UDKAST Udvalg vedrørende fælles indkøb Analyse af muligheder for fælles indkøb af materiel mv. til de kommunale redningsberedskaber og Beredskabsstyrelsen
Indhold 1 Indledning... 3 1.1 Kommissorium... 3 1.2 Afgrænsning... 3 1.3 Sammendrag af konklusioner og anbefalinger... 4 2 Værdiskabende rammeaftaler /fælles udbud... 4 2.1 Specialkøretøjer... 5 2.2 Materiel... 6 2.3 Personlig udrustning... 6 3 Mulighederne for at indgå forpligtende rammeaftaler... 7 3.1 Forpligtende aftaler... 7 3.2 Ikke pligtige aftaler... 7 3.3 Udvalget anbefaler... 7 4 Afklaring af juridiske forhold samt muligheder og begrænsninger ved fælles udbud af indkøbsaftaler... 8 4.1 Juridiske forhold og deltagere... 8 4.2 Forslag til proces ved fælles udbud af indkøbsaftaler... 8 4.3 Fokus på teknologisk udvikling af udbudte produkter... 9 5 Initiativer der kan sikre større kendskab til nuværende og kommende rammeaftaler... 9 2
1 Indledning Logistisk Koordinationsudvalg (LKU) nedsatte i oktober 2012, med reference til møde i Kommuneudvalget den 22. juni 2012, et underudvalg til at afdække muligheder for og begrænsninger ved indgåelse af fælles indkøbsaftaler for de kommunale redningsberedskaber og Beredskabsstyrelsen (BRS). Dette dokument sammenfatter udvalgets analyse samt anbefalinger til det videre arbejde. 1.1 Kommissorium Følgende er et uddrag af Kommissorium for udvalg vedrørende analyse af muligheder for fælles indkøb af materiel mv. til de kommunale redningsberedskaber og Beredskabsstyrelsen : Formål Udvalget har til opgave at analysere og vurdere mulighederne for, at de kommunale redningsberedskaber og Beredskabsstyrelsen kan foretage fælles indkøb af materiel, køretøjer mv. Opgaver Udvalgets skal i sit arbejde lægge vægt på: At undersøge inden for hvilke varegrupper det forventes at være værdiskabende af indgå fælles rammeaftaler. At undersøge om mulighederne for at indgå forpligtende rammeaftaler er til stede. At undersøge hvilke juridiske forhold der er gældende ved fælles indkøb for kommunale redningsberedskaber og Beredskabsstyrelsen, herunder også at klarlægge begrænsninger/muligheder. At klarlægge hvorledes beredskaberne kendskab til nuværende og evt. kommende rammeaftaler kan øges. Udvalget refererer til Logistisk Koordinationsudvalg (LKU). I udvalget deltog fra Foreningen af Kommunale Beredskabschefer (FKB), Beredskabschef Sven Urban Hansen (Sorø Brandvæsen), Beredskabschef Niels Christensen (Ikast-Brande Brandvæsen) og Projektchef og Områdeleder Beredskab og Sikkerhed KBH Brandvæsen, Niels Ole Blirup. Fra Beredskabsstyrelsen deltog Sektionschef Lennart Kvist Sørensen, Fuldmægtig Michael Strand samt Ingeniør Merete Them Kjølholm. 1.2 Afgrænsning Udvalgets analyse omhandler varer, der indkøbes af de kommunale beredskaber og det statslige redningsberedskab. Analysen omfatter ikke den del af vareindkøb som foretages direkte til beredskabet af entreprenører som f.eks. Falck. Analysen behandler kun beredskabsspecifikke varer, der i denne sammenhæng defineres som alle varer der primært produceres til og anvendes i redningsberedskabet, se evt. eksempler i tabel 1, på side 5. I redningsberedskabet anvendes tillige materiel og udstyr, der ikke specifikt er målrettet beredskabet, men også anvendes bredt udenfor det beredskabsfaglige område. Dette materiel er kendetegnet ved en let og bred tilgængelighed, og kan derfor ofte anskaffes ved anvendelse af almindelige bredt dækkende indkøbsaftaler og er således ikke omfattet af analysen her. 3
