Køge Kommune Torvet 1 4600 Køge Sendt pr. e-post 02-10- 2014 Henvendelse vedrørende Køge Kommune T i l s y n e t Pårørenderådet ved Agerbækhuse i Køge har den 14. februar 2013 rettet henvendelse til Statsforvaltningen, som i medfør a f kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Pårørenderådet anmoder Statsforvaltningen om at tage stilling til lovligheden af Køge Kommunes opkrævning af betaling for ledsagelse og socialpædagogisk bistand samt udgifter til personalets rejseudgifter, kost, ophold og betaling for vikardækning i forbindelse med ferierejser for borgere, der bor i kommunens botilbud, Agerbækhuse. Pårørenderådet har endvidere ved henvendelse den 27. oktober 2013 oplyst, at Køge Kommune har ændret retningslinjer for feriebetalingen, sådan at beboerne med virkning fra 1. januar 2014 kun skal betale for deres egne rejseudgifter. S t a t s f o r v a l t n i n g e n S t o r e t o r v 1 0 6 2 0 0 A a b e n r a a J O U R N A L N R. : 2 0 1 3-6 1 3 / 3 2 0 S A G S B E H A N D L E R : L O N H O N D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 7 19 4 T e l e f o n : 7 2 5 6 7 0 0 0 E A N - N r. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 2 2 2 t i l s y n e t @ s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k E K S P E D I T I O N S - O G T E L E F O N T I D E R f i n d e s p å w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g e n. d k / t i d e r Pårørenderådet anmoder Statsforvaltningen om at tage stilling til lovligheden af opkrævningen de forudgående år. Resumé Sagen har givet Statsforvaltningen anledning til at behandle to spørgsmål; dels om Køge Kommune lovligt har k u nne t opk ræv e be taling for le dsa ge lse og socia lpæda g o- gisk bista nd, de ls om Køge Ko mmu ne h ar pligt til a t ti l- bagebetale ulovligt opkrævede beløb. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Køge Kommune ik k e lov ligt h a r ku nne t opk ræv e borge re i botilbu d be t a- ling for socia lpæda gogisk le dsa ge lse på fe rie tu re og li g- nende, herunder i form a f lønudgifter samt opholds - og rejseu dgifter for ledsageren. Det er endvidere vores opfattelse, at Køge Kommun e har
pligt til at tilbagebetale de ulovligt opkrævede beløb, som beboerne på Agerbækhuse har betalt for ledsagelse under ferier og lignende. Da Køge Kommune har oplyst, at der har været tale om en generel praksis i kommunen, skal vi bemærke, at pligten til at tilbagebetale efter Statsforvaltningens opfattelse endvidere som udgangspunkt omfatter en pligt til for kommunen af egen drift at tilbagebetale de opkrævede beløb, som er foretaget overfor andre berørte borgere i kommunen. Pligten til at genoptage sagerne af egen drift og iværksætte tilbagebetaling af beløb, som kommunen har o p- krævet uden lovhjemmel består, medmindre der konkret foreligger særlige omstændigheder - navnlig hvis det vil være forbundet med meget betydelige administrative va n- skeligheder - at finde frem til sagerne. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund På røre nde rå de t h a r oplyst til sa ge n, a t be boe re på Age r- bækhuse i Køge i årevis har betalt en helt urime lig pris for a t k omme på nogle få da ge s fe rie, for di be boe rne u n- der ferieophold, udover at betale for egne udgifter, også skal betale for medarbejdernes løn, kost, rejse og ophold samt løn til vikardækning i boligen under pædagogens fravær. Køge Kommune har i sin redegørelse fremsendt til Stat s- forv a ltninge n de n 28. ma j 201 4 oplyst føl ge nde om k o m- munens praksis vedrørende opkrævning for pædagogisk bistand under ferier for borgere i botilbud: Køge Kommunes Social - og Sundhedsu dvalg ændrede d. 15. au gust 2013 retningslinjerne for kommunens praksis vedrørende bru gerbetaling på ferierejser for borgere i bo- og dagtilbud på det specialiserede socialom råde. Borgere i botilbu d tilbydes nu en årlig ferie af en vari g- hed på 5 dage. En ferie som arrangeres af bot ilbu ddet. Borgere betaler for egne rejseom kostninger (billet, fo r- sikring, fortæring m v.), mens alle om kostninger i fo r- bindelse med personalets deltagelse i borgerens feri e- rejser afh oldes af tilbuddet og indgår i taksten for det enkelte botilbu d. Botilbu ddet kan, for at sikre en økonomisk rentabel ferie, overveje krav om at et minimum af borgere deltager, for at ferien gennem føres eller at ferien lægges på et S I D E 2
