John Klausen Offentlig fors0rgelse En analyse af retssikkerheden mellem sk0n, ret og pligt Jurist- og 0konomforbundets Forlag 2002
KAPITEL I.INDLEDNING 15 1.1. Emnet-Offentlig forsergelse 15 1.2. En retssikkerhedsorienteret analyse 17 1.3. Sken, ret og pligt 21 1.4. Plan for afhandlingen 23 Dell 23 Delll 24 Del III 25 Del IV 26 DEL I: ALMENE OVERVEJELSER 27 KAPITEL 2. FORSORGELSESSYSTEMET 29 2.1. Det historiske udgangspunkt 29 2.2. Den historiske udvikling 30 2.2.1. Trangsprincippet 30 2.2.2. Pligten til at arbejde 41 2.2.3. Erhvervsevnebegrebet 43 Erhvervsevnebegrebet ved laengerevarende uarbejdsdygtighed 43 Erhvervsevnebegrebet ved korterevarende uarbejdsdygtighed 45 2.2.4. Afhjaelpnmg af forsorgelsesbehovet 47 Revalidering 47 Beskaeftigelseslovgivning 51 2.3.1990'ernes socialreform - den "aktive socialpolitik" 52 Lov om arbejdsl0shedsforsikring m.v 52 Lov om dagpenge ved sygdom eller barsei 53 Lov om social bistand - Lov om aktiv socialpolitik 55 Lov om social pension 57 Lov om retssikkerhed og administration pä det sociale omräde 57 KAPITEL 3. RETTEN TIL OFFENTLIG FORSORGELSE 59 3.1. Det forfatningsretlige udgangspunkt 59 3.1.1. Grundlovsbeskyttelsens omfang 59 3.1.2. Betingelser for hjaelp 61 Arbejds-og aktiveringskrav 64 3.1.3. Omfangetaf hjaelp 66 3.1.4. Sammenfatning 69 3.2. International beskyttelse af retten til offentlig forsergelse 70 3.2.1. Retten til offentlig forsargelse 70 3.2.2. Forbud mod tvangsarbejde 72 KAPITEL 4. TEORETISKE OG RETSKILDEM^SSIGE OVERVEJELSER 73 4.1. Socialretog forsargelsesret 73 4.1.1. Nogle forsergelsesretlige principper 73 Et forsorgelsessystem 75 Regelstruktur 76
4.1.2. Rammelovgivning og formälsbestemmelser 77 Socialret og kisning af sociale problemer 79 4.2. Retskildemaessige overvejelser 80 4.2.1. Retskildemaessigeproblemstillinger 80 4.2.2 Anordninger og interne regier 82 Anordninger 82 Interne regier 83 4.2.3. Retspraksis 85 4.3. Metodiske udgangspunkter 86 4.3.1. En retsdogmatisk unders0gelse 86 4.3.2. Styringsperspektiv 87 Skens-og retsbestemte ydelser 88 4.3.3. Den videre analyse 89 Unders0gelsens begrasnsninger 90 DEL II: OFFENTLIG FORS0RGELSE - DEN MATERIELLE LOVGIVNING OGPRAKSIS 91 KAPITEL 5. INTRODUKTION TIL DEL II 93 5.1. Forsergelsesydelsernesafgrasnsning 93 Analyse af et fors0rgelsessystem 93 5.2. En retssikkerhedsorienteret afgraensning 94 5.3. En analyse af ret, sk0n og pligt 95 5.4. Fremgangsmäde 98 KAPITEL 6. ARBEJDSL0SHEDSDAGPENGE 101 6.1. Generelt om arbejdsloshedsdagpenge 101 6.2. Rädighedskravets baggrund 102 6.3. Rädighed, ledighed og selvforskyldt ledighed 104 6.3.1. Rädighed 104 6.3.2. Radighed og uddannelse 105 6.3.3. Selvforskyldt ledighed 108 Fyldestgerende grund 108 Passende/rimeligt arbejde 110 Sanktioner 112 6.3.4. Sammenhasng mellem rädighed og selvforskyldt ledighed 113 6.3.5. Rädighed eller anviselighed 114 6.4. Rädighedsbegrebets materielle indhold 117 6.4.1. Rädighed ogsygdom 118 6.4.2. Rädighed og social pension 121 6.4.3. Rädighed og revalidering/fleksjob m.m 122 6.5. Vurderingaf rädighed 123 Bevis for rädighed 126 KAPITEL 7. SYGEDAGPENGE 129 7.1.Genereltomsygedagpenge 129 7.2. Tildelingsbetingelser (uarbejdsdygtighed - sygdom) 129 7.2.1. Sygdomsbegrebet 129 7.2.2. Uarbejdsdygtighed ZZZZZZZZZZZIZZ.131 Uarbejdsdygtighed - bredere vurdering 132 8
Uarbejdsdygtighed - bredere vurdering 132 Delvis uarbejdsdygtighed 136 Stationär lideise 138 7.3. Oph0r-bortfald 141 7.4. Varighedsbegrasnsning og forlaengelse...143 7.4.1. Revalidering overvejehde sandsynlig 145 Revalideringsbegrebet 145 "Overvejende sandsynligt" 148 7.4.2. Arbejdspravning eller andre afklarende foranstaltninger 151 7.4.3. Er under eller venter pä laegebehandling 151 Udsaettelseafafgerelsen 152 Ventetid 153 7.4.4. Arbejdsskade 154 7.4.5. Päbegyndelse af sag om fertidspension 155 7.4.6. Sasrlige omstasndigheder 155 Alvorlig sygdom - arbejdsdygtig inden for 2 x 26 uger 155 Uhelbredeligt syge 156 KAPITEL 8. KONTANTHJ^ELP OG AKTIVERING 159 8.1 Tildelingsbetingelser for kontanthjselp og aktivering 159 8.1.1. Den sociale begivenhed 160 8.1.2. Subsidiaar 163 8.2. Betingelser for at fä hjaelpen 165 8.2.1. Retlige graenser for brug af vilkär 165 Vilkär for kontanthjaslp 165 8.2.2. Udnyttelse af arbejdsmuligheder 166 Uddannelsess0gende 170 Kontakt til Arbejdsformidlingen 172 Aktivering 173 8.3. Fritagelse for krav om aktivering nun...; 176 8.4. Sanktioner, när en kontanthjaelpsmodtager ikke udnytter sine arbejdsmuligheder 179 8.4.1. Tilbagebetaling 179 8.4.2. Reduktion afhjaslpen 181 8.4.3. Udbetaling for kortere perioder -182 8.4.4. Administration afhjaalpen 183 8.4.5. Valgaf Sanktion 184 8.5. Aktivering afkontanthjaelpsmodtagere 185 8.5.1. Generelt om aktivering 185 8.5.2. Den generelle tilrettelaeggelse af aktiveringsordningen i kommunen 185 8.5.3. Den konkrete tildelingaf aktiveringstilbud 189 Inddragelse af kriterier 190 Kategorisering og valgaf aktiveringstilbud 191 8.5.4. Aktivering og revalidering/fleksjob 193 KAPITEL 9. REVALIDERING 195 9.1. Revalideringsbegrebet 195 Revalideringsbestemmelsens baggrund 195 9.2. Tildelingskriterier 196
9.2.1. Begraensninger i arbejdsevnen - arbejdsevnekriteriet 197 Fysiske, psykiske eller sociale ärsager 201 9.2.2. Skonnet over revalideringsberettigelsen 202 9.3. Udmälingen af hjaelp 203 9.3.1. Erhvervsmasssigeforanstaltninger 204 Fastholdes eller komme ind pä arbejdsmarkedet 204 Forbedring af muligheden for at forsorge sig selv og sin familie 206 Subsidiaer 207 Hurtighedsprincip 209 Medvirkensprincip 209 Kompensationsprincippet 210 Sk0nselementer vedrarende udmälingen 212 9.3.2. Forseirgelsen 213 Revalideringsydelsen 213 Sasrlig stette under revalidering 215 9.4. Betingelser/vilkär 215 9.5.Oph0r 216 KAPITEL 10. FLEKSJOB 221 lo.l.genereltomfleksjob 221 10.2.Tildelingsbetingelser 222 10.2.1. Arbejdsevnekriteriet 222 Varighedskriteriet 223 10.2.2. Subsidiaer 224 10.3. Udmäling af hjaelpen 226 10.3.1. Fastsasttelse af tilskud 226 10.3.2. Kompetence og forsyningsansvar 228 10.3.3. Visitation ogtilbud 228 10.4. Oplrar-asndring 230 KAPITEL 11. FORTIDSPENSION 231 ll.l.genereltomfortidspension 231 11.2. Tildelingsbetingelser 231 Erhvervsevnebegrebets udvikling 231 11.3. Helbredsbetinget fortidspension 234 11.3.1. Fysisk eller psykisk invaliditet 234 11.3.2. Varighed 236 11.3.3. Muligheder for behandling 240 11.3.4. Revalideringsmuligheder 242 11.3.5. Päbegyndelse af sag om fortidspension 243 11.3.6. Kontrolbestemmelsen 248 11.4. Behovsbestemt fortidspension 249 11.4.1. Pension ikke alene pä grundlag af helbredsmaessige forhold 250 11.4.2. Pension när sociale og helbredsmaessige forhold taler for det 251 11.5. Bedammelse af erhvervsevnen 253 11.5.1. Bedommelsesgrundlag 254 11.5.2. Om lasgelige og ikke-laegelige faktorer 256 11.6. Bortfald/aendringaftilkendt pension 260 10
KAPITEL 12. FORTIDSPENSIONSREFORM 263 12.1. Ny fertidspensionsreform 263 12.2. Arbejdsevnebegrebet 263 12.2.1. Subsidiasr 265 12.2.2. Varighed 265 12.3. Vurderingafarbejdsevnen 266 12.3.1. En obligatorisk sagsbehandlingsmetode 267 12.3.2. Sammenhaeng i regelsystemet 269 KAPITEL 13. FINANSIERING AF FORSORGELSESYDELSERNE 271 13.1. Finansiering af sociale ydelser 271 13.2. Refusion 272 13.2.1. Sygedagpenge 272 13.2.2. Kontanthjaslp og aktivering 275 13.2.3. Revalidering 275 13.2.4. Fleksjob 276 13.2.5. Fortidspension 278 13.2.6. Administration 280 13.3. Refusion ogstyring 281 13.4. Budgetgaranti 282 DEL III: RETSSIKKERHED OG OFFENTLIG FORS0RGELSE 283 KAPITEL 14 GENERELLE OVERVEJELSER OM RETSSIKKERHED 285 14.1. Introduktion til Del III 285 14.2. Retssikkerhed 289 14.2.1. Det retssikkerhedsmasssige udgangspunkt 289 14.2.2. Retssikkerhed i vid forstand 292 14.3. Materiel retssikkerhed 293 14.3.1. Krav til den materielle retstilstand 294 14.3.2. Forudseelighed 295 14.3.3. Retssikkerhed og individualisering 297 14.4. Formel retssikkerhed 298 Den kompetente myndigheds sammensaetning og virkemäde 302 14.5. Den resultatorienterede retssikkerhed 304 14.6. Rettighedsbegrebet i socialretten 306 14.6.1. Rettighedsbegrebet 308 14.6.2. Lovbestemte minirnumskrav og prioritering 310 14.6.3. Ulovbestemte minimumskrav 312 14.7. Retsafgorelse og faktisk forvaltningsvirksomhed 315 14.7.1. Et udvidet afgorelsesbegreb 316 14.7.2. Retssikkerhedsloven 319 14.8. Retssikkerhed og andre hensyn 320 KAPITEL 15. FORSORGELSESYDELSERNE OG DET KOMMUNALE SELVSTYRE 323 15.1.Indledning 323 15.2. Det kommunale selvstyre 324 Personsagsudvalget 326 15.3. Styring af kommunerne 330 Styringsmidler 331 11
15.4. De kommunale opgaver 333 15.4.1. Kommunalfuldmagten 333 15.4.2. Administrationsapparatet 336 15.4.3. Persontilskud 337 Ydelsesret og ydelsespligt 339 Ydelsesret og refusion 340 15.4.4. Beskasftigelsesfremmendeforanstaltninger 343 Ivasrksasttelse af beskaeftigelsesfremmende foranstaltninger 343 Beskaeftigelse og beskaeftigelsesfremmende foranstaltninger til enkeltpersoner 348 KAPITEL 16. HJEMMELSKRAV OG FORSORGELSESYDELSERNE 355 16.1. Legalitetsprincippet 355 Overladelse af opgaver til private 356 16.2. Fortolkning 359 16.2.1. Indgreb 361 16.2.2. Fordele 362 16.2.3. Forsorgelsessystemets enhed 363 16.3. De forsorgelsesretlige skian 368 16.3.1. Det udprajgede skon 369 16.3.2. Det bundne skein - vage elastiske bestemmelser 371 16.3.3. Retsfaktumbeskrivelsen vedrarer et sasrligt kompliceret eller komplekst faktum 375 16.3.4. Det sagkyndige skon 377 16.4. Fastlasggelseaflovlige kriterier 378 16.4.1. Arbejdsmarkedsprincippet 378 16.4.2. Magtfordrejningslasren 379 Finansiel magtfordrejning 379 16.4.3. Lighedsgrundsastninger 382 16.5. Skon under regel 384 16.5.1. Behovet for interne regier 386 16.5.2. Det udpraegede skon 387 16.5.3. Vage, elastiske lovbestemmelser 389 16.5.4. Retsfaktumbeskrivelsen vedrarer et saerligt kompliceret faktum 390 16.6. Brugafaftaler 391 16.6.1. Vilkär ogaftaler 392 16.6.2. Aftalemodeller inden for socialretten 393 Handleplaner og opfolgningsplaner m.m 394 KAPITEL 17. PROCESSEN VEDRORENDE FORSORGELSESYDELSERNE 397 17.1.Indledendeovervejelser 397 17.2. Retssikkerhedslovens formal 398 17.3. Sagens rejsning 401 17.3.1. Opfalgningsbestemmelser...; 402 Aktivloven 403 Dagpengeloven 406 17.3.2. Handlepligt og formel afgorelse 408 17.4. Sagens ramme 410 17.4.1. Officialprincippet 410 12
17.4.2. Helhedsvurdering ved hjaelp til forsorgelse 411 17.4.3. Medvirken og medindflydelse 412 17.5. Sagens oplysning 414 17.5.1. Undersogelsesprincippet 415 17.5.2. Faktum ogbevis 416 17.5.3. Bevisbyrde 417 Bevisvurdering i fortidspensionssager 419 17.6. Oplysningsmetoder 422 17.6.1. Indhentelse af oplysninger 423 Elektronisk indhentelse af oplysninger og kontrol 428 17.6.2. Processuelle vilkär 430 17.7. Partsmedvirken 431 17.7.1. Udvidelse af de almindelige regier om partsmedvirken 432 17.7.2. Fra passive til aktive rettigheder 437 17.8. Hurtighedsprincippet 438 17.8.1. Det generelle hurtighedsprincip 439 17.8.2. Sagsbehandlingsfrister 440 17.8.3. 0vrige fastsatte frister 441 17.9. Skriftlighedskrav 442 KAPITEL 18. ADMINISTRATIV KONTROL 445 18.1. Kontrol i forhold til forsorgelsesydelserne 445 18.2. Administrativ rekurs - det sociale klagesystem 445 18.2.1. Ankesystemets opbygning 446 Det sociale nasvn 446 Den Sociale Ankestyrelse 448 18.2.2. Klageberettigelse 450 18.2.3. Opsasttende virkning af en klage ". 453 18.2.4. Sagens ramme 456 Official- og unders0gelsesprincippet 458 18.2.5. Begrasnsninger i pravelsen 459 18.2.6. Provelse af hjemmelsspargsmäl 463 Fortolkning 463 Vage, elastiske lovbestemmelser 464 Skonsprovelse 465 Almenejuridiskespargsmäl 467 18.2.7. Provelse af sagsbehandlingsregler 468 Afhjaslpning af sagsbehandlingsfejl 473 Efterpr0velse af sagsbehandlingsfejl ex officio 476 18.2.8. Provelsens resultat 477 Valg af reaktion 478 Reaktion i forhold til sagsbehandlingsfejl 480 Reformatio in pejus 481 18.3.Koordineringafpraksis 482 Praksiskoordineringens resultat 484 18.4.Tilsyn 485 18.4.1. Sektortilsyn-ressorttilsyn 485 18.4.2. Finansielt tilsyn og revision 486 13
DEL IV: AFSLUTTENDE OVERVEJELSER OG FORS0G PÄ PERSPEK- TIVERING 491 KAPITEL 19. AFSLUTNING 493 19.1.Tilbageblik 493 19.2. Den sociale helhedsvurdering og helhedsorienteret hjaslp 494 19.3. Styring og retssikkerhed, 496 LlTTERATUR 500 DOMME 507 OMBUDSMANDSUDTALELSER 508 ADMINISTRATIVE AFGORELSER 509 14