N O TAT Det personalejuridiske grundlag for opgavevaretagelsen i Sammenlægningsudvalgene i 2006 overførsel/udlån af medarbejdere 1. Baggrund Sammenlægningsudvalgene har været i funktion siden 1. januar 2006 og er i fuld gang med at organisere opgaveløsningen i 2006. Organiseringen af opgaveløsningen giver anledning til en række personalejuridiske spørgsmål, som behandles i dette notat. Af Inddelingslovens 14 fremgår det, at Sammenlægningsudvalget træffer beslutning om etablering af administrativ bistand i forbindelse med udva l- gets arbejde, herunder om ansættelse og afsked af personale hertil. Sammenlægningsudvalget har således en selvstændig kompetence til at beslutte, hvilken administrativ bistand udvalget har behov for. Samtidig skal man i en personalejuridisk sammenhæng være opmærksom på, at medarbejderne fra de bestående kommuner som udgangspunkt først overføres pr. 1 januar 2007, jf. Inddelingslovens 37 og 38. Tilsvarende bestemmelser gælder for de medarbejdere, der i henhold til Procedureloven overføres fra amterne. Den 23. marts 2006 Ref NNP/FLH nnp@kl.dk Dir 3370 3358 Weidekampsgade 10 Postboks 3370 2300 København S Tlf 3370 3370 Fax 3370 3371 www.kl.dk Side 1/13 Det er derfor væsentligt at være opmærksom på, at en beslutning om, at en given medarbejder skal have en given stilling i den nye kommune, retter sig imod, hvad der sker den 1. januar 2007. Eventuel udførelse af opgaver for sammenlægningsudvalget før den 1. januar 2007 må således underkastes selvstændige overvejelser og beslutninger. KL har i notat af 6. januar 2006 om Juraen når cheferne skal indplaceres redegjort for de retlige rammer for besættelse af chefstillingerne i de nye kommuner - se KL s hjemmeside www.kl.dk/345916.
2 Helt overordnet kan opgaveløsningen for sammenlægningsudvalget i 2006 organiseres på følgende måder: a) Sammenlægningsudvalget ansætter sit eget personale efter eksternt opslag b) Der overføres personale fra en sammenlægningskommune, et amt eller et kommunalt fællesskab til ansættelse under Sammenlægningsudvalgets sekretariat c) Der etableres udlånsordninger, hvor en medarbejder i en sammenlægningskommune, et amt eller et kommunalt fællesskab helt eller delvist arbejder for Sammenlægningsudvalgets sekretariat mod kompensation til den udlånende arbejdsgiver d) Sammenlægningsudvalget kan anmode en eller flere af de eksisterende kommuner om at aflevere oplæg eller andre former for bidrag til brug for Sammenlægningsudvalgets beslutninger og derved benytte de allerede eksisterende forvaltninger og afdelingers viden Nedenfor gennemgås de nævnte modeller ud fra en personalejuridisk vinkel. Allerede her skal notatets hovedpointe fremhæves, nemlig at der er tale om et katalog af muligheder der mest hensigtsmæssigt bør overvejes konkret fra sag til sag, alt efter karakteren og omfanget af de opgaver, der ønskes løst. Samtlige sammenlægningsudvalg har tilsluttet sig KL s aftale- og overenskomstsystem ved at træffe beslutning om bemyndigelse til KL som arbejdsgiverorganisation, hvilket lægges til grund i den følgende gennemgang. 2. Sammenlægningsudvalget foretager nyansættelser efter eksternt opslag Sammenlægningsudvalget har kompetence til at etablere sit eget sekretariat bl.a. under iagttagelse af de gældende regler om opslag. Ansætter sammenlægningsudvalget medarbejdere er det undergivet det kommunale løntilsyn, jf. Inddelingslovens 18, der bl.a. henviser til Lov om kommunernes styrelse 67. Til forskel fra overførsels- og udlånssituationerne, der behandles nedenfor, er der således tale om nyansættelser af eksterne ansøgere, herunder ansøgere fra sammenlægningskommunerne, der søger avancementsstillinger. Det betyder, at der er tale om forvaltningsretlige afgørelser med de heraf følgende proceskrav. Ansatte i sammenlægningssekretariaterne overføres til den nye kommune den 1. januar 2007 jf. bemærkningerne til Inddelingslovens 25. 2
3 3. Overførsel af personale fra sammenlægningskommunerne, amterne og kommunale fællesskaber til Sammenlægningsudvalgets sekretariat Der er den 10. marts 2006 indgået et protokollat mellem KTO og FHS på den ene side og KL, Amtsrådsforeningen og H:S på den anden side om vilkår for overførsel til ansættelse under sammenlægningsudvalg og forberedelsesudvalg mv. Der henvises til protokollatet på KL s hjemmeside - http://www.kl.dk/358510 - hvoraf fremgår den nærmere afgrænsning af de situationer, hvor direkte overførsel kan finde sted. Der er hermed skabt hjemmel til, at personale i bl.a. de eksisterende kommuner direkte kan overføres til ansættelse under det relevante Sammenlægningsudvalg på tilsvarende vilkår, som Inddelingsloven fastsætter i forbindelse med overførsel til de nye kommuner pr. 1. januar 2007. a) Fordele ved direkte overførsel Ved en egentlig overførsel til ansættelse under Sammenlægningsudvalget etableres der for medarbejderen en klar adskillelse mellem den gamle kommune og Sammenlægningsudvalget. Medarbejderen får én arbejdsgiver - Sammenlægningsudvalget - og vil skulle arbejde inden for disse rammer i forhold til det ansvar og den kompetence, som er tillagt den konkrete stilling. Overførslen kan ske på baggrund af såvel internt som eksternt opslag, ligesom ved aftale mellem parterne. Ved overførsel til ansættelse under Sammenlægningsudvalget efter såvel internt som eksternt opslag ligger der en forudsætning om, at medarbejderen opsiger sin stilling over for den gamle kommune med det for stillingen gældende varsel. Efter normal praksis vil der dog være mulighed for, at medarbejderen og den gamle kommune aftaler, at medarbejderen kan fratræde før udløbet af sit opsigelsesvarsel. Ved en aftale mellem medarbejderen og Sammenlægningsudvalget om ansættelse under Sammenlægningsudvalget uden at dette sker efter opslag, forudsættes det, at der træffes nærmere aftale med den oprindelige ansætte l- seskommune om tidspunktet for overførslen. Konsekvensen af overførslen er hvad enten dette sker efter opslag eller aftale - at medarbejderen er endeligt ophørt i den gamle kommune. 3
4 Den medarbejder, der overføres til ansættelse under Sammenlægningsudvalget, vil således få den legitimitet til at træffe beslutninger, som følger af et reelt ansættelsesforhold, og dette har selvsagt meget stor betydning i forhold til de topchefer, herunder ikke mindst kommunaldirektøren, som ansættes under Sammenlægningsudvalget b) Ulemper ved en direkte overførsel En af ulemperne ved en direkte overførsel af personale til Sammenlægningsudvalget kan - set fra afgiverkommunens side - være et tab af arbejdskraft i en situation, hvor der formentlig ikke vil ske genbesættelse af den pågældende medarbejders stilling. En direkte overførsel vil således være definitiv forstået på den måde, at afgiverkommunen ikke vil have mulighed for at trække på den pågældende medarbejder, medmindre dette sker efter nærmere aftale med Sammenlægningsudvalget og i respekt for, at kompetencereglerne overholdes. Særligt for så vidt angår overførsel af en kommunaldirektør til Sammenlægningsudvalget kan der opstå en situation, hvor afgiverkommunen efterlades i et ledelsesmæssigt tomrum. I den situation vil det for nogle kommuner være nærliggende i stedet for en overførsel at udlåne kommunaldirektøren til Sammenlægningsudvalget. I det følgende afsnit gennemgås udlån. 4. Udlån af personale fra en sammenlægningskommune, et amt eller et kommunalt fællesskab til Sammenlægningsudvalgets sekretariat En medarbejders rettigheder og pligter er normalt knyttet op på en ansættelse hos en nærmere defineret arbejdsgiver, som har instruktionsbeføjelse og dermed ledelsesretten i forhold til den pågældende medarbejder. Begrebet udlån udgør en afvigelse fra denne helt grundlæggende hovedregel. Der findes ikke nogen generel lovgivning eller kollektive overenskomster/aftaler, der regulerer en udlånt medarbejders forhold. Der har imidlertid - i hvert fald på det kommunale område - udviklet sig en praksis for udlån af medarbejdere i bestemte situationer. Det har typisk drejet sig om situationer, hvor en kommune har haft vanskeligt ved at rekruttere medarbejdere til en given stilling, og hvor man derfor har lånt arbejdskraft hos en anden kommune. 4
