Måltallet for den økonomiske politik er elastik i metermål

Måltallet for den økonomiske politik er elastik i metermål Den strukturelle saldo, som er et udtryk for den underliggende sundhedstilstand på de offentlige budgetter, er blevet et helt centralt pejlemærke for den økonomiske politik. Den strukturelle saldo er dog ikke et tal man kan slå op i Statistisk Årbog fra Danmarks Statistik, men er en beregnet størrelse, som er forbundet med stor usikkerhed. Der er stor forskel på Finansministeriets og vismændenes opgørelse af strukturel saldo selv når man i udgangspunktet anvender den samme beregningsmetode. Vismændene skønner, at der er overskud på den strukturelle saldo, mens Finansministeriet skønner der er smalhals og underskud. af cheføkonom Erik Bjørsted & chefanalytiker Jens Sand Kirk 23. maj 2016 Analysens hovedkonklusioner Den strukturelle saldo er udtryk for den underliggende sundhedstilstand på de offentlige finanser. Det er dog ikke et tal man kan slå op, men en beregnet størrelse. Finansministeriets metode til beregning af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i, at man renser den faktiske saldo for konjunkturernes påvirkning, og efterfølgende også renser for særlige poster på den offentlige saldo, som fx Nordsøolien, PAL-skatten, selskabsskatten, registreringsafgiften, nettorenteindtægter mm. Skønnene for den strukturelle saldo revideres ofte, og revisionerne er vanskelige at redegøre for i detaljen. Vismændene udarbejder to skøn for den strukturelle saldo. Et skøn efter deres egen metode og et efter budgetlovens metode, men med deres eget bud på konjunkturernes betydning. Resultatarene er vidt forskellige. Med budgetlovens metode er der ifølge Vismændene et strukturelt overskud på de offentlige finanser, men der ifølge Finansministeriet er et strukturelt underskud. Opgørelsen af den strukturelle saldo er forbundet med stor usikkerhed. Set i lyset af, hvor meget målet betyder for tilrettelæggelsen af den økonomiske politik, er der behov for en større analyse, åbenhed og diskussion af forskellene og de usikkerheder, der tegner sig. Kontakt Cheføkonom Erik Bjørsted Tlf. 33557712 Mobil 27687950 eb@ae.dk Kommunikationschef Mikkel Harboe Tlf. 33 55 77 28 Mobil 28 36 87 50 mh@ae.dk Arbejderbevægelsens Erhvervsråd Reventlowsgade 14, 1 sal. 1651 København V 33 55 77 10 www.ae.dk

Strukturel saldo: Elastik i metermål Den strukturelle saldo er det vigtigste måltal i den økonomiske politik. Den strukturelle saldo er dog ikke et entydigt og sikkert tal, men er en beregnet størrelse, som har til formål at belyse den underliggende stilling på den offentlige saldo, når der renses for konjunkturernes påvirkning og andre midlertidige forhold. Hvis en regering fører en uansvarlig økonomisk politik, hvor man eksempelvis giver ufinansierede skattelettelser og samtidig lader det offentlige forbrug vokse for kraftigt, hænger de offentlige budgetter ikke sammen, men hvis tiderne er ekstraordinært gode eller man har ekstraordinært store olieindtægter, kan det være vanskeligt at se, at budgetterne skulle være usunde. Derfor er det nødvendigt med et mål for den underliggende stilling på de offentlige budgetter. I Danmark beregner Finansministeriet og de økonomiske vismænd skøn for den strukturelle saldo. Sammenligninger og følsomhedsanalyser viser, at der er stor usikkerhed forbundet med beregningen af den strukturelle saldo og er et tal, hvor man kan ikke sætte to streger under facit. Den strukturelle saldo er i dag et af de vigtigste tal i danske økonomiske politik både på både kort og mellemlang sigt på trods af, at det ikke er en observerbar størrelse, og at den kun beregnes af få institutioner. I dag er det Finansministeriets beregning af den strukturelle saldo, som danner grundlag for den førte økonomiske politik. (Se bilag 1 for en beskrivelse af, hvordan man beregner den strukturelle saldo). I Budgetlovens 4 står der ligefrem Finansministeren kan fastsætte nærmere regler om metoden for opgørelsen af den strukturelle saldo. Det er derfor vigtigt at få kendskab til beregningen af den strukturelle saldo, samt ikke mindst at forstå præmisserne for beregningen, så de kan diskuteres. Finanspagt og budgetlov: Et beregnet tal med første decimal styrer den økonomiske politik Den strukturelle saldo beregnes og angives med et tal på første decimal trods usikkerhed. EU tillader et strukturelt underskud på højst ½ pct. af BNP. I Finanspagten er der tilføjet, at efterlevelsen af budgetbalancereglen baseres på Finansministeriets beregninger for den strukturelle saldo og ikke EUkommissionens. Det er ikke uvæsentligt eftersom der kan være meget stor forskel på vurderingen af den strukturelle saldo. I Danmark udmøntes finanspagtens krav om budgetbalance i Budgetloven, som Folketinget vedtog i 2012. Budgetloven fastslår, at det årlige strukturelle underskud maksimalt må udgøre ½ pct. af BNP, og at der skal gennemføres foranstaltninger, der nedbringer underskuddet, hvis der skønnes et signifikant større strukturelt underskud. Budgetloven fra 2014 skal sikre, at de offentlige udgifter udvikler sig i overensstemmelse med de udstukne målsætninger. I det lys er der indført en række sanktionsmekanismer i Budgetloven for kommuner, regioner og staten, hvis de faktiske udgifter overstiger udgiftsloftet. 2

Finansministeriets vurdering af den strukturelle saldo Finansministeriet udgiver tre gange om året Økonomiske Redegørelse (ØR), hvor der samtidig også gives et skøn for den strukturelle saldo. Disse skøn er gengivet i tabel 1 for årene 2012 til 2015. Som det fremgår af tabel 1 sker der i løbet af året revisioner af skønnene. For 2015 skønnede man i maj 2015, at den strukturelle saldo var på -0,6 pct. af BNP, men i august 2015 blev den strukturelle saldo nedjusteret til -0,9 pct. af BNP, svarende til en nedjustering på rundt regnet 6 mia. kr. Underskuddet på 0,9 pct. af BNP er en klar overskridelse af kravet om et maksimalt underskud på ½ pct. af BNP, og oplægget til finansloven bød på store offentlige besparelser på uddannelse, forskning mm. Ofte kan noget af revisionerne forklares med om den førte finanspolitik har været mere eller mindre lempelig. 1 Revisionerne er dog ikke altid lige logiske. Omkring Økonomiske Redegørelse -august 2015 tegnede der sig fx et billede af det offentlige forbrug ville blive mindre end budgetteret, ligesom udgifterne til overførselsindkomster tegnede til at blive lavere end ventet. Samlet var der på helt centrale kerneposter en forbedring på godt 5 mia. kr. Alligevel blev den strukturelle saldo kraftigt nedjusteret. 2 Som konsekvens blev der efterfølgende aftalt store offentlige besparelser på trods af, at det offentlige i udgangspunktet havde brugt mindre end budgetteret. Tabel 1. Vurdering af den strukturelle saldi i Økonomiske Redegørelse ØR \ ÅR For året 2015 dec-15-0,7 aug-15-0,9 maj-15-0,6 For året 2014 dec-14-0,5 aug-14-0,8 maj-14-0,7 For året 2013 dec-13-0,2 aug-13-0,2 maj-13-0,2 For året 2012 dec-12-1,0 aug-12-1,1 maj-12-0,8 Kilde: AE pba. Finansministeriet 1 Se Finansredegørelse 2014 2 Se AE-analysen: http://www.ae.dk/analyser/ulogisk-det-offentlige-har-sparet-men-finanserne-er-forvaerret 3

