ALMINDELIG FORVALTNINGSRET STEN BØNSING Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Sten Bønsing Almindelig forvaltningsret Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2009
Almindelig forvaltningsret 1. udgave, 1. oplag 2009 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2009 ISBN 978-87-574-1063-1 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
FORORD Et mangeårigt arbejde med, undervisning i og kærlighed til forvaltningsretten har resulteret i denne bog. Den er primært skrevet med henblik på at skulle være pensum på jura- og erhvervsjurastudierne på Aalborg Universitet, om end den også bør kunne anvendes af praktikere, som har brug for forvaltningsretlig opdatering. Uanset at en revision af forvaltningsreglerne er på vej, når offentlighedskommissionen inden længe afgiver betænkning, har jeg lagt vægt på at udgive bogen nu, særligt fordi der er behov for den på det relativt nye jurastudium ved Aalborg Universitet. Jeg skylder en personlig tak til professor Claus Haagen Jensen, nu CBS, der om nogen har indført mig i den forvaltningsretlige tankegang, og som jeg har diskuteret forvaltningsretlige emner med næsten dagligt. Det er Claus, der har lært mig forvaltningsret. Ligeledes skylder jeg tak til adjunkt, ph.d. Hanne Marie Motzfeldt, Aalborg Universitet, der har gennemlæst hele manuskriptet og givet mange gode input. Cand.jur. Gitte Slotved, Frederikshavn Kommune har givet gode kommentarer til flere kapitler. Professor, dr.jur. Erik Werlauff har givet gode bemærkninger til kapitlet om håndhævelse. Studentermedhjælp (nu cand.merc.jur.) Mie Gyldendal Rasmussen har ydet en kæmpe indsats med redigering og stikordsregister. Materiale fremkommet efter den 1. april 2009 er kun undtagelsesvis medtaget. Jeg har dog kunnet indarbejde lovændringerne i forvaltnings-, offentligheds-, persondata- og ombudsmandsloven helt indtil Folketingets sommerferie. Bemærkninger og forslag er velkomne på: sb@law.aau.dk. Aalborg Universitet, juli 2009 Sten Bønsing lektor, ph.d.
INDHOLDSFORTEGNELSE Kapitel I Indledning Forvaltning og forvaltningsret... 1 A. Hvad er forvaltning?... 1 B. Forvaltningsret... 4 C. Forvaltningens forhold til andre statsorganer...... 4 1. Grundlovens 3... 4 2. Forholdet til lovgivningsmagten.... 6 3. Forholdet til domsmagten... 7 D. Afgrænsningen af forvaltningsreglernes anvendelsesområde... 8 Kapitel II Retskilder... 15 A. Indledning... 15 B. Skrevne retskilder... 16 1. Grundloven... 17 2. Almindelige love... 17 3. Bekendtgørelser... 19 4. Andre administrative forskrifter interne regler, cirkulærer, vejledninger mv.... 21 5. Fortolkning (forarbejder og formål)... 24 C. Uskrevne retskilder... 27 1. Retspraksis... 27 2. Administrativ praksis... 29 3. Ombudsmandspraksis... 34 4. Retssædvaner... 35 5. Almindelige retsgrundsætninger, forholdets natur mv.... 35 6. God forvaltningsskik... 36 D. Internationale retskildefaktorer... 37 1. Folkeretten... 38 2. EU-retten... 39 Kapitel III Forvaltningens organisation... 41 A. Regler og principper for organisering... 41 1. Hierarkiske myndigheder... 41 2. Kollegiale myndigheder... 42 B. Hovedtyper af forvaltningsorganer... 44 1. Statens forvaltning... 44 2. Kommunalforvaltningen... 46 3. Regioner... 52 i