bestem t tidspunkt af hensyn til personaleressou rcer. Ø n- sker borgere ferie ud over ferietu ren på 5 dage, kan borgeren tilkøbe yderligere ferie via privat leverandør. Før denne ændring har der været mere brugerbetaling for borgerne i forbindelse med ferierejser. Den fulde bru ge r- betaling blev indført i forbindelse m ed en større spar e- runde i Køge Kommune i 2010, h vor kvalitetsstandarden blev ændret på om rådet ligesom på m ange andre se r- viceom råder. De tidligere retningslinjer gav mulighed for opkrævning af følgende: - Borgerens egne rejseudgifter (billet, fortæring, forsikring m v.) - Alle ekstraom kostni nger i form af kolonivederlag, ekstra personale til afh oldelse af ferietu ren, vikardæ k- ning i botilbu ddet - Personalets rejseu dgifter og fortæring Botilbu ddet betalte den del af personaleu dgiften, der var forbundet med borgernes dagligdag i botilbu ddet, og som blev overfø rt til ferietu ren. Denne u dgift var således ikke en del af brugerbetalingen. Det h ar ikke været Køge Kommunes praksis at opkræve betaling for vikardækning i botilbu ddet, selvom det var en mulighed, m en den tidligere praksis h ar alligevel g i- vet nogle høje rejseu dgifter for de enkelte borgere. De n- ne erkendelse sammenlagt med dialog med bruge r- ne/pårørende og Køge Kommunes H andicapråd h ar b e- virket, at Social - og Sundh edsu dvalget i augu st 2013 besluttede at ændre retningslinjerne for praksis for brugerbetaling på ferierejser, således at borgeren nu kun betaler egne rejseu dgifter. Køge Kommune h ar ikke foretaget autom atisk tilbageb e- taling ved denne slags ændringer. H vis der kommer ko n- krete henvendelser i sagen, vil der blive taget stilling til spørgsm ålet. Ministeriets vejledende udtalelse af 25. april 2013 Social- og Integrationsministeriets har i en vejledende udtalelse til Holstebro Kommune af 25. april 2013, som vi har modtaget i forbindelse med behandlingen af en tilsvarende sag i Statsforvaltningen, oplyst følgende: Der er ikke regler i serviceloven om, at ferietu re skal indgå som en del af indsatsen i fx et bofællesskab. Dette er imidlertid ikke til h inder for, at kommunalbestyrelsen som en del af sit serviceniveau S I D E 3
kan beslu tte, at yde indsatser i forbindelse med ferietu re som en del af indsatsen i bofællesskabet. H vis kommunalbestyrelsen beslu tter, at ferietilbu d skal indgå som en del af indsatsen i bofællesskaber, vil indsatsen være om fattet af servicelovens enke lte bestemmelser, h erunder om personlig og praktisk hjælp efter servicelovens 83 og socialpædagogisk og anden støtte efter servi celovens 85. Der er ikke i serviceloven hjemmel til, at kommunalbestyrelsen opkræver betaling for u dgifter forbundet med at yde h jælp efter servicelovens 85 og ikke m idlertidig hjælp efter servicelovens 83. E fter Social- og Integrationsministeriets opfattelse kan en kommune således ikke opkræve betaling for billetter, rejser m v. til det personale, der yder hjælp efter servicelovens 83 og 85. H vis kommunalbestyrelsen beslutter, at ferietilbu d ikke skal indgå som en del af indsatsen i bofællesskaber og i stedet ønsker fx, at borgerne skal h ave valgmuligheden for ferietu re via tilkøb, kan det oplyses, at der som u dgangspunkt intet er til h inder for, at en privat