1.3 Sammendrag af konklusioner og anbefalinger Med baggrund i udvalgets arbejde konkluderes, at det er værdiskabende at udbyde fælles indkøbsaftaler omfattende specialkøretøjer til beredskabet. Udvalget anbefaler specifikt at der indledningsvis fokuseres på at udbyde fælles indkøbsaftaler omfattende autosprøjter, vandtankvogne og tanksprøjter. Fælles for denne type vareindkøb er, at de repræsenterer en stor årlig national omsætning samt at alle anskaffelserne hver i sær er udbudspligtige. Det værdiskabende ved fælles udbud af disse vare er således både den egentlige varepris og besparelserne på transaktionsomkostningerne, der ellers vil følge anskaffelserne. Udvalget peger samtidig på, at det tillige må forventes at være værdiskabende med fælles udbud af gængse typer af beredskabsmateriel og personlig udrustning, herunder f.eks. hydraulisk frigørelsesmateriel og brandstøvler. Det er udvalgets vurdering, at den umiddelbare økonomiske gevinst er størst ved fælles udbud af aftaler, der omfatter udbudspligtige varer som specialkøretøjer. Det er udvalgets vurdering af mulighederne for at udbyde og indgå fælles forpligtende aftaler er yderst begrænsede og hæmmet af kompleksiteten, der skabes med mange parter samlet i én og samme proces. Udvalget anbefaler at der udbydes fælles indkøbsaftaler, der bl.a. er funderet i standarder, sikre plads til teknologisk udvikling og indeholder et passende antal tilvalgsmuligheder, der giver aftalerne bredde og dermed stor brugsværdi for beredskabet. Det er muligt at anfører både Kommunernes Landsforening (KL) og BRS i udbudsmaterialerne som udbydere af de fælles aftaler. Udbudsmaterialerne ved fælles udbud, skal altid indeholder rekvirentliste over deltagende kommuner efter samme princip som ved udbud af SKI-indkøbsaftaler. Udvalget anbefaler at kommende fælles udbud tager udgangspunkt i og valideres igennem LKU. Udvalget anbefaler at der, via LKU, snarest udarbejdes konceptbeskrivelser af de højst prioriterede varer: autosprøjte, vandtankvogn, tanksprøjte samt lastvognschassiser. Det anbefales at der ved LKU, for hvert fælles udbud, konkret nedsættes en arbejdsgruppe med maksimalt fem deltagere, der med baggrund i risikobaserede overvejelser kan udarbejde operative brugerkrav, tekniske specifikationer samt egentligt udbudsmateriale. Den enkelte nedsatte arbejdsgruppe nedlægges, når udbud er evalueret og en ny rammeaftale er underskrevet samt bekendtgjort for beredskabet. Med henblik på at udbrede kendskabet til nuværende og kommende fælles rammeaftaler anbefaler udvalget en øget og struktureret information til beredskaberne om indkøbsaftaler. Udvalget anbefaler specifikt, at der informeres om fælles indkøbsaftaler via Beredskabsstyrelsens hjemmeside, FKB s hjemmeside samt med annoncering i bladet Brandvæsen. Udvalget anbefaler endvidere at evt. fordeling af konkrete rammeaftaler, der ofte er af mere fortrolig karakter, kan ske igennem Logistisk Koordinations Udvalg til FKB-kredsene og evt. via FKB s lukkede hjemmeside. 2 Værdiskabende rammeaftaler /fælles udbud Indledningsvis havde udvalget behov for at afklare hvilke udbudspligtige varer, der indkøbes til beredskabet samt den forventelige årlige omsætning af disse varer i beredskabet. Med henblik på at vurdere beredskabsspecifikke varer, blev disse opdelt i tre varegrupper: Specialkøretøjer Materiel Personlig udrustning 4
Nedenstående tabel 1 viser eksempler, der definerer de tre grupper af beredskabsspecifikke varer, udvalget behandlede: Tabel 1. Beredskabsspecifikke varer Specialkøretøjer Materiel Personlig udrustning Autosprøjte Brandslanger Indsatsdragt Vandtankvogn Brand-armaturer generelt Indsatshjem Tanksprøjte Førstehjælpsmateriel Brandhandsker Båd Drejestige Stigevogn Redningslift Ledelseskøretøj Miljøkøretøj Redningskøretøj Bærbare motorpumper Container med specialpakning Slangetender Mindre aggregater (OT ventilator, redningssav, mv.) Røgdykkerapparat komplet Redningsstiger Båremateriel Frigørelsesmateriel Afstivningsmateriel Løftemateriel Kemikalieindsatsdragt Olie- og kemikalieudstyr Brandstøvler Røgdykker lygte Brandhætte 2.1 Specialkøretøjer Specialkøretøjer til beredskabet repræsenterer det største behov for anskaffelser og dermed behov for udbud, idet anskaffelsesværdien for det enkelte køretøj ofte er højere end tærskelværdien for udbudspligtig. Ud fra aktuelle tal fra Beredskabsstyrelsens statistik i ODIN, har udvalget opgjort det samlede årlige behov for anskaffelser af udvalgte specialkøretøjer. Det årlige behov er anslået ud fra en forventning om, at et specialkøretøj i gennemsnit har en levetid på maksimum 20 år. Tabel 2 herunder viser således