning i situationer, hvor der skal betales penge for den (forstyrrende indvirkning på markedet), hvor den er dårligt målrettet, og hvor den kommer på det forkerte tidspunkt (høst). Hvis den bundne fødevarehjælp afskaffes, vil det sandsynligvis ikke få følger for mængden af disponibel fødevarehjælp, da de pågældende lande kan få adgang til økonomiske midler, som muliggør lokale opkøb eller trekantsopkøb. Endelig er det vanskeligt at drage generelle konklusioner om, nøjagtig hvilken indvirkning eksportstøtteforanstaltningerne og fødevarehjælpen har på producenternes og forbrugernes fødevaresikkerhed i modtagerlandene, da den næsten udelukkende bestemmes af den samfundsøkonomiske situation i det land, der modtager importen eller fødevarehjælpen. Fødevarehjælp og eksport, hvortil der er ydet støtte, har for så vidt angår de produkter og lande, der har været omfattet af undersøgelsen, yderst forskellige virkninger i modtagerlandene, idet de spænder lige fra ingen indvirkning til kraftig konkurrence, som skader den lokale produktion. I alle de undersøgte lande bortset fra helt særlige tilfælde er konkurrencen fra importerede produkter ikke noget større problem for producenterne. Den væsentligste begrænsende faktor ser 3 Ris i Japan og flere forskellige produkter i USA. 6
generelt ud til at være mangel på kapital: Fødevaresikkerheden vil uden tvivl blive meget større, hvis den offentlige infrastruktur forbedres, og der investeres i den fysiske planlægning af landbrugsjorden og i uddannelses- og sundhedsvæsenet. 7