Kendelse af 21. april 1993. 92-44.665. Der fandtes ikke grundlag for i lov om forsikringsvirksomhed at fastsætte en generel gældende minimumsomkostningsprocent. Finanstilsynet bør ved godkendelse heraf tage hensyn til forskellighederne i selskabernes omkostningsbelastning. Lov om forsikringsvirksomhed 31. (Kirsten West Andersen, Peter Erling Nielsen, Eskil Trolle, Claus Vastrup og Niels Larsen) I skrivelse af 28. juli 1992 har K klaget over, at Finanstilsynet den 3. juli 1992, jfr. tilsynets skrivelse af 13. marts 1992 (j.nr. 6333-0039), meddelte, at man ikke for 1993 og fremover ville være sindet at godkende regler for ydelse af omkostningsbonus, der fører til, at omkostningsbelastningen bliver mindre end 4 pct. af bruttopræmien - uanset at man hidtil, senest den 27. december 1991 for året 1992, overfor K havde godkendt regler, der i visse tilfælde førte til en sådan lavere omkostningsbelastning. I. Sagens baggrund. I overensstemmelse med K bonusregulativ (G82) ansøgte selskabet den 17. september 1990 Finanstilsynet om ændrede omkostningssatser fra 1. januar 1991. For samtlige de af ansøgningen omfattede omkostningsgrupper var udgangspunktet for beregning af omkostningsprocenten 5 pct. eller højere. Forslaget indebar imidlertid, at der beregnet ud fra forskellige kriterier, som hver for sig ville indebære omkostningsbesparelser, skulle kunne ydes rabatter, som, såfremt de samlet fandt anvendelse, i visse tilfælde kunne medføre en omkostningsprocent mindre end 4 pct. Ansøgningen var begrundet bl.a. i konkrete beregninger over budget og regnskab. Den 3. oktober 1990 godkendte Finanstilsynet de ansøgte nye satser for beregningen af omkostningsbonus. Den 13. november 1991 fremsendte K en tilsvarende konkret begrundet ansøgning med ændret sats og fortsat således, at omkostningsprocenten i visse tilfælde kunne blive mindre end 4 pct. Den 27. december 1991 godkendte Finanstilsynet ansøgningen, jfr. lov om forsikringsvirksomhed 33. Under henvisning til godkendelsen af 27. december 1991 modtog K herefter i skrivelse af 13. marts 1992 en meddelelse fra Finanstilsynet om, at man efterfølgende var blevet gjort opmærksom på, at godkendelsen ikke var i overensstemmelse med en af forsikringstilsynet i 1987 truffet afgørelse, hvorefter der ved godkendelse af ydelse af bonus i form af omkostningsrabat til indskudsbetalte forsikringer skal tages udgangspunkt i en sats for faktiske omkostninger, der mindst udgør 4 pct. af bruttoindskuddet. Da de i det godkendte grundlag omhandlede omkostningssatser herefter ikke kunne føre til en lavere procent end 4, når hensyn også skulle tages til forøgelse af solvensmargin, administrationshensættelser og til afskrivning af de tegningsomkostninger, der indgår i beregningen af selskabets basiskapital, ville tilsynet herefter som udgangspunkt for 1993 og fremover ikke godkende regler, der kunne føre til, at omkostningsbelastningen blev mindre end 4 pct. I skrivelse af 8. april 1992 protesterede selskabet mod berettigelsen af Finanstilsynets standpunkt, dels fordi man fandt, at der ikke principielt var grundlag for standpunktet, dels fordi standpunktet medførte, at selskabet blev stillet i en uholdbar situation, da afgørelsen tillige omfattede forsikringer, som allerede var tegnet i henhold til de tidligere meddelte tilladelser. I skrivelse af 3. juli 1992 meddelte Finanstilsynet, at man efter omstændighederne ikke ville modsætte sig, at der for pensionsordninger, for hvilke der inden den 13. marts 1992 var fastlagt en lavere sats, blev anvendt
uændret omkostningssats, mens tilsynet fastholdt det principielle standpunkt om, at for øvrige forsikringer skulle 4 pct.'s grænsen fastholdes. II. Finanstilsynets stilling. I den til Erhvervsankenævnet den 21. august 1992 afgivne redegørelse har Finanstilsynet generelt om tildeling af omkostningsbonus bl.a. bemærket, at reglerne for tildeling af omkostningsbonus fremgår af selskabets bonusregulativ, som er en del af selskabets tekniske grundlag, der skal godkendes af Finanstilsynet efter 31 og 33 i lov om forsikringsvirksomhed. Ved godkendelsen af et selskabs tekniske grundlag efter 31 og af ændringer heri skal Finanstilsynet ifølge 33 påse, at de godkendte regler yder den enkelte forsikringstager og andre berettigede efter forsikringsaftalerne betryggende sikkerhed. For at opnå at det tekniske grundlag yder betryggende sikkerhed, skal grundlagets elementer fastsættes med en