By og Byg Dokumentation 050 Havnestadsmodellen Redegørelse for barrierer og nye rammer for samarbejde om alment boligbyggeri
Havnestadsmodellen Redegørelse for barrierer og nye rammer for samarbejde om alment boligbyggeri Lars A. Engberg Sune Porse Carlsen Niels Haldor Bertelsen By og Byg Dokumentation 050 Statens Byggeforskningsinstitut 2003
Titel Havnestadsmodellen Undertitel Redegørelse for barrierer og nye rammer for samarbejde om alment boligbyggeri Serietitel By og Byg Dokumentation 050 Udgave 1. udgave Udgivelsesår 2003 Forfattere Lars A. Engberg, Sune Porse Carlsen, Niels Haldor Bertelsen Sprog Dansk Sidetal 22 Litteraturhenvisninger Side 19 Emneord Medejerboliger, alment byggeri, offentligt-privat samarbejde, udbudslovgivning, blandede ejerformer, partnering, Københavns Kommune, boligselskaber ISBN 87-563-1186-9 ISSN 1600-8022 Pris Kr. 62,50 inkl. 25 pct. moms Tekstbehandling Birgit Bruhn Udgiver By og Byg Statens Byggeforskningsinstitut, P.O. Box 119, DK-2970 Hørsholm E-post by-og-byg@by-og-byg.dk www.by-og-byg.dk Eftertryk i uddrag tilladt, men kun med kildeangivelsen: By og Byg Dokumentation 050: Havnestadsmodellen. Redegørelse for barrierer og nye rammer for samarbejde om alment boligbyggeri. (2003)
Indhold Forord...4 1. Baggrund...5 Den almene boligbebyggelse Havnestaden...5 Perspektiver og indhold i Havnestadsmodellen...5 Erhvervs- og Boligstyrelsen...6 Formålet med redegørelsen og den anvendte fremgangsmåde...6 2. Lovgivningsmæssige barrierer...8 Støtte til nøglefærdigt alment byggeri...8 Udbud af bygherrerollen...8 Udbudskravene...8 Medejerboliger...9 Finansiering...9 Indskud...9 Lejefastsættelse...9 Råderet...10 Tab...10 Opsamling...10 3. Kulturelle barrierer...11 Københavns Kommune...11 Partnerskabsmodellen...11 Sagsbehandlingen i kommunen...12 Barrierer i lovgivningen ifølge Københavns Kommune...12 De almene boligorganisationer og den private bygherre...13 Den kommunale godkendelsesprocedure...13 Kontrakt- og moms-problemet...13 Låneoptagning...13 Virksomhedskulturer...14 Udbud eller sjakring om prisen...14 Parternes forslag til ændringer...15 Partnerskabet og byggeøkonomien...15 4. Spørgsmål og perspektiver...16 Fremme af integreret byggeri...16 Fjerne lovbarrierer og unødig administration...16 Incitamenter for partnerskaber mellem investorer og almene bygherrer...17 Afsluttende spørgsmål...17 Henvisninger...19 Bilag A: Ændringer i regelsættet vedrørende udbud af bygherrerollen i forbindelse med alment boligbyggeri...20 Kommentarer og spørgsmål til det nye regelsæt...21 3
Forord Regeringen har i de seneste år med forskellige initiativer sat det almene boligområde under pres for at få en mere effektiv boligsektor, som både bygger og driver bedre og billigere boliger. Et af initiativerne er at skabe et tættere samarbejde mellem de almene boligorganisationer og de private byg- og driftsherrer samt at give begge parter mulighed for at konkurrere på mere lige vilkår. Et andet initiativ er at blande ejerformer som almene, andels- og ejerboliger i nye bebyggelser. Man ønsker hermed at få en mere varieret beboersammensætning, og større enheder kan gøre nybyggeriet billigere. Denne omstillingsproces er vanskelig, og både kommuner, de almene boligorganisationer og de private bygherrer befinder sig i en proces, hvor kutymer og regler skal justeres, for at de kan håndtere disse forandringer. Sammen med de almene boligorganisationer Lejerbo og AKB, har Københavns Kommune og den private investor Nordicom derfor ønsket, at der skal gennemføres et forsøg på en nybygning i Havnestaden i København. Som grundlag herfor har de henvendt sig til By og Byg for at få udarbejdet en analyse af de problemstillinger, der ligger i lovgivningen, og som kan være en barriere for disse forsøg. En sådan analyse ligger tæt op ad den forskning, der foregår på By og Byg inden for nye samarbejdsformer og forbedring af byggeriets produktivitets- og kvalitetsudvikling. By og Byg har derfor været glad for at kunne bidrage med denne analyse til Havnestadsprojektet og håber, at den vil kunne støtte parterne i deres udvikling og tilpasning til de nye samarbejdsrelationer. Vi håber også, at rapporten vil kunne give et balanceret bidrag til den igangværende debat om, hvorledes visionerne kan føres ud i praksis. Slutteligt vil vi takke Københavns Kommune, Lejerbo, Boligselskabet AKB, Nordicom og Erhvervs- og Boligstyrelsen for det gode samarbejde. By og Byg, Statens Byggeforskningsinstitut Afdelingen for Byggeteknik og Produktivitet Oktober 2003 Jørgen Nielsen Forskningschef 4
1. Baggrund By og Byg er af Københavns Kommune og parterne i byggesagen for boligbebyggelsen Havnestaden blevet anmodet om at udarbejde en redegørelse for barrierer for en ny samarbejdsmodel Havnestadsmodellen som ønskes afprøvet på de almene boliger i bebyggelsen. Den almene boligbebyggelse Havnestaden Københavns Kommune har givet tilsagn (Københavns Kommune, BR 330 102) 1 om støtte til opførelsen af 90 almene boliger i området Havnestaden ved Københavns Havn. Støtten gives til boligorganisationerne Lejerbo og Boligselskabet AKB, og bebyggelsen opføres som forsøg i et partnerskab mellem boligorganisationerne og den private investor Nordicoms datterselskab, Udviklingsselskabet A/S. Arkitektfirmaet PLH arkitekterne A/S har i samarbejde med kommunen udarbejdet en helhedsplan for området, hvori de overordnede retningslinier for udbygningen er beskrevet. De almene boliger indgår i en samlet boligbebyggelse med i alt 160 boliger, hvoraf de 70 boliger er private ejerlejligheder. I henhold til lokalplan nr. 303 'Islands Brygge Syd' med tillæg 1 skal der opføres 90 almene boliger i Havnestaden, og boligerne skal placeres i området nord for Axel Heides Gade som er del af den tidligere Dansk Soyakagefabriks grund. Bebyggelsen består af tre selvstændige bygninger udformet som en åben karré med et samlet areal på ca. 7.700 m 2 indeholdende fællesrum. De 90 almene boliger er fordelt på: To seniorbofællesskaber med hver 15 almene seniorboliger på i gennemsnit 76 m 2. To afdelinger med familieboliger med hver 15 almene familieboliger på i gennemsnit 85 m 2. To afdelinger med medejerboliger med hver 15 almene medejerboliger på i gennemsnit 95 m 2. Den samlede anskaffelsessum inkl. moms beregnes til i alt kr. 130.453.000 svarende til ca. 17.000 kr. pr. etage m 2. Huslejen for en seniorbolig på 76 m 2 er anslået til ca. 6.000 kr. pr. måned. Huslejen for en 'almindelig' almen familiebolig på 85 m 2 er anslået til ca. 6.700 kr. pr. måned. Huslejen for en medejerbolig på 95 m 2 er anslået til ca. 6.600 kr. pr. måned (ekskl. indskud). Perspektiver og indhold i Havnestadsmodellen Det er Københavns Kommunes ønske gennem projektet at afprøve en ny rollefordeling, hvor de almene boligorganisationer bestiller og køber en færdig bebyggelse af en privat leverandør, og hvor de deltager i projektudvikling, programfastsættelse, dispositionsforslag og byggeprocessen, men først overtager ejeransvaret ved færdiggørelsen. Der er flere perspektiver og nyskabende elementer i Havnestadsmodellen : 1 Modellen skal fremme blandede ejerformer, og give kommunen mulighed for at opføre almene boliger på privatejede grunde i København i samarbejde med de private ejere. Det indgår som et væsentligt punkt i den københavnske boligpolitik, at alment nybyggeri skal opføres i forbindelse 1 Indstilling BR 330/02 fra Bygge- og Teknikforvaltningen til Økonomiudvalget og Bygge- og Teknikudvalget. 5
