ØKONOMI OG STYRING Dato: 13. november 2018 Revideret: 22.november 2018 Tlf. dir.: 44772209 E-mail: cbd@balk.dk Kontakt: Christian Boe Dalskov Sagsid: 00.30.14-A21-1-18 Notat Oplæg til ny anlægsstyring Baggrund Opmærksomheden omkring overholdelse af den skattefinansierede bruttoanlægsramme er i den seneste tid blevet skærpet fra centralt hold i en sådan grad, at kommunerne må forvente, at regnskabssanktioner ved overskridelse af bruttoanlægsrammen bliver en realitet inden for en overskuelig fremtid. Med det in mente blev den nyligt vedtagne økonomiske strategi også præciseret på dette punkt. Det fremgår nu af den økonomiske strategi, at Ballerup Kommune har et mål om at overholde bruttoanlægsrammen. Det er derfor væsentligt, at Ballerup Kommune har et styringsregime på anlægsområdet, som i højere grad end i dag har fokus på rammeoverholdelse inden for de givne politiske rammer. Videreudviklingen af anlægsstyringen skal ske med det formål at understøtte en fortsat robust økonomi, rum for politisk prioritering og overholdelse af den økonomiske strategi og i dette tilfælde særligt anlægsrammen. Formål Som udgangspunkt adskiller anlægsbudgetter sig fra driftsbudgetter, idet anlægsprojekterne besluttes og bevilges enkeltvis for hver aktivitet, hvorimod driftsbudgetter besluttes på rammeniveau fx folkebiblioteker, som er en bevillingsramme, der dækker en række forskellige aktiviteter. Denne forskel udgør en udfordring for anlægsstyringen, idet anlægsprojekter på flere områder er mere komplekse end driftsopgaver. Kompleksiteten i forhold til anlæg giver derfor et behov for fleksibel styring på samme måde som på driftsbudgettet, hvor der gives mulighed for rammestyring. Kompleksiteten udspringer særligt af to forhold. For det første besluttes anlægsprojekter på et tidspunkt, hvor der ikke er foretaget fysiske undersøgelser. Prisoverslag vurderes alene på baggrund af erfaringstal og/eller indhentning fra rådgivere. Dette sikrer hurtige politiske beslutningsgange Side 1
særligt i forbindelse med indgåelse af budgetaftalerne, hvor anlægsprojekter vedtages. Men det indebærer også risici for økonomien, idet beslutningen om projektet og fastsættelse af økonomien sker på det tidspunkt i anlægsprojektets levetid, hvor den konkrete viden er mindst, og risici er størst. For det andet kan der i selve udførelsesfasen dukke uforudsete hændelser op, idet man fx ikke altid kan forudse, hvad der ligger under jorden, når man går i gang med gravearbejdet, om der opstår tvister i samarbejdet med eksterne parter, eller om et entreprenørfirma vil gå konkurs. Disse er vilkår, der kan forsinke og fordyre projekter, og som man må arbejde med som grundlæggende risici i anlægsprojekter. Det er disse vilkår som en ny styringsmodel skal kunne håndtere samtidig med at selve bruttoanlægsrammen overholdes. Dertil indtræder den problematik, at revisionen gør det klart, at budgettet på et anlæg ikke må overskrides. Det betyder i yderste konsekvens, at hvis budgettet for et anlægsprojekt overskrides, skal anlægsarbejdet stoppes, med de uhensigtsmæssigheder det medfører i form af fordyrelser og andre gener, indtil der er søgt en tillægsbevilling i Kommunalbestyrelsen. Der kan siges, at være tre valgmuligheder i forhold til en justeret styring på anlægsområdet, der understøtter en overholdelse af bruttoanlægsrammen: 1. Styring på enkeltprojekter. Ved overskridelse af et anlægsbudget stoppes anlægsprojektet. Umiddelbart sikrer dette overholdelse af revisionsmæssige krav og en overholdelse af bruttoanlægsrammen. Et stop i arbejdet kan dog medføre en væsentlig øget udgift til projektet i forbindelse med genoptagelse af arbejdet. Det vil betyde, at det vanskeligøre en overholdelse af bruttoanlægsrammen, ligesom eksekveringshastigheden vil falde. Denne løsning foreslås således ikke. 2. Styring via ekstra risikopulje. Allerede ved budgetvedtagelsen afsættes en risikopulje til uforudsete udgifter. I staten arbejder man konsekvent med budgetlægning af risikopuljer på mellem 20-75 pct. af anlægssummen. Disse midler kan ikke disponeres af det enkelte projekt, men placeres budgetmæssigt et andet sted (i Ballerup Kommunes tilfælde under Økonomiudvalget), og udløses kun politisk ved ansøgning fra et konkret projekt til dækning af opstået merforbrug. Tilstedeværelsen af en pulje sikrer overholdelse af de revisionsmæssige krav og overholdelse af bruttoanlægsrammen. Puljen betyder dog også, at der er bundet en større mængde midler, der ikke får mulighed for at blive anvendt, hvis anlægsprojektet holder sig inden for anlægsbudgettet. Derfor foreslås denne løsning ikke som en stringent løsning. Det kan dog overvejes, om der er i større anlægsprojekter (fx over 20 mio. kr.) eller særligt risikofyldte anlægsprojekter skal afsættes et særligt risikotillæg til det pågældende projekt. 3. Styring på enkeltprojekter og rammeniveau. Er et anlægsprojekt på vej mod overskridelse forelægges sagen politisk ved førstkommende budgetopfølgning. Ved budgetopfølgningerne foretages en status på alle anlægsprojekter for at koble forventede mer- og mindreforbrug for dermed at understøtte en overholdelse af anlægsrammen, så merforbrugene på anlæggene kan blive politisk godkendt. Større ændringer fremlægges fortsat særskilt. Side 2
Konsekvensen er at overholdelse af bruttoanlægsrammen understøttes, idet overskridelser besluttes politisk ved budgetopfølgningerne ved et tilsvarende mindreforbrug på øvrige anlæg. Model tre foreslås som skitse til ny anlægsstyring. Model 3 kræver en stram styring af hvert enkelt projekt, og at der ved de tre årlige budgetopfølgninger foretages en samlet opfølgning på anlæggene og sammenstilling af projekter med mer- og mindreforbrug, hvilket kræver et større koordineret samarbejde. Særligt udfordrede anlægsprojekter vil indgå i den risikobaseret budgetopfølgning jf. Skitse til et nyt koncept for budgetopfølgninger i Ballerup Kommune. Anlægsmodellen uddybes i det resterende notat. Anlægsstyring fremadrettet (rammestyring) For at opnå en bedre styring er det nødvendigt fortsat at styre stramt på de enkelte anlægsprojekter og dertil at styre på projekterne samlet set, så bruttoanlægsrammen kan overholdes. Alle rådighedsbeløb og bevillinger fastsættes stadig af Kommunalbestyrelsen. Dette gælder både for så vidt angår budgetopfølgning og regnskab. Videreudviklingen af anlægsstyringen skal ske med det formål at understøtte en fortsat robust økonomi, rum for politisk prioritering og overholdelse af den økonomiske strategi og i dette tilfælde særligt anlægsrammen. Kommunens samlede anlægsportefølje kan anskues i tre forskellige kategorier: På den måde kan man foretage en politisk prioritering af mer/mindreforbrug. Side 3
Det foreslås at anlægsområdet anskues i en række anlægsrammer, som er niveauinddelt, gående fra enkelt projekt til samlet ramme. Figur 1: Eksempel på opdeling mellem projekter og rammer Vær opmærksom på, at samtlige bevægelser mellem projekter eller rammer skal politisk godkendes. Projekt 1 Projekt 2 Projekt 3 Osv. Projekt 1 Projekt 2 Projekt 3 Osv. Bruttoanlægsrammen underopdeles i en række porteføljerammer. Inden for porteføljerammerne styres projekterne under ét. Det betyder, at der skal ske: 1. Månedlig opfølgning på om de respektive projekter har et forventet mer- eller mindreforbrug 2. Opfølgning på om rammen som helhed har et forventet mer- eller mindreforbrug. 3. Koordinering mellem alle porteføljerammer i forhold til et forventet mer- eller mindreforbrug, så bruttoanlægsrammen overholdes. Når et merforbrug på bruttoanlæg identificeres i administrationen, fremlægges sagerne med løsningsforslag til politisk behandling med henblik på omplacering af rådighedsbeløb og bevilling på de enkelte projekter. Ved væsentlige afvigelser på større projekter indgår opfølgningen desuden på den risikobaseret budgetopfølgning. Projekter med mer- og mindreforbrug kobles, så de enkelte beslutninger om fx merforbrug hele tiden relateres til overholdelse af den samlede bruttoanlægsramme. Det betyder helt konkret, at et anlægsprojekt med et overskud skal dække et anlægsprojekt med et underskud, efter politisk godkendt bevilling. Side 4
Figur 2: Eksempel på kobling mellem mer- og mindreforbrug på projekter Anlægsstyring fremadrettet (regnskabsaflæggelse) Hidtil er anlægsregnskaberne blevet regnskabsaflagt enkeltvist og over hele året. Det har ikke i alle tilfælde været tydeligt, om der blev genereret et samlet mer- eller mindreforbrug via de afsluttede projekter i de enkelte år og over årene, fordi tallet ikke er blevet opgjort løbende på tværs af anlægsprojekterne. Jf. ovenstående koncept om rammestyring vil administrationen i løbet af året søge at undgå bevillingsoverskridelser, ved at søge politisk godkendelse af omplacering af bevillinger efter behov. Det er derfor nødvendigt med en praksis vedrørende regnskabsaflæggelse, som anskuer de enkelte anlæg i sammenhæng, og som har fokus på at undgå et samlet merforbrug på bruttoanlægsrammen. Det betyder, at samtlige regnskaber som aflægges inden for et regnskabsår ses både i sammenhæng og som enkeltprojekter. I praksis medfører dette, at et løbende merforbrug på regnskabsaflæggelsen i løbet af året, vil skulle dækkes af et tilsvarende mindreforbrug på et eller flere anlægsprojekter til regnskabsaflæggelse i slutningen af året. Det er dog vigtigt at bemærke, at ovenstående styringsmodel kun skal ses i forhold til overholdelse af bruttoanlægsrammen. Modellen ændrer ikke ved risikoen for en revisionsbemærkning, hvis bevillingen overskrides. Modellen lægger således op til, at anlægsregnskaberne aflægges i en samlet sag 3-4 gange om året i forbindelse med budgetopfølgningerne og regnskabsafslutningen. Hvis det nye ramme- og regnskabsstyringskoncept skal implementeres i Ballerup Kommune, vil det medføre, at der skal foretages løbende kontrol og opfølgning på anlægsområdet ud over niveauet i dag i centrene. En andel af opfølgningen kan eventuelt finansieres gennem de midler, der afsættes lokalt til intern projektledelse. Det vil være påkrævet, at der i de ansvarlige centre føres løbende overblik over forventede mer- og mindreforbrug på de enkelte anlægsprojekter, med henblik på løbende at vurdere et forventet over- eller underskud i porteføljerammerne. Side 5