betydelig sikkerhedsmargen. Når beregningsgrundlagets elementer fastlægges betryggende, resulterer det i "rigelige" præmier med heraf følgende overskud, som principielt tilhører forsikringstagerne. Der skal derfor for det enkelte selskab godkendes regler (bonusregulativ) for fordeling af overskud til forsikringstagerne og andre berettigede efter forsikringsaftalerne efter lovens 30, stk. 1, nr. 8. Der findes ingen egentlige lovregler om bonusfordelingen; men i bemærkningerne til ændringerne af loven i 1989 hedder det: "Efter forslaget vil tilsynet i overensstemmelse med gældende praksis kunne afslå godkendelse af bonusregler, hvis reglerne er ubetryggende i den forstand, at selskabets ansøgning indebærer, at der uddeles et større beløb som bonus, end der er til rådighed. Tilsynet vil endvidere kunne afslå godkendelse, hvis reglerne indebærer en fordeling af det til rådighed værende beløb, der væsentligt afviger fra en fordeling baseret på de overskud, som de enkelte forsikringer har indtjent." (Folketingstidende 1988/89, tillæg A, spalte 3360). Herved fastslås, at udgangspunktet for bonusfordeling er det såkaldte kontributionsprincip, hvorefter bonus bør fordeles blandt selskabets forsikringstagere efter de forhold, hvori de har bidraget til overskudsdannelsen. Finanstilsynet lægger derfor ved godkendelsen af bonusregulativer vægt på, at overskuddet kommer forsikringstageren til gode i det forhold, de har bidraget hertil. I praksis fremtræder bonusregler dog som kompromisser mellem kontributionsprincippet og det praktiske gennemførlige. Især er fordelingen af omkostninger på delbestande af forsikringer i høj grad baseret på skøn. I overensstemmelse hermed foretager Finanstilsynet kun en overordnet vurdering af selskabernes ansøgninger om omkostningsbonus, og Finanstilsynet har i 1988 meddelt selskaberne, at et bonussystem bør være således indrettet, at når en pensionsordning er indplaceret i selskabets bonusgruppesystem, skal bonussatserne være entydigt fastlagt og godkendt af Finanstilsynet. I 1987 traf Finanstilsynet den principielle afgørelse, som er omtalt i beretning fra Finanstilsynet fra 1987 bind I, og som ligger til grund for Finanstilsynets afslag. Heraf fremgår følgende: "LFV 31 - omkostningsrabat på indskudsbetalte forsikringer
I forbindelse med behandling af ansøgninger om omkostningsrabat ved store ordninger har Forsikringstilsynet taget stilling til mindstestørrelsen af et forsvarligt omkostningsbidrag. Forsikringstilsynet fandt, at der ved fastsættelse af omkostningsbidraget skal tages højde for, at det mindst skal dække en henlæggelse på 1% til administrationsreserven samt et passende beløb til dækning af fakstiske omkostninger og til den forøgelse af basiskapitalen, som ordningens oprettelse medfører, og som ikke dækkes af andre kilder. På denne baggrund har Forsikringstilsynet besluttet, at der ved godkendelse af ydelse af bonus i form af omkostningsrabat til indskudsbetalte forsikringer skal tages udgangspunkt i en sats for faktiske omkostninger, der mindst udgør 4% af bruttoindskuddet,..." Som konsekvens af den da trufne afgørelse måtte Finanstilsynet trække tidligere godkendelser for indskudsbetalte forsikringer tilbage, bl.a. over for K, således at satsen på de 4 pct. blev overholdt. Dette blev ikke og er ikke siden blevet anfægtet. Formuleringen af 1987-afgørelsen i beretningen var begrænset til indskudsbetalte forsikringer, men det var klart, at der hermed ikke kunne blive tale om en lavere sats for præmiebetalte forsikringer, idet forholdene ikke ville blive konsistente, hvis satsen for præmiebetalte forsikringer kunne blive lavere end den, der gælder for indskudsbetalte forsikringer. Ingen andre selskaber har hidtil anfægtet Finanstilsynets afgørelse for så vidt angår præmiebetalte forsikringer. Efter Finanstilsynets opfattelse er 4 pct. det mindste, der kan accepteres, for at beskytte den eksisterende bestand af forsikringer mod at skulle afholde omkostninger, der hidrører fra nye forsikringer. Hvis nye forsikringer ikke selv betaler de omkostninger, de giver anledning til, må den eksisterende bestand i modstrid med kontributionsprincippet betale omkostningerne. Det skal dog bemærkes, at omkostningerne i princippet helt eller delvist kan betales ved tilførsel af aktiekapital i aktieselskaber eller af garantikapital i gensidig selskaberne. En sådan praksis kendes imidlertid ikke for K. Om baggrunden for den af