5 Det kan således lægges til grund, at udlån af medarbejdere fra én arbejdsgiver til en anden arbejdsgiver fx fra en kommune til et sammenlægningsudvalg kan finde sted, men at der som minimum skal foreligge en udlånsaftale, der regulerer udlånets omfang og varighed, kompetenceforhold, opsigelse, løn mv. Dette gælder også i forbindelse med udlån til Sammenlægningsudvalgets sekretariat i forbindelse med opgaveløsning i 2006. Udlån af en medarbejder rejser en række problemstillinger, som har til fælles at vedrøre det forhold, at man som udlånt medarbejder gør tjeneste for én arbejdsgiver, men at ansættelsesforholdet fastholdes i forhold til en anden arbejdsgiver. De problemstillinger, der gennemgås, er o Fuldmagt/Bemyndigelse o Delegation o Inhabilitet o Tegningsret o Aflønning Fuldmagt/Bemyndigelse Stillingsfuldmagt forudsætter ansættelse. Udlån er netop karakteriseret ved ikke at indebære ansættelse. Det er derfor nødvendigt, at Sammenlægningsudvalget så præcist som muligt meddeler den indlånte medarbejder, hvilke opgaver han skal og kan løse. Opgavernes karakter kan beskrives mere eller mindre detaljerede. Dette bør gøres i forbindelse med udlånsaftalen, således at der fra starten er klarhed over, hvilke opgaver det forventes medarbejderen skal løse under sit udlån. I den forbindelse er det væsentligt at være opmærksom på reglerne om delegations betydning for omfanget af den bemyndigelse, der kan gives til en indlånt medarbejder. Delegation For offentlige myndigheder gælder der visse begrænsninger i adgangen til at give fuldmagt/foretage bemyndigelser. Disse begrænsninger er indeholdt i reglerne om delegation. Der gælder her en hovedsondring mellem intern og ekstern delegation. I henhold til det kommunale tilsyns praksis skal en medarbejder være ansat hos delegationsgiveren for at delegationsgiveren gyldigt kan delegere til den pågældende efter reglerne om intern delegation. Delegation fra Sammen- 5
6 lægningsudvalget til en lånt medarbejder kan derfor kun gyldigt ske i he n- hold til reglerne om ekstern delegation. Efter reglerne om ekstern delegation kan Sammenlægningsudvalget kun i et begrænset omfang give fuldmagt/bemyndigelse til en lånt medarbejder. Det betyder, at lånte medarbejdere fx ikke kan træffe myndighedsafgørelser. Den lånte medarbejder kan heller ikke gives kompetence til at træffe beslutninger, der har videregående og ikke meget veldefinerede økonomiske konsekvenser for sammenlægningsudvalget/den nye kommune. En lånt medarbejder kan dog i vidt omfang arbejde med forberedelse af sådanne afgørelser, men selve afgørelsen skal træffes af en dertil af Sa m- menlægningsudvalget bemyndiget person eller Sammenlægningsudvalget. I visse særlige tilfælde kan en lånt medarbejder dog ikke arbejde med forberedelsen af en afgørelse, hvis der hermed kan sås begrundet tvivl om hans habilitet til at beskæftige sig med den pågældende sag, jf. nærmere herom i det følgende afsnit om inhabilitet. Inhabilitet Reglerne om konkret inhabilitet fremgår af forvaltningslovens 3. Forvaltningslovens regler om inhabilitet forholder sig ikke specifikt til a n- sættelsesforhold, men konstaterer, at den der virker inden for den offentlige forvaltning kan være inhabil i forskellige sammenhænge. Det forhold, at der stadig består en ansættelsesretlig tilknytning til udlån s- kommunen medfører ikke i sig selv, at den udlånte medarbejder er inhabil i sager, der vedrører forholdet imellem den oprindelige ansættelseskommune og sammenlægningsudvalget. Inhabilitet opstår først i de tilfælde, hvor den udlånte medarbejders involvering i en sag kan medføre fare for, at sagens behandling bliver påvirket af uvedkommende hensyn. Risikoen herfor vil være større, hvis der er tale om et delvist udlån, hvor den pågældende medarbejder stadig i en del af sin tid arbejder i udlånskommunen. Særligt i det sidstnævnte tilfælde kan det ikke udelukkes, at der kan indtræde generel inhabilitet. Tegningsret Tegningsret forstås som retten til at skrive under på vegne af Sammenlægningsudvalget 6
7 I 18 i lov om revision af den kommunale inddeling er det udtrykkeligt bestemt, at Styrelseslovens 32 finder anvendelse for sammenlægningsudvalgets virksomhed, hvilket betyder, at dokumenter vedrørende køb og salg af fast ejendom, optagelse af lån og påtegnelse af garantiforpligtigelser underskrives af sammenlægningsudvalgets formand eller næstformand og en person, der er bemyndiget hertil af sammenlægningsudvalget. I den kommenterede styrelseslov fremgår det, at der ikke er nogen begrænsninger med hensyn til, hvem der kan bemyndiges til at underskrive sammen med formanden eller næstformanden, men det er forudsat, at det enten er et medlem af kommunalbestyrelsen eller en person, der er ansat i kommunen/ Sammenlægningsudvalget. Aflønning af kommunaldirektører og forvaltningschefer Lønnen som kommunaldirektør eller forvaltningschef er i Aftale om aflønning af chefer knyttet op på kommunens indbyggertal, og i relation til Sammenlægningsudvalget sammenlægningskommunernes samlede indbyggertal. Kommunaldirektørlønnen er centralt fastsat. De centrale overenskomstparter har dog aftalt, at den kommunaldirektør, der arbejder med en kommunesammenlægning uden at være ansat under sammenlægningsudvalget - kan modtage et engangsvederlag for arbejdet med kommunesammenlægningen. Engangsvederlaget kan være på henholdsvis max 75.000 kr. og max 150.000 kr. afhængig af opgaven. Der henvises til KL s hjemmeside http://www.kl.dk/327097. For en kommunaldirektør, der er helt eller delvist udlånt til Sammenlægningsudvalget, vil der ikke være adgang til helt eller delvist at yde den højere løn, som er knyttet til sammenlægningskommunernes højere indbyggertal, idet de lønninger, som er angivet i Aftale om aflønning af chefer, forudsætter en egentlig ansættelse. For udlånte forvaltningschefer gælder det tilsvarende, at lønnen følger den løn, som er gældende i ansættelseskommunen. I modsætning til kommunaldirektøren kan der dog i ansættelseskommunen forhandles funktionsog/eller kvalifikationsløn. Fordele og ulemper ved udlån Udlånskonstruktionen er ikke hensigtsmæssig i forhold til medarbejdere, der 100% skal arbejde for sammenlægningsudvalget. Dette gælder særligt, hvis der er tale om medarbejdere som f.eks. kommunaldirektøren der skal tillægges selvstændig beslutningskompetence, jf. det ovenfor anførte om delegation og inhabilitet. 7
8 For sådanne medarbejdere anbefales overførselskonstruktionen. Udlån kan derimod være særdeles velegnet til andre former for opgaveløsning i 2006. F.eks. kan det være en velegnet model til at styre brugen af ressourcerne hos de medarbejdere, der f.eks. er udpeget til at være forvaltningschefer og derfor i 2006 skal løse den opgave at komme med et oplæg til den pågældende forvaltnings organisering og normering. Gennemføres et udlån anbefaler KL, at der udarbejdes en egentlig udlånsa f- tale, der regulerer medarbejderens rettigheder, pligter og vilkår i forbindelse med udlånet. Parterne i denne aftale er medarbejderen, den udlånende kommune og Sammenlægningsudvalget. Ved siden af denne aftale udarbejdes der en aftale mellem den udlånende kommune og Sammenlægningsudvalget. Denne aftale regulerer de økonomiske vilkår for udlånet, dvs. de forhold, som principielt er medarbejderen uvedkommende. Udlånsaftale med medarbejderen som part Der er ikke nogen egentlige formkrav i forbindelse med en