19. januar 2018 Sagsnr. NMK-501-00224 KlageID: 115991 RIFLI-NMKN AFGØRELSE i sag om dispensation fra søbeskyttelseslinjen til opførelse af tre punkthuse ved Sølystvej/Borgergade i Silkeborg Kommune Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter naturbeskyttelseslovens 1 16 (sø- og åbeskyttelseslinje), jf. 65, stk. 1. Miljø- og Fødevareklagenævnet ændrer Silkeborg Kommunes afgørelse af 30. august 2016 om dispensation fra søbeskyttelseslinjen til opførelse af tre punkthuse ved Sølystvej/Borgergade på matr. nr. 821a, 1140, 1141, 1179, 1180, 1181,1182 og 1183 Silkeborg Markjorder, til et afslag. MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET Toldboden 2 8800 Viborg Tlf. 72 40 56 00 CVR nr. 37795526 EAN nr. 5798000026070 nmkn@naevneneshus.dk www.naevneneshus.dk Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. naturbeskyttelseslovens 88, stk. 1. Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. 1 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, der i overensstemmelse med naturbeskyttelseslovens 78, stk. 1, har behandlet sagen i den læge afdeling, jf. 3, stk. 1, nr. 9, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 1 Lovbekendtgørelse nr. 934 af 27. juni 2017 om naturbeskyttelse. 2 Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.
Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet Afgørelsen er den 22. september 2016 påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af Danmarks Naturfredningsforening Silkeborg. Sagen er pr. 1. februar 2017 overført til Miljø- og Fødevareklagenævnet, jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 24, stk. 6. Klager har navnlig anført, at det ansøgte projekt indebærer en væsentlig tilsidesættelse af de hensyn, der skal varetages med søbeskyttelseslinjen, samt at den meddelte dispensation er for vidtgående i forhold til praksis for dispensation fra søbeskyttelseslinjen. Sagens oplysninger Sagen omhandler opførelse af tre punkthuse på henholdsvis tre, fem og syv etager - svarende til højder på henholdsvis ca. 13, 19 og 25 m, målt fra terræn - inden for søbeskyttelseslinjen omkring Silkeborg Langsø. Området ligger i centrum af Silkeborg og er omfattet af lokalplan 11-008 3, der udlægger området til boligformål samt grønt område. Området afgrænses mod syd af Silkeborg Langsø, mens det i øvrige retninger er omgivet af eksisterende bymæssig bebyggelse. Mod vest afgrænses området af Borgergade og mod øst af rækken af eksisterende villaer langs søen. Dele af området har tidligere været bebygget, men fremstår i dag med parkeringsarealer, græs og store træer. I den østlige del af arealet løber det mindre vandløb Frøbækken. Det laveste hus opføres på arealets vestlige del med grænse mod de eksisterende villaer langs søen. Det højeste hus opføres på arealets østlige del, hvor det er hensigten, at byggeriet skal skabe en port til Borgergade sammen med bebyggelsen på den anden side af vejen. Afstanden fra søen til det nærmeste, og laveste, punkthus er ca. 22 m., mens afstanden fra søen til det fjerneste, og højeste, punkthus er ca. 45 m. Bebyggelsen opføres med hvide facader og mod søen med større vinduespartier samt altaner. Sagens forhistorie 3 Lokalplanen er vedtaget af 25. april 2016. 2
