ALMINDELIG FORVALTNINGSRET 3. UDGAVE STEN BØNSING Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Almindelig Forvaltningsret
Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 3. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2013
Sten Bønsing Almindelig Forvaltningsret 3. udgave, 1. oplag 2013 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Jysk Bogbind, Holstebro Printed in Denmark 2013 ISBN 978-87-574-3094-3 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: forlag@djoef.dk www.djoef-forlag.dk
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 13 Kapitel I. Indledning. Forvaltning og forvaltningsret... 15 A. Hvad er forvaltning?... 15 B. Forvaltningsret... 18 C. Forvaltningens forhold til andre statsorganer... 18 1. Grundlovens 3... 18 2. Forholdet til lovgivningsmagten... 19 3. Forholdet til domsmagten... 21 D. Afgrænsningen af forvaltningsreglernes anvendelsesområde... 22 Kapitel II. Retskilder... 31 A. Indledning... 31 B. Skrevne retskilder... 32 1. Grundloven... 33 2. Almindelige love... 33 3. Bekendtgørelser (anordninger)... 35 4. Andre administrative forskrifter interne regler, cirkulærer, vejledninger m.v.... 38 5. Fortolkning (forarbejder og formål)... 42 C. Uskrevne retskilder... 46 1. Retspraksis... 46 2. Administrativ praksis... 49 3. Ombudsmandspraksis... 54 4. Retssædvaner... 55 5. Forholdets natur m.v.... 56 6. God forvaltningsskik... 57 D. Internationale retskildefaktorer... 58 1. Folkeretten... 59 2. EU-retten... 60 a. Generelt om EU-retskilderne... 60 b. EU-retlige krav til dansk forvaltningsret... 62 5
Indholdsfortegnelse Kapitel III. Forvaltningens organisation... 65 A. Regler og principper for organisering... 65 1. Hierarkiske myndigheder... 65 2. Kollegiale myndigheder... 67 B. Hovedtyper af forvaltningsorganer... 68 1. Statens forvaltning... 68 2. Kommunalforvaltningen... 71 3. Regioner... 77 4. Særlige forvaltningsmyndigheder... 78 Kapitel IV. Forvaltningens funktion... 79 A. Indledning... 79 B. Forvaltningsafgørelser... 80 C. Faktisk forvaltningsvirksomhed... 87 Kapitel V. Kompetencefordeling... 89 A. Regler og principper for kompetencefordeling... 89 B. Delegation... 91 Kapitel VI. Forvaltningsprocessen Sagsbehandlingsregler... 99 A. Indledning... 99 B. Regelgrundlag... 100 1. Forvaltningslovens anvendelsesområde... 101 a. Indledning... 101 b. Afgørelser... 103 c. Partssager Partsbegrebet... 104 2. Offentlighedsloven... 111 3. Persondataloven... 114 4. Tvangsindgrebsloven (retssikkerhedsloven)... 117 C. Inhabilitetsregler... 120 1. Inhabilitetsinteresser... 126 a. Generelt om inhabilitetsinteresser... 126 b. Partsinhabilitet... 127 c. Familieforhold... 129 d. Tilknytning til privat selskab, forening m.v.... 130 e. Toinstansinhabilitet... 132 f. Opsamlingsbestemmelsen... 132 2. Korrektionsbestemmelsen... 134 3. Substitutionsvanskeligheder... 134 4. Særligt om kommunale forhold... 135 6
Indholdsfortegnelse D. Sagers rejsning... 137 E. Sagens oplysning... 141 1. Undersøgelsesprincippet... 141 2. Notatpligt... 146 3. Journaliseringspligt... 148 4. Oplysningsmetoder... 150 a. Grundlæggende krav (herunder persondataloven)... 151 b. Myndighedens egne oplysninger... 161 c. Andre myndigheders oplysninger... 162 d. Parters oplysninger... 168 e. Andre privates oplysninger (modparter, tredjemænd m.fl.)... 170 F. Parters rettigheder under sagsbehandlingen... 174 1. Repræsentation og bistand... 175 2. Partshøring... 177 a. Betingelser for partshøring efter forvaltningslovens 19... 