det forventelige årlige anskaffelsesbehov for autosprøjter, tanksprøjter, vandtankvogne og hurtig slukningsenheder (HSE). I tabellen er anført antallet af specialkøretøjer ved Falck. Køretøjerne ved Falck indgår ikke i det samlede forventede behov for udbud, da køretøjerne anskaffes af Falck som virksomhed. Udvalget vurderer, at der på sigt kan blive flere kommuner, der vælger at købe egne specialkøretøjer, i stedet for at lade Falck stille køretøjet til rådighed, hvilket kan øge det fremtidige samlede udbudsbehov. Tabel 2: Anslået årligt behov for udbud dækkende udvalgte specialkøretøjer Køretøj: Ved beredskaberne: Ved Falck: Levetid/år: Årligt behov/stk.: Autosprøjter 238 155 20 12 Vandtankvogne 170 144 20 9 Tanksprøjter 16 31 20 1 Hurtig slukningsenhed (HSE) 8 6 20 0,5 En kontrakt dækkende en rammeaftale på køb af specialkøretøjer, vil kunne dække behovet i op til fire år. Den forventelige handelsværdi, ved udbud af f.eks. autosprøjter, vil således være ca. 48 autosprøjter jf. tabel 2. En stor udbudt handelsværdi giver forventeligt skærpet konkurrence til gavn for en kommende rammeaftale. Den samlede handelsværdi vil vokse med udbudsbehovet som angivet, såfremt flere kommuner vælger selv at anskaffe køretøjerne frem for at lade Falck stille dem til rådighed. 5
Det forventes i forlængelse heraf endvidere, at det er ved fælles rammeaftaler dækkende specialkøretøjer, at der vil være det største besparelsespotentiale for beredskabet, særligt i form af reduceret transaktionsomkostninger ved anskaffelserne. Med baggrund i det opgjorte potentiale for udbud af specialkøretøjer anbefaler udvalget, at der fokuseres på fælles indkøbsaftaler omhandlende de oftest anvendte specialkøretøjer til beredskabet. Udvalget anbefaler specifikt, at der fokuseres på udbud af specialkøretøjerne: autosprøjter, vandtankvogne og tanksprøjter, prioriteret i nævnte rækkefølge. Som grundlag for anskaffelsen af specialkøretøjer og opbygninger heraf, vurderer udvalget endvidere, at der vil være gevinst ved en fælles rammeaftale om køb af lastvognschassiser. Udvalget anbefaler derfor at kommunernes behov indarbejdes i Beredskabsstyrelsens kommende udbud af lastvognschassiser. 2.2 Materiel For anskaffelser af beredskabsspecifikke varer fra materielkategorien, gælder for de fleste beredskaber, at den samlede anskaffelse kun sjældent repræsenterer en handelsværdi, der medfører udbudspligt. Det er dog udvalgets vurdering at der, trods den manglende besparelse i transaktionsomkostninger ved fælles aftaler om beredskabsspecifikt materiel, med fordel kan udbydes sådanne fælles rammeaftaler. Beredskabsspecifikt materiel af en vis værdi og mængde som f.eks. røgdykkerapparater, hydraulisk frigørelsesværktøj, løftemateriel mv. vurderer udvalget med fordel kan udbydes i fællesskab. Det er materiel som ikke nødvendigvis er udbudspligtigt for det enkelte beredskab, men som af hensyn til sikring af god pris, med fordel kan favnes i fælles udbud for hele beredskabet. Udvalget har ikke i arbejdet opstillet en prioriteret liste over beredskabsspecifikt materiel, der anbefales udbudt i fælles indkøbsaftaler, men anbefaler at der generelt, når anledningen opstår, udbydes og indgås fælles rammeaftaler dækkende beredskabsmateriel. Udvalget peger på at der aktuelt eksisterer en rammeaftale med virksomheden PMC Hydropower, som alle beredskaber kan anvende. Rammeaftalen med PMC Hydropower omfatter hydraulisk frigørelsesværktøj fra producenten Lukas, løftepudesystemer fra producenten Vetter samt afstivningsmateriel mm. fra producenten Paratech. 2.3 Personlig udrustning Den tredje kategori af beredskabsspecifikke varer personlig udrustning, er kendetegnet ved at den enkelte vares værdi er relativ lav. Den lave anskaffelsesværdi for varer i kategorien personlig udrustning medfører at disse kun sjældent er omfattet af udbudskrav, ved anskaffelser i de kommunale beredskaber. Beredskabsstyrelsens behov medfører ofte udbudskrav inden for denne kategori, hvorfor udvalget anbefaler at såvel kommunale som statslige behov indarbejdes i fælles udbud af varer i denne kategori, i takt med at behovene opstår. Aktuelt gennemfører Beredskabsstyrelsen udbud af indsatsdragter og redningsuniformer, hvor de kommunale beredskaber er indskrevet i udbudsmaterialet og dermed sikret mulighed for at trække på kommende aftaler. Udvalget har drøftet enkelte varer indenfor kategorien personlig udrustning og anbefaler at der ved kommende lejlighed udbydes fælles indkøbsaftaler omfattende f.eks. brandstøvle af læder og indsatshjelm. 6