med andre ejerformer, ikke mindst for at opnå en varieret og bæredygtig beboersammensætning. Samtidig er det tanken, at boligbyggeri med blandede ejerformer bedre kan gennemføres i et større og dermed mere rentabelt volumen. 2 For det andet opføres boligerne af en privat investor, hvorefter de sælges som nøglefærdigt byggeri til boligorganisationerne. Traditionelt opføres almene og private boligbebyggelser hver for sig, og en almen boligorganisation vil normalt stå som bygherre for et alment boligbyggeri, mens byggeopgaverne udføres af private virksomheder på baggrund af udbud i licitation. I Havnestaden er situationen en anden: Her opføres almene og private boliger inden for et sammenhængende og ensartet byggeri. De respektive boligafdelinger vil udgøre egne ejerlav, og den private virksomhed, Nordicom, står som bygherre for det samlede byggeri, mens de almene organisationer først overtager deres andele efter, at opførelsen er bragt til ende. Parterne har fået en dispensation fra Almenboliglovens 115, og det er i denne sag derfor muligt at overtage nøglefærdigt byggeri som almene boliger med offentlig støtte. 3 For det tredje er en del af de almene boliger medejerboliger, der bidrager til at gøre den almene boligform mere fleksibel og derved mere attraktiv. Medejerboligerne er almene boliger, hvor lejeren indskyder et større beløb end normalt i forbindelse med overtagelse af et lejemål mod til gengæld at få større indflydelse på boligens aptering, og undgå nogle af de restriktioner der normalt gør sig gældende i forbindelse med råderetsbestemmelserne. Som grundlag for dette forsøg har Økonomi- og Erhvervsministeriet godkendt de nødvendige dispensationer jf. Almenboliglovens 144. 4 For det fjerde har parterne til hensigt at indgå fælles driftsaftale efter byggeriets færdiggørelse. Parterne vil sikre sig, at bebyggelsen også efter opførelsen kommer til at fremstå som én bebyggelse. En fælles driftsaftale skal sikre, at afdelingerne ikke hver for sig beslutter sig for forskellige vedligeholdelsesstandarder, således at bebyggelsen kommer til at virke usammenhængende. Samtidig er der et økonomisk incitament i at organisere driften under ét i stedet for at dele den i tre med de ekstra omkostninger, dette vil medføre. Erhvervs- og Boligstyrelsen Fra Erhvervs- og Boligsstyrelsens side følger man Havnestadsmodellen med interesse. I styrelsen lægges der vægt på de mulige stordriftsfordele, der er forbundet med samarbejdet mellem almene boligorganisationer og privat investor, hvilket i princippet bør føre til billigere byggeri og færre udgifter for staten og kommunerne i form af offentlig støtte. Integrationen af ejerformerne er ligeledes et perspektiv, som styrelsen lægger vægt på. Erhvervs- og Boligstyrelsen har over en kort årrække givet dispensationer i forbindelse med flere forsøgsbyggerier, hvor medejerboliger har været i fokus. I styrelsen opfattes medejerboligen som et af den almene sektors svar på diskussionen om sektorens fremtid, og man anser tiltaget for at være et spændende eksperiment inden for sektorens rammer, der vil kunne medføre et udvidet boligsortiment og en bredere sammensætning af beboere. Formålet med redegørelsen og den anvendte fremgangsmåde Formålet med denne redegørelse er at beskrive eventuelle barrierer for Havnestadsmodellens realisering med fokus på lovgivningsmæssige og kulturelle barrierer. Først beskrives de dispensationer fra gældende lovgivning, der muliggør Havnestadsmodellens realisering. 6
Herefter beskrives parternes vurdering af Havnestadsmodellen med fokus på projektets målsætninger, parternes samarbejdserfaringer og eventuelle barrrierer af interessemæssig eller kulturel karakter. Er der situationer hvor parterne (privat bygherre, almene boligorganisationer samt kommune) har modstridende interesser, praksis eller kultur, der kan virke som barrierer for realisering af projektet? Parternes vurdering af problemer og barrierer trækkes frem, og deres vurderinger af behovet for regelændringer i forbindelse med byggeprojekter som Havnestaden sammenfattes. Til slut i rapporten sammenfattes de samfundsmæssige perspektiver i Havnestadsmodellen, og behovet for ændringer i det eksisterende regelgrundlag, der regulerer alment nybyggeri, diskuteres. Notatet er baseret på interview med repræsentanter for de fire parter (Københavns Kommune, Lejerbo, Boligselskabet AKB, Nordicom) og Erhvervs- og Boligstyrelsen, samt projektbeskrivelser, lovgrundlag og andet relevant kildemateriale. Interviewene er udført i marts 2003. 7
2. Lovgivningsmæssige barrierer Normalt vil en godkendelsesprocedure omkring alment boligbyggeri alene ligge i kommunalt regi. Men da Havnestadsmodellen både indebærer overdragelse af et nøglefærdigt byggeri fra en privat bygherre til et alment boligselskab og omfatter medejerboliger, har det været nødvendigt at inddrage Erhvervs- og Boligstyrelsen for at få dispensationer fra gældende lovgivning. Støtte til nøglefærdigt alment byggeri 115 i Almenboligloven fastsætter rammerne for, hvilke typer byggerier, der må gives tilsagn om støtte til i forbindelse med tilvejebringelse af almene boliger. Det drejer sig i dag om nybyggeri, tilbygninger eller erhvervelse af ejendomme med efterfølgende ombygning for øje. Reglerne for kommunalt tilsagn om støtte til almene boliger udelukker, at der gives støtte til nøglefærdigt byggeri, som det er tilfældet i Havnestadsmodellen. Efter loven skal den almene del af byggeriet fra begyndelsen finansieres og bygges som en almen afdeling, og der er ikke hjemmel til at købe et nøglefærdigt byggeri efter dets opførelse. Erhvervs- og Boligstyrelsen har således givet dispensation fra 115, stk. 1, således at der kan gives ydelsesstøtte til en almen boligorganisation, selv om denne overtager et nøglefærdigt byggeri. Udbud af bygherrerollen Almenboliglovens 116 (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003) er en forholdsvis ny bestemmelse, der trådte i kraft pr. 1. januar 2003 (se nærmere herom i bilag A). 