Hillerød Kommune besparelser på daginstitutionsområdet Resumé: Statsforvaltningen Hovedstaden udtaler, at kommunens beslutning om, at forældre selv skal sørge for bleer til deres børn i daginstitutionerne og kommunens beredskabsplan ved akut lav personaledækning i daginstitutionerne ikke er i strid med dagtilbudsloven. 09-09- 2009 Statsforvaltningen Hovedstadens udtalelse til en borger STATSFORVALTNINGEN HOVEDSTADEN BORUPS ALLÉ 177, BLOK D- E 2400 KØBENHAVN NV JOURNAL NR.: 2009-613/556 SAGSBEHANDLER:JEIKOE DIREKTE TELEFON:7256 7096 TELEFON: 7256 7000 Hillerød Kommunes besparelser på daginstitutionsområdet Ved e-mail af 30. marts 2009 har du bedt Statsforvaltningen Hovedstaden om at vurdere lovligheden af: TELEFAX: 38 33 20 12 GIRO: 3001 4329848 EAN-NR. 5798000362222 SE-NR. 29-37-62-20 hovedstaden@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk 1. At forældrene selv skal medbringe bleer i dagtilbudene 2. Kommunens beredskabsplan ved akut lav personaledækning Du har vedrørende bleer anført, at kravet medfører en forøgelse af den maksimale egenbetaling, og at det således er i strid med lovens regler herom. Du har endvidere anført, at blebudgettet hører under forældrebestyrelsernes minimumskompetence, hvorfor kommunen ikke kan træffe selvstændig beslutning herom ifølge vejledning til dagtilbudsloven afsnit 14.2.4. TELEFONTID: Mandag 08.00-15.00 Tirsdag-Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 13.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 ÅBNINGSTID FOR PERSONLIGE HENVENDELSER: Mandag-Onsdag 09.00-15.00 Torsdag 09.00-18.00 Fredag 09.00-14.00 Vedrørende beredskabsplanen har du anført, at kravet om, at forældre skal indgå i en plan for pasning af egne børn, såfremt der ikke er personale nok i institutionen til at modtage dem efter en turnusordning af en kalendermåneds varighed pr. forældrepar, er en omgåelse af pasningsgarantien. Du har endvidere anført, at det samtidig er en forøgelse af den maksimale egenbetaling, såfremt
forældrene bliver nødt til at afholde tvungne fridage for at passe egne børn. Statsforvaltningen har nu gennemgået sagen og fundet, at Hillerød Kommunes besparelser på daginstitutionsområdet ikke er i strid med dagtilbudsloven. Nedenfor følger kommunens udtalelse, dine bemærkninger hertil og vores begrundelse for udtalelsen. Kommunens udtalelse Hillerød kommune har i brev af 2. juni 2009 fremsendt følgende udtalelse: Statsforvaltningen har i brev af 6. april 2009 anmodet Hillerød Byråd om en udtalelse i anledning af klage fra Christian N. Andersen over Hillerød Kommunes udmøntning af besparelser på daginstitutionsområdet. Hillerød Byråd har den 8. oktober 2009 vedtaget budgettet for 2009, der bl.a. indebærer en kommunal besparelse på dagtilbudsområdet på i alt 18.923.000 kr. - herunder på følgende områder: Bleer i daginstitutioner kr. 600.000 Ændret personalenormering kr. 8.000.000 Konsekvenserne af besparelserne er bl.a., at forældre fra den 1. januar 2009 selv skal medbringe bleer til deres børn. Hidtil har bleer til børn i vuggestuer og børn under 3 år i integrerede institutioner været en del af dagtilbuddet. Der er desuden udarbejdet "Beredskab i daginstitutioner i forhold til akut lav personaledækning", der beskriver, hvordan personalet i den enkelte daginstitution skal forholde sig, hvis den aktuelle bemanding p.g.a. den ændrede personalenormering, når ned under en grænse, hvor det vil være uansvarligt at modtage børn eller det kan være nødvendigt at sende børn hjem. Retningslinjerne er vedlagt som bilag 1. I udmøntningen af reduktionerne har hensynet til børnene vejet meget tungt. Christian M. Andersen stiller i sin klage spørgsmål ved: Lovligheden af kommunens krav om, at forældre selv medbringer bleer i dagtilbudene SIDE 2