Tidligere lokalplan og afgørelse om dispensation fra søbeskyttelseslinjen Det pågældende område var tidligere omfattet af lokalplan 123.11 4, der blandt andet omhandlede opførelse af fire punkthuse med fire-fem etager inden for søbeskyttelseslinjen. Af lokalplanen fremgår blandt andet, at der på vedtagelsestidspunktet fandtes en række bygninger i den nordøstlige del af det lokalplanlagte område. Ifølge lokalplanen var arealet med den daværende bebyggelse ikke omfattet af søbeskyttelseslinjen, der forløb langs facaden på denne bebyggelse, jf. planens kortbilag 1. For så vidt angår det øvrige areal meddelte Silkeborg Kommune den 28. august 2003 dispensation fra søbeskyttelseslinjen med henblik på realisering af byggemulighederne i lokalplanen. Naturklagenævnets afgørelse af 12. december 2003 Kommunens afgørelse blev af Danmarks Naturfredningsforening påklaget til Naturklagenævnet, der med et flertal på 9 ud af 10 medlemmer ændrede kommunens dispensation fra søbeskyttelseslinjen til et afslag den 12. december 2003 5. Naturklagenævnet lagde blandt andet vægt på, at Silkeborg Langsø har stor rekreativ betydning og dermed en høj beskyttelsesværdi, samt at den ansøgte punkthusbebyggelse ville medføre en massiv fortætning af bebyggelsen omkring søen samt en meget markant ændring af samspillet mellem grønne arealer og bymæssig bebyggelse på søens nordside. Flertallet henviste endvidere til, at en dispensation i den pågældende sag ville være alt for vidtgående set i forhold til hidtidig praksis. Mindretallet stemte for at stadfæste den meddelte dispensation med henvisning til, at der var tale om et flot og markant byggeri til virkeliggørelse af kommunens lokalplanlægning for området. Af den tidligere sag fremgår desuden, at Naturstyrelsen den 24. februar 2003, efter at have været forelagt kommunens forslag til lokalplan 123.11, havde afvist at ophæve søbeskyttelseslinjen inden for lokalplanområdet. Styrelsen fandt det først og fremmest af landskabelige grunde uheldigt, at arealet nærmest søen skulle udnyttes så massivt, som lokalplanen lagde op til. Styrelsen henviste endvidere til, at Århus Amt over 4 Vedtaget den 28. april 2003 og ophævet med vedtagelsen af lokalplan 11-008. 5 Naturklagenævnets j.nr. 03-131/700-0012, 03-33/700-0064. 3
for styrelsen ikke havde kunnet anbefale, at beskyttelseslinjen blev ophævet. Ny lokalplan og ansøgning om reduktion af søbeskyttelseslinjen Af Silkeborg Kommunes nye lokalplan 11-008 fremgår blandt andet, at kommunen i 2015 udbød arealerne til salg, og at det omhandlede areal nu er solgt til udvikling af projektet med de tre punkthuse. Formålet med den gældende lokalplan er således at danne grundlag for opførelse af ny bebyggelse i form af tre punkthuse med boliger i varierende etagehøjde. Ifølge planen skal boligbebyggelsen fange byens nuværende skala, og skal samtidig skabe en byport mod bydelen Alderslyst. Det er i den forbindelse anført, at der med udformningen af boligbebyggelsen skabes mulighed for grønne rum, som bringer liv og lys til såvel boligerne som området, og ligeledes sikrer stor visuel kontakt til søen. Formålet med lokalplanen er endvidere, at områdets sydlige del samt arealerne mellem bygningerne skal udgøre et grønt område, der både skal fungere som fri- og opholdsarealer til områdets beboere og som et offentligt rekreativt sønært naturområde. I forhold til søbeskyttelseslinjen fremgår det af lokalplanen, at hele det lokalplanlagte område ligger inden for søbeskyttelseslinjen 6. Det fremgår desuden af sagens oplysninger, at Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (SVANA, nu en del af Miljøstyrelsen) den 26. august 2016 meddelte afslag på Silkeborg Kommunes ansøgning om reduktion af søbeskyttelseslinjen inden for det lokalplanlagte område, jf. naturbeskyttelseslovens 69, stk. 1. SVANA har i afgørelsen henvist til, at det er en grundlæggende forudsætning for at reducere en beskyttelseslinje, at kommunen opnår en administrativ forenkling, hvor man erstatter en række administrative dispensationer med en reduktion. Idet Silkeborg Kommune har oplyst, at der vil blive meddelt én byggetilladelse til det samlede projekt, har styrelsen fundet, at denne forudsætning ikke er opfyldt. SVANA har herudover den 29. august 2016 oplyst, at hverken SVANA eller tidligere styrelser ses at have truffet afgørelse om reduktion af søbeskyttelseslinjen i området, herunder om den nordøstlige del af området, der ifølge den tidligere lokalplan ikke var omfattet af beskyttelseslinjen. SVANA har på den baggrund antaget, at opfattelsen af, at beskyttelseslinjen var reduceret i denne del af området, skyldes reglen i naturbeskyttel- 6 Lokalplan 11-008, s. 33, afsnit om Tilladelser fra andre myndigheder eller efter anden lovgivning. 4
seslovens 16, stk. 2, nr. 7, der blandt andet indeholder en generel undtagelse fra forbuddet i 16, stk. 1, for områder, hvor der før den 1. september 1972 var påbegyndt en væsentlig, lovlig bebyggelse. Ifølge SVANA har selve beskyttelseslinjen derimod aldrig været reduceret, og styrelsen har derfor lagt til grund, at hele lokalplanområdet er omfattet af beskyttelseslinjen. Den påklagede afgørelse Silkeborg Kommune har i medfør af naturbeskyttelseslovens 65, stk. 2, meddelt dispensation fra søbeskyttelseslinjen til det ansøgte. Kommunen har ved afgørelsen lagt vægt på følgende: - Området er planlagt til bymæssig bebyggelse med etagebyggeri i op til syv etager (kommuneplantillæg 36). - Bebyggelsen er i overensstemmelse med den gældende lokalplan for området (lokalplan 11-008). - Bebyggelsen opføres i et område, der er præget af eksisterende bymæssig bebyggelse og bymæssig aktivitet. - Søen er i forvejen omgivet af bebyggelse langs størstedelen af søbredden i form af store, markante villaer, etagebyggeri og vejanlæg. - Der bygges ikke væsentligt tættere på søen end den tidligere bebyggelse på grunden. - Der er ikke uberørt natur eller udsigter uden bebyggelse, der vil blive påvirket af byggeriet. - Bebyggelsen opføres som punkthuse, hvor der er luft og grønne arealer imellem bygningerne, så facadernes udstrækning mod søen bliver mindre, og bebyggelsen virker mindre massiv. - Bebyggelsens højde trapper ned, så bygningen nærmest søen er lavest og bygningen nærmest Borgergade med eksisterende etagebygninger er højest. - Arealet langs med søbredden sikres som rekreativt grønt areal i en varierende bredde på mindst 20 meter. Arealet er offentligt tilgængeligt, og søbredden forbliver urørt. - Flere af de store gamle træer mellem søen og den nye bebyggelse bevares, og vil afskærme bebyggelsen i forhold til søen. Kommunen har herefter vurderet, at opførelsen af det ansøgte byggeri ikke vil forringe oplevelsen af søen eller dyre- og plantelivet væsentlig mere end den eksisterende bymæssige bebyggelse. 5
Det fremgår videre af afgørelsen, at lokalplanområdet er placeret ca. 1,3 km nordøst for habitatområde H181 Silkeborgskovene og ca. 2,8 km vest for habitatområde H45 Gudenå og Gjern Bakker. På grund af afstanden til habitatområderne, og idet der ligger eksisterende by imellem byggeriet og habitatområderne, har kommunen vurderet, at bebyggelsen ikke vil påvirke arter og naturtyper i habitatområderne. Kommunen har endvidere oplyst, at relevante bilag IV-arter ved Silkeborg Langsø er odder og arter af flagermus, samt at lokaliteten er muligt levested for isfugl i isvintre, og at rørskoven langs søbredden er ynglested for blishøne og knopsvane. Kommunen har i forhold til disse arter vurderet, at bebyggelsen ikke vil påvirke dem negativt eller forstyrre deres økologiske funktionalitet. Klagens indhold Danmarks Naturfredningsforening har i klagen af 22. september 2016 gjort gældende, at det ansøgte projekt indebærer en væsentlig tilsidesættelse af de hensyn, der skal varetages med søbeskyttelseslinjen, samt at den meddelte dispensation er for vidtgående i forhold til praksis for dispensation fra søbeskyttelseslinjen. Klager har navnlig anført, at bebyggelsen vil fremstå meget bastant og markant i landskabet omkring Silkeborg Langsø. Ifølge klager har Silkeborg Langsøs midterbassin med en placering midt i byen stor rekreativ betydning og dermed en høj beskyttelsesværdi. Den ansøgte bebyggelse vil efter klagers opfattelse medføre en massiv fortætning af bebyggelsen omkring søen samt en markant ændring af samspillet mellem grønne arealer og bymæssig bebyggelse på søens nordlige side. Klager har herudover bemærket, at der med den ansøgte bebyggelse vil ske en væsentlig forøgelse af etagehøjden i forhold til det tidligere planlagte byggeri. Det er desuden bemærket, at man, af hensyn til fremtidige klimaændringer og deraf kommende vandstandsstigninger i søen, ikke bør bygge så tæt på søen, men i stedet lade de sønære arealer ligge frit som bufferzoner for øgede vandmasser. Silkeborg Kommunes bemærkninger til klagen Kommunen har i anledning af klagen den 1. november 2016 fremsendt en række bemærkninger til sagen. 6
Kommunen har blandt andet anført, at der med det påklagede projekt vil blive plads til en del boliger på arealet, men at der vil blive luft mellem bygningerne. Arealet mellem bygningerne vil ifølge kommunens vurdering fremstå som et forholdsvis åbent areal, og der vil være kig fra Sølystvej til søen. Det er herudover bemærket, at kommunen i den planlægningsmæssige proces har taget stilling til, hvordan det pågældende område skal anvendes i en bymæssig sammenhæng, og at det er hensigten med planlægningen, at der skal ske noget særligt på det konkrete sted. Da der er taget særlig stilling til formålet med den konkrete bebyggelse, finder kommunen ikke, at projektet vil medføre præcedens i forhold til den fremtidige byudvikling omkring søerne. Kommunen har ved supplerende bemærkninger af 14. februar 2017 desuden oplyst, at der er igangsat udarbejdelse af en lokalplan for arealet på modsatte side af Borgergade, der blandt andet skal give mulighed for også at opføre byggeri på op til syv etager på dette areal 7. Dette byggeri skal, sammen med det påklagede projekt, danne en markant byport til bydelen Alderslyst. Kommunen har i forhold til Naturklagenævnets afgørelse af 12. december 2003 anført, at der i den aktuelle sag er tale om et andet projekt med mindre massiv bebyggelse og mere grønt areal imellem bygningerne. Endvidere forbliver arealet mellem søen og bygningerne kommunalt ejet og offentligt tilgængeligt. Kommunen har desuden bemærket, at der i sagen fra 2003 blev administreret efter en reduceret søbeskyttelseslinje, men at SVANA i forbindelse med den aktuelle sag har fastslået, at hele området er omfattet af søbeskyttelseslinjen. Kommunen har hertil anført, at der ikke som antaget i Naturklagenævnets behandling af sagen, er endeligt gjort op med mulighederne for byggeri på arealet, og at der derfor ikke er tale om en yderligere reduktion af linjen, som der skal ses særligt restriktivt på. For så vidt angår vandstandsforholdene, har kommunen blandt andet oplyst, at en gennemgang af historikken i vandstanden for området ikke giver ikke anledning til at iværksætte særlige foranstaltninger i forhold til oversvømmelser. Kommunen har derudover bemærket, at klimasikring af 7 Forslag til lokalplan 11-013. 7
byggeri, ifølge kommunens opfattelse, er et planlægningsmæssigt forhold og ikke et forhold, som skal vurderes efter naturbeskyttelseslovens 16. Øvrige oplysninger Forslag til lokalplan 11-013 for området på den modsatte side af Borgergade er, ifølge oplysninger på kommunen hjemmeside, offentliggjort den 26. juni 2017, men er ikke vedtaget endeligt af byrådet. Området er ikke omfattet af søbeskyttelseslinjen, og opførelse af byggeri på dette areal forudsætter således ikke dispensation fra naturbeskyttelseslovens 16. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse Indledende bemærkninger I sagens behandling har Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer deltaget: Thomas Steensen (formand), Pelle Andersen-Harild, Norman Cleaver, Knud Mathiesen og Jens Vibjerg. Miljø- og Fødevareklagenævnet har i denne klagesag taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der kan meddeleles dispensation fra søbeskyttelseslinjen til det ansøgte byggeprojekt. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger Efter naturbeskyttelseslovens 16, stk. 1, må der ikke placeres bebyggelse, campingvogne eller lignende eller foretages beplantning eller ændringer i terrænet inden for en afstand af 150 m fra søer på 3 ha og derover eller fra registrerede vandløb (sø- og åbeskyttelseslinjen). Hovedformålet med sø- og åbeskyttelseslinjerne er at sikre søer og åer som værdifulde landskabselementer og som levesteder og spredningskorridorer for plante- og dyreliv. Kommunen kan meddele dispensation fra forbuddet, jf. naturbeskyttelseslovens 65, stk. 1. Det beror på et konkret skøn, om der er en tilstrækkelig tungtvejende grund til at dispensere fra forbuddet. Ved vurderingen af, om der kan meddeles dispensation, er det efter Miljø- og Fødevarenævnets praksis afgørende, om formålet med det ansøgte projekt er så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse bør vige. 8
Efter praksis har det også betydning, om en dispensation kan medføre præcedens i strid med formålet med forbuddet. I vurderingen af den enkelte sag indgår derfor overvejelser om, hvilken betydning en dispensation kan få for fremtidige sager. Hvis der meddeles dispensation, skal andre lignende sager som udgangspunkt behandles på samme måde. Efter praksis vejer den generelle beskyttelsesinteresse tungt, uanset at den enkelte sag kan have begrænset betydning. Naturbeskyttelseslovens 16, stk. 1, er en forbudsbestemmelse, der suppleres af en række undtagelser i stk. 2 og stk. 3. Efter 16, stk. 2, nr. 7, gælder forbuddet ikke for områder, der efter den hidtidige lovgivning har været undtaget. Miljø- og Fødevarenævnet henviser i den forbindelse til en undtagelsesbestemmelse i den tidligere naturfredningslov, som fastsatte en generel undtagelse for områder, hvor der før 1. september 1972 var påbegyndt en væsentlig, lovlig bebyggelse. Undtagelsen kan indebære, at beskyttelseslinjen er tættere på søen eller åen end 150 m. Undtagelsen i lovens 16, stk. 2, nr. 7, finder anvendelse, hvis der ønskes opført bebyggelse bag eller på linje med en eksisterende sammenhængende bebyggelse. Efter naturbeskyttelseslovens 69, stk. 1, kan miljø- og fødevareministeren ophæve eller reducere sø- og åbeskyttelseslinjerne. Baggrunden vil typisk være, at en kommune i forbindelse med lokalplanlægning søger styrelsen om ophævelse eller reduktion af beskyttelseslinjen. Hvis beskyttelseslinjen er ophævet, gælder forbuddet i 16, stk. 1, ikke. Efter Miljø- og Fødevarenævnets praksis indebærer en konkret reduktion af beskyttelseslinjen, der udspringer af lokalplanlægning eller lignende, at der med reduktionen som udgangspunkt er gjort endeligt op med muligheden for bebyggelse m.v. i forhold til beskyttelseslinjen. Nævnet meddeler derfor kun i ganske særlige tilfælde dispensation fra en konkret reduceret sø- eller åbeskyttelseslinje. Det indgår i vurderingen, om en dispensation kan få betydning udover den aktuelle sag. Naturklagenævnet traf i 2003 afgørelse i en tidligere sag om opførelse af fire punkthuse på fire-fem etager inden for det aktuelle område. Naturklagenævnet ændrede dengang Silkeborg Kommunes dispensation fra søbeskyttelseslinjen til et afslag, blandt andet med henvisning til at den ansøgte bebyggelse ville medføre en massiv fortætning af bebyggelsen 9