116 gør det obligatorisk for kommunerne at sende bygherrrerollen i udbud, når der skal bygges almene boliger, og den udvider den kreds af bygherrer, som må byde i forbindelse med udbudet, således at også private aktører kan deltage. Det fastholdes stadigvæk, at driftsherren af et givent alment boligbyggeri er en almen boligorganisation, og at denne udpeges af kommunen. Der er ikke givet dispensation fra udbudsbestemmelsen, fordi Havnestadsmodellen er initieret inden det nye regelsæts vedtagelse. Men fremtidige projekter baseret på partnerskabsmodellen kræver dispensation fra 116, hvis bygherrer ikke skal underlægges bestemmelserne om udbud gældende for alment byggeri. Selv om udbudskravene ikke er direkte relevante for Havnestadsmodellen er de relevante for fremtidige lignende samarbejdsmodeller, og reglerne vedrørende udbud skitseres derfor i det følgende. Udbudskravene Udbudskravene er et forgrenet regelsæt, der både omfatter EU-direktiver implementeret i dansk lovgivning og øvrig national lovgivning. Kravene gælder for offentligt eller offentligt støttet byggeri, herunder alment boligbyggeri. Udbudskravene indebærer, at alment boligbyggeri fra bygherrerolle og til underentreprise opføres på grundlag af udbud i licitation. Det er således ikke muligt at opføre byggeriet i eget regi eller udpege underleverandører efter eget valg. Regelgrundlaget findes i støttebekendtgørelsen (Bekendtgørelse nr. 500, 2002), Bygge- og Anlægsdirektivet, Tjenesteydelsesdirektivet og Tilbudsindhentningsloven (Lov nr. 450, 2001). 8
Bygge- og anlægsdirektivet er et EU-regelsæt, som er implementeret i dansk lovgivning. Direktivet fastlægger en tærskelværdi for bygge- og anlægsopgaver, der indtil 31. december 2003 ligger på 46.515.012, kr. i håndværkerudgifter (Konkurrencestyrelsens hjemmeside). Overskrides denne ramme, skal en byggeopgave sendes i EU-udbud. Tjenesteydelsesdirektivet er ligeledes et i dansk lovgivning implementeret EU-reglement. For den gruppe af tjenesteydelser, der omfatter bl.a. arkitektog ingeniørvirksomhed, sættes en tærskelværdi på 1.860.600, kr. (Konkurrencestyrelsens hjemmeside). Igen gælder det, at tjenesteydelser, som overskrider tærskelværdien, skal sendes i EU-udbud. Tilbudsindhentningsloven (Lov nr. 450, 2001) er national lovgivning. I den fastlægges det, at de samme typer byggeopgaver, som er omfattet af Bygge- og anlægsdirektivet, men som falder under tærskelværdien, skal udbydes i Danmark. Der gives mulighed for, at der indhentes underhåndsbud på bl.a. byggeopgaver, som beløber sig til mindre end 2 mio. kr. Som privat bygherre er Nordicom ikke omfattet af udbudskravene Erhvervs- og Boligstyrelsen har som grundlag for sin godkendelse af Havnestadsmodellen forudsat, at bygge- og anlægsydelser for de almene dele af byggeriet ligger under den fastlagte tærskelværdi for tvunget udbud, også selvom det havde været de almene boligorganisationer, der havde været bygherrer for de almene boliger i Havnestaden. Medejerboliger I forbindelse med opførelsen af medejerboliger har der været behov for en række dispensationer fra gældende lovgivning. Disse dispensationer vedrører betingelser for finansiering, som de fastlægges i Almenboligloven, (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003) for indskud, som de fremgår af Lov om leje af almene boliger (Lovbekendtgørelse nr. 562, 2001), for lejefastsættelse, som fremgår af Almenboligloven (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003) og Driftsbekendtgørelsen (Bekendtgørelse nr. 1103, 2000), for råderet, som defineret i Almenboligloven (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003), Lov om leje af almene boliger (Lovbekendtgørelse nr. 562, 2001), Driftsbekendtgørelsen (Bekendtgørelse nr.1103, 2000), og Bekendtgørelse om vedligeholdelse og istandsættelse af almene boliger (Bekendtgørelse nr. 371, 1998) samt for tab, som fastlagt i Almenboligloven (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003). Finansiering Da medejerindskuddet er på 18% ud over beboerindskuddets sædvanlige 2%, har man været nødsaget til at give dispensation fra regler om det almene boligbyggeris finansiering. Indskud Der dispenseres fra gængse bestemmelser om, hvornår indskud i forbindelse med indflytning i en almen bolig betales, således at medejerindskuddet eventuelt kan betales i flere rater. Lejefastsættelse Dispensationerne vedrørende lejefastsættelse er nødvendige for, at lejen i de almene boligafdelinger kan fastsættes under hensyn til de forskellige finansieringsformer og ikke, som normalt, baseres på lejlighedernes indbyrdes brugsværdi. Medejernes husleje vil altså komme til at være noget lavere end huslejen i de almindelige almene boliger som følge af det større indskud. 9
Råderet En serie dispensationer åbner mulighed for ubegrænset råderet, der ikke siden kan indskrænkes af afdelingsbestyrelsen i de almene boligafdelinger. Det fastholdes, at medejeren fortsat skal indhente afdelingens godkendelse af arbejder, der udføres i henhold til råderetten, hvis han vil have økonomisk godtgørelse ved fraflytning. Der dispenseres fra krav om henlæggelser og normal istandsættelse, til gengæld får medejeren den fulde forpligtelse til at vedligeholde lejligheden og udbedre eventuelle skader. Tab Der gives dispensation for at gøre det muligt at placere eventuelle tab i forbindelse med medejerboligerne i afdelingens dispositionsfond, hvad der i dag ikke er tilladt. Opsamling Havnestadsmodellen kan realiseres, fordi Erhvervs- og Boligstyrelsen har givet parterne en række dispensationer fra regelgrundlaget vedrørende opførelse af almene boliger, specielt i forbindelse med medejerboligerne. Som en følge af disse dispensationer er der umiddelbart ingen lovgivningsmæssige barrierer, som bør forhindre realiseringen af intentionerne med Havnestaden. Samtidig er Havnestaden et forsøgsprojekt, der som beskrevet indeholder en række innovative dimensioner, der berører rammerne for opførelse af alment byggeri. På grund af dette er det forventeligt, at parterne ved byggeriets planlægning og udførelse møder en række problemer og kulturelle barrierer, som skal overvindes i forbindelse med en succesfuld realisering af byggesagen. 10