Med den metode man har valgt i Finansministeriet, har man ikke detaljerede oplysninger om hver enkelt post på den strukturelle saldo. Det gør det vanskeligt at holde rede på årsagerne til revisionerne og ændringerne af den strukturelle saldo over tid. Andre institutioners opgørelse af den strukturelle saldo Der er forskel i måden, hvorpå Finansministeriet, vismændene og andre institutioner udregner den strukturelle saldo. De forskellige metoder og tilgange giver anledning til forskellige resultatar. Det fremgår af tabel 2. Tabel 2. Forskellige bud på den strukturelle saldo 2007 2010 2013 2014 2015 2007-2010 2010-2013 Pct. af BNP Ændring FM, opdateret 2020-forløb, september 2015 2,6-1 -0,4-0,9-0,9-3,6 0,6 DØR, budgetlovens metode, efteråret 2015 2,3-0,7 0,7 0,6 0,3-3 1,4 DØR, egen metode, efteråret 2015 1,3-1,2-0,5-1,1-0,9-2,5 0,7 EU, efteråret 2015-0,2 0,6-2,3 OECD, efteråret 2015 3,1-1,5 0,6 2,0-1,5-4,6 2,1 Kilde: AE på baggrund af Finansministeriet, Det Økonomiske Råd (DØR), EU-kommissionen og OECD. Alle institutionerne er enige om, at der skete en markant forværring af den strukturelle saldo fra 2007 til 2010, men skønnet for forværringen spænder bredt (fra 2½ pct. til 4,6 pct. af BNP). Alle er også enige om, at der fra 2010-2013 (i forlængelse af den såkaldte genopretningspakke ) skete en forbedring af den strukturelle saldo, men forbedringen spænder fra alt mellem 0,6 pct. til 2,1 pct. Finansministeriet tager udgangspunkt i den faktiske saldo og renser den derefter for konjunkturernes påvirkning og særlige forhold. Vismændene derimod tager stilling til hver enkelt post på det offentlige budget og fastlægger et strukturelt niveau for hver enkelt udgifts- og indtægtspost. I modsætning til Finansministeriets metode, har man dermed styr på hver enkelt post i den strukturelle saldo. De to metoder giver ikke anledning til det samme resultat. Vismændene laver dog også et skøn for den strukturelle saldo efter samme metode, som Finansministeriet (budgetloven), men med deres eget bud på den faktiske saldo og konjunkturernes betydning (konjunkturgabet) samt deres deres eget bud på de særlige posters betydning (Nordsøindtægter, PALskat, selskabsskat mm) (se evt. bilag 1). Men også her afviger vismændenes bud på den strukturelle saldo temmelig meget endda. Vismændene skønner med Finansministeriets metode, at der har været overskud på den strukturelle saldo i 2013, 2014 og 2015, mens Finansministeriet skønner der er underskud. Finansministeriets kasseeftersyn viste fx et underskud på den strukturelle saldo på 0,9 pct. i 2015, mens vismændene med Finansministeriets metode skønnede at der var et lille overskud på 0,3 pct. af BNP. Også fremadrettet er der stor forskel mellem de to opgørelser. Det fremgår af figur 1, som viser den strukturelle saldo fra Finansministeriets opdaterede 2020-foløb fra september 2015 og vismændenes strukturelle saldo fra efteråret 2015. 4

I vismændenes opgørelse er der pæne overskud omkring ½ pct. af BNP, mens der i Finansministeriets opgørelse er underskud og først er balance på den strukturelle saldo i 2020. Der er en verden til forskel mellem de to scenarier. Hvis vismændenes opgørelse er den rigtige, er der i skrivende stund plads til at hjælpe det haltende økonomiske opsving på vej ved at øge den offentlige efterspørgsel, mens der ifølge Finansministeriet er smalhals og ikke plads til finanspolitiske lempelser. Figur 1. Vismændenes og Finansministeriets strukturelle saldo med budgetlovens metode Pct. af BNP Pct. af BNP 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5 FM, 2020-opdateret (september 2015) DØR opgjort efter budgetlovens metode Anm.: Den vandrette streg angiver den kritiske ½-pct.-grænse. Kilde: AE pba. Vismandsrapporten efteråret 2015 og Finansministeriets opdateret 2020-forløb, september 2015. Det angives, at forskellen mellem de to størrelser især skyldes, at vismændene har en mere positiv vurdering af den strukturelle beskæftigelse og strukturelt BNP. Det er opsigtsvækkende, at der kan være så stor uenighed mellem Finansministeriet og den finanspolitiske vagthund. Den markante forskel til Finansministeriets strukturelle saldo understreger den store usikkerhed, der ligger i opgørelsen en størrelse der alligevel styres efter med 2 streger under. At der kan være så stor forskel på så centralt et mål, kalder på yderligere analyse og forklaring. Bemærkelsesværdigt er det dog, at Finansministeriets strukturelle saldo ikke længere viser en forbedring på 1½ pct. af BNP fra 2010-2013, men kun 0,6 pct. af BNP (jf. tabel 2). Det har ellers været en økonomisk jernlov, at den strukturelle saldo som følge af EU-henstillingen og den deraf følgende Genopretningspakke blev forbedret med 1½ pct. af BNP. Hvad der er årsag til en forbedring i perioden der nu er 17-18 mia. kr. mindre står hen i det uvisse. Det er imidlertid en afgørende årsag til den forskel der tegner sig i figur 1, jf. at Vismændenes opgørelse til sammenligning viser en forbedring af den strukturelle saldo på 1,4 pct. af BNP fra 2010-2013. 5

Der kan ikke sættes to steger under facit Opgørelsen af den strukturelle saldo er forbundet med stor usikkerhed. I lyset af hvor meget målet betyder for tilrettelæggelsen af den økonomiske politik, er der behov for en større analyse, åbenhed og diskussion af de forskelle og de usikkerheder, der tegner sig. AE har tidligere foreslået, at der nedsættes et udvalg på området med et bredt udsnit af eksperter fra både ministerier, Det Økonomiske Råd, universitetsverden og lignende. De skal søge konsensus om den bedste metode og tilgang, og skal den løbende vurdere den strukturelle saldo i lyset af nye informationer og tiltag. Ændringer skal dokumenteres, der skal argumenteres for hvorfor der er ændret, og så der skal være adgang til modelapparatet. Beregningen af den strukturelle saldo er ikke bare en uskyldig regneøvelse. Det er et tal den økonomiske politik indrettes efter, så der strammes og fx fyres offentligt ansatte, hvis man er på kant med niveauet for den strukturelle saldo. Den strukturelle saldo er vigtigt mål både i økonomisk og politisk forstand. Det er et bedre mål end den faktiske offentlige saldo til at opgøre de offentlige finansers sundhedstilstand i et givent år. Og det er et mål som man ikke kommer uden om i den økonomiske politik. Den strukturelle saldo er med budgetloven nu en fast del af den nationale lovgivning. Det er problematisk, at den strukturelle saldo fortolkes så håndfast og præcist, som tilfældet er i dag. Og det er ikke uproblematisk, at man baserer sin planlægning på et tilfældigt valgt år, som for tiden er 2020, hvor der skal være balance på den strukturelle saldo. Og det er ikke uproblematisk, at der ikke er større enighed om metodevalget. Der kan ikke sættes to streger under resultatet. 6

Bilag. Hvordan beregnes den strukturelle saldo? Den strukturelle saldo er en beregnet, hypotetisk størrelse, som har til formål at belyse den underliggende stilling på den offentlige saldo, når der renses for konjunkturernes påvirkning og andre midlertidige forhold. Efter budgetlovens metode beregnes den strukturelle saldo, B*, ved at rense den faktiske saldo, B, for konjunktursituationen ved hjælp af et konjunkturgap, GAP, gange en samlet budgetelasticitet, e. Konjunkturgappet er en sammenvejning af output gap og beskæftigelsesgap, og måler groft sagt, hvor langt økonomien er fra sin normale tilstand. Hvis tiderne er gode er konjunkturgappet positivt, mens det er negativt i dårlige tider. Budgetelasticiteten angiver, hvor meget budgetterne påvirkes som følge af konjunkturudsvingene. I Finansministeriet regner man med en budgetelasticitet på ca. 0,75. Derudover korrigeres for en række særlige poster, S, hvor der særskilt fastlægges et strukturelt niveau, S*. Det drejer sig bl.a om nordsøindtægterne, pensionsafkastskat, selskabsskat, nettorenteindtægter og registreringsafgift. Endelig korrigerer man også for særlige engangsforhold, som fx fremrykningen af kapitalpensionsbeskatningen eller udbetalingen af SP-opsparingen. B* = B e GAP (S S*) Skønnet for den strukturelle saldo er forbundet med betydelig usikkerhed. Usikkerheden går især på opgørelsen af strukturelle niveauer, som strukturel beskæftigelse og strukturelt BNP, men også de strukturelle Nordsøindtægter mfl., er meget vanskelige at fastlægge. Derudover har det betydning hvilken budgetelasticitet man anvender. 7