ii 4. Særlige forvaltningsmyndigheder... 52 Kapitel IV Forvaltningens funktion... 55 A. Indledning... 55 B. Forvaltningsafgørelser... 56 C. Faktisk forvaltningsvirksomhed... 61 Kapitel V Kompetencefordeling... 63 A. Regler og principper for kompetencefordeling... 63 B. Delegation... 65 Kapitel VI Forvaltningsprocessen Sagsbehandlingsregler... 73 A. Indledning... 73 B. Regelgrundlag... 74 1. Forvaltningslovens anvendelsesområde... 75 a. Indledning... 75 b. Afgørelser... 76 c. Partssager Partsbegrebet... 76 d. Lovbestemte udvidelser... 83 2. Offentlighedsloven... 84 3. Persondataloven... 85 4. Tvangsindgrebsloven (retssikkerhedsloven)... 87 C. Inhabilitetsregler... 90 1. Inhabilitetsinteresser... 94 a. Partsinhabilitet... 94 b. Familie- og slægtskabsforhold... 95 c. Tilknytning til privat selskab, forening mv.... 95 d. Toinstansinhabilitet... 96 e. Opsamlingsbestemmelsen... 97 2. Korrektionsbestemmelsen... 97 3. Substitutionsvanskeligheder... 98 4. Særligt om kommunale forhold... 99 D. Sagers rejsning... 100 E. Sagens oplysning... 104 1. Undersøgelsesprincippet... 104 2. Oplysningsmetoder... 111 a. Grundlæggende krav (herunder persondataloven)...... 111 c. Andre myndigheders oplysninger... 117 d. Parters oplysninger... 122 e. Andre privates oplysninger (modparter, tredjemænd m.fl.)... 124 F. Parters rettigheder under sagsbehandlingen... 128
1. Repræsentation og bistand... 129 2. Partshøring... 131 a. Betingelser for partshøring efter forvaltningslovens 19.. 131 b. Undtagelser fra partshøringspligten... 133 c. Gennemførelsen af partshøringen... 137 d. Partshøring på uskrevet grundlag... 138 e. Særligt om varsling af tvangsindgreb (kontrolbesøg mv.). 140 3. Partsaktindsigt... 143 a. Retten til aktindsigt... 143 b. Undtagelser... 146 c. Afgørelsen af aktindsigtspørgsmål... 154 4. Egenaccess... 156 a. Offentlighedsloven... 156 b. Persondataloven... 157 G. Offentlighed... 160 1. Dokumentoffentlighed (aktindsigt offentlighedsloven)... 161 a. Hovedreglen retten til aktindsigt... 161 b. Undtagelser... 165 c. Afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål... 172 2. Mødeoffentlighed... 173 3. Projektoffentlighed... 174 H. Procedure ved sagens afgørelse... 175 1. Den bureaukratiske afgørelsesform... 176 2. Den kollegiale afgørelsesform... 176 I. Afgørelsens ydre skikkelse og underretning... 182 1. Konkrete afgørelser forvaltningsakter... 182 a. Form og formulering... 182 c. Klage- og domstolsvejledning... 193 2. Generelle retsforskrifter regeludstedelse... 195 J. Vejledningspligt... 196 Kapitel VII Hjemmelskrav... 205 A. Indledning... 205 B. Legalitetsprincippet... 207 1. Fortolkning... 207 2. Graden af hjemmel... 208 a. Udgangspunkt... 208 b. Skærpet hjemmelskrav... 210 c. Lempet hjemmel og forudsatte beføjelser... 213 d. Forudsatte beføjelser.... 216 e. Særlige problemstillinger... 217 3. Samtykke... 218 iii
C. Skønsudøvelse, magtfordrejning og forvaltningsretlige grundsætninger.... 219 1. Skønsbegrebet... 219 2. Saglige hensyn magtfordrejningslæren... 223 3. Fastlæggelse af hvilke kriterier der er saglige... 225 a. Kriterier, der ofte er saglige... 228 b. Hensyn, der ofte er usaglige... 232 c. Vægtning og prioritering af saglige hensyn... 235 4. Proportionalitetsprincippet... 236 5. Pligtmæssigt skøn (skøn under regel) interne regler... 238 D. Vilkår, bibestemmelser, betingelser, forbehold mv.... 240 Kapitel VIII Rekurs Remonstration Sektortilsyn... 243 A. Om administrativ kontrol generelt... 243 B. Remonstration... 244 C. Rekurs... 248 1. Retten til rekurs... 250 2. Rekursinstans... 251 3. Rekursens genstand... 252 4. Processuelle spørgsmål... 255 a. Klageberettigede (rekursberettigede)... 256 b. Formkrav til klagen... 258 c. Klagefrist (rekursfrist)... 258 d. Opsættende virkning... 261 e. Rekurssagens rammer... 263 5. Rekursorganets bedømmelsesgrundlag... 264 6. Rekursinstansens reaktionsmuligheder... 267 D. Sektortilsyn... 273 1. Tilsyn inden for statslige hierarki... 273 2. Særlige lovbestemte tilsynsordninger... 275 Kapitel IX Kommunaltilsyn... 277 A. Kommunaltilsynet... 277 1. Indledning... 277 2. Tilsynets organisation... 278 3. Tilsynets genstand... 279 4. Processuelle spørgsmål... 282 5. Reaktioner... 285 6. Kontrol med statsforvaltningernes afgørelser... 293 B. Sektortilsyn med kommunerne ( overtilsyn )... 294 iv