178 b. Undtagelser fra partshøringspligten... 180 c. Gennemførelsen af partshøringen... 183 d. Partshøring på uskrevet grundlag... 185 e. Særligt om varsling af tvangsindgreb (kontrolbesøg m.v.)... 187 3. Partsaktindsigt... 189 a. Retten til aktindsigt... 189 b. Undtagelser... 193 1) Indledning, meroffentlighed m.v.... 193 2) Sager... 194 3) Dokumenter... 196 4) Oplysninger... 202 c. Afgørelsen af aktindsigtspørgsmål... 205 4. Egenacces... 207 a. Offentlighedsloven... 208 b. Persondataloven... 209 G. Offentlighed, åbenhed, aktindsigt m.v.... 212 1. Dokumentoffentlighed (aktindsigt offentlighedsloven)... 212 a. Hovedreglen retten til aktindsigt... 214 b. Meroffentlighed... 218 c. Databaseindsigt og dataudtræk m.v.... 221 d. Undtagelser... 223 1) Generelt... 223 2) Sager... 223 3) Dokumenter... 226 4) Oplysninger... 232 7
Indholdsfortegnelse 5) Tavshedspligt, specialregler, edition m.v.... 235 e. Afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål... 236 2. Mødeoffentlighed... 240 3. Projektoffentlighed... 241 H. Procedure ved sagens afgørelse... 242 1. Den bureaukratiske afgørelsesform... 242 2. Den kollegiale afgørelsesform... 243 I. Afgørelsens ydre skikkelse og underretning... 248 1. Konkrete afgørelser forvaltningsakter... 248 a. Form og formulering... 248 b. Begrundelse... 254 c. Klage- og domstolsvejledning... 260 2. Generelle retsforskrifter regeludstedelse... 262 J. Sagsbehandlingstiden... 263 K. Vejledningspligt... 264 Kapitel VII. Tavshedspligt, ytringsfrihed mv.... 273 A. Reglerne om tavshedspligt... 273 B. Ytringsfrihed... 279 Kapitel VIII. Hjemmelskrav... 283 A. Indledning... 283 B. Legalitetsprincippet... 285 1. Fortolkning... 285 2. Graden af hjemmel... 286 a. Udgangspunkt... 286 b. Særligt om EU-retskilder som hjemmel... 288 c. Skærpet hjemmelskrav... 289 d. Lempet hjemmel... 292 e. Forudsatte beføjelser... 296 f. Særlige problemstillinger... 297 3. Samtykke... 298 C. Skønsudøvelse, magtfordrejning og forvaltningsretlige grundsætninger... 299 1. Skønsbegrebet... 299 2. Saglige hensyn magtfordrejningslæren... 303 3. Fastlæggelse af hvilke kriterier der er saglige... 305 a. Kriterier, der ofte er saglige... 308 b. Lighedsgrundsætninger... 311 c. Hensyn, der ofte er usaglige... 314 8
Indholdsfortegnelse d. Vægtning og prioritering af saglige hensyn... 317 4. Proportionalitetsprincippet... 318 5. Pligtmæssigt skøn (skøn under regel) interne regler... 320 D. Vilkår, bibestemmelser, betingelser, forbehold m.v.... 322 E. Kommunalfuldmagten... 325 Kapitel IX. Rekurs Remonstration Sektortilsyn... 331 A. Om administrativ kontrol generelt... 331 B. Remonstration... 331 C. Rekurs... 335 1. Retten til rekurs... 337 2. Rekursinstans... 338 3. Rekursens genstand... 340 4. Processuelle spørgsmål... 343 a. Klageberettigede (rekursberettigede)... 343 b. Formkrav til klagen... 345 c. Klagefrist (rekursfrist)... 345 d. Opsættende virkning... 348 e. Rekurssagens rammer... 350 5. Rekursorganets bedømmelsesgrundlag... 351 6. Rekursinstansens reaktionsmuligheder... 354 D. Sektortilsyn... 359 1. Tilsyn inden for statslige hierarki... 360 2. Særlige lovbestemte tilsynsordninger... 361 Kapitel X. Kommunaltilsyn... 363 A. Kommunaltilsynet... 363 1. Indledning... 363 2. Tilsynets organisation... 364 3. Tilsynets genstand... 365 4. Processuelle spørgsmål... 367 5. Reaktioner... 371 6. Kontrol med statsforvaltningens afgørelser... 378 B. Sektortilsyn med kommunerne (»overtilsyn«)... 379 Kapitel XI. Ombudsmandskontrol... 383 A. Indledning... 383 B. Ombudsmandens kompetenceområde... 385 C. Processuelle spørgsmål... 389 1. Klage til ombudsmanden... 390 9
Indholdsfortegnelse a. Actio popularis... 390 b. Klagefrist... 390 c. Udnyttet rekurs... 391 2. Sagsrejsning af egen drift (ex officio)... 392 a. Konkrete sager... 392 b. Generelle undersøgelser... 392 c. Inspektioner... 393 3. Sagsoplysning... 393 4. Opsættende virkning... 395 D. Ombudsmandens bedømmelsesgrundlag... 395 1. Prøvelse af gældende ret... 396 2. God forvaltningsskik... 399 3. Særligt om inspektionsbesøg m.v.... 399 4. Prøvelse af lovgivning... 400 5. Begrænsninger i prøvelsen... 400 E. Reaktionsmuligheder... 400 F. Prøvelse af ombudsmandens udtalelser... 402 Kapitel XII. Domstolskontrol... 405 A. Indledning... 405 B. Hvilke handlinger kontrolleres?... 408 C. Processuelle spørgsmål... 410 1. Søgsmålsret Retlig interesse... 410 2. Part på forvaltningens side hvem sagsøges?... 411 3. Søgsmålsfrister... 411 4. Skal rekurs være udnyttet?... 413 5. Opsættende virkning... 413 D. Prøvelsens indhold... 415 1. Nova... 415 2. Fortolkningsspørgsmål, hjemmel m.v.... 416 3. Bevisvurderinger m.v.... 418 4. Skøn, rimelighed, hensigtsmæssighed m.v.... 419 a. Generelt om prøvelsen af skøn... 419 b. Skønsbestemmelse eller lovbunden regel?... 423 c. Rammerne for skønnet magtfordrejning... 423 d. Skøn under regel det pligtmæssige skøn... 424 e. Proportionalitet... 425 f. Sammenfattende... 425 5. Særlige forhold, der kan påvirke prøvelsen... 426 10
Indholdsfortegnelse E. Resultatet af prøvelsen... 428 1. Hvilken afgørelse træffer domstolen?... 428 2. Ugyldighed væsentlighed... 430 a. Sagsbehandlingsmangler (formelle mangler)... 431 b. Indholdsmæssige mangler (hjemmel m.v.)... 437 c. Ugyldighed: Nullitet eller anfægtelighed? Standpunktsrisiko. 440 3. Andre retsfølger end ugyldighed... 441 Kapitel XIII. Ændring og tilbagekaldelse af forvaltningsafgørelser. 443 A. Indledning og afgrænsning... 443 B. Lovregulerede tilfælde... 447 C. Almindelige ulovbestemte principper om tilbagekaldelse... 447 1. Den ene vægtskål: Tilbagekaldelsesgrundens styrke samfundets interesser i tilbagekaldelse... 448 2. Den anden vægtskål: Partens interesser... 449 Kapitel XIV. Forvaltningsmyndigheders erstatningsansvar... 455 A. Indledning... 455 B. Ansvarssubjektet hvilken myndighed?... 456 C. Skadevolder og ansattes personlige ansvar... 457 D. Ansvarsgrundlag... 458 E. Ugyldige afgørelser... 461 F. Gyldige afgørelser... 463 G. Andre situationer vejledning, tilsyn m.v.... 464 1. Tilsyns- og kontrolsager... 464 2. Vejlednings- og»rådgivnings«-sager... 465 3. Afskedigelsessager... 466 H. Tab... 467 I. Egen skyld og årsagssammenhæng... 467 Kapitel XV. Håndhævelse af forvaltningsafgørelser... 469 A. Indledning... 469 B. Grundlæggende krav... 471 1. Dobbelt hjemmel... 471 2. Almindelige forvaltningsretlige regler... 471 3. Afgørelsers eksekutionsfrist tidspunkt for fuldbyrdelse... 472 4. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 472 C. Direkte håndhævelse... 473 1. Udlæg, udpantning m.v.... 474 a. Generelt om udlæg og udpantningsret... 474 11