3. Kulturelle barrierer I dette kapitel redegøres for kommunens, de almene boligorganisationer og den private bygherres vurdering af Havnestadsmodellen med fokus på projektets målsætninger, parternes samarbejdserfaringer og eventuelle barrrierer af interessemæssig eller kulturel karakter. Parternes vurdering af problemer og barrierer trækkes frem, og deres vurderinger af behovet for regelændringer i forbindelse med byggeprojekter som Havnestaden sammenfattes. Københavns Kommune I Københavns Kommunes afdeling Plan og Arkitektur peger man på, at der er et stort behov for at udvikle en nutidig boligpolitik, der tager hånd om de forhold, der ikke løses i statsligt regi. Havnestadsmodellen er netop et sådan initiativ, der indeholder væsentlige boligpolitiske perspektiver. Kommunens boligpolitik er flerstrenget i forbindelse med nybyggeri. Her satser man bl.a. på integrerede boligtyper og ejerformer, øget arkitekturkvalitet, flere familieboliger og billigere kvadratmeterpriser. Det anses for et problem, at byggeriets effektivitet og forholdet mellem pris og kvalitet i dansk byggeri er sakket agterud, set i relation til den øvrige industri og vore nabolande. Hvis ikke der bygges flere billige boliger, vil man i København se tilstande som i andre europæiske storbyer, hvor personer med lave indkomster må pendle over lange afstande, fordi det er for dyrt at bo mere centralt. Forholdet mellem små og store boliger i København er endvidere skævt, idet næsten halvdelen af boligmassen i kommunen består af 1- og 2- værelses lejligheder. Endelig er kommunen i besiddelse af meget få byggegrunde, der er egnet til boligbyggeri, og man er opsat på at skabe mulighed for, at nogle af de privatejede grunde i byen kommer i spil i forbindelse med støttet boligbyggeri. Havnestadsmodellen er relevant i forbindelse med disse målsætninger. Medejerboligerne i Havnestadsforsøget er væsentlige for kommunen, fordi de bidrager til et bredere udvalg af boliger i den almene sektor og medfører større brugerindflydelse. Partnerskabsmodellen For Københavns Kommune er Havnestadsmodellen et eksempel på en partnerskabsmodel, som man fra kommunens side tillægger betydning i forlængelse af de boligpolitiske målsætninger. Det primære perspektiv er, at flere partnerskaber mellem almene driftsherrer og private bygherrer fremover konkurrerer om byggeriet af almene boliger. Herved fremmes en såkaldt markedsbetinget produktudvikling, dvs. en stadig optimering af forholdet mellem pris og kvalitet i kraft af henholdsvis øget konkurrence og øget erfaringsopbygning. Konkurrencen opstår i forbindelse med det kommunale udbud af alment boligbyggeri, hvor flere konstellationer af almene og private selskaber byder på samme opgave. Etableres sådanne partnerskaber vil disse over tid i princippet være i stand til at rationalisere arbejds- og byggeprocesserne på grund af stordriftsfordele og fælles erfaringsopbygning. Samtidig skaber konkurrencen mellem forskellige partnerskaber et pres på priserne i nedadgående retning. 11
I Plan og Arkitektur er man kritisk indstillet over for den del af den nye udbudsbestemmelse som parterne i Havnestaden ikke er underlagt der fastholder, at bygherren skal sende rådgiver- og byggeopgaver i udbud, også selv om denne er privat. Det enkelte partnerskab bør bevare friheden til selv at vælge underleverandører til byggeopgaverne for bl.a. at garantere erfaringsopbygning og ansvarlighed, der i sidste ende betyder bedre kvalitet. Endelig sandsynliggør partnerskabsmodellen at flere privatejede grunde kommer i spil, da grundejeren kan bygge i eget regi og dermed tjene på grunden som forventet. I den kommunale optik medfører denne model såvel en lavere pris som en bedre kvalitet. Sagsbehandlingen i kommunen Alment boligbyggeri skal igennem en støttetilsagnsbehandling i Københavns Kommune foregår denne myndighedsbehandling i Plan og Arkitektur hvor kommunen kan stille skærpede krav til byggeprojektet som forudsætning for at give tilsagn om støtte. Der er forskellige procedurer for sagsbehandling af private og almene byggeprojekter. Disse kunne have medført et sagsbehandlingsforløb, hvor alene den almene del af byggeriet i Havnestaden havde været genstand for et længere og mere omfattende godkendelsesforløb end den private del. I Havnestadsmodellen er den samlede byggesag imidlertid godkendt i henhold til bestemmelserne om støttet byggeri, fordi man fra starten har haft et ønske om, at bebyggelsen skulle fremstå som en enhed. Fra kommunens synspunkt er godkendelsesproceduren i forbindelse med alment nybyggeri et værktøj, hvormed kommunen kan sikre sig indflydelse på nybyggeriets udformning og på forholdet mellem pris og kvalitet i det almene boligbyggeri. Barrierer i lovgivningen ifølge Københavns Kommune Københavns Kommune ønsker at fremme partnerskabsmodellen, som den kommer til udtryk i Havnestadsmodellen. For at private bygherrer kan komme til at opføre almene boliger, og der kan etableres et marked for nøglefærdigt byggeri på det almene område, kræves således en ændring af bestemmelserne i Almenboliglovens 115 (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003). Fordi Havnestadsmodellen hører under en overgangsordning er byggesagen ikke underlagt 116, stk. 1 i Almenboligloven (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003), den såkaldte udbudsbestemmelse. Men bestemmelsen er problematisk i forhold til en fremtidig anvendelse af Havnestadsmodellen, for så vidt at den fastholder kravet om udbud af rådgiver- og byggeopgaver. Intentionen om at inddrage private aktører i det almene boligbyggeri er imidlertid i tråd med den kommunale strategi. Problemet i forhold til 116 opstår, fordi paragraffen tager udgangspunkt i Almenboliglovens 115 (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003), som ikke åbner mulighed for overtagelse af nøglefærdigt byggeri. Ændrede man betingelserne for støtte, således at en almen driftsherre kunne overtage et nøglefærdigt byggeri, vil 116s bestemmelser ikke gøre sig gældende, idet et sådant byggeri ville være privat indtil overdragelsen. I Københavns Kommune kritiserer man, at de nye regler for valg af bygherre til alment byggeri betyder, at private skal underlægges reglerne om udbud. Dels vil private, der er i besiddelse af byggegrunde, ikke få adgang til den økonomiske gevinst som entreprenører på byggesagen som ligger ud over byggesagshonoraret, og dels medfører udbudsreglerne en betydelig indskrænkning i de privates autonomi i forhold til tilrettelæggelse og gennemførelse af byggesagen. 12
De almene boligorganisationer og den private bygherre De almene boligorganisationer og den private bygherre har i det store hele været enige om Havnestadsmodellens udformning, og de er tilfredse med processens forløb på trods af en række startvanskeligheder forbundet med partnerskabskonstruktionen. Grundideen i projektet er at opføre Havnestaden, så der ikke er synlig forskel på de forskellige ejerformer. Hermed opnås en række fordele: Der skabes et byggeri, hvor almene og private boliger integreres. Byggesagen får en stordriftsfordel, når alle boliger bygges i sammenhæng. Parterne kan indgå et senere driftsfællesskab. Fra den private bygherre og developers side er det interessant at få adgang til markedet for opførelsen af almene boliger, og det er et økonomisk incitament, at der på forhånd er interesserede til en stor del af boligerne. Fra de almene organisationers side er det interessant at bidrage til byggeri af almene boliger i hovedstadsområdet og at udvikle erfaringer med partnering og nye samarbejdsformer. Havnestaden, herunder medejerboligerne, er samtidig et positivt bidrag til udvidelsen af den almene sektors boligudbud. Den kommunale godkendelsesprocedure Parterne har oplevet den kommunale skema- og godkendelsesprocedure som unødigt besværlig. Skemaindberetningen forudsætter, at der er en række priser på grundkøbesum, honorarer mm., der skal indberettes. Disse priser er ikke umiddelbart tilgængelige for de almene parter, der kun har købesummen at forholde sig til. Samtidig har den private bygherre som udgangspunkt ikke tradition for at opgøre byggesagsøkonomien efter retningslinierne i godkendelsesproceduren, og parterne har været nødsaget til at fastlægge estimerede normtal for at imødekomme proceduren. Problemet opstår, idet de almene parter køber et nøglefærdigt byggeri, og erfaringen er, at den kommunale og statslige byggesagsadministration i forbindelse med almene boliger skal tilpasses et forsøgsprojekt som Havnestaden. Kontrakt- og moms-problemet På tidspunktet for dataindsamlingen marts 2003 havde parterne på trods af halvandet års samarbejde endnu ikke formaliseret det fælles samarbejdsgrundlag for partnerskabet. Hvis Nordicom indgår en formel aftale, inden byggeriet påbegyndes, opfattes selskabet ikke som bygherre, men som entreprenør, og skal derfor betale moms af salgssummen, hvorved det økonomiske incitament for deltagelse i projektet forsvinder. Parterne har gennemført samarbejdet i kraft af gode tillidsrelationer, men situationen har ikke været ideel, og alle parter har haft behov for at formalisere den fælles forpligtelse for hermed at minimere de økonomiske risici ved projektet. Som aftagere af boligerne er det op til de almene boligselskaber at sikre sig, at de får den kvalitet, de betaler for. Den manglende aftale har stillet Lejerbo og AKB i en utilfredsstillende svag position som fremtidige købere i forhold til den generelle kravspecifikation til byggeriet. På trods heraf har boligorganisationerne gode erfaringer med at forhandle sig til enighed om kravsspecifikationen, og de fremhæver den gensidige tillid i partnerskabet. Låneoptagning Da de almene boligorganisationer ikke er bygherre på Havnestadsmodellen, kan de ikke optage forhåndslån til finansiering af byggefasen, hvorfor den fulde finansiering påhviler den private bygherre. Hermed påtager den private 13
part sig en højere risiko, og han kræver et tilsvarende højere dækningsbidrag. Sammenligner man med de relativt gunstige finansieringsvilkår for alment nybyggeri, er dette forhold efter partnernes vurdering unødigt fordyrende. De kommende aftagere af det almene produkt kommer til at betale en højere leje, fordi partnerne ikke kan benytte fordelen ved det almene systems lavere finansieringsudgift. Fra Nordicoms synspunkt er der en politisk risiko forbundet med at samarbejde med et alment boligselskab, og man betragter sagen som en fuld belastning på egenkapitalen, indtil der er indgået kontrakt. Virksomhedskulturer Firkantet udtrykt har private og almene bygherrer forskellige rationaler bag deres engagement i byggesager. Private bygger med henblik på fortjeneste dvs. at maksimere dækningsbidraget og undgå udgiften forbundet med at drive byggeriet. De almene boligorganisationer ønsker at optimere kvaliteten inden for rammen og som fremtidige driftsherrer at tænke frem i tiden med henblik på at reducere det fremtidige omkostningsniveau. Parterne bag Havnestadsmodellen mener denne sondring er udtryk for en gammeldags tankegang; nutidens boligforbrugere stiller krav til boligen, og moderne byggevirksomheder er tvunget til at optimere mest muligt både på pris, kvalitet og drift. På trods af dette synspunkt har der alligevel været tilfælde, hvor parterne har udskudt de almene boligorganisationers ønsker til driftsmæssige forhold til den senere driftsfase af hensyn til salgsprisen. Udbud eller sjakring om prisen Det er ikke muligt inden for rammerne af denne rapport at lave et nærmere studie af de kulturelle forskelle i parternes virksomhedskulturer. En måde at illustrere en forskel på er at fremhæve de forskellige logikker, der gennemsyrer måden, hvorpå selskaberne organiserer de faglige og økonomiske beslutninger i en byggeproces. Den ene logik baserer sig på udbudsmodellen, en model der præger den almene bygherres arbejdsvilkår i kraft af regelsættet, selv om de almene boligorganisationer ikke nødvendigvis er tilhængere af denne model. Udbudsmodellen bygger på den tankegang, at pris og kvalitet bedst optimeres i kraft af formelle konkurrencesituationer på forskellige niveauer i en byggesag. Konkurrencen sikrer det bedste og billigste resultat, og udbudsmodellen tillader samtidig køber at udstikke konkrete retningsliner for byggeriet. Kritikere af modellen fremhæver, at udbud kræver mange ressourcer, og at udbudssystemet er stift, hvis alle deltagende parter skal have lige vilkår for at deltage i konkurrencen. Det er nemt at konkurrere på pris, mens det er sværere at opstille objektive kriterier for kvalitet, som gør det muligt at sammenligne forskellige indsendte forslag. En anden ulempe kan være, at udbudsmodellen er mindre fleksibel i forhold til den løbende behovstilpasning. Den anden logik kan beskrives som sjakringsmetoden, en logik der præger den private bygherres arbejdsform. Her drejer det sig om at få det bedst mulige produkt for de penge, man har til rådighed, og den bedste kvalitet til prisen sikres via forhandling og sjakring mellem køber og sælger af ydelser og produkter. Tilhængere af en sådan bedst til prisen -tankegang hævder, at udbud sjældent er den billigste løsning, og de fremhæver, at udbud begrænser bygherrens indflydelse på byggesagen. Kritikere af sjakringsmetoden peger på, at metoden kan føre til kammerateri, lokalpatriotisme og monopoldannelser, og udbudsmodellen er bl.a. udviklet som en konsekvens af en sådan kritik. I Havnestadsmodellen har den private bygherre frihed til at strukturere byggeopgaverne på den måde, som han erfaringsmæssigt vurderer er bedst, og til at finde de bedste delkomponenter til prisen. Byggesagen har 14
været sendt i licitation tre gange, fordi de første licitationsrunder ikke medførte acceptable priser. Både private og almene parter i Havnestaden understreger fordelene ved det private byggeris præmisser, som er mindre regelbundne. Man vil gerne have muligheden for at 'sjakre' og undgå udbudsformens mangel på fleksibilitet. Hvis der eksempelvis skal bruges 100 køkkener, skal den almene organisation lave udbudsmateriale mm., mens den private bygherre kan gøre brug af sine forbindelser for at finde det rigtige køkken til prisen. På den måde vil administrationsbyrden være mindre, fleksibiliteten større og prisen på byggeriet blive lavere, lyder argumentet. Parternes forslag til ændringer Ifølge de almene boligorganisationer og den private developer er der generelt et behov for afbureaukratisering og regelforenklinger hvis partneringmodellen skal føres ud i livet i fremtiden. Den ideelle løsning ville være, at der kun arbejdes efter ét fælles regelsæt for alt boligbyggeri. Et givent byggeri kan efterfølgende opføres samlet, hvorefter støtte tildeles den almene del. Dette samlede regelsæt bør være baseret på de betingelser, som det private boligbyggeri i dag er underlagt. Det regelsæt ville forudsætte, at udbudskravene, som de fremsættes i Bygge- og anlægsdirektivet, Tjenesteydelsesdirektivet, Tilbudsindhentningsloven (Lov nr. 450, 2001) og Almenboligens udbudsbestemmelse, ikke fandt anvendelse i forbindelse med alment boligbyggeri, ligesom de bestemmelser, der fordrer skemagodkendelser og indberetninger til Erhvervsog Boligstyrelsen, skal ændres eller afskaffes. Det forsikringsbehov, som er betingelsen for Landsbyggefondens dækning af skader, måtte i givet fald dækkes på en anden måde, eksempelvis således at de almene boligselskaber selv får mulighed for at pådrage sig ansvar. Parterne i Havnestadsmodellen udtrykker stor tilfredshed med den kommunale og statslige opbakning og assistance i forbindelse med myndighedsbehandling af den aktuelle byggesag. Men samtidig understreger de behovet for at forenkle skema- og godkendelsesproceduren og tilpasse proceduren til de nye vilkår i partnerskabsorganiserede byggeprocesser. Partnerskabet og byggeøkonomien Ifølge parterne er udgangspunktet for byggeprojektet ikke, hvad markedet kan og vil betale, men at de almene boliger har et bestemt prisniveau, som skal overholdes. Øvelsen er at regne baglæns, reducere omkostningerne og få mest mulig kvalitet for pengene. Parterne er enige om den politisk vedtagne kvadratmeterpris på kr. 17.000 17.500 dvs. en leje på ca. kr. 1.000 pr. m 2. Fra den private bygherres synspunkt er der en nedre smertegrænse for, hvor lav prisen på den almene bolig må være, for at samarbejdet er attraktivt. Hvis prisen eksempelvis var 600 kr. pr. m 2 i leje ville afstanden til prisen på de private boliger være for stor, og det er derfor kun interessant at samarbejde med de almene dér, hvor det er relativt dyrt at bo, dvs. typisk i bykernen. Fra de almene boligorganisationers synspunkt er spørgsmålet et andet: Er boligerne og deres beliggenhed attraktive nok til at kunne udlejes, også i en fremtidig situation hvor udbudet af almene boliger måske overstiger efterspørgslen? På spørgsmålet om, hvorvidt partnerskabsmodellen vurderes at fremme en samlet ekstraordinær omkostningsreduktion set fra slutbrugerens synspunkt, er det bygherrens vurdering, at dette ikke tegner til at blive tilfældet netop på grund af de forskellige barrierer som parterne har måtte håndtere. Samtidig er der forhold, der alligevel taler for besparelser, dels har man været tvunget til at sende projektet ud i flere licitationer, fordi priserne ikke har været tilstrækkeligt gode, og dels er vurderingen at teknikeromkostningerne er mindre som følge af samarbejdet. 15
4. Spørgsmål og perspektiver Til slut sammenfattes de samfundsmæssige perspektiver i Havnestadsmodellen med baggrund i de indhøstede erfaringer, som er beskrevet i kapitel 2 og 3. I tilknytning hertil er behovet for ændringer i det eksisterende regelgrundlag, der regulerer alment nybyggeri, diskuteret. Fremme af integreret byggeri Der er forskellige boligpolitiske motiver knyttet til integreret byggeri og partnering i forbindelse med nybyggeri. For det første er der et socialt perspektiv. Havnestadsmodellen medfører en integration af forskellige ejerformer på tre niveauer: Bebyggelse, bolig og drift. Denne integration er væsentlig i en overordnet, politisk debat om byen, og i forhold til hvordan samfundets forskellige befolkningsgrupper skal bosætte sig i forhold til hinanden. Havnestadsmodellen er et eksempel på en tilgang, hvor man forsøger at samle forskellige befolkningssegmenter i samme bebyggelse. For det andet er der et arkitektonisk perspektiv. Kommunerne har indflydelse på arkitektoniske og planmæssige forhold via reglerne for støttet byggeri og via samarbejdet med partnerskaberne. Fra kommunalt hold udtrykkes interesse i de muligheder for at påvirke byudformning, arkitektur og boligkvalitet som partnerskabsmodellen medfører. For det tredje er der samfundsmæssig opmærksomhed omkring omkostningsniveauet i byggesektoren, og fremme af partnering angives som en væsentlig økonomisk moderniseringsstrategi. En hovedtanke med Havnestaden er, at integration af private og almene boliger skaber en stordriftsfordel der reducerer opførelsesomkostningerne. Den private bygherres mulighed for at afhænde de almene boliger samlet i stedet for at skulle sælge lejlighederne enkeltvis, skaber endvidere basis for mængderabat. Begge forhold peger i retning af, at partnerskabet kan bidrage til en omkostningsbesparelse, og derved reducere huslejeniveauet samt omfanget af offentlige støttekroner. De hidtidige erfaringer peger dog på, at besparelserne er begrænsede. For det fjerde opfattes et projekt som Havnestaden som en udfordring for de almene boligorganisationer. Samarbejdet med den private sektor ses som en vigtig impuls i den fortsatte modernisering af den almene sektors byggevirksomhed. Ønsker man at fremme den integration i byggeri og partnering i forhold til opførelse af almene boliger, peger de hidtidige erfaringer med Havnestaden på specielt to forhold. For det første er det vigtigt at fjerne lovgivningsmæssige barrierer og lette unødige administrative byrder. For det andet er det væsentligt at skabe de nødvendige incitamenter for specielt private investorer til at deltage i partnerskaber som Havnestaden. Fjerne lovbarrierer og unødig administration Havnestadsmodellen er mulig bl.a. i kraft af en dispensation fra 115, stk. 1, således at der kan gives ydelsesstøtte til en almen boligorganisation, selv om denne overtager et nøglefærdigt byggeri. Denne mulighed skal integreres i loven, hvis det skal være attraktivt for private investorer at opføre almene boliger. Parternes erfaringer understreger det forhold, at private bygherrer ikke har incitamenter til at underkaste sig reglerne i forbindelse med opførelse af 16
offentligt støttet byggeri. Specielt udbudsbestemmelsen udgør i denne forbindelse en barriere. Partnerskabskonstruktionen fordrer endvidere, at spørgsmålet om moms løses. Det er endvidere ikke acceptabelt for nogle af parterne i Havnestaden, at der endnu ikke er indgået kontrakt. De nye samarbejdsformer, der finder udtryk i en sag som Havnestaden, rejser en generel momsproblematik, og der er behov for en udredning omkring dette spørgsmål. Spørgsmålet om reglerne vedrørende finansiering af støttet byggeri i en partnerskabskonstruktion bør ligeledes tages op til vurdering. I Havnestaden er den almene organisation ikke bygherre men køber, hvorved der opstår det paradoks, at den private bygherre, der bygger almene boliger, ikke falder ind under reglerne for almene bygherrer. Hvis man fastholder, at det er en privat virksomhed, der står for opførelsen af ét samlet boligbyggeri med blandede ejerformer, er man endelig nødt til at se på, om man kan lette den administrative byrde og forenkle det regelsæt, der omfatter et integreret boligbyggeri, herunder skema- og godkendelsesproceduren. Incitamenter for partnerskaber mellem investorer og almene bygherrer Forudsætningen for et partnerskab som Havnestadsmodellen er, at parterne finder et fælles grundlag at mødes på mht. pris, kvalitet og organisering af byggeprocessen. Det er vigtigt for den private investor, at integreringen af ejerformerne ikke forringer hans mulighed for at afsætte ejerboligdelen af byggeriet. Derfor er huslejeniveauet og beboersammensætningen i de almene boliger af relevans for den private bygherre, og et spørgsmål parterne diskuterer i samarbejde med Københavns Kommune. Den private investor kan have en stordriftsfordel og en fordel i en sikret afsætning af et stort antal boliger i kraft af partnerskabet med et eller flere almene boligselskaber. I tilfældet Havnestaden havde de almene boligorganisationer endvidere option på byggegrunden. Men spørgsmålet er, om sådanne fordele opvejer den regelstyring og øgede administrative byrde, som samarbejdet med almene boligorganisationer medfører i dag? Udgangspunktet for et partnerskab som Havnestadsmodellen er, at de private og almene bygherrer skal lære af hinanden og anvende det bedste fra de to verdener. Hvis de almene boligorganisationer skal have interesse i at overgive bygherrerollen til private, er det samtidig væsentligt, at de får indflydelse på byggeriet og bidrager med kvaliteter som beboerinddragelse, driftsovervejelser mm., der er typiske for den almene sektor. Afsluttende spørgsmål Afslutningsvis opridses en række principielle spørgsmål og perspektiver, der med fordel kan kastes yderligere lys på i forlængelse af erfaringerne med Havnestadsmodellen. Både udbud og skema- og godkendelsesprocedurer skaber offentlig indsigt i de faktiske byggeomkostninger for alment byggeri, oplysninger der ligger til grund for støtten. Hvordan udmåles støtten, hvis disse instrumenter ikke tages i anvendelse? Hvordan beregnes en privat bygherres dækningsbidrag for en boligbebyggelse med offentlige støttekroner? Skal det være muligt at tjene penge på alment boligbyggeri, så det reelt bliver attraktivt for private investorer at opføre almene boliger? Hvilke erfaringer gør man sig på sigt med medejerboligerne? Skal almene boligselskaber have lov til at påtage sig andre opgaver end i dag, eksempelvis at bygge og frasælge boliger eller udøve accessorisk virksomhed for ikke almene ejendomme? Hvorledes undgår man i så fald en skævvridning af konkurrencen når de almene og private aktører er underlagt forskellige rammer, som for eksempel 17
18 at de private selskaber er skattepligtige, mens almene boligorganisationer ikke er det? Er det danske marked tilstrækkeligt stort til at rumme konkurrerende partnerskaber á la Havnestadsmodellen med en omkostningsbesparende effekt til følge?
Henvisninger Bekendtgørelse nr. 371 af 19.6.1998: Bekendtgørelse om vedligeholdelse og istandsættelse af almene boliger. (1998). [med tilhørende ændringer]. København: Bolig- og Byministeriet. Bekendtgørelse nr. 1103 af 13.12.2000: Bekendtgørelse om drift af almene boliger m.v. (2000). [med tilhørende ændringer]. København: By- og Boligministeriet. Bekendtgørelse nr. 500 af 20.6.2002: Bekendtgørelse om støtte til almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. (2002). [med tilhørende ændringer] København: Økonomi- og Erhvervsministeriet. Bekendtgørelse nr. 206 af 28.3.2003: Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om støtte til almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. (2003). København: Økonomi- og Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Boligstyrelsen. Konkurrencestyrelsen. (2003). København. Lokaliseret 20031023 på: http://www.ks.dk/ Lov nr. 450 af 7.6.2001: Lov om indhentning af tilbud i bygge- og anlægsektoren. (2001). København: By- og Boligministeriet. Lovbekendtgørelse nr. 562 af 19.6.2001: Bekendtgørelse af lov om leje af almene boliger (2001). [med tilhørende ændringer]. København: By og Boligministeriet. Lovbekendtgørelse nr. 626 af 30.6.2003: Bekendtgørelse af lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. (2003). København: Økonomi- og Erhvervsministeriet. Økonomi- og Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Boligstyrelsen, & Kammeradvokaten, & EMCON A/S. (2003). Valg af bygherre til alment nybyggeri: Vejledning. København: Økonomi- og Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Boligstyrelsen. Lokaliseret 20031022 på: http://www.ebst.dk/download/pdf/bygherrevalg.pdf 19
Bilag A: Ændringer i regelsættet vedrørende udbud af bygherrerollen i forbindelse med alment boligbyggeri En ændring af Almenboligloven (Lovbekendtgørelse nr. 626, 2003) og tilhørende bekendtgørelse samt vejledning lægger nye rammer for, hvorledes alment boligbyggeri opføres. Regelsættet omfatter en tilføjelse til Almenboligloven, en tilføjelse til Støttebekendtgørelsen (Bekendtgørelse nr. 500, 2002) og en vejledning. 116 er en tilføjelse til Almenboligloven, som trådte i kraft pr. 1. januar 2003, idet der dog er en overgangsfase til 1. juli. Det centrale i paragraffen er, at kommunerne fremover skal udbyde bygherrerollen i forbindelse med nybyggeri af almene boliger. Desuden åbnes der mulighed for, at andre aktører end almene boligorganisationer, herunder private virksomheder, kan byde på bygherrerollen ved et sådant udbud. Det er imidlertid fortsat udelukkende de almene boligselskaber, der kan drive en almen boligafdeling og dermed kan der fremover opstå situationer, hvor bygherre og driftsherre ikke er den samme. I sådanne situationer skal der udarbejdes en overdragelsesaftale mellem de to. I 116 bestemmes det, at overdragelsesprisen fastsættes til at være lig med byggeriets anskaffelsessum, og den offentlige støtte udbetales til bygherren. Den model for almene boligers tilblivelse, som 116 bygger på, står således i modsætning til tidligere praksis, hvor kommunerne frit har kunnet vælge blandt de almene boligselskaber, når der skulle opføres et antal almene boliger, og hvor bygherre og driftsherre altid har været den samme. Bekendtgørelse 206 af 28. marts 2003, som er en udvidelse til Støttebekendtgørelsen (Bekendtgørelse 500, 2002), der fastlægger betingelserne for tildeling af offentlig støtte til almene boligprojekter, udstikker de nærmere rammer for, hvorledes 116s bestemmelser skal udmøntes. I bekendtgørelsen fremgår, hvorledes et udbud af bygherrerollen skal afholdes, og hvordan man skal forholde sig i de tilfælde, hvor bygherre og driftsherre ikke længere er den samme. Bekendtgørelsen angiver, at kommunen enten kan sikre sig, at man disponerer over byggegrunden, eller at kommunen i udbudsmaterialet kan tilkendegive, at de bydende opfordres til at stille med en grund. Videre fremgår det, at driftsherren ikke nødvendigvis er udpeget på forhånd, idet kommunen i udbudsmaterialet skal oplyse om, hvorvidt der er valgt en driftsherre. Hvad angår støtte i de tilfælde, hvor bygherre og driftsherre er forskellige vil det ifølge bekendtgørelsen være bygherren, der søger om offentlig støtte, mens støtten efterfølgende gives til 'tilsagnsmodtageren'. Det fastholdes, at de krav om udbud af rådgiver- og byggeopgaver, som alment boligbyggeri indtil nu har været underlagt, fortsat er gældende. Bekendtgørelsen præciserer, hvad en overdragelsesaftale mellem bygherre og driftsherre skal indeholde: Der skal bl.a. være en beskrivelse af byggeriet, angives en pris, udfærdiges en ratebetalingsplan og redegøres for udbud af rådgiver- og byggeopgaver. Overdragelsesaftalen omfatter også en beskrivelse af samarbejdet mellem bygherre, driftsherre og kommune. Vejledningen 'Valg af bygherre til alment nybyggeri', udarbejdet i april 2003 af Økonomi- og Erhvervsministeriet, Erhvervs- og Boligstyrelsen, Kammeradvokaten og EMCON (Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2003) beskriver, hvorledes kommunerne anbefales at efterfølge ovenstående regel- 20
sæt. Kommunerne er ikke forpligtet til at rette sig efter en ministeriel vejlednings anbefalinger. Vejledningen indsnævrer indledningsvis rammerne for, hvad det kommunale udbud af et alment boligbyggeri kan indeholde, idet man anbefaler, at kommunen har sikret sig, at byggegrunden er disponibel, og at man har udpeget driftsherren, førend udbudet af bygherrerollen finder sted. Karakteren og omfanget af dialogen mellem kommune og byggeriets parter diskuteres i vejledningen. Der fokuseres på forhold, hvor driftsherre og kommune får udstrakt indflydelse på hele processen, fra planlægning til ibrugtagning, herunder byggeriets kvalitet, pris, udformning og tidsrammer. I dette samarbejde udfylder bygherren alle skemaer til godkendelse, mens det er driftsherren, som modtager skema A-tilsagn og den offentlige støtte. Den økonomiske risiko for projektet ligger på bygherrens skuldre til skema B er godkendt. Herefter overtager driftsherren skødet, optager lån og betaler løbende bygherren for arbejdet. Hvad angår udbud, fastholder vejledningen, at bygherren ikke må udføre byggeopgaver, men det tillades, at han undlader at udbyde rådgiveropgaver, hvis han udfører dem i eget regi. I vejledningen præciseres det, hvilke godtgørelser, bygherren kan regne med: Han får dækket udgifter til bl.a. rådgivere, entreprenører og grund, mens fortjenesten alene udgøres af bygherrehonoraret med hvad dertil hører. Kommentarer og spørgsmål til det nye regelsæt Der er, som det fremgår, diskrepanser mellem 116, bekendtgørelse 203 og vejledningen vedrørende: Hvem der er modtager af det offentlige støttetilsagn. Hvorvidt kommunen sikrer, at byggegrunden er disponibel eller ej. Hvorvidt driftsherre er udpeget, før bygherrerollen udbydes. Disse diskrepanser kan gøre lovgivningens retningslinjer diffuse. Man kan, som det også fremgår af notatet, spørge til, om lovgivningen vil få den ønskede effekt; nemlig, at de private virksomheder inddrages i det almene boligbyggeri. Det er usikkert, om private virksomheder vil ønske at sætte deres byggegrunde på spil og entrere med almene boligselskaber om alment boligbyggeri baseret på gældende lovgivning. Der kan nævnes flere konkrete aspekter af lovgivningen, som kunne tænkes at modvirke partnerskabsmodellen: Udbudskravenes fastholdelse Den kommunale sikring af at byggegrunden er disponibel før udbudet af bygherrerollen finder sted. Udpegning af driftsherren før udbudet af bygherrerollen finder sted. De økonomiske risicis placering hos bygherren alene, indtil skema B er godkendt. Til gengæld rummer lovgivningen i kravet om indgåelse af overdragelsesaftale mellem bygherre og driftsherre, senest ved skema A-tilsagn, flere positive effekter, fx vil overdragelsesaftalen formalisere fordelingen af rettigheder, forpligtelser og ansvar parterne imellem, og en samarbejdsaftale, der sikrer driftsherren og kommunen indflydelse på projektet. Når udbudskravene fastholdes, begrænser man bygherrens fortjeneste på det almene boligbyggeri til bygherrehonoraret. Det er næppe sandsynligt, at bygherrehonoraret alene er tilstrækkeligt incitament for, at en privat virksomhed byder på bygherreopgaven i forbindelse med alment boligbyggeri. Heller ikke hvis man tager stordriftsfordelen ved partnerskabet i betragtning, og at fortjenesten ved senere frasalