RAPPORT Til ledelsen i Odense Kommune vedrørende den juridisk-kritiske revision af Den centrale refusionsordning 2017 19. december 2017 Formål og indhold 1. Rapporten handler om vores juridisk-kritiske revision hos Odense Kommune vedrørende Den centrale refusionsordning (særligt dyre enkeltsager) og har til formål at gøre kommunen opmærksom på de væsentligste resultater fra vores revision. Formålet med revisionen i Odense Kommune har været at undersøge, om kommunens grundlag for at hjemtage statslig refusion under Den centrale refusionsordning har den nødvendige hjemmel, og om fastsættelse af beløbenes størrelse træffes på et korrekt grundlag. Revisionen er gennemført som led i vores juridisk-kritiske revision af rettighedsbestemte overførsler på Børne- og Socialministeriets område. Formålet med revisionen på ministerområdet er at opnå en høj grad af sikkerhed for, at der ikke forekommer væsentlige, uopdagede regelbrud på det undersøgte område. 2. Revisionen i Odense Kommune har omfattet 2 udvalgte ordninger under Den centrale refusionsordning: Borgerstyret Personlig Assistance (BPA) efter servicelovens 96 og længerevarende botilbud efter servicelovens 108 (benævnes fremover 108-tilbud) på voksenområdet. Vi har ved revisionen undersøgt følgende: Understøtter Odense Kommunes forretningsgange og interne kontroller, at ydelserne tildeles på et korrekt grundlag? Har Odense Kommune tildelt ydelserne på et korrekt og oplyst grundlag? Konklusion 3. Vores revision har vist følgende: Odense Kommunes forretningsgange og interne kontroller understøtter generelt, at ydelserne tildeles på et korrekt grundlag 1/6
Odense Kommune har i 10 udvalgte personsager i overvejende grad tildelt ydelserne på et korrekt og oplyst grundlag. Rigsrevisionens gennemgang viste dog, at flere af sagerne har en eller flere mangler i sagsbehandlingen eller i dokumentationen af sagen. Rigsrevisionen har efter besøg i 5 kommuner observeret en række generelle udfordringer med at fortolke lovgivningen på området. Bilag 1 indeholder en beskrivelse af de væsentligste problematikker og Børne- og Socialministeriets bemærkninger hertil. De 5 kommuner : 1. Roskilde 2. Odense 3. Aalborg 4. Århus 5. København I det følgende afsnit gennemgår vi de resultater, der ligger til grund for vores konklusioner. Resultater Understøtter kommunens forretningsgange og interne kontroller, at ydelserne tildeles på et korrekt grundlag? 4. Vi har undersøgt, om Odense Kommune har forretningsgange og interne kontroller samt har tilrettelagt sin sagsbehandling på en måde, der medvirker til at sikre, at kommunen efterlever lovgivningen og understøtter, at kommunen hjemtager statsrefusion på et korrekt grundlag. Vi har gennemgået kommunens forretningsgange på området, herunder nedskrevne retningslinjer, samt interviewet økonomimedarbejdere, faglige ledere og sagsbehandlere, der har ansvar for særligt dyre enkeltsager og/eller de udvalgte ordninger BPA 96 og 108-tilbud. Resultaterne er således baseret på både kommunens skriftlige dokumentation og de oplysninger, kommunen har givet under interviews, herunder om der er overensstemmelse mellem disse. Ansvarsfordeling 5. Rigsrevisionen vurderer, at Odense Kommune har en tydelig ansvarsfordeling for administrationen og håndteringen af særligt dyre enkeltsager. Nogle af arbejdsgangene er dog ikke på nuværende tidspunkt nedskrevet i forretningsgangsbeskrivelser e.l. Vurderingen er baseret på kommunens dokumentation sammenholdt med oplysninger fra interviews med henholdsvis økonomi, faglig ledelse og sagsbehandlere. Forretningsgange for tildeling af ydelser 6. Rigsrevisionen vurderer ud fra udleveret materiale samt interviews i kommunen, at Odense Kommune i praksis har forretningsgange, som understøtter en korrekt tildeling af ydelserne til borgerne. Rigsrevisionen konstaterer dog, at mange af kommunens forretningsgange ikke er nedskrevet. Samtidig er der stor forskel på omfanget af skriftligt materi- 2/6