Indholdsfortegnelse b. Udlæg ved fogedretten... 474 c. Udpantning ved SKAT... 475 d. Lønindeholdelse og modregning.... 476 e. Arrest til sikring af udlægsmuligheder... 477 2. Fuldbyrdelse af andre krav end pengekrav»kap. 48- forretninger«... 477 3. Umiddelbar fogedforretning... 478 4. Selvhjælpshandlinger (»naturalopfyldelse«ved tvang)... 480 5. Anden direkte gennemtvingelse... 481 D. Indirekte håndhævelse... 482 1. Straf herunder bødeforelæg... 482 2. Midlertidige forbud og påbud ved domstolene... 483 3. Tvangsbøder... 486 4. Tilbagekaldelse... 488 a. Generelt... 488 b. Tilbagekaldelse af autorisation som følge af gæld... 489 5. Nægtelse af begunstigelser... 489 E. Særligt om håndhævelse af en undersøgelsespligt (informationsindsamling)... 489 1. Tvangsindgrebsloven og oplysningspligter... 491 2. Processuel skadevirkning... 495 3. Kontrolbesøg, besigtigelser, ransagninger m.v.... 497 4. Udlevering af dokumenter, beslaglæggelse m.v.... 499 5. Afhøringer, mundtlige oplysninger, afkrævelse af erklæringer m.v.... 501 F. Retlig lovliggørelse... 502 G. Tværgående problemstillinger... 503 Register over domme og ombudsmandsudtalelser... 507 Stikordsregister... 513 12
Forord Forord Forord Et mangeårigt arbejde med, undervisning i og kærlighed til forvaltningsretten har resulteret i denne bog. Den er primært skrevet med henblik på at skulle være pensum i forvaltningsret på universitet, men de tidligere udgaver anvendes også af praktikere, som har brug for forvaltningsretlig opdatering. Bogens første udgaver er anvendt på flere universiteter, og erfaringerne og tilbagemeldingerne er indgået i revideringen til 2. og 3. udgave. Nærværende 3. udgave er primært udarbejdet med henblik på den nye offentlighedslov og ændringerne i forvaltningsloven pr. 1. januar 2014. Hele fremstillingen på dette punkt skal derfor læses, som retsstillingen er (bliver) efter 1. januar 2014. Om retsstillingen før dette henvises til 2.-udgaven af nærværende fremstilling. Herudover er der indarbejdet de nye regler om midlertidige forbud og påbud ved domstolene (tidligere fogedforbud), jf. kapitlet om håndhævelse, den regionale statsforvaltnings nye struktur samt den nye digitale postlov. Bortset fra disse ændringer er der ikke foretaget en generel opdatering af fremstillingen, da 2.-udgaven er fra 2012. Enkelte småjusteringer, opdateringer og fejlretning er dog foretaget, men dette er mere sporadisk. Efter ønske fra studerende er stikordsregistret igen blevet opprioriteret. Bemærkninger og forslag er velkomne til: sb@law.aau.dk. Aalborg Universitet, juni 2013 Sten Bønsing lektor, ph.d. 13
KAPITEL I Indledning Forvaltning og forvaltningsret Kapitel I. Indledning. Forvaltning og forvaltningsret A. Hvad er forvaltning? A. Hvad er Betegnelsen»forvaltning«1 bruges både inden for den offentlige og inden for den private sektor, og navnlig i sidstnævnte henseende er betydningen ret ubestemt og varierende. I den gren af juraen, der kaldes forvaltningsretten, har man imidlertid alene»den offentlige forvaltning«for øje. Baggrunden for denne udskillelse er, at der gør sig en række særlige forhold gældende vedrørende den offentlige forvaltning, og at disse har medført en retlig regulering, som er specifik for denne del af samfundslivet. Selv med denne begrænsning er begrebet»forvaltning«ikke entydigt. Hvis man fx siger:»forvaltningen behandler min ansøgning om næringsbrev«, henviser udtrykket til en eller flere myndigheder, dvs. til visse offentlige organer. Man ville måske her lige så ofte tale om»administrationen«eller»myndighederne«. I sætningen»opkrævning af skat er forvaltning«har ordet en anden betydning. Her menes med forvaltning en vis virksomhed, en vis funktion. Mange andre eksempler på betegnelsens anvendelse kan gives, men det vil være karakteristisk for dem alle, at udtrykket forvaltning enten henviser til visse organer eller til visse funktioner, og det vil i reglen fremgå af sammenhængen, om