Finanstilsynet i 1987 trufne afgørelse har Finanstilsynet henvist til et udateret "Notat om tildeling af omkostningsbonus" af følgende indhold: "Den præmie, som en forsikringstager betaler til et livsforsikringsselskab, kan tænkes delt i tre dele: sparepræmie, risikopræmie og omkostningspræmie. Sparepræmien er det beløb, der sammen med renterne medgår til forøgelse af forsikringstagerens opsparing, risikopræmien det, der medgår til dækning af den risiko, som selskabet til enhver tid løber, og omkostningspræmien det, der anvendes til dækning af selskabets øvrige udgifter og til konsolidering m.v. (jf. nedenfor). Summen af de tre dele er det beløb, som forsikringstageren faktisk betaler, og kaldes bruttopræmien. Reglerne for beregning af præmierne findes i selskabets beregningsgrundlag af første orden, der ifølge lov om forsikringsvirksomhed skal godkendes af Finanstilsynet, og som ifølge lovens 31 skal være således konstrueret, at det giver forsikringstagerne betryggende sikkerhed. Da præmierne for og ydelserne fra en livsforsikring er garanteret i hele forsikringens løbetid, der ikke sjældent kan være 50 år eller mere, lægger tilsynet ved godkendelsen betydelig vægt på denne sikkerhed. Præmierne
fastlægges derved væsentligt højere, end det ville være nødvendigt ud fra de forhold, der kendes ved forsikringens tegning. Den gevinst, der på denne måde opstår, er baggrunden for, at selskabet kan udlodde bonus til forsikringstagerne. Der tages herved udgangspunkt i et såkaldt beregningsgrundlag af anden orden, der i princippet er opbygget som grundlaget af første orden, men som, da det ikke er garanteret, ikke skal indebære den samme sikkerhed og derfor fører til risiko- og omkostningspræmier, der stort set svarer til de til enhver tid gældende faktiske forhold. Beregningsgrundlaget af anden orden og bonusreglerne i øvrigt udformes under hensyntagen til kontributionsprincippet, ifølge hvilket det skal tilstræbes, at der tildeles hver enkelt forsikring en bonus, der svarer til forsikringens bidrag til den nævnte gevinst. De udgifter, der skal afholdes af administrationspræmien er følgende: Selskabets løbende omkostninger skal dækkes; de omkostninger, som selskabet i sin tid havde ved forsikringens tegning, skal forrentes og afskrives; eventuelle løbende provisioner til agenter eller forsikringsmæglere skal udredes; hvis præmiebetalingen ophører, inden forsikringen udgår, hvilket eksempelvis er tilfældet ved pensionsforsikringer, hvor præmiebetalingen ophører, når udbetalingen påbegyndes, skal der være hensat et beløb til dækning af de omkostninger, der afholdes efter præmiebetalingens ophør; selskabet skal opbygge en egenkapital; der skal eventuelt betales udbytte til aktionærer eller til garanter i gensidige selskaber. Det beregningsgrundlag af første orden, der anvendes af de fleste livsforsikringsselskaber, og som benævnes G82, fastsætter følgende regel for administrationspræmien: Ved indskud (betaling én gang for alle ved forsikringens tegning) betales 7% af bruttopræmien; ved løbende præmiebetaling betales dels et bidrag til faste omkostninger, der afhængigt af tegningstidspunkt og antallet af årlige præmieterminer udgør 175 kr. til 420 kr. årligt, men som normalt bortfalder for pensionsordninger i ansættelsesforhold, dels et beløb på 11% af resten af bruttopræmien. Endvidere skal der til fremtidig administration af præmiefri forsikringer ske en forhøjelse af nettopræmiehensættelsen (forskellen mellem værdien af fremtidige forsikringsydelser og værdien af fremtidige spare- og risikopræmier) med 1%; dette beløb kaldes administrationshensættelsen. Reglerne om størrelsen af selskabets egenkapital (også kaldet basiskapitalen) findes i et direktiv fra de Europæiske Fællesskaber. Heri fastsættes, at basiskapitalen mindst skal udgøre 4% af nettopræmiehensættelsen og administrationshensættelsen samt 3 promille af risikosummen (den udgift, der påføres selskabet ved forsikringsbegivenhedens indtræden). En præmieindbetaling medfører således en forøgelse af administrationshensættelsen og basiskapitalkravet på henholdsvis 1% og 4% af sparepræmien. Imidlertid kan en del af forøgelsen af basiskapitalkravet dækkes af andre kilder, især den frigørelse af basiskapital, der sker, når forsikringer udgår af bestanden. Herudfra har Finanstilsynet skønnet, at der til administrationshensættelse og basiskapitalforøgelse i det mindste medgår 3% af bruttopræmien.
Videre har tilsynet skønnet, at ingen forsikrings andel i de udgifter, der ifølge det ovenstående skal dækkes af administrationspræmien, kan være mindre end 4% af bruttopræmien. En forudsætning for, at et så lavt bidrag kan opnås, er, at såvel selskabets udgifter ved tegning af forsikringerne som aktieudbytte og lignende er ubetydelige; specielt er det en forudsætning, at selskabet ikke har salgspersonale, der er aflønnet med tegningsprovision. Der er i denne forbindelse ingen principiel forskel mellem indskud og løbende præmier. Det kan dog formodes, at selskabets udgifter til løbende administration af en forsikring, der udelukkende er tegnet mod indskud, er noget mindre, fordi der ikke er tale om udgifter til opkrævning af præmier. Da det beløb, der i de ovenfor anførte betragtninger er beregnet til løbende administration, er så lille som 1% af bruttopræmien, har de sparede opkrævningsomkostninger dog kun marginal betydning. Udfra de nævnte skøn og under hensyntagen til kontributionsprincippet har Finanstilsynet fastlagt den praksis, at beregningsgrundlaget af anden orden kun kan godkendes, hvis administrationspræmien er mindst 4% af bruttopræmien, og at en så lav sats endda kun kan godkendes for forsikringer, der er tegnet uden tegningsomkostninger af betydning og uden løbende provisioner, og for hvilke den løbende administration er særligt billig. Ovenstående betragtninger finder ikke anvendelse på gruppelivsforsikringer. De tegnes mod en præmie, der er beregnet sådan, at hver præmieindbetaling skal dække forsikrings- og administrationshenlæggelser i perioden indtil næste præmieindbetaling. Der bliver derfor ikke tale om nogen administrationshensættelse, og basiskapitalkravet er kun 1 promille af forsikringssummen. For sådanne forsikringer er det de udgifter ud over løbende administration, der skal afholdes af omkostningspræmien, altså væsentligt mindre. Finanstilsynet har ikke fastlagt nogen praksis på dette område." I skrivelse af 23. oktober 1992 til Erhvervsankenævnet har Finanstilsynet i forbindelse med det ovenfor referede "Notat om tildeling af omkostningsbonus" fremhævet, at det vigtigste hensyn for Finanstilsynet har været, at de eksisterende forsikringstagere skal beskyttes mod at afholde omkostninger, der hidrører fra tegning af nye forsikringer. De lovbestemte krav til etablering af basiskapital og administrationshensættelser for nye forsikringer hører hermed sammen med kontributionsprincippet til nedre grænse for omkostningsbelastningen. Til støtte herfor har Finanstilsynet henvist til artikel 19 til forslag til 3. EF-livsforsikringsdirektiv, som forventes vedtaget ultimo 1992. Den nævnte bestemmelse har følgende indhold: Artikel 19 Præmierne for nye forretninger skal, vurderet ud fra rimelige aktuarmæssige antagelser, være tilstrækkelige til, at forsikringsselskabet kan opfylde alle sine
forpligtelser, herunder navnlig afsætte forsikringsmæssige hensættelser i overensstemmelse hermed. I den forbindelse kan der tages hensyn til alle aspekter af forsikringsselskabets økonomiske situation, idet det dog skal undgås, at tilførslen af midler udefra til præmier og deres afkast bliver systematisk og permanent, hvilket på længere sigt kunne bringe selskabets solvens i fare. Finanstilsynet har endelig henvist til et udkast til aftale af 12. august 1992 om fastsættelse af fradrag i forbindelse med overførsel af nettoreserver mellem livs- og pensionsforsikringsselskaber og den hertil knyttede følgeskrivelse af 31. august 1992 fra Assurandør-Societetet. De relevante afsnit har følgende indhold: Af aftaleudkastet fremgår: " 5... Stk. 2 Er forsikredes fyldte alder mindre end 54 år, andrager PROCFRADRAG 7 pct. af nettoreserven.... 6... Stk. 2. Det modtagende selskab oppebærer et beløb svarende til 3 pct. af differencen mellem forsikringens nettoreserver og fradraget som nævnt i 5...." Fra Assurandør-Societetets følgeskrivelse har Finanstilsynet fremhævet følgende: "Det nugældende fradrag ved indskud er begrundet i, dels dækning af eventuelle akvisitionsomkostninger samt fremtidige administrationsomkostninger i de tilfælde, hvori der ikke betales præmie, dels kravet vedrørende afsættelse af en administrationshensættelse (administrationsreserven), dels kravet til basiskapitalens størrelse. Imidlertid ydes der allerede idag i væsentlig udstrækning en bonus i form af en nedsættelse af indskuddet, således at dette i praksis i mange tilfælde ikke udgør 7 pct., men f.eks. alene 4 pct. Når det modtagende selskab efter aftale skal have 3 pct., skyldes det, at der forudsætningsvis ikke udløses provision i forbindelse med overførsel..."