Lovligheden al Hillerød Kommunes beredskabsplan ved akut lav personaledækning. Bleer i dagtilbud Det er Hillerød Kommunes opfattelse, at kommunalbestyrelsen kan beslutte, om dagtilbudsydelsen skal indeholde levering af bleer til børnene. Vi mener derfor, at beslutningen om ikke længere at levere bleer til børn i dagtilbud er lovlig. Christian M. Andersen gør gældende, at det forhold, at forældrene får en udgift til selv at købe bleer, forøger forældrenes egenbetaling sådan, at denne overstiger de maksimale 25 pct. Det fremgår af dagtilbudsloven, lov nr. 501 af 6. juni 2007, 31, at kommunen skal give forældrene til børn i daginstitutioner et tilskud pr. barn. Tilskuddet udgør mindst 75 pct. og forældrenes egenbetaling højst 25 pct. af de budgetterede bruttodriftsudgifter ved ophold i dagtilbud bortset fra ejendomsudgifter, herunder leje og vedligeholdelse. Velfærdsministeriet har i vejledning nr. 26 af 26. maj 2008, pkt. 12.1.3.3 nærmere beskrevet, hvad der kan indgå i beregningsgrundlaget. Det fremgår, at oversigten alene skal betragtes som vejledende retningslinjer for, hvordan der skal sondres mellem udgiftstyper, der kan eller ikke kan indregnes. Det fremgår intet sted i lovgivningen eller vejledningen til loven, at kommunen er forpligtet til at levere bleer som en del af dagtilbudsydelsen. Den budgetreduktion, Hillerød Kommune har opnået ved ikke længere at have bleer som en del af dagtilbudsydelsen, er fordelt mellem kommunen og forældrene, sådan at Hillerød Kommunes tilskud er faldet med 75 % af budgetreduktionen (besparelsen på 600.000 kr.) og forældrenes egenbetaling er faldet med 25 % af budgetreduktionen. Udgifter forældrene har til deres børn derudover indgår ikke i dagtilbudenes driftsbudget, og er ikke en del af forældrenes egenbetaling for dagtilbuddet. Christian M. Andersen anfører desuden, at vejledningen til dagtilbudsloven (14.2.4.2) nævner, at forældrebestyrelsen i dagplejen, som en del af dens minimums kompetence kan fastlægge principper for anvendelsen af budgettet til bl.a. bleer. Det er Christian M. Andersens opfattelse, at når anvendelse af budget til bleer er nævnt som et eksempel på, hvad der hører under foræl- SIDE 3
drebestyrelsens minimumskompetence, så er kommunen også forpligtet til at afsætte et budget til bleer i dagplejen, og dermed også i daginstitutionerne. Hillerød Kommune har ikke leveret bleer til dagplejebørn gennem flere år. Det fremgår af dagtilbudslovens 15, stk. 2, at forældrebestyrelsen for den kommunale dagpleje skal fastsætte principper for dagplejens arbejde og for anvendelse af en budgetramme for dagplejen inden for de mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastsat. Når budget til bleer er nævnt i vejledningen, som anført ovenfor, er det udelukkende som eksempel på en budgetdel, som forældrebestyrelsen skal have indflydelse på, hvis der er afsat budget til udgiften. Beredskab i daginstitutioner i forhold til akut lav personaledækning Næsten uanset hvilken personalenormering en kommune har, kan der i en kombination af vakante stillinger, ferie og sygefravær opstå situationer, hvor personaledækningen i den enkelte daginstitution kommer under den grænse, som kommunen mener, er forsvarlig. Med den reduktion af personalenormering i daginstitutionerne, der er konsekvensen af Hillerød Kommunes budget for 2009, øges risikoen naturligvis for, at enkelte daginstitutioner kan komme i situationer, hvor personalenormeringen kommer under det forsvarlige, hvis der ikke handles ekstraordinært i forhold til situationen. Derfor har Hillerød Kommune indført "Beredskab i daginstitutioner i forhold til akut lav personaledækning". Christian M. Andersen anmoder i sin klage om svar på, om det er lovligt at lade forældre indgå i en beredskabsplan i de tilfælde, hvor institutionen ikke ser sig i stand til at modtage børnene på forsvarlig vis. "Beredskabsplanen" indeholder primært procedurer, som skal tages i anvendelse for at undgå et uforsvarligt forhold mellem antal børn og antal ansatte. Det handler eks. om vikardækning, ændring al personalets mødetider, ændring af planlagte aktiviteter og hjælp fra naboinstitutioner. "Beredskabsplanen" indeholder også procedurer for, hvordan institutionen og administrationen skal forholde sig, hvis det på trods af ovennævnte tiltag ikke er muligt at have et forsvarligt forhold mellem antal børn og SIDE 4
antal ansatte. Procedurerne i den situation, hvor begrænset modtagelse af børn er eneste løsning, er udformet sådan, at evt. gener for forældre fordeles så ligeligt, som det er muligt på alle forældre. Det skal pointeres, at Hillerød Kommune ikke har planlagt sit dagtilbudsområde med inddragelse af forældre i turnus eller på anden måde. Hillerød Kommune er bevidst om forpligtelsen til at sørge for det nødvendige antal pladser i dag-, fritids- og klubtilbud i medfør af dagtilbudslovens 4. Vurderingen af om Hillerød Kommune lever op til denne forpligtelse kan ikke ske på baggrund af et beredskab som det nævnte, men må ske på grundlag af den faktiske opfyldelse af pasningsgarantien. I Hillerød Kommune får alle forældre, der ønsker det, en dagtilbudsplads indenfor de frister, der er gældende i henhold til dagtilbudsloven. Med hensyn til om Hillerød Kommune efter 1. januar 2009 også faktisk dagligt modtager alle børn, kan vi oplyse, at i årets første 3 måneder er det sket 2 gange, at der har være begrænset eller ingen modtagelse af børn. Tilfælde 1 En af daginstitutionerne bliver på grund af en teknisk fejl i en weekend udsat for en så kraftig vandskade, at det ikke er muligt at anvende bygningen til daginstitution. Der er blevet opsat midlertidige pavilloner, som institutionen benytter indtil bygningen er repareret. Dette betød, at institutionen i 3 dage ikke modtog børn. Alle forældre var indforstået med dette og fandt løsninger. Denne manglende modtagelse af børn har derfor intet at gøre med den reducerede personaledækning eller beredskabsplanen. Tilfælde 2 I en af daginstitutionerne er situationen: 1 ansat på ferie 2 ansatte fraværende på grund af forældres dødsfald 1 ansat sygemeldt Institutionen har truffet forholdsregler, sådan at dette ikke berører modtagelsen af børn. Om morgenen når institutionen åbner modtager lederen yderligere: Melding om fravær p.g.a. barns første sygedag SIDE 5
Melding fra endnu en ansat om fravær på grund af forældres dødsfald Melding om fravær på grund sygdom (astmaanfald) Den del af "beredskabsplanen", der handler om at undgå begrænset modtagelse bliver taget i brug, men det løser ikke problemet. Lederen aflyser deltagelse i planlagt møde, og der bliver ringet til 6 forældre med opfordring til, at de beholder deres barn hjemme den dag. De 5 har mulighed for dette. Den 6. har ikke. Institutionen modtager det 6. barn. Næste dag modtager institutionen igen alle børn. "Beredskabsplanens" del med procedurer for situationen med begrænset modtagelse, har derfor kun været aktuel i ét tilfælde og omfattende 5 børn. Derimod har beredskabsplanens del med procedurer for at undgå begrænset modtagelse været i brug i flere tilfælde og med held. Beredskabsplanen har derfor, som det primært har været hensigten, medvirket til en sikring al modtagelse af alle børn hver dag. Indførelsen af beredskabsplanen betyder derfor ikke en manglende opfyldelse af dagtilbudslovens krav om pasningsgaranti, men er medvirkende til at sikre dette. Dine bemærkninger Du har i brev af 28. juni 2009 fremsendt bemærkninger til kommunens udtalelse. Det fremgår heraf bl.a., at kravet om, at forældre skal medbringe bleer i vuggestuer og kommunale dagplejer, efter din opfattelse er i strid med lovgivningen alene af den grund, at det ikke er tilladt forældre at etablere forældrebetalte bleindkøbsordninger. Vedrørende beredskabsplanen har du anmodet statsforvaltningen om at forholde sig til, om kommunen lovligt kan kræve, at forældrene deltager i beredskabet med pasningen af egne børn uden godtgørelse for tabt arbejdsfortjeneste eller nedsættelse af egenbetalingen. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning der særligt gælde for offentlige SIDE 6
myndigheder, jf. 48, stk. 1, i den kommunale styrelseslov 1. Det fremgår af dagtilbudslovens 2 23 at alle børn indtil skolestart skal have adgang til at blive optaget i et dagtilbud. Pasningsgarantien indebærer, at kommunalbestyrelsen har pligt til at anvise plads i et alderssvarende dagtilbud til alle børn i aldersgruppen over 26 uger og indtil barnets skolestart. Ønsker forældrene en plads i umiddelbar forlængelse af de 26 uger, har kommunalbestyrelsen en frist på yderligere 4 uger til at tilbyde en plads, jf. dagtilbudslovens 23, stk. 3. Kommunen skal give forældre et tilskud pr. barn til brug for dagtilbud på mindst 75 pct. og forældrenes egenbetaling må højst udgøre 25 pct. af de budgetterede bruttodriftsudgifter ved ophold i dagtilbud bortset fra ejendomsudgifter, herunder husleje og vedligeholdelse, jf. dagtilbudslovens 31. Følgende fremgår af vejledningen til dagtilbudsloven 3 : 12.1.2.4 Loft over forældrebetaling Dagtilbudsloven og dagtilbudsbekendtgørelsen gør endeligt op med reglerne for fastsættelse af forældrebetalingen. Betalingsreglerne sætter den øvre grænse for, hvad en kommune kan opkræve i forældrebetaling, og den kan ikke fraviges, uanset om forældrene "frivilligt" måtte ønske at betale mere. Udgangspunktet er således, at der ikke kan opkræves ekstrabetaling fra forældrene. Aktiviteter og ydelser der er en integreret del af dagtilbuddets virksomhed Udgifter til ydelser eller aktiviteter, der må anses for at udgøre en integreret del af dagtilbuddets virksomhed, udgør en del af udgifterne til dagtilbuddets drift og indregnes i kommunalbestyrelsens bruttoudgifter for driften af den almindelige forældrebetaling på 25 pct. af bruttodriftsudgifterne og kommunens tilskud på 75 pct. af bruttodriftsudgifterne. Betalings- og tilskudsreglerne åbner således ikke mulighed for, at der i dagtilbuddet kan opkræves særskilt forældrebetaling for sådanne ydelser eller aktiviteter. 1 Lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 2 Lov nr. 501 af 6. juni 2007 3 Den dagældende vejledning nr. 26 af 26. maj 2008 SIDE 7
Som integreret del af dagtilbuddets virksomhed betragtes som minimum de aktiviteter og de ydelser, der skal til, for at dagtilbuddet opfylder dagtilbudslovens formålsbestemmelser for dagtilbud, jf. 1 og 7, bestemmelserne om pædagogiske læreplaner, jf. 8, børnemiljøvurdering, jf. 12 samt om støtte til børn og unge, jf. 4. Aktiviteter, der må anses for at udgøre en integreret del af dagtilbuddets virksomhed, kan eksempelvis være diverse planlagte arrangementer, såsom svømning eller rytmik samt andre pædagogiske aktiviteter. Eller det kan være ydelser i form af ekstra hjælp i dagtilbuddet efter dagtilbudslovens regler om støtte. Eksemplerne er ikke udtømmende. ------- 12.1.3.3 ------- Det er ikke muligt at give en udtømmende opremsning af alle de enkelte udgiftsposter, der kan forekomme på kommunernes budgetter. Den følgende oversigt er derfor alene at betragte som vejledende retningslinjer for, hvordan der skal sondres mellem udgiftstyper, der kan eller ikke kan indregnes. ------- 12.1.3.3.8 Børnerelaterede udgifter Øvrige udgifter knyttet til hverdagen i dagtilbuddene Det beløb, dagtilbuddet får til aktiviteter med videre, er direkte driftsudgifter, som kan indregnes. Der kan være tale om udgifter til beskæftigelsesmaterialer, IT-udstyr til børnenes aktiviteter, legeredskaber, legetøj, bøger og lignende. Udgifter knyttet til hygiejniske forhold som vask, bleer, sæbe med videre kan også indregnes. Almindelig transport til og fra dagtilbud er ikke en del af dagtilbudsydelsen og dækkes derfor fuldt ud af forældrene. Transport som led i aktiviteter med børnene under opholdet i dagtilbuddet kan indregnes, f.eks. udgifter til klippekort. Det fremgår af dagtilbudslovens 15, stk. 2, at forældrebestyrelsen for den kommunale dagpleje skal fastsætte principper for dagplejens arbejde og for anvendelsen af en budgetramme for dagplejen inden for de mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastsat. SIDE 8
Følgende fremgår af vejledningen til dagtilbudsloven: 14.2.4.2 Principper for anvendelsen af den kommunale dagplejes budgetramme Forældrebestyrelsen har som en del af deres minimumskompetence ret til at fastlægge principperne for anvendelsen af den børnerelaterede del af det budget, som den kommunale dagpleje har til rådighed. Den børnerelaterede del af budgettet omfatter blandt andet budgettet til bleer, udflugter, beskæftigelsesmaterialer og udstyr. Kommunen skal yde en del af budgettet for dagplejen som et rammebeløb. Hvis kommunen vælger at opdele dagplejen i flere forældrebestyrelser, er det en forudsætning, at rammebeløbet opdeles således, at hver forældrebestyrelse får sit eget budget. Når kommunalbestyrelsen har vedtaget budgettet for den kommunale dagpleje fordeler forældrebestyrelsens og ledelsens kompetence til at disponere inden for budgetrammen sig på følgende måde: Forældrebestyrelsen fastlægger principperne for budgetrammens anvendelse, Ledelsen udmønter de af forældrebestyrelsen fastlagte principper i den daglige ledelse og drift af den kommunale dagpleje. Forældrebestyrelsens såvel som ledelsens dispositioner skal ske inden for de mål og rammer, som kommunalbestyrelsen har fastsat for den kommunale dagpleje. Se nærmere herom i kapitel 4. Budgetrammen skal som minimum udgøre det beløb, den kommunale dagpleje har til rådighed, når de budgetterede lønudgifter og udgifter til vedligeholdelse af bygninger er fratrukket institutionens driftsbudget. I disse tilfælde udgør det resterende driftsbeløb således budgetrammen, som forældrebestyrelsen skal fastlægge principperne for. Det betyder, at forældrebestyrelsen skal vedtage principperne for anvendelsen af de beløb, der vedrører f.eks. forplejning, legetøj, materialer, inventar, koloni og diverse udgifter, der har med børnene at gøre. Listen er ikke udtømmende. Alt afhængig af hvor stor en del af budgetrammen for den kommunale dagpleje, kommunalbestyrelsen i styrelsesvedtægten har lagt ud til forældrebestyrelsens og ledelsens disposition, kan den budgetramme, forældrebestyrelsen har indflydelse på, imidlertid også udgøre det totale budgetterede driftsbeløb for den SIDE 9
totale budgetterede driftsbeløb for den kommunale dagpleje, fuld dispositionsfrihed over hele den kommunale dagplejes budget, herunder løn med videre. Statsforvaltningen finder ikke, at Hillerød Kommunens beslutning om ikke længere at deltage i udgiften til bleer i daginstitutionerne er i strid med dagtilbudsloven. Vi finder ikke, at bleer skal betragtes som en integreret del af et dagtilbuds virksomhed, og som kommunen derfor ikke kan opkræve særskilt betaling for. Vi har herved lagt vægt på, at bleer efter vores opfattelse ikke kan betragtes som en minimums ydelse, som kommunen skal yde for at opfylde dagtilbudslovens formålsbestemmelser for dagtilbud. Efter vores opfattelse må bleer derimod betragtes som børnerelaterede udgifter som knytter sig til hverdagen i dagtilbuddet, og som kommunen kan medregne som en direkte driftsudgift, men som kommunen også kan vælge at lade være at medtage. Vi finder endvidere ikke, at forældrebestyrelserne skal medinddrages i forbindelse med kommunens beslutning om ikke længere at deltage i betalingen af bleer i daginstitutionerne. Vi har herved lagt vægt på, at det er kommunalbestyrelsen som ifølge dagtilbudsloven fastsætter budgetrammen og fastsætter målene og rammerne for anvendelsen heraf. Såfremt kommunalbestyrelsen vælger ikke længere at afsætte midler til bleer i budgetrammen, har forældrebestyrelsen ikke længere mulighed for at fastlægge principper om, at en del af den tildelte budgetramme skal anvendes til bleer. Endelig finder vi ikke, at kommunens beredskabsplan ved akut lav personaledækning i daginstitutionerne er i strid med dagtilbudslovens regler om pasningsgaranti. Vi har herved lagt vægt på, at kommunen ifølge det oplyste overholder fristreglerne i dagtilbudslovens 23, og efter vores opfattelse er beredskabsplanen ikke udtryk for, at kommunen har fastsat en personalenormering, således at børnene ikke kan passes under normale forhold. Beredskabsplanen inddrager ikke forældrene i at passe børnene i institutionerne. Ifølge planen kan det imidlertid være vanskeligt at passe alle børn i sådanne helt særlige situationer, hvorfor enkelte forældre i disse situationer opfordres til at passe deres eget barn. SIDE 10
Beredskabsplanen kan alene betragtes som en administrativ anvisning på, hvordan man bedst muligt løser akutte personalemæssige problemer under særlige forhold med megen sygdom og anden form for fravær. Statsforvaltningen forudsætter, at kommunen opfylder pligten til at give dagtilbud som krævet i dagtilbudsloven, og at kommunen, hvis en enkelt institution i en speciel situation er ude af stand til at passe alle børn, sørger for pasning i en anden institution. Vi foretager os derfor ikke yderligere i anledning af din henvendelse. Udtalelsen vil snarest muligt blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside. Med venlig hilsen Lone Birgitte Christensen kontorchef/ Jette Eikrem fuldmægtig SIDE 11