meningen er den ene eller den anden. I forvaltningsretten er det principielt forvaltningsvirksomheden, som har størst interesse, fordi det naturligvis er funktionerne og resultaterne, der er afgørende, mens organerne kun er midler, der tjener disse formål. Når man eksempelvis diskuterer sagsbehandlingsregler eller hjemmelskrav, er det klart, at overvejelserne tager sigte på visse aktiviteter og ikke på organer. Det- 1. Jf. i det hele Claus Haagen Jensen og Carl Aage Nørgaard, Administration og borger, 3. udg., 1988, s. 15 ff. 15
Kapitel I. Indledning. Forvaltning og forvaltningsret te betyder imidlertid på ingen måde, at man i en fremstilling af forvaltningsretten kan se bort fra forvaltningsorganerne og deres opbygning. Dels vil forvaltningsorganernes karakter præge deres arbejde, deres funktioner, dels vil man ved selve afgrænsningen af, hvad forvaltningsvirksomhed er, ofte være nødt til at ty til organisatoriske kriterier. Forvaltningsvirksomhed kan navnlig beskrives på to forskellige måder: Dels formelt eller organisatorisk, dels materielt eller funktionelt. Andre metoder vil hovedsagelig have karakter af en kombination af disse to. Ved forvaltning i formel forstand forstås den virksomhed, der udføres af forvaltningsorganer. Efter denne fremgangsmåde bliver det således afgørende at klarlægge, hvilke organiserede persongrupper der kan betegnes som forvaltningsorganer. Normalt vil dette ikke give anledning til vanskeligheder. Som eksempel på typiske forvaltningsorganer kan nævnes ministerier, styrelser, lokale statsmyndigheder, nævn og kommunalbestyrelser. Når man fjerner sig fra det typiske, kan der imidlertid opstå afgrænsningsproblemer, både i forhold til folketingsorganer, domstolene og den private sektor. Tvivlsspørgsmål af denne art er dog normalt overkommelige at løse. En uddybning af problemstillingen følger nedenfor s. 18 ff. Denne formelle måde at afgrænse forvaltningsvirksomhed på dækker de fleste forhold, men er i sin yderste konsekvens både for vid og for snæver. På den ene side tages der for meget med. Når forvaltningsorganer fx indkøber materialer eller bygger huse, udøves en virksomhed, som også private kan gennemføre, og retsreglerne er i alt væsentligt de samme som for private. Disse aktiviteter er ikke særlige for forvaltningen, og forvaltningsretten gælder ikke i fuldt omfang disse aktiviteter. På den anden side kan man også tænke sig, at virksomhed, der normalt kun udøves af forvaltningsorganer fx udstedelse af påbud eller forbud undtagelsesvis kan udøves af private, og at forvaltningsrettens regler (i hvert fald delvis) også gælder for sådanne privates handlinger. Man kan således påvise aktiviteter, hvor forvaltningsorganer ikke er eller bør være helt så stramt styret af forvaltningsretten som normalt, og man kan finde aktiviteter, som udøves af andre end forvaltningsorganer, men hvor forvaltningsretten alligevel gælder. Konsekvensen af disse indvendinger er, at man forsøger at afgrænse forvaltningen i materiel forstand. Herved bliver det afgørende alene arten af den virksomhed, der udøves, mens det er uden betydning, hvem der gør det. Det afgørende er her karakteren af den virksomhed, der i hvert fald normalt kun kan udøves af forvaltningsorganer. Erkendes må det dog, at denne grænse i de seneste år er sat under større og større pres, idet flere og flere opgaver, som man tidligere kun kunne forestille sig i det offentlige regi, i dag i stadig stigende omfang overføres til private, bl.a. ved udliciteringer m.v. 16