leverandør kan sælge tilkøbsydelser. Om en kommunal leverandør kan sælge tilkøbsydelser vil bero på en fortolkning af de kommunalretlige gru ndsætninger, der hører under Økonomi- og Indenrigsministeriet. Statsforv altningen har endvidere til brug for vurderingen af en tilsvarende problemstilling i en anden sag den 28. marts 2014 anmodet Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold om en vejledende udtalelse om fortolkningen af serviceloven. Ministeriets vejledende udtalelse af 2. juni 2014 Ministeriet har i sit svar til Statsforvaltningen den 2. juni 2014 oplyst følgende: I henvendelse fra 28. m arts 2014 h ar Statsforvaltningen bedt M inisteriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Fo rh old om en u dtalelse om servicelovens regler med tilhørende bekendtgørelser u dtømmende gør op med kommunernes muligheder for at yde hjælp i form af ledsagelse til borgere i bofællesskaber under ferier m.v. heru nder efter serviceloven 83 og 85 med eller u den betaling. Ministeriet henviser til brevet sendt til H olstebro Kommune 13. april 2 013. M inisteriet u dtaler vejledende, S I D E 4
at opfattelsen af at kommunerne ikke kan opkræve betaling for billetter, rejser, oph old mv. til det personale, som yder støtte og ledsagelse efter servicelovens 83 og 85, fasth oldes. Der findes ikke hjemmel i serviceloven til, at kommunerne kan opkræve betaling for u dgifter i forbindelse med hjælp ydet efter serviceloven 83 og 85. Ministeriet finder, at lovgru ndlaget er klart. Det er ministeriets opfattelse, at borgerens h andlekommune kan fastsætte sit serviceniveau sådan, at borgeren h ar mulighed for at m edtage indsatser e fter servicelovens 85, h erunder socialpædagogisk ledsagelse, u nder sædvanlige ferier og udflugter i udlandet, idet servicelovens 2 ikke står i vejen for, at kommunerne h ar denne mulighed i forh old til borgere, der i forvejen er visiteret til hjælp efter serviceloven i Danm ark. Ministeriet finder derfor ikke, at det er i strid m ed servicelovens 138, h vis kommunen fast sætter sit serviceniveau sådan, at borgeren h ar mulighed for at medtage indsatser efter servicelovens 85 u nder midlertidige oph old i u dlandet inden for de rammer, der er beskrevet ovenfo r. Retsgrundlaget Serviceloven, jf. lovbekendtgø relse nr. 254 af 20. marts 2014 83. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde 1) personlig hjælp og pleje, 2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og 3) madservice. Stk. 2. Tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller ps y- kisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver. 85. Kommu na lbe styre lse n sk a l tilbyde h jælp, omsorg e l- ler støtte sa mt optræning og h jælp til udv ikling a f fæ r- digheder til personer, der har behov herfor på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gæld er for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. S I D E 5
Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver over for en kommune, er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Med udtrykket retsgrundlag menes i denne forbindelse offentligretlig lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af ko m- munale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Lovligheden af opkrævningen Køge Kommune har oplyst til sagen, at ifølge kommunens tidligere retningslinjer var der i forbindelse med ferieophold for borgere i botilbud mulighed for opkrævning af: borgerens egne rejseudgifte r, alle ekstraomkostninger i form af kolonivederlag, ekstra personale til afholdelse af ferieturen, samt vikardækning i botilbuddet personalets rejseudgifter og fortæring Kommunen har endvidere oplyst, at kommunens Social - og Sundhedsudvalg den 15. august 2013 ændrede retningslinjerne sådan, at borgere i botilbud nu tilbydes en årlig ferie af en varighed på 5 dage, hvor borgerne betaler for egne rejseomkostninger. Alle omkostninger i forbindelse med personalets deltagelse i borgerens ferierejser afholdes derimod af tilbuddet og indgår i taksten for det enkelte botilbud. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Køge Kommune ik k e lov ligt h a r ku nne t opk ræv e borge re i botilbu d be t a- ling for socia lpæda gogisk le dsa ge lse på fe rie tu re og li g- nende, herunder i form a f lønudgifter samt opholds- og rejseu dgifter for ledsageren. Kommunen har således efter Statsforvaltningens opfattelse ikke hjemmel til at opkræve borgere betaling herfor. Vi henviser også til, at det fremgår af udtalelserne fra ministeriet af 25. a pril 2013 samt 2, juni 2014, at serviceloven ikke indeholder hjemmel til, at kommunalbestyrelsen kan opkræve betaling for den omtalte hjælp og bistand efter servicelovens 83 og 85, herunder betaling for billetter, rejser m.v. til det personale, der yder hjælpen. S I D E 6
Om tilbagebetaling Spørgsmålet er herefter om Køge Kommune, i det omfang de r u re tmæssigt e r opk ræv e t be ta ling for de n socia lp ædagogisk e le dsa ge lse, a f e ge n drift sk a l genopta ge de k onkrete sager og tilbagebetale, hvad der uretmæssigt er opkrævet fra de berørte borgere. Køge Kommu ne h a r h e rom oplyst, a t k ommu ne n nu e r o p- hørt med sin tidligere praksis om at sælge ledsagelse og socia lpæda gogisk bista nd til borgere i botilbu d. Komm u- nen har endvidere oplyst, at der ikke er foretaget automatisk tilbagebetaling ved ændringe n i kommunens praksis, men at der vil blive taget stilling til spørgsmålet, hvis der kommer konkrete henvendel ser i herom. Problematikken er beskrevet i Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., side 946 f, hvor følgende er anført: Ved besvarelsen af spørgsm ålet om h vornår forvaltningen er forpligtet til af egen drift at om gøre en afgørelse, m å der fo r- mentlig især lægges vægt på t o kriterier. For det første om forvaltningens tidligere retsanvendelse e ller praksis h ar været u d- tryk for en mere eller mindre klar u lovlighed (om der i den ene ende af skalaen er tru ffet u gyldige afgørelser eller h ar været tale om en u forsvarlig og efter om stændigh ederne ersta t- ningspådragende - forvaltning, eller der i den anden ende af skalaen h ar været tale om en undskyldelig retsvildfa relse eller et valg mellem to for så vidt lige gode retsopfattelser). Og for det andet om en genoptagelse af sagerne af e gen drift vil volde større e ller mindre administrative vanskeligheder (om det i den ene ende af skalaen vil være faktisk umuligt eller dog særdeles vanskeligt og overordentligt ressou rcekrævende at finde frem til de relevante sager, eller det i den anden ende af skalaen vil være forh oldsvis u kompliceret på baggru nd af de op lysninger og de registreringssystemer m yndigheden h ar, at finde frem til sagerne). Det m å herefter som u dgangspunkt antages at m yndighederne vil være forpligtet til, såfremt en hidtil anvendt retsopfattelse m å anses for u rigtig, på egen hånd at genopt age de sager der kan være berørt af den ændrede retsopfattelse foru dsat at det ikke er forbundet med meget betydelige administrative vanskeligheder at finde frem til sagerne. Det m å i forlængelse heraf form entlig antages at m yndighederne i tilfælde af at der på grund af m yndighedernes vanskeligheder ved selv at finde frem til de relevante sager ikke sker genoptagelse ex officio, dog h ar pligt til at informere offentligt om muligheden for at begære genoptagelse, jf. princippet i forvalt ningslovens 7; genoptagelsesanmodninger der frem kommer i konsekvens he r- af, vil der være pligt til at realitetsbehandle S I D E 7
Herudover kan Statsforvaltningen henvise til en udtalelse fra Indenrigsministeriet af 7. juli 1997, hvor ministeriet i en sag om ulovligt opkrævet betal ing for midlertidigt pl e- jehjemsophold bl.a. anførte følgende: Efter Indenrigsministeriets opfattelse m å der, sel vom en ko m- mune som u dgangspunkt m å anses for fo rpligtet til at tilbag e- betale u retmæssig opkrævet betaling for m idlertidige døgno p- hold i plejeh jem, antages konkret at kunne være sådanne sæ r- lige omstændigheder - navnlig med h ensyn til de adm inistrative vanskeligheder, der m å antages at være forbundet med at fre m- finde de enkelte relevante sager - at der alligevel ikke påh viler kommunen en sådan forpligtelse til at iværksætte en tilbageb e- taling af (alle) de beløb, som kommunen h ar opkrævet u den lovhjemmel. H vor store de administrative vanskeligh eder skal være, for at der ikke foreligger en sådan forpligtelse, beror på en skøn s- mæssig vu rdering. Københ avns M agistrats 2. afdeling h ar til sagen oplyst, at m a- gistraten m anuelt vil sku lle gennemgår 2.000 sager for h vert år, m an ønsker at gå tilbage, og at denne opgave vu rderes som praktisk umulig at gennem føre med det personale, der er til rådighed i kommu nen. Efter en gennemgang af de i sagen foreliggende oplysninger finder Indenrigsministeriet herefter ikke, at der påh viler K ø- benh avns Kommune en forpligtelse til af egen drift at tilbag e- betale beløb, der er opkrævet u den hjemmel i de dagældende betalingsbestemmelser i bistandsloven. Indenrigsministeriet h ar h erved lagt vægt på, at de adm inistr a- tive vanskeligh eder, der e fter det oplyste vil opstå ved, at kommunen af egen drift skal frem finde de borgere, der m åtte h ave et tilbagebetalingskrav, er så tungtvejende, at tilbagebetaling ikke skal finde sted. Efter Indenrigsministeriets opfattelse m å kommunen derim od være forpligtet til gennem annoncering at gøre de berettigede bekendt med muligheden for tilbagebetaling. Det frem går af de i sagen forelig gende oplysninger, at Københ avns M agistrats 2. afdeling gennem annoncering den 7. m arts 1993 i Berlingske Tidende, Politiken, Det Fri Aktu elt, sam t i H ovedstadens lokalaviser i uge 9 i 1993, h ar opfordret de bo r- gere, der mener at h ave et tilbagebetalingskr av, til at h envende sig til Københavns Sundh edsdirektorat Indenrigsministeriet foretager herefter ikke vi dere i sagen. S I D E 8
Tilbagebetaling i forhold til borgere på Agerbækhuse Eftersom opkrævningen af betaling for udgifter for leds a- gelse under ferieophold h ar været uden hjemmel i servic e- loven og dermed ulovlig, er det Statsforvaltningens opfa t- telse, at kommunen har pligt til at tilbagebetale de ulo v- ligt opkrævede beløb, som beboerne på Agerbækhuse har betalt for ledsagelse under ferier og lignende. Tilbagebetaling i forhold til andre berørte borgere Da Køge Kommune har oplyst, at der har været tale om en generel praksis i kommunen, skal Statsforvaltningen b e- mærk e, a t pligte n til a t tilba ge be tale e fte r v ore s opfa tte l- se på baggrund af de i sagen foreliggende o plysninger som udgangspunkt omfatter en pligt til for kommunen af egen drift at tilbagebetale de opkrævede beløb, som er foretaget overfor andre berørte borgere i kommunen. Pligte n til a t ge nopta ge sa ge rne a f e ge n drift og iv ær k- sætte tilbagebetaling af be løb, som kommunen har opkrævet uden lovhjemmel består, jf. ovenfor nævnte udt a- lelse fra Indenrigsministeriet af 7. juli 1997, medmindre der konkret foreligger sådanne særlige omstændigheder - navnlig hvis det vil være forbundet med meget betydelige administrative vanskeligheder - at finde frem til sagerne. Statsforvaltningen skal anmode Køge Byråd om inden 2 måneder at oplyse, hvad Statsforvaltningens udtalelse g i- ver kommunen anledning til. Statsforvaltningen har sendt en kopi af denne skrivelse til Køge Kommune. Med venlig hilsen Helle Haxgart direktør Lo ne Honoré S I D E 9