omkring søen samt en meget markant ændring af samspillet mellem grønne arealer og bymæssig bebyggelse på søens nordside. Silkeborg Kommune har i den aktuelle sag meddelt dispensation fra søbeskyttelseslinjen til opførelse af tre punkthuse på henholdsvis tre, fem og syv etager, og har i den forbindelse blandt andet vurderet, at opførelsen af byggeriet ikke vil forringe oplevelsen af søen eller dyre- og plantelivet væsentlig mere end den eksisterende bymæssige bebyggelse. Det er desuden kommunens opfattelse, at det nye projekt adskiller sig fra det tidligere, idet bebyggelsen er mindre massiv, og idet der er mere grønt areal imellem bygningerne. SVANA har i den aktuelle sag lagt til grund, at hele lokalplanområdet er omfattet af søbeskyttelseslinjen, og har i forbindelse med kommunens udarbejdelse af lokalplan 11-008 afslået at ophæve beskyttelseslinjen inden for lokalplanområdet, jf. naturbeskyttelseslovens 69, stk. 1. Miljø- og Fødevareklagenævnet lægger efter de foreliggende oplysninger til grund, at hele det lokalplanlagte område er omfattet af søbeskyttelseslinjen, samt at ingen dele af det ansøgte byggeri er omfattet af den generelle undtagelse for områder, hvor der før 1. september 1972 var påbegyndt en væsentlig, lovlig bebyggelse. Et flertal i Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at en realisering af den ansøgte bebyggelse vil medføre en så væsentlig tilsidesættelse af de landskabelige hensyn, der skal varetages med søbeskyttelseslinjen, at der ikke er grundlag for at meddele dispensation. Kommunens byplanmæssige og arkitektoniske overvejelser omkring projektet samt de anførte planlægningsmæssige begrundelser for at meddele dispensation kan ikke ændre ved den vurdering af projektets påvirkning, som nævnet skal foretage efter naturbeskyttelsesloven. Ved vurderingen er der navnlig lagt vægt på, at det ansøgte byggeri med en højde på op til 25 m vil adskille sig væsentligt fra den eksisterende noget lavere bebyggelse langs søens nordside, og at byggeriet derved vil fremstå meget markant i landskabet omkring Silkeborg Langsø. Projektet vil endvidere efter nævnets opfattelse medføre en markant ændring i tilstanden og anvendelse af det i dag grønne og ubebyggede areal. Der er tillige indgået i nævnets vurdering af sagen, at der er uklarhed om realiseringen af den del af byporten til bydelen Alderslyst, der påtænkes 10
opført på den modsatte side af Borgergade, blandt andet i det der ikke foreligger en endelig vedtaget lokalplan for dette areal. Endelig er det tillagt vægt, at en dispensation i den aktuelle sag vil være for vidtgående set i forhold til hidtidig praksis for dispensation fra søbeskyttelseslinjen, samt at en dispensation vil kunne få betydning for fremtidige lignende sager om større boligbyggeri mv. på ubebyggede sønære arealer. Mindretallet (Jens Vibjerg) finder af de af kommunen anførte grunde, at der gives dispensation til det ansøgte. Der er ved vurdering særligt lagt vægt på, at, kommunen med lokalplanen har taget stilling til, hvordan det pågældende område skal anvendes i en bymæssig sammenhæng. Der træffes afgørelse efter stemmeflertallet. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse Miljø- og Fødevareklagenævnet ændrer Silkeborg Kommunes afgørelse af 30. august 2016 om dispensation fra søbeskyttelseslinjen til opførelse af tre punkthuse ved Sølystvej/Borgergade på matr. nr. 821a, 1140, 1141, 1179, 1180, 1181,1182 og 1183 Silkeborg Markjorder, til et afslag. Miljø- og Fødevareklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid. Thomas Steensen Stedfortrædende formand Afgørelsen er sendt til: Danmarks Naturfredningsforening, silkeborg@dn.dk; dn@dn.dk Laban Arkitekter, Att. Henrik Kamp Ditlev, hkd@laban.as Silkeborg Kommune, j.nr. emn-2016-05853, Att.: Birgitte Holst og Jannie E. Mikkelsen, BirgitDelcomyn.Holst@silkeborg.dk; jem@silkeborg.dk; kommunen@silkeborg.dk 11