Kapitel X Ombudsmandskontrol... 297 A. Indledning... 297 B. Ombudsmandens kompetenceområde... 299 C. Processuelle spørgsmål... 303 1. Klage til ombudsmanden... 304 a. Actio popularis... 304 b. Klagefrist... 305 c. Udnyttet rekurs... 305 2. Sagsrejsning af egen drift (ex officio)... 306 a. Konkrete sager... 306 b. Generelle undersøgelser... 307 c. Inspektioner... 307 3. Sagsoplysning... 308 4. Opsættende virkning... 310 D. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag... 310 1. Prøvelse af gældende ret... 311 2. God forvaltningsskik... 314 3. Særligt om inspektionsbesøg mv... 314 4. Prøvelse af lovgivning... 315 5. Begrænsninger i prøvelsen... 315 E. Reaktionsmuligheder... 315 F. Prøvelse af ombudsmandens udtalelser... 317 Kapitel XI Domstolskontrol... 319 A. Indledning... 319 B. Hvilke handlinger kontrolleres?... 322 C. Processuelle spørgsmål... 323 1. Søgsmålsret Retlig interesse... 324 2. Part på forvaltningens side - hvem sagsøges?... 324 3. Søgsmålsfrister... 325 4. Skal rekurs være udnyttet?... 326 5. Opsættende virkning... 327 D. Prøvelsens indhold... 327 1. Nova... 328 2. Fortolkningsspørgsmål, hjemmel mv.... 329 3. Bevisvurderinger mv.... 331 4. Skøn, rimelighed, hensigtsmæssighed mv.... 332 a. Generelt om prøvelsen af skøn... 332 b. Skønsbestemmelse eller lovbunden regel?... 335 c. Rammerne for skønnet magtfordrejning... 336 d. Skøn under regel det pligtmæssige skøn... 337 e. Proportionalitet... 337 v
vi f. Sammenfattende... 338 5. Særlige forhold, der kan påvirke prøvelsen... 338 E. Resultatet af prøvelsen... 340 1. Hvilken afgørelse træffer domstolen?... 340 2. Ugyldighed væsentlighed... 342 a. Sagsbehandlingsmangler (formelle mangler)... 343 b. Indholdsmæssige (hjemmels) mangler... 348 c. Ugyldighed: Nullitet eller anfægtelighed? Standpunktsrisiko... 350 3. Andre retsfølger end ugyldighed... 351 Kapitel XII Håndhævelse af forvaltningsafgørelser... 353 A. Indledning... 353 B. Grundlæggende krav... 355 1. Dobbelt hjemmel... 355 2. Alm. forvaltningsretlige regler... 355 3. Afgørelsers eksekutionskraft... 356 4. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 356 C. Direkte håndhævelse... 357 1. Udlæg, udpantning mv.... 358 a. Generelt om udlæg og udpantningsret... 358 b. Udlæg ved fogedretten... 358 c. Udpantning ved SKAT... 359 d. Lønindeholdelse og modregning.... 360 e. Arrest til sikring af udlægsmuligheder... 361 2. Fuldbyrdelse af andre krav end pengekrav kap. 48- forretninger... 361 3. Umiddelbar fogedforretning... 362 4. Selvhjælpshandlinger ( naturalopfyldelse ved tvang)... 363 5. Anden direkte gennemtvingelse... 365 D. Indirekte håndhævelse... 365 1. Straf herunder bødeforelæg... 366 2. Fogedforbud... 367 3. Tvangsbøder... 369 3. Tilbagekaldelse... 371 a. Generelt... 371 b. Tilbagekaldelse af autorisation som følge af gæld... 371 5. Nægtelse af begunstigelser... 372 E. Særligt om håndhævelse af en undersøgelsespligt (informationsindsamling)... 372 1. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 374 2. Processuel skadevirkning... 378
3. Kontrolbesøg, besigtigelser, ransagninger mv.... 380 4. Udlevering af dokumenter, beslaglæggelse mv.... 382 5. Afhøringer, mundtlige oplysninger, afkrævelse af erklæringer mv.... 383 F. Retlig lovliggørelse... 385 G. Tværgående problemstillinger... 386 vii