udlånsaftale. En aftale om udlån af en medarbejder til Sammenlægningsudvalget bør dog som minimum indeholde følgende: Aftalens parter Varighed Omfang Arbejdssted Funktionsbeskrivelse Kompetenceforhold Referenceforhold Eventuelle særlige lønforhold Tavshedspligt Rettigheder og pligter i forhold til den udlånende kommune Opsigelse samt øvrige forhold, der har betydning for de rettigheder og pligter, som følger af udlånsaftalen. Som bilag 1 til dette notat er vedlagt en checkliste til en sådan udlånsaftale. Checklisten er ikke udtømmende, men angiver de elementer, der som minimum bør indgå i en sådan aftale. 8
9 Aftale mellem en sammenlægningskommune, et amt eller et kommunalt fællesskab og Sammenlægningsudvalget om vilkårene for udlån af en medarbejder Denne aftale har primært til formål at beskrive de økonomiske relationer mellem den udlånende myndighed og Sammenlægningsudvalget i forbindelse med udlånsordningen. Aftalen skal således i detaljer beskrive de økonomiske forpligtelser i forhold til den udlånte medarbejder og tage positiv stilling til, hvilken myndighed, der skal dække udgiften, og hvordan refusion skal foregå. Aftalen bør bl.a. også forholde sig til, hvilken myndighed der skal dække udgifter til eventuelt overarbejde/merarbejde. 5. Opgaverne løses af de bestående kommuner Denne form for opgaveløsning indebærer, at sammenlægningsudvalget anmoder en eller flere af de bestående kommuner om at løse en given opgave, f.eks. at udarbejde et oplæg om opbygningen af den nye kommunes tekniske forvaltning. Retligt set indebærer konstruktionen, at sammenlægningsudvalget anmoder kommunalbestyrelsen, som så sender opgaven videre ned i den kommunale administration. Mange steder foregår det dog sådan i praksis, at sammenlægningsudvalget henvender sig til en administrativ styregruppe eller anden form for projek t- ledelse. Uanset formen for sammenlægningsudvalgets henvendelse giver konstruktionen ikke anledning til mange personalejuridiske overvejelser. De meda r- bejdere, der udfører opgaven, udfører den som medarbejdere i deres respektive kommuner, og det er kommunen, der overfor sammenlægningsudvalget er ansvarlig for opgavens udførelse. Imidlertid bør man være særdeles opmærksom på, hvilke former for opgaver der løses på denne måde. F.eks. vil det være problematisk i forhold til reglerne om inhabilitet, jf. ovenfor, hvis personaleafdelingen i en kommune får til opgave at forhandle og aftale vilkårene for en åremålsaftale for den pågældende kommunes kommunaldirektør i forbindelse med dennes ansættelse i den nye kommune. Modsat vil der ikke være risiko for inhabilitet, hvis personaleafdelingen udfører egentlige ekspeditionsopgaver så som at skrive udkast til ansættelsesbreve eller lignende. 9
10 6. Sammenfatning og anbefalinger I KL s Temaguide om personalejura er det anført, at Sammenlægningsudvalget kan tilvejebringe administrativ bistand på 2 måder enten ved ansættelse af eget personale eller ved at låne personale i en eller flere af sammenlægningskommunerne. Siden udsendelsen af temaguiden er der opstået en tredje mulighed i form af en direkte overførsel (og dermed ansættelse) af personale til Sammenlægningsudvalget fra en eller flere af sammenlægningskommunerne, et amt eller et kommunalt fællesskab med bevarelse af de samme rettigheder, som ved en overførsel pr. 1, januar 2007. Det forhold, at der nu er skabt en hjemmel til en direkte overførsel af medarbejdere, løser efter KL s opfattelse en lang række problemer af såvel retlig som faktisk karakter, som kan opstå i forbindelse med etablering af udlånsordninger specielt i forbindelse med udlån af kommunaldirektører og øvrige topchefer. Under alle omstændigheder er det Sammenlægningsudvalget, der beslutter, hvilken administrativ bistand udvalget har behov for, og på hvilken måde personalet i givet fald skal tilknyttes, men efter KL s opfattelse er det vigtigt, at Sammenlægningsudvalget meget nøje overvejer fordele og ulemper ved den ene eller anden form for tilknytning af personale. 10