ale på de 2 udvalgte ordninger. For 96 er der en intern vejledning til sagsbehandlingen af sagerne som fungerer som værktøj/tjekliste for relevante medarbejdere samt en håndbog om ordningen, som udleveres til borgeren. For 108 foreligger der ikke skriftlige forretningsgange, idet systemerne ifølge kommunen understøtter sagsbehandlingen. Kommunen oplyste, at der arbejdes på at få flere nedskrevne procedurer for sagsbehandlingen og generelle arbejdsgangsbeskrivelser samt at opdatere eksisterende vejledninger. Kommunen har videre oplyst, at der vil blive beskrevet arbejdsgange i forbindelse med implementeringen af differentierede takster på det specialiserede område. Ledelsestilsyn 7. Odense Kommune har ikke et formaliseret og dokumenteret ledelsestilsyn på 96 og 108 ordningerne i serviceloven. Kommunen forklarede under Rigsrevisionens besøg, at de har fokus på området, især efter at kommunens revisor på foranledning af kommunen har lavet en rapport om BPA 96 ordningen. Der er i kommunen generelt en stor bevågenhed på særligt dyre enkeltsager, da de er dyre for kommunen. Den faglige ledelse følger sagerne tæt, og der er især fokus på nyvisiterede sager, der skal ledelsesgodkendes inden tildeling. Rigsrevisionen vurderer, at ledelsens øgede fokus på området sammen med de faste procedurer med ledelsesgodkendelse af nye sager mv. øger sikkerheden for, at ydelserne tildeles på et korrekt og oplyst grundlag. Dette gælder dog alene for nyere sager. Rigsrevisionen gør opmærksom på, at ledelsen også skal sikre, at ældre sager er i overensstemmelse med gældende regler. Odense Kommune har oplyst, at der vil blive udarbejdet et formaliseret ledelsestilsyn, der skal tage hånd om problematikken vedrørende de ældre sager. Dette finder Rigsrevisionen positivt. Hjemtagelse af refusion 8. Rigsrevisionen vurderer ud fra udleveret materiale samt interviews i kommunen, at Odense Kommune har forretningsgange og interne kontroller, som i overvejende grad understøtter en korrekt refusionshjemtagelse fra staten. Rigsrevisionens gennemgang af kommunens notater om hjemtagelse af statsrefusion har dog vist, at notaterne ikke er helt tidssvarende i forhold til organisationen. Det skyldes, at kommunen har fået nye it-systemer (økonomisystemer), der håndterer og sikrer arbejdsgangene. Kommunen oplyste, at de vil opdatere beskrivelserne, udføre regelmæssige kvalitetstjek og dokumentere tilsynet. Odense Kommune har oplyst, at de beskrevne arbejdsgange i notatet stemmer overens med de faktiske arbejdsgange. Rigsrevisionen gør opmærksom 3/6
på, at Odense Kommune under vores revisionsbesøg har oplyst, at kommunen ikke kvalitetssikrer kørslerne af dataene, som det er beskrevet i retningslinjerne. Både kommunen og kommunens revisor har dog efterprøvet systemet. Rigsrevisionen finder, at Odense Kommune bør opdatere notaterne, så de nødvendige arbejdsgange bliver beskrevet. Revisionsberetninger og decisionsskrivelser 9. Rigsrevisionen vurderer, at Odense Kommune har faste og sikre processer for, at kommunen følger op på kommunens revisors revisionsberetninger og ministeriernes decisionsskrivelser. Kommunen har dog ikke skriftlige forretningsgange for denne opfølgning. Selve behandlingen af revisionsberetninger og decisionsskrivelser foregår i borgmester og byrådsregi. Kontoret Økonomi og Effekt er bindeleddet i forhold til revisionen for Ældre- og Handicapforvaltningen, når revisor ved den årlige revision udvælger sager til gennemgang. Fagledelsen i forvaltningen udarbejder besvarelser vedr. bemærkninger eller andet på de respektive fagområder. Har Odense Kommune tildelt ydelserne på et korrekt og oplyst grundlag? 