Finanstilsynet har i den nævnte skrivelse af 23. oktober 1992 givet udtryk for som sin opfattelse af de nævnte citater, at de viser, at Assurandør-Societetet er enig i princippet om en nedre grænse. Forsikringstilsynet har behandlet aftaleudkastet og har besluttet at godkende aftalen for en kortere periode, dog med den ændring at de (ca.) 3 pct., som ifølge aftalen skulle afleveres til det modtagende selskab, skal ændres til 4 pct. i overensstemmelse med de samme principper, som Finanstilsynet har lagt til grund i nærværende sag. Finanstilsynet har endelig i den nævnte skrivelse af 23. oktober 1992 bemærket, at tilsynet ikke har krævet, at den omtalte nedre grænse på 4 pct. skal anvendes i situationer, hvor de nødvendige henlæggelser til administrationsreserve og basiskapital dækkes af andre kilder. Finanstilsynet har således for et livsforsikringsselskab godkendt et omkostningssystem uden en nedre grænse på 4 pct. Dette selskabs bestyrelse har erklæret, at de nødvendige hensættelser til basiskapital og administrationsreserver vil ske gennem en forøgelse af egenkapitalen fra aktionærernes side, og såfremt selskabet senere skulle ændre politik på dette område, vil administrationsbelastningen blive forøget, således at fremtidige forøgede krav til basiskapital finansieres herved. I redegørelsen til Erhvervsankenævnet har Finanstilsynet slutteligt tilføjet, at den faste nedre grænse for en sats ved hjælp af kontributionsprincippet altid kan problematiseres. Endvidere kan størrelsen af en sådan nedre grænse diskuteres. Adskillige satser i selskabernes tekniske grundlag har denne karakter og er ikke genstand for en konkret, minutiøs vurdering i hvert enkelt tilfælde. Finanstilsynet har ved den principielle afgørelse om 4 pct. som nedre grænse baseret sig på kontributionsprincippet med hensyn til, om der overhovedet skal være en grænse. Ellers vil der nødvendigvis efter Finanstilsynets mening i det lange løb blive tale om en systematisk subsidiering af visse forsikringer fra andre. At grænsen er sat til 4 pct. begrundes i de administrationsbidrag, den enkelte forsikring i det lange løb mindst skal betale, uafhængigt af hvor billig forsikringen i øvrigt administreres: ca. 1 pct. til administrationshensættelserne, som skal afsættes i henhold til den godkendte tekniske grundlag; ca. 2 pct. til opretholdelse af den lovpligtige solvensmargen samt ca. 1 pct. til den løbende administration. Hvis en fast nedre grænse ikke kan accepteres, frygter Finanstilsynet, at den stærke og sunde konkurrence, der faktisk i dag findes på livsforsikringsmarkedet, og som i overensstemmelse med kontributionsprincippet skulle komme forsikringstageren i almindelighed til gode, bliver på bekostning af de bestående forsikringer til fordel for nye forsikringer, der tilbydes til omkostningssatser, som ikke ville kunne holde i det lange løb. III. K's indlæg. I klageskrivelsen af 28. juli 1992 har K anmodet Erhvervsankenævnet om at tilsidesætte Finanstilsynets afgørelse, som af selskabet må anses for stridende mod såvel det retlige grundlag for Finanstilsynets virksomhed, jfr. bl.a. lov om forsikringsvirksomhed 31 og 30, som stridende mod forbrugernes interesser og konkurrenceforvridende. Den stive og stringente anvendelse af en regel om et omkostningsbidrag på mindst 4 pct. af præmien vil i adskillige situationer afstedkomme, at det ulige behandles lige, og Finanstilsynet har derfor pligt til at benytte den skønsmæssige
kompetence, der er tillagt tilsynet, sammenholdt med en konkret vurdering af det enkelte selskabs økonomiske formåen, når andragende om omkostningssatser modtages til realitetsbehandling. I den forbindelse har K særligt fremhævet, at flere selskaber, f.eks. A, opkræver 4 pct. af præmien til omkostninger samtidig med at selskabet yder 2 pct. af præmien i provision, og således kun beholder 2 pct. af præmien, hvoraf 1 pct. skal henlægges til administrationsreserver. Det forhold, at konkurrerende selskaber kan agere således, at de i realiteten kun har 2 pct. af præmien tilbage til egen administration indikerer, at K's omkostningssatser før et eventuelt tillæg for provision bør kunne tillades helt ned til 2 pct. af præmien og ikke de 4 pct., som Finanstilsynet har fastholdt skal være gældende. I skrivelse af 14. september 1992 har K - efter at være gjort bekendt med Finanstilsynets redegørelse af 21. august 1992 med bilag yderligere fremført følgende: "1. Finanstilsynet anfører i notatets indledning, at Finanstilsynet har nægtet K tilladelse til at anvende en omkostningssats på under 4%, idet Finanstilsynet anser dette for ubetryggende i forhold til de øvrige forsikringstagere. Endvidere fremgår det af bemærkningerne til ændringerne af LFV i 1989, (jf. Finanstilsynet notat, side 2, øverst), at begrebet "ubetryggende" indebærer, at der uddeles et større beløb som bonus, end der er til rådighed. Det er K's opfattelse, at de af Finanstilsynet for K godkendte bonussatser ikke har betydet, at der er uddelt større beløb som bonus, end der har været til rådighed. Det fremgår af selskabets årsberetning for 1991 samt af aktuarens beretning for 1990 og 1991 (relevante kopier heraf vedlægges), at selskabets faktiske omkostninger, inkl. omkostninger vedrørende investeringsvirksomhed, er dækket af de samlede tekniske omkostningsbidrag. Efter K's mening savner Finanstilsynet således hjemmel til at nægte selskabet den omhandlede godkendelse. Vi vil for en god ordens skyld gøre opmærksom på, at bonussatser godkendes for et år ad gangen, og såfremt satserne skulle udvise et ubetryggende forløb, har selskabet og Finanstilsynet alle muligheder for at rette op på forholdet. Dette har der ikke været anledning til, og Finanstilsynets brev af 3. juli 1992 er da også foranlediget af en principiel afgørelse (som efter vor opfattelse er forkert), og ikke fordi selskabets økonomiske udvikling har været ubetryggende.
2. Den ovenfor nævnte principielle afgørelse, som Finanstilsynet traf i 1987..., og som ligger til grund for Finanstilsynets afslag, er efter vor opfattelse forkert og efterleves tilsyneladende heller ikke i praksis af selskaberne. Disse synspunkter skal vi i det følgende uddybe. Som det fremgår af Finanstilsynets argumentation, forudsætter den principielle afgørelse, at de forsikredes omkostningsbidrag skal medvirke til opretholdelse af den lovpligtige solvensmargen. Konsekvensen af dette synspunkt er, at omkostningsbidragene skal være så store, at de rent faktisk giver overskud og dermed er i stand til at bidrage til styrkelse af selskabets basiskapital. Det er efter vor opfattelse et forkert krav at stille. Der er ingen bestemmelser i LFV, som blot antydningsvis begrunder et sådant krav. Det er K's opfattelse, at kilder til finansiering af henlæggelser til basiskapitalen kan være - kapitalafkast af basiskapitalen - gevinst på risikoen - gevinst på omkostningerne - anvendelse af en rentemarginal - tilførsel af kapital Det forekommer derfor helt urimeligt, hvis omkostningsbidragene skulle være obligatorisk overskudsgivende. En sådan bestemmelse virker konkurrencebegrænsende til skade for effektivt administrerende selskaber. Særlig grotesk vil afgørelsen virke, fx hvis selskabets vækst er så begrænset, at kapitalafkastet af basiskapitalen alene er tilstrækkelig til at sikre solvensen. Her ville en opkrævning af omkostningsbidrag til dækning af solvenskrav, og dermed ikke til udlodning til forsikringerne, være i direkte strid med princippet om at fordele overskud til de enkelte forsikringer efter kontributionsprincippet.
At afgørelsen ikke anvendes på gruppelivsforsikringer understreger, at Finanstilsynet accepterer, at selskabet kan stille den fornødne basiskapital til rådighed uden at det nødvendigvis kommer fra omkostningsfradragene. Den principielle afgørelse om, at omkostningsbidrag skal medvirke til styrkelse af solvensen, er således forkert. Afgørelsen bliver da som nævnt heller ikke efterlevet i praksis af selskaberne. Til støtte for denne påstand vedlægger vi kopi af "Skema 2" i "A's omkostningsanalyse 1990", udvidet udgave. (Vedhæftet kendelsen som bilag 1). [Bilag 1 ikke medtaget]. Analysen viser tilsyneladende, at selskaberne med få undtagelser ikke har balance i omkostningsregnskabet. Selskabernes anvendte omkostningssatser kan således ikke være fastlagt, så der også rummes et bidrag til basiskapitalen. Sammenfattende er det er derfor vor opfattelse, at den principielle afgørelse om 4% i minimumsomkostningsbidrag savner juridisk og økonomisk grundlag, og alene tjener et konkurrencebegrænsende formål og beskytter selskaber, der er omkostningstunge. Finanstilsynet nævner i sin redegørelse endvidere, at omkostninger kan "betales ved tilførsel af aktiekapital eller af garantikapital...". Det fremgår ikke, om omkostningerne i så fald betales af afkastet af den tilførte kapital eller af kapitalen selv. Under alle omstændigheder forstår vi ikke, at bemærkningen kan nævnes som et argument imod K's bonusregler. Tværtimod. Tilførsel af kapital må således på tilsvarende måde kunne træde i stedet for reservation af omkostningsoverskud til dækning af solvenskravet. Det ville være ulogisk, hvis omkostninger ikke primært skal dækkes af omkostningsbidrag, men godt kan dækkes af kapitaltilførsel, mens kapitaltilførsel ikke kan dække solvenskrav, men skal dækkes af omkostningsfradragene. Finanstilsynet fremhæver i sit notat, at der i det lange løb vil blive tale om "systematisk subsidiering af visse forsikringer", hvis der ikke fastsættes en mindstesats for omkostningsfradrag. Denne påstand kan K ikke anerkende som argument for den påklagede afgørelse. Det fremgår efter vor mening klart,..., at man ikke kan forhindre subsidiering ved hjælp af den påklagede regel. Påstanden om, at en fast nedre grænse for omkostningsfradrag sikrer "den stærke og sunde konkurrence", savner efter K's mening ethvert grundlag. Hvis en branche fastlægger minimumspriser, betragtes det normalt som karteldannelse, og det er vanskeligt at se, hvad der i dette tilfælde skulle være anderledes.
Afslutningsvis skal det nævnes, at det af Finanstilsynet fremførte..., om, at administrationspræmien skal afholde fx udbytte til aktionærer eller garanter samt opbygning af egenkapital efter vor opfattelse er fundamentalt forkert. Udbytte til aktionærer samt rente til garanter må selvsagt være et beløb, som opstår af den samlede virksomhed og ikke alene være en andel af et omkostningsoverskud." I skrivelse af 18. november 1992 har K efter at være blevet gjort bekendt med Finanstilsynets indlæg af 23. oktober 1992 uddybet selskabets synspunkter således: "K skal i denne anledning meddele, at vort hovedsynspunkt uændret er, at de tekniske omkostningsbidrag skal fastsættes a. så de dækker selskabets faktiske omkostninger b. så de afspejler omkostningsbelastningen på de respektive ordninger (kontributionsprincippet) c. så selskabets solvens ikke bringes i fare. Vi skal endvidere understrege, at alle sikkerhedshensyn samt hensyn til kontributionsprincippet er iagttaget ved fastsættelse af de omkostningssatser, som Finanstilsynet tidligere har godkendt, men som nu underkendes. Det er i den forbindelse væsentligt at bemærke, at Finanstilsynets indgriben overfor K's omkostningssatser ikke skyldes de hensyn, som et tilsyn efter vor opfattelse bør varetage nemlig 1. at kontrollere, at der er balance i omkostningsregnskabet... 2. at kontrollere, at selskabet opfylder solvenskravene. Derimod skyldes Finanstilsynets indgriben alene overtrædelse af den administrativt fastsatte mindstegrænse på 4%. Kontributionsprincippet Et krav om en mindstegrænse på 4% er monopolagtig og konkurrencebegrænsende og har tilsyneladende den særlige virkning, at selv yderst administrativt belastende og omkostningstunge ordninger i dag tilbydes til 4% i omkostningsbidrag. Til dokumentation herfor vedlægger vi kopier af to aftaler fra henholdsvis B og C. Det fremgår, at individuelle frivillige ordninger, som normalt er salgsmæssigt og administrativt belastende, tilbydes til 4%. Det må derfor undre K, at store obligatoriske ordninger ikke har mulighed for at opnå større omkostningsbonus end sådanne individuelle ordninger.
Eksemplerne viser med al ønskelig tydelighed, at mindstegrænsen på 4% virker konkurrenceforvridende og hindrer en opfyldelse af kontributionsprincippet, fordi den åbenbare kendsgerning, at store obligatoriske ordninger er billigere at administrere end individuelle ordninger (uanset antallet af individuelle forsikringer) ikke kan afspejles i en differentieret omkostningsbonus, når Finanstilsynet godkender 4% i omkostningsbidrag for individuelle, frivillige ordninger. Den fastsatte mindstegrænse på 4% bliver således uforståelig for forbrugerne og medfører, at selskaber med overskud på omkostningsregnskabet ikke kan efterleve kontributionsprincippet, når de store ordninger rent faktisk kan administreres til under 4%. Det er i denne forbindelse vigtigt at bemærke, at K's bonussatser (såvel 2. ordensomkostninger som øvrige satser) fastsættes for ét år ad gangen. Selskabet og Finanstilsynet har derfor alle muligheder for at forlange højere satser, såfremt solvensen eller andre forhold tilsiger det. Selskabet D K finder det især uforståeligt, at Finanstilsynet kræver 4%-grænsen overholdt for K, når Finanstilsynet for et andet selskab har godkendt omkostningssatser under 4%. I Finanstilsynets skrivelse den 23. oktober 1992 sidste afsnit begrundes dette forhold med, at det pågældende selskabs bestyrelse har erklæret, at solvensen vil blive sikret fra aktionærernes side, subsidiert at omkostningsbelastningen vil blive forøget. Det forhold, at ingen bestyrelse kan forpligte fremtidige bestyrelser betyder, at Finanstilsynets sikkerhed i det ovennævnte tilfælde alene ligger i muligheden for at forøge omkostningsbelastningen. Denne mulighed er helt identisk med de muligheder K vil have, såfremt solvensen kommer i fare. Brancheholdning K må atter understrege, at ingen selskaber anvender 2% af bidragene til styrkelse af basiskapitalen (jf. begrundelsen for 4%-grænsen), og os bekendt foretager finanstilsynet ingen aktiviteter til sikring af, at dette sker. Finanstilsynet anfører i sin skrivelse den 23. oktober 1992, med henvisning til "Aftale om fastsættelse af fradrag i forbindelse med overførsel af nettoreserver mellem livs- og pensionsforsikringsselskaber", at Assurandør-Societetet på vegne af livsforsikringsselskaberne er enig i Finanstilsynets opfattelse om 4%- minimumsgrænsen. K mener, at dette synspunkt er forkert.
Det forhold, at aftalen indebærer, at det modtagende selskab skal opkræve 2,79% i omkostningsbidrag, viser klart, at livsforsikringsbranchen er uenig i 4%- minimumsgrænsen. Assurandør-Societetet argumenterer for tilsidesættelse af 4%-grænsen ud fra det forhold, at der er tale om visse omkostningsbesparelser (ingen provision). Hvis livsforsikringsbranchen var enig med Finanstilsynet, skulle 2% anvendes til basiskapital og 1% til administrationshensættelse, hvilket i alt giver 3%. Da det foreslåede bidrag er 2,79% er det svært at se, at forsikringsbranchen skulle være enig med Finanstilsynet. Artikel 19 Finanstilsynet henviser i sin skrivelse den 23. oktober 1992 til artikel 19 i forslaget til 3. EF-livsforsikringsdirektiv. Det fremgår af artikel 19, at præmier skal være tilstrækkelige til, at selskabet kan opfylde alle sine forpligtelser, herunder navnlig afsætte forsikringsmæssige hensættelser i overensstemmelse hermed. Når et selskab har balance i sit omkostningsregnskab, og når selskabet ingen solvensproblemer har og i øvrigt anvender ækvivalensprincippet ved nettopræmiefastsættelsen, vil de prospektivt beregnede hensættelser opfylde den nævnte bestemmelse i artikel 19 uafhængigt af eksistensen af en minimumsgrænse på 4%. Artikel 19, stk. 1 begrunder således ikke Finanstilsynets fastsættelse af en minimumsgrænse, og udenlandske selskaber vil ikke være bundet heraf. Der er således også tale om konkurrenceforvridning over for udenlandske selskaber, hvis 4%-grænsen fastholdes for danske selskaber. Vi skal atter erindre om, at Klasse III - selskaber har koncession til at lade omkostningsbelastningen optræde som en rentemarginal, samt at 4%-grænsen ikke kræves overholdt for gruppeliv. I artikel 19, stk. 2 anføres det, at der kan tages hensyn til alle aspekter af forsikringsselskabets økonomiske situation. Det fremgår således implicit af artikel 19, stk. 2, at en minimumsgrænse på 4% er direktivstridig, hvis selskabets økonomiske situation i øvrigt alt taget i betragtning ikke vil bringe selskabets solvens i fare. Atter skal vi erindre om, at bonussatser kan ændres meget hurtigt. Afslutningsvis skal K herefter fastholde, at Finanstilsynets tilbagekaldelse af godkendelse den 3. oktober 1990 og den 27. december 1991 hverken kan være
Ankenævnet skal udtale: begrundet i ubalance i K's omkostningsregnskab eller i, at selskabets solvens er i fare. Finanstilsynets afgørelse er derfor i strid med artikel 19 i 3. livsforsikringsdirektiv. Der er således ingen aktuarmæssige eller konkrete økonomiske begrundelser for, at Finanstilsynet skulle tilbagekalde godkendelsen af K's bonusregulativ." Når henses til forskellighederne i selskabernes omkostningsbelastning bør Finanstilsynets godkendelse tage udgangspunkt i det enkelte selskabs konkrete omkostninger, og der findes ikke i lov om forsikringsvirksomhed grundlag for at fastsætte en generel gældende minimumsomkostningsprocent. Ankenævnet har ikke herved taget stilling til de principper, der er tilkendegivet for beregning af omkostningsdækning. Som følge af det anførte ophæves Finanstilsynets afgørelse af 3. juli 1992, jf. tilsynets skrivelse af 13. marts 1992 (j.nr. 6333-0039) og sagen hjemvises til fornyet behandling i Finanstilsynet.