Det er værd at bemærke at fælles udbudte rammeaftaler, inden for såvel materiel som for personlig udrustning, kan være med til at sætte prisniveauet på markedet, selvom de ikke er pligtige aftaler. Dette kan være til gavn for de beredskaber, der ønsker at købe tilsvarende produkter ved en anden leverandør. 3 Mulighederne for at indgå forpligtende rammeaftaler 3.1 Forpligtende aftaler Forpligtende aftaler giver i hovedreglen bedre priser ved udbud af indkøbsaftaler, da leverandørerne har større sikkerhed for en vis omsætning. Udfordringerne ved forpligtende aftaler er i midlertidig, at de kan begrænse fleksibiliteten og kræver stor grad af konsensus blandt udbydende parter. Derudover kan der være nogle juridiske udfordringer bl.a. med de leverandører som ikke får en aftale og reelt så er ude af det danske marked (dannelsen af monopol-lignende tilstande), hvis aftalerne er forpligtende. Grundet bl.a. nogle juridiske og strukturelle faktorer mener udvalget ikke der er hjemmel til at pålægge kommunerne at indgå i forpligtende aftaler om køb af beredskabsspecifikke varer. Udvalget finder således ikke at der er reel mulighed for at udbyde forpligtigende rammeaftaler om beredskabsspecifikke varer men anbefaler i stedet, at der arbejdes med at udbyde ikke pligtige attraktive rammeaftaler. 3.2 Ikke pligtige aftaler Udvalget vurdere at udfordringen er at udbyde og indgå aftaler som ikke er forpligtende, men som prismæssigt såvel som indholdsmæssigt er attraktive for beredskabet, så der skabes sund konkurrence ved udbuddet. Aftaler som ikke er forpligtende men som er smalle eller restriktive i forhold til produktudvalg, forventer udvalget er de mindst attraktive aftaler. Jo bedre en fælles udbudt rammeaftale dækker det reelle behov i beredskabet jo større konkurrence i udbuddet og efterfølgende forventelig afsætning på aftalen. Alternativt kan der ved udbud indgås aftaler med flere leverandører, hvorefter der skal gennemføres miniudbud på hvert produkt/specialkøretøj beredskabet ønsker at anskaffe. De procesmæssige udfordringer og omkostninger ved at skulle gennemføre miniudbud ved hver anskaffelse af f.eks. specialkøretøjer gør, at udvalget ikke anbefaler at prioritere denne løsningsmodel for kommende fælles udbud. 3.3 Udvalget anbefaler Udvalget har gennemgået mulighederne for at etablere fleksible rammeaftaler ved bl.a. at indarbejde optioner. Der er både fordele og ulemper ved denne form for aftaler, da stor fleksibilitet gør aftalerne anvendelige for mange, men samtidigt i processen kan reducere antallet af leverandører, der kan/vil byde på aftalerne. Udvalget vurderer dog, at aftaler med større fleksibilitet vil være de mest attraktive, samt at relevante leverandører vil byde på sådanne aftaler. Udvalget har i forlængelse heraf evalueret på forskellige udbudsmateriale og konkluderet at det er muligt at indarbejde nødvendig fleksibilitet i udbuddene ved bl.a. at lade det primære produkt supplere med en række tilvalg/optioner i udbuddet. Udvalget har i processen set på hvorledes lignende udfordringer håndteres i an- 7