10. Vi har undersøgt, om kommunen i 10 konkrete sager har tildelt BPA 96 eller 108-tilbud på et korrekt og oplyst grundlag. Det indebærer, at det skal fremgå af og være dokumenteret på sagen, at de enkelte betingelser for at modtage ydelsen er opfyldt, jf. kravene i regnskabsbekendtgørelsen. Vores gennemgang har ikke omfattet en social-faglig vurdering. Sagsgennemgang 11. Vores gennemgang af sagerne har vist, at sagerne i overvejende grad er tildelt på et korrekt og oplyst grundlag. Gennemgangen har dog også vist, at der i flere af sagerne er én eller flere mangler i sagsbehandlingen eller i dokumentationen af sagen. På størstedelen af sagerne foreligger de økonomiske beregninger samt oplysninger, der er relevante for sagen og derfor for hjemtagelsen af statsrefusion. Vi dog konstateret, at der er forskel på, hvor oplyste sagerne er på henholdsvis 96 og 108. På 108 sagerne foreligger der på enkelte sager ikke afgørelsesbreve. Vi kan derfor ikke se, om borgerne er placeret i et 108 botilbud eller et 105 med støtte fra 83-85. Kommunen har oplyst, at de vil sikre, at borgerne modtager afgørelsesbreve. Kommunen har videre oplyst, at dette vil ske i forbindelse med indførelsen af differentierede takster. Vi henviser derudover til bilag 1. Regnskabsbekendtgørelsen (BEK nr. 1617 af 15/12/2016) er Bekendtgørelse om statsrefusion og tilskud samt regnskabsaflæggelse og revision på visse områder inden for Børne- og Socialministeriets, Beskæftigelsesministeriets, Udlændinge- og Integrationsministeriets, Transport-, Bygnings- og Boligministeriets og Undervisningsministeriets ressortområder. Det fremgår bl.a. af bekendtgørelsen, at Ydelsen eller tilskuddet skal være tildelt i overensstemmelse med lovgivningen Udgifterne skal være bogført i overensstemmelse med konteringsreglerne Kravene i denne bekendtgørelse skal være overholdt. 4/6
På 96 sagerne er der ikke dokumentation for, at borgeren er tilbudt en handleplan. Kommunen har oplyst, at der efter deres tolkning af lovgrundlaget ikke skal tilbydes en handleplan til borgere på 96. Vi henviser til bilag 1. 5/6
Bilag 1. Rigsrevisionen har efter besøg i 5 kommuner observeret en række generelle udfordringer med at fortolke lovgivningen på området. Rigsrevisionen har derfor forelagt de væsentligste problematikker for Børne- og Socialministeriet. Nedenfor har vi beskrevet disse problematikker og ministeriets bemærkninger hertil. Generelt vedrørende botilbud efter servicelovens 108 Rigsrevisionen har på baggrund af besøg i 5 kommuner konstateret, at 108 tilbud generelt sidestilles med botilbud efter almenboliglovens 105 med hjælp efter servicelovens 83-85 (fremover benævnt 105/83-85 tilbud). Vi har bl.a. i 4 af de 5 kommuner konstateret, at der i de gennemgåede sager er borgere, der har fået afgørelse om visitering til et 108 tilbud, men efterfølgende er placeret i et 105/83-85 tilbud. Børne- og Socialministeriet har oplyst, at den social-faglige vurdering skal ligge til grund for, om en borger skal tilbydes et 108 tilbud eller kan få den nødvendige støtte i et 105/83-85 tilbud. Borgeren skal dog placeres i et botilbud, der følger afgørelsen. Det betyder, at kommunen ikke i en afgørelse må tildele borgeren et 108 tilbud, men placere borgeren i et 105/83-85 tilbud. Det betyder også, at kommunen ikke må lave en afgørelse med begge typer tilbud, dvs. enten et 108 tilbud eller et 105/83-85 tilbud. Der skal således til hver en tid ligge en afgørelse/bevillingsskrivelse med henvisning til den, der svarer til det tilbud, borgeren får tildelt. Generelt vedrørende handleplaner, jf. servicelovens 141 Rigsrevisionen har konstateret, at det kan være uklart, hvornår der skal tilbydes handleplaner til borgerne. Flere af de 5 besøgte kommuner mener ikke, at der skal tilbydes handleplaner på 96 ordningen. Børne- og Socialministeriet har på et møde med Rigsrevisionen oplyst, at kommunerne som udgangspunkt, jf. 141, stk. 1, skal skønne, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at tilbyde at udarbejde en handleplan til voksne under folkepensionsalderen. Af 141, stk. 2, følger det dog, at kommunen skal tilbyde at udarbejde en handleplan f.eks. til personer med betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Det er Børne- og Socialministeriets opfattelse, at borgere, som bevilges tilbud efter servicelovens 96 eller 108, typisk vil være omfattet af 141, stk. 2. Det skal fremgå af sagen, at kommunen har vurderet spørgsmålet om udarbejdelse af en konkret handleplan, herunder om borgeren har udtrykt ønske om, at der bliver udarbejdet en handleplan. 6/6