11 Bilag 1 Checkliste til udlånsaftale med medarbejderen som part 1. Aftalens parter Her angives navnene på medarbejderen, udlånende kommune og Sammenlægningsudvalget 2. Varighed Her angives start- og sluttidspunkt for udlånet. Hvis der ikke kan angives noget sluttidspunkt, bør det fremgå på hvilken måde udlånet kan ophøre fx ved et nærmere defineret varsel fra hver af parternes side. Se også nedenfor under pkt. 12 om opsigelse. 3. Arbejdstid og mødetid Her angives det ugentlige timetal eller anden form for angivelse af omfanget fx - en timepulje - konkret opgave uden timeangivelse ligesom det angives, hvis der er krav om bestemte mødetidspunkter 4. Arbejdssted Her angives arbejdsstedet. 5. Funktionsbeskrivelse Her angives hvilke arbejdsopgaver medarbejderen skal beskæftige sig med. Hvis der er tale om en konkret arbejdsopgave uden timeangivelse, vil der formentlig være behov for en mere uddybende funktionsbeskrivelse. 6. Referenceforhold Her angives, hvem medarbejderen skal referere til i Sammenlægningsudvalget/Sammenlægningsudvalgets sekretariat. 7. Kompetenceforhold Her angives, hvilken kompetence medarbejderen har under udlånet, dvs. hvilke former for beslutninger kan medarbejderen træffe på egen hånd. Hvis det er hensigtsmæssigt, kan punktet også formuleres negativt således, at det angives hvilken type beslutninger, som medarbejderen ikke kan træffe. 11
12 8. Eventuelle særlige lønforhold mv. Her angives eventuelle særlige lønaftaler, som følger af udlånet. Det kan fx være funktions- og eller kvalifikationstillæg, der ydes til medarbejderen for at indgå i udlånet. I den forbindelse skal det fremhæves, at det kun er medarbejderens ansættelseskommune (den udlånende kommune), der kan indgå aftale med den forhandlingsberettigede organisation om tillæg til den udlånte medarbejder. Under dette punkt skal det ligeledes fremgå, hvis medarbejderen modtager andre former for økonomisk kompensation el. lign. fx kørselsgodtgørelse eller andre rejseudgifter, ligesom det skal fremgå, hvordan der forholdes i forbindelse med overarbejde/merarbejde. 9. Tavshedspligt Her angives de formuleringer om tavshedspligt, som er sædvanlige for den pågældende personalegruppe. Eks: Medarbejderen har tavshedspligt om såvel de forhold, som han/hun er bekendt med fra (den udlånende kommune) som de forhold han/hun bliver bekendt med under udlånet. Tavshedspligten gælder både under og efter udlånet. 10. Rettigheder og pligter i forhold til den udlånende kommune Her angives, hvordan medarbejderen er stillet i forhold til den udlånende kommune. Af dette punkt skal det fremhæves, at medarbejderen fortsat har sit grundlæggende ansættelsesforhold i den udlånende kommune, herunder at der fx fortsat vil ske lønudbetaling fra den udlånende kommune. Under dette punkt skal det således fremhæves, at eventuelle disciplinære spørgsmål er et anliggende mellem medarbejderen og den udlånende kommune. Derudover skal det fremgå, hvordan medarbejderen skal forholde sig fx i forhold til - afvikling af ferie, omsorgsdage o. lign. - sygemeldinger jf. også nedenfor under pkt. 11. 12
13 11. Rettigheder og pligter i forhold til Sammenlægningsudvalget Her angives, hvordan medarbejderen er stillet i forhold til Sammenlægningsudvalget fx i forhold til de situationer, som er nævnt under pkt. 10 og den daglige arbejdstilrettelæggelse. Det kan ligeledes her angives, hvilke af Sammenlægningsudvalgets politikker, retningslinier o. lign., som medarbe j- deren er omfattet af fx personalepolitik og personalegoder. 12. Opsigelse/ophør af udlånsaftalen Her angives, hvordan hver af parterne kan komme ud af aftalen. Henset til den korte tidshorisont frem til kommunesammenlægningen kan det anbefales, at der fastsættes relativ korte opsigelsesvarsler. 13