dre lande. I Sverige findes f.eks. forskellige ikke pligtige rammeaftaler på specialkøretøjer til beredskabet, hver med indbyggede tilvalgsoptioner. Med baggrund i gennemgang af eksisterende aftaler og tidligere anvendte udbudsmaterialer, anbefaler udvalget, at der ved kommende fælles udbud refereres til relevante standarder, normer, CSR-krav, miljøkrav mv. i udbudsmaterialerne. Dette for at sikre kendt platform for leverandører og undgå at der opfindes og beskrives en særlig detaljeret dansk version af f.eks. en autosprøjte som på mange områder er et standardprodukt. Med gode og velbeskrevne tilvalg/optioner i de udbudte fælles aftaler, vurdere udvalget at der kan opnås tilstrækkelig variationsmuligheder, der sikrer brugerne medbestemmelse på produkterne og aftalerne stor brugsværdi for beredskabet. 4 Afklaring af juridiske forhold samt muligheder og begrænsninger ved fælles udbud af indkøbsaftaler 4.1 Juridiske forhold og deltagere Udvalget har I relation til de juridiske forhold ved fælles udbud af indkøbsaftaler, indledningsvis drøftet hvorledes Kommunernes Landsforening (KL) og BRS kan optræde som juridiske enheder ved fælles udbud. Udvalget har endvidere afklaret om f.eks. kommunernes brug af Kommune Leasing, har betydning for opfattelsen af hvem der, i relation til et udbud, står som den juridiske ansvarlige person. Aktuelt gennemfører BRS udbud af redningsuniform og indsatsdragt, hvor en række kommuner er med og står på en rekvirentliste efter positivt, at have tilkendegivet ønske herom. BRS har forespurgt Kammeradvokaten om vurdering af denne fremgangsmåde, der er lig den der anvendes ved f.eks. udbud i regi af SKI. En sådan rekvirentliste anbefaler udvalget som grundlag for fælles udbud. Udvalget er nået frem til at det er muligt ved fælles udbud i udbudsmaterialerne at anfører både BRS og KL som udbydere af aftalerne. Det er opfølgende afklaret at når udbyder er klart defineret i udbudsmaterialet (f.eks. på rekvirentliste) og endvidere underskriver såvel kontrakt som efterfølgende ordre, er kommunernes anvendelse af f.eks. Kommune Leasing uden betydning for udbudsproces. 4.2 Forslag til proces ved fælles udbud af indkøbsaftaler Udvalget har i forlængelse af drøftelserne om de juridiske udfordringer ved udbud, tillige drøftet muligheder og begrænsninger ved fælles udbudsproces samt hvorledes sådanne udbud kunne forløbe og struktureres. Udvalget anbefaler at fælles udbud tager udgangspunkt i LKU. Udvalget anbefaler endvidere at der snarest udarbejdes konceptbeskrivelser af de højst prioriterede varer: autosprøjte, vandtankvogn, tanksprøjte samt lastvognschassiser. Endeligt anbefaler udvalget at der af LKU, for hvert fælles udbud, nedsættes en arbejdsgruppe med maksimalt fem deltagere, der med baggrund i risikobaserede overvejelser kan udarbejde operative brugerkrav, tekniske specifikationer samt egentligt udbudsmateriale. Udbudsmateriale for hvert udbud anbefales valideret i regi af LKU inden egentlig udbudsproces igangsættes. Den enkelte nedsatte arbejdsgruppe nedlægges først når bud er evalueret og en ny rammeaftale er underskrevet og bekendtgjort for beredskabet. Udvalget anbefaler endvidere at der sikres faste rammer for den løbende kontraktstyring af de indgåede rammeaftaler. 8
4.3 Fokus på teknologisk udvikling af udbudte produkter Grundet mulighederne for, at der indgås fælles indkøbsaftaler der løber i op til 4 år, har udvalget drøftet hvorledes det sikres at produkternes almindelige teknologiske udvikling indarbejdes i aftalerne. Udvalget anbefaler på denne baggrund, at der ved kommende fælles udbud i udbudsmaterialet direkte tages højde for almindelig teknologisk udvikling af det udbudte produkt. 5 Initiativer der kan sikre større kendskab til nuværende og kommende rammeaftaler Med erkendt mangel på kendskab til fælles rammeaftaler i beredskabet, har udvalget drøftet initiativer, der kan sikre større kendskab til aftalerne. Udvalget anbefaler med baggrund i drøftelserne at fælles rammeaftaler om beredskabsspecifikke vare offentliggøres via Beredskabsstyrelsen hjemmeside, via FKB s hjemmeside samt med artikel i Brandvæsen. Udvalget peger endvidere på at FKB s lukkede hjemmeside evt. kan benyttes, hvis selve aftalen (resultat af et fælles udbud) skal kunne downloades af medlemmerne. Endeligt anbefaler udvalget at konkret information om eksisterende og kommende aftaler fordeles igennem Logistisk Koordinations Udvalg (LKU). Udvalget anbefaler i øvrigt en struktur, der halvårligt sikre en aktiv information om rammeaftaler omfattende beredskabsspecifikke varer. 9