Sagens omstændigheder: I Finanstilsynets afgørelse af 2. juni 2008 hedder det:

Transkript

1 Kendelse af 27. marts 2009 (J.nr ) Ikke meddelt dispensation til at intern revisionschef må udføre revisionsopgaver uden for den finansielle koncern. Lov om finansiel virksomhed 199, stk. 9. (Kirsten Aaskov Mikkelsen, Cato Baldvinsson og Steen Mejer) Ved brev af 30. juni 2008 har advokat A på vegne af K klaget over, at Finanstilsynet ved brev af 2. juni 2008 ikke har meddelt dispensation i henhold til lov om finansiel virksomhed 199, stk. 9, 3. pkt., således at en kommende intern revisionschef må udføre revisionsopgaver uden for koncernen. Sagens omstændigheder: I Finanstilsynets afgørelse af 2. juni 2008 hedder det: 199, stk. 9, 3. pkt. indeholder mulighed for, at tilsynet i særlige tilfælde kan dispensere fra 199, stk. 9, 1. pkt. og dermed tillade, at revisionschefen udfører revisionsopgaver i virksomheder uden for koncernen. Muligheden er tiltænkt anvendt i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomhedens størrelse gør, at den omfattes af kravet om at oprette en intern revision, men hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor. Formålet med 199, stk. 9 og 10 er at beskytte revisionschefens uafhængighed. Som led heri afgrænser bestemmelserne revisionschefens arbejdsområde til revisionsopgaver inden for koncernen. På baggrund af selskabets beskrivelse vurderer Finanstilsynet ikke, at der er tale om så særligt et tilfælde, at der kan dispenseres. Dispensationen gives derfor ikke. Opmærksomheden henledes på, at der ikke er krav om, at revisionschefen skal ansættes på fuld tid, men blot at denne kun reviderer og kun gør dette inden for koncernen. I klagebrevet af 30. juni 2008 har advokat A anført: For Erhvervsankenævnet nedlægges følgende 1. Påstand 1.1 Klagerens ansøgning om dispensation fra 199, stk. 9, 1. pkt. i Lovbekendtgørelse af 22. maj 2008 nr. 376 om finansiel virksomhed ( LFV ), jf. LFV 199, stk. 9, 2. pkt. skal imødekommes med den virkning, at der gives Klageren dispensation til at tillade, at en kommende intern revisionschef må udføre revisionsopgaver i virksomheder uden for Klagerens koncern. Til påstanden er knyttet den proceserklæring, at en kommende intern revisionschef ikke vil blive pålagt sådanne andre arbejdsopgaver, som gør ham inhabil i funktionen som intern revisor. 3. Sagsfremstilling 3.1 Klagerens primære forretningsområder er tegning af bygnings- og løsøreforsikringer for erhvervsvirksomheder, familieforsikringer for private samt motorkøretøjsforsikringer for begge kundegrupper. Igennem de seneste år har Klageren reduceret kompleksiteten af sin forretning ganske betydeligt. Klageren er således ophørt med at tegne patientforsikring, ejerskifteforsikring og arbejdsskadeforsikring. 3.2 Klagerens virksomhed er overordnet reguleret af LFV. Derudover er der, for så vidt angår revision, i LFV 199,

2 stk. 11 givet hjemmel til, at Finanstilsynet i bekendtgørelsesform kan fastsætte nærmere regler om revisionens gennemførelse i finansielle virksomheder mv. samt finansielle koncerner Med hjemmel i LFV 199, stk. 11 blev der den 11. december 2006 udstedt en bekendtgørelse nr. 1363, der blandt andet regulerer, hvornår en finansiel virksomhed skal have en intern revisionschef. I bekendtgørelsens 30, stk. 1 står som følger: I skadesforsikringsselskaber, der i henhold til den senest godkendte årsrapport har en årlig bruttopræmieindtægt på 2 mia. kr. og i det seneste regnskabsår i gennemsnit har haft 50 eller flere fuldtidsansatte, skal der oprettes en intern revision 3.4 Denne bestemmelse er nu ophævet og der er i stedet med hjemmel i samme LFV 199, stk. 11 udstedt en bekendtgørelse af 22. oktober 2007 nr ( Revisorbekendtgørelsen ). I Revisorbekendtgørelsen er indsat en ny regel i 9, stk. 3 om intern revision: I virksomheder, der i de to seneste regnskabsår på balancetidspunktet i gennemsnit har haft 125 eller flere fuldtidsansatte, skal der oprettes en intern revision. 3.5 Kriterierne for, hvornår et skadesforsikringsselskab skulle have en intern revision i henhold til den dagældende bekendtgørelse medførte, at Klagerens virksomhed indtil 1. januar 2008 ikke var omfattet af dette krav. 3.6 Imidlertid har Klageren i alt 126 fuldtidsansatte og har gennemsnitligt beskæftiget 134 fuldtidsansatte igennem de seneste to regnskabsår (dvs og 2007) målt på balancetidspunktet. Således er Klageren pr. 1. januar 2008 blevet omfattet af reglerne om intern revision med den følge, at bestyrelsen skal foranledige, at der ansættes en intern revisionschef. 3.7 Klagerens størrelse og den drevne virksomheds kompleksitet medfører, at det som forudsat i Revisorbekendtgørelsen - ikke er muligt at fuldtidsbeskæftige en intern revisionschef. Klageren er af den opfattelse, at Klageren kun vil kunne beskæftige en intern revisionschef ca. 400 timer om året. Følgelig er der sådanne særlige grunde, der kan begrunde, at den interne revisionschef må udføre revisionsopgaver i virksomheder uden for Klagerens koncern. Det skal føjes til, at Klageren vurderer, at det ikke med et så afgrænset stillingsindhold på deltid vil være muligt at kunne tiltrække en tilstrækkelig kvalificeret ansøger 3.8 Ved lov af 10. juni 2003 nr. 453 er der tilført en ny 198, stk. 9 (i dag 199, stk. 9, jf. lovbekendtgørelse af 22. maj 2008 nr. 376), som giver adgang til, at Finanstilsynet kan dispensere fra kravet om intern revision. Bestemmelsen i 199, stk. 9 bestemmer som følger: Bestyrelsen kan ikke tillade, jf. 80, stk. 1, at interne revisions- og vicerevisionschefer udfører revisionsopgaver i virksomheder udenfor koncernen. Bestyrelsen kan heller ikke tillade, at interne revisions og vicerevisionschefer udfører andet arbejde end revisionsopgaver i virksomheder indenfor koncernen eller i virksomheder indenfor samme administrationsfællesskab. Finanstilsynet kan i særlige tilfælde dispensere fra 1. pkt. 3.9 På denne baggrund indgav Klageren den 3. marts 2008 en ansøgning om dispensation fra LFV 199, stk. 9, 1. pkt., hvori Klageren anmodede om dispensation til at tillade, at en intern revisionschef udfører revisionsopgaver i virksomheder udenfor Klagerens koncern Ved brev af 2. juni 2008 meddelte Finanstilsynet afslag på dispensationsansøgningen. Denne afgørelse og den anførte begrundelse er Klageren uenig i, hvilket har givet anledning til denne klage. 4. Argumentation 4.1 Afgørelsens begrundelse

3 Finanstilsynets afslag på dispensationen er baseret på følgende præmisser: at muligheden for at meddele dispensation er tiltænkt anvendt i meget sjældne tilfælde og at der ikke for Klagerens vedkommende er tale om et så særligt tilfælde, at der kan dispenseres, at formålet med forbuddet mod, at en intern revisionschef udfører andet revisionsarbejde uden for virksomheden og koncernen er at beskytte den interne revisors uafhængighed, og at der ikke er krav om, at en intern revisor ansættes på fuld tid, men blot at denne kun reviderer og kun gør dette inden for koncernen. Klageren har herved noteret sig, at der også efter Finanstilsynets opfattelse er grundlag for dispensation, såfremt der er tale om et særligt tilfælde samtidig med at kravet om habilitet overholdes. 4.2 Ad. præmis (a): Præmis (a) er uddybet i Afgørelsen ved Finanstilsynets fremhævelse af, at muligheden for dispensation er tiltænkt anvendt i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomhedens størrelse gør, at den omfattes af kravet om at oprette en intern revision, men hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisionschef. Finanstilsynets opfattelse af, hvornår der kan gives dispensation er citeret direkte fra forarbejderne til 199, stk. 9 (tidligere 198, stk. 9). Finanstilsynets vurdering af, at der ikke er tale om et dispensationstilfælde i denne sag er fejlagtig set ud fra de af Klageren beskrevne forhold. Dette begrundes først og fremmest i, at der i forarbejderne til bestemmelsen i 199, stk. 9 samt i Lov om finansiel virksomhed med kommentarer direkte står som eksempel, at dispensationsmuligheden tænkes anvendt i en situation som den foreliggende. Endvidere har Klageren i selve dispensationsansøgningen oplyst for Finanstilsynet, (i) at Klageren i betydelig grad har reduceret kompleksiteten af forretningen, (ii) at der ikke vil være tilstrækkeligt med arbejde til at fuldtidsbeskæftige en intern revisionschef og det dermed kan blive svært at finde kvalificeret arbejdskraft. Endelig er antallet af fuldtidsansatte medarbejdere i Klageren (pt. 126 medarbejdere) kun lige over grænsen for, hvornår en virksomhed, ifølge revisorbekendtgørelsen, skal ansætte en intern revisionschef (125 medarbejdere). Det må således bero på en fejlagtig forvaltning af hjemmelen, at Klagerens ansøgning om dispensation er blevet afvist som følge af, at der ikke foreligger særlige forhold, hvorfor denne præmis (a) ikke kan tillægges betydning i vurderingen af en dispensation. 4.3 Ad. præmis (b) I den anden centrale præmis for Afgørelsen er det anført, at formålet med LFV 199, stk. 9 og 10 er at beskytte den interne revisionschefs uafhængighed. Klageren er enig i, at en (intern) revisionschef altid skal være uafhængig og at der ikke må kunne opstå tvivl om den interne revisionschef uafhængighed. Klageren mener dog, at uafhængighedskravet ikke skal tillægges direkte betydning ved vurderingen af, om en dispensationsansøgning i henhold til LFV 199, stk. 9 skal imødekommes som følge af Klagerens forhold. De to bestemmelser i 199 modsiger ikke hinanden.

4 Bestyrelsen i en finansiel virksomhed kan aldrig tillade, at en intern revisionschef påtager sig hverv, der bevirker, at den pågældende revisor kommer i strid med habilitetsbestemmelser svarende til dem der gælder for eksterne revisorer i henhold til lov om statsautoriserede og registrerede revisorer, kapital 4, jf. LFV 199, stk. 10. En meddelelse om dispensation tilsidesætter derfor ikke princippet om revisors uafhængighed, som altid skal iagttages af både den interne revisionschef og Klageren. Som følge heraf vil formålet med 199, stk. 9 ikke blive tilsidesat ved en imødekommelse af en ansøgning om dispensation til at tillade, at en intern revisionschef, efter konkret bedømmelse af Klageren i hvert enkelt tilfælde, kan udføre revisionsopgaver udenfor Klagerens koncern. På den baggrund kan Finanstilsynets præmis (b) ikke tillægges betydning i vurderingen af dispensationsansøgningen. 4.4 Ad. præmis (c) Det er anført i Afgørelsen, at Klageren ikke er forpligtet til at ansætte en intern revisionschef i en fuldtidsstilling. Denne opfattelse er Klageren enig i, men hvis Klageren kun kan tilbyde en stilling med få arbejdstimer, vil det være vanskeligt, hvis ikke umuligt at tiltrække en kvalificeret revisor, idet denne revisor samtidigt hermed vil være forhindret i at tage arbejde udenfor Klagerens koncern og dermed ikke kan opretholde en sædvanlig lønindtægt. På den baggrund kan Finanstilsynets præmis (c) ikke tillægges betydning i vurderingen af dispensationsansøgningen. I en redegørelse af 11. juli 2008 har Finanstilsynet udtalt: Sagsfremstilling K blev ved ændringen af grænsen for krav om intern revision omfattet af kravet pr. 1. januar Kravet fremgår af revisionsbekendtgørelsens 9. Af bestemmelsens stk. 1, fremgår det, at bestyrelsen skal drøfte behovet for at oprette en intern revision under hensyntagen til virksomhedens kompleksitet. Det fremgår tillige af stk. 3, at virksomheder, der i de to seneste regnskabsår på balancetidspunktet i gennemsnit har haft 125 eller flere fuldtidsansatte, skal oprette en intern revision, dvs. at disse virksomheder under alle omstændigheder anses for komplekse. Grænsen for intern revision er fastsat ud fra en vurdering af, at finansielle virksomheder, der har flere end 125 fuldtidsansatte, altid vil have en sådan størrelse og kompleksitet, at de skal have intern revision. Finansielle virksomheder, der har færre end 125 fuldtidsansatte, kan være så komplekse, at de bør have en intern revision, men det lades op til bestyrelsen at vurdere kompleksiteten i disse virksomheder. Eftersom K ligger over grænsen på de 125 fuldtidsansatte, skal de derfor have en intern revision. K har ansøgt om dispensation i henhold til 199, stk. 9, 3. pkt. i lov om finansiel virksomhed, hvorefter tilsynet i særlige tilfælde kan dispensere fra 199, stk. 9, 1. pkt. og dermed tillade, at revisionschefen udfører revisionsopgaver i virksomheder uden for koncernen. Det fremgår af lovbemærkningerne (L , stk. 9) at: "Dispensationsmuligheden tænkes anvendt i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomhedens størrelse gør, at den omfattes af kravet om at oprette en intern revisionsafdeling, men hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor." I praksis har bestemmelsen været anvendt i et yderst begrænset antal sager. Dispensation er hidtil kun blevet givet i et tilfælde, hvor virksomhedens geografiske placering (på Grønland) begrundede dispensationen, og hvor dispensationen udelukkende blev anvendt til at revisionschefen tillige kunne være revisionschef i en anden konkret finansiel virksomhed, hvor tilsynet vurderede truslen mod revisionschefens uafhængighed (og risikoen for eventuelle interessekonflikter) som værende minimal. Tilsynet har derudover alene i enkelte tilfælde tilladt, at revisionschefen

5 tillige var revisor for en række ikke-erhvervsdrivende fonde, da det af tilsynet blev vurderet ikke at kunne udgøre en trussel mod revisionschefens uafhængighed. I et brev af 1. september 2008 har advokat A yderligere anført: 1.1 Finanstilsynets afslag på ansøgning om dispensation til at tillade, at en kommende intern revisionschef i Klageren tillige må udføre revisionsopgaver i virksomheder uden for Klagerens koncern, er ifølge Finanstilsynets redegørelse for sagen baseret på følgende præmisser: (a) at der ikke er tale om et sådant sjældent tilfælde, at der kan gives dispensation til Klageren, og (b) at bestemmelsen, der giver mulighed for at give dispensation, i praksis har været anvendt i et yderst begrænset antal sager og at en imødekommelse af Klagerens dispensationsansøgning vil være i strid med den nuværende praksis. 1.2 Ad. præmis (a): Et sjældent tilfælde Finanstilsynets præmis (a) er ikke korrekt set ud fra de af Klageren beskrevne forhold i klageskriftet af 30. juni 2008,. Herudover skal følgende forhold endvidere fremhæves: I overensstemmelse med almindelige fortolkningsprincipper og forvaltningsretlige principper bidrager forarbejderne til fastlæggelsen af lovens indhold og sætter rammerne for en forvaltningsmyndigheds ellers umiddelbart frie skøn til fakultativt at kunne dispensere i særlige tilfælde. Eftersom Klageren i klageskriftet har påvist, at Klagerens situation svarer direkte til det eksempel, der nævnes i forarbejderne til LFV 199, stk. 9 (og i kommentarerne dertil) som værende en situation, hvor dispensationsmuligheden er tænkt anvendt, kan Finanstilsynet ved behandlingen af Klagerens dispensationsansøgning ikke afvise denne under henvisning til, at der ikke er tale om et sådant sjældent tilfælde, at der kan gives dispensation. Forarbejderne omtaler ikke de kriterier, som Finanstilsynet synes at indlægge i sin fortolkning af, hvornår der kan gives dispensation. Hermed er der efter klagerens opfattelse tale om en indskrænkende fortolkning, som er i strid med lovgivers intention med bestemmelsen. 1.3 Ad. præmis (b): I strid med nuværende praksis Præmis (b) er uddybet i Finanstilsynets redegørelse som følger (Finanstilsynets udtalelse side 2-3): (i) Dispensation er hidtil kun blevet givet i et tilfælde, hvor virksomhedens geqografiske placering (på Grønland) begrundede dispensation, og hvor dispensationen udelukkende blev anvendt til at revisionschefen tillige kunne være revisionschef i en anden konkret finansiel virksomhed, hvor tilsynet vurderede truslen mod revisionschefens uafhængighed (og risikoen for eventuelle interessekonflikter) som værende minimal, og (ii) Tilsynet har derudover alene i enkelte tilfælde tilladt, at revisionschefen tillige var revisor for en række ikkeerhvervsdrivende fonde, da det af tilsynet blev vurderet ikke at kunne udgøre en trussel mod revisionschefens uafhængighed. Klageren forstår ikke, at det i Finanstilsynets præmis (b) anførte skulle tale imod at imødekomme Klagerens dispensationsansøgning. LFV 199, stk. 9 er efter Klagerens opfattelse ikke indsat af hensyn til særlige forhold i

6 Grønland og forarbejderne til bestemmelsen indeholder da heller ikke et geografisk og/eller afstandsmæssigt kriterium. Det eksempel, som Finanstilsynet fremhæver (citeret i pkt. 1.3 (i) ovenfor), hvor der blev meddelt dispensation, adskiller sig ydermere ikke på relevante punkter fra Klagerens forhold. Situationen er i begge sager (uafhængig af geografisk beliggenhed), at det ikke er muligt at fuldtidsbeskæftige en intern revisionschef og at det er vanskeligt at tiltrække kvalificeret arbejdskraft til en deltidsstilling, hvis dette samtidig indebærer, at den pågældende ikke kan få tilladelse til under iagttagelse af uafhængighedskravet at udføre revisionsarbejde uden for den finansielle virksomheds koncern for dermed at kunne oppebære en rimelig lønindkomst og et relevant jobmæssigt indhold i det daglige arbejde. Efter klagerens opfattelse har Finanstilsynet valgt en administrativ praksis i strid med LFV 199, stk. 9 s formål, som bl.a. beskrevet i forarbejderne til bestemmelsen, og denne indskrænkende praksis er Finanstilsynet forpligtet at korrigere. I et brev af 6. oktober 2006 har Finanstilsynet anført: Finanstilsynet fastholder sin redegørelse og konklusion i sagen som anført i redegørelsen af 11. juli 2008 til ankenævnet. Ad. præmis (a): Et sjældent tilfælde Finanstilsynet finder det ikke påvist af klageren, at dennes situation "svarer direkte til det eksempel, der nævnes i forarbejderne til LFV 199, stk. 9 (og i kommentarerne dertil)",. Af lovbemærkningerne til bestemmelsen i 199, stk. 9, fremgår det, at "Dispensationsmuligheden tænkes anvendt i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomhedens størrelse gør, at den omfattes af kravet om at oprette en intern revisionsafdeling, men hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor." Det er således ikke nævnt eksplicit, hvad der skal til for, at "virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor". Størrelseskravet på 125 fuldtidsansatte i henhold til 9, stk. 3, i revisionsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr af 22. oktober 2007 om revisionens gennemførelse i finansielle virksomheder m.v. samt finansielle koncerner) er netop fastsat ud fra en hensyntagen til, at de omfattede virksomheder har en størrelse, hvor det bør være muligt ud fra virksomhedens størrelse at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor. Finanstilsynet kan således ikke give en dispensation alene på den bagrund, at en virksomhed kun ligger lidt over grænsen for, hvornår der skal etableres en intern revision. Muligheden for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor skal derfor være begrundet i øvrige forhold, og sådanne forhold har klager ikke påvist gør sig gældende i denne sag. Det er endvidere fremhævet i lovbemærkningerne, at dispensationsmuligheden er tiltænkt meget sjældne tilfælde. Dvs. at disse øvrige forhold skal være helt særlige, f.eks. at virksomheden befinder sig i et område, hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor. Dette ses ikke at være tilfældet i klagerens sag. Klageren har således ikke godtgjort, at der er tale om et helt særligt tilfælde. Ad præmis (b): I strid med nuværende praksis Finanstilsynet vurderer fortsat, at den nuværende praksis fuldt ud er i overensstemmelse med bestemmelsens formål, nemlig at give dispensation i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor.

7 I et brev af 3. november 2008 har advokat A anført: 1.1 Klageren er enig i, at Finanstilsynet ikke kan give dispensation alene fordi en virksomhed ligger lige over grænsen på de 125 fuldtidsansatte medarbejdere. Afgørende er det, at Klageren, der pt. har 126 fuldtidsansatte, kun vil kunne beskæftige en intern revisionschef ca. 400 timer om året, jf. klageskrift af 30. juni 2008, pkt. 3.7, og at det derfor vil være meget vanskeligt for Klageren at tiltrække en kvalificeret intern revisionschef (der opfylder revisorbekendtgørelsens krav), når den pågældende ikke må udføre revisionsopgaver i virksomheder uden for Klagerens koncern. 1.2 Finanstilsynet kan ikke lovligt indføre en intern regel (praksis), der opstiller et geografisk kriterium i dispensationsvurderingen, der afskærer det skøn, lovgiver i forarbejderne til LFV 199, stk. 9 har forudsat udøvet. Følgelig kan Finanstilsynet ikke alene under henvisning til virksomhedens geografiske placering og den praksis, Finanstilsynet fører, afskære dispensationsadgangen for Klageren. Ankenævnet udtaler: Finanstilsynets adgang til at dispensere fra lov om finansiel virksomhed 199, stk. 9, 1. og 2. pkt., hvorefter bestyrelsen ikke kan tillade interne revisionschefer at udføre arbejde uden for koncernen samt arbejde inden for koncernen, der ikke er revisionsopgaver, følger af lovens 199, stk. 9, 3. pkt. Af forarbejderne til lov om finansiel virksomhed 199, stk. 9, 3. pkt. (lovforslag L /2003 om forslag til lov om finansiel virksomhed) fremgår følgende: Dispensationsmuligheden tænkes anvendt i de meget sjældne tilfælde, hvor virksomhedens størrelse gør, at den omfattes af kravet om at oprette en intern revisionsafdeling, men hvor virksomheden ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor. Erhvervsankenævnet finder efter det oplyste om klagerens forhold ikke, at klageren ikke har mulighed for at tiltrække og fuldtidsbeskæftige en kvalificeret intern revisor. Nævnet finder derfor ikke, at der foreligger en situation, hvor Finanstilsynet burde have anvendt den omhandlede dispensationsadgang. Erhvervsankenævnet stadfæster derfor Finanstilsynets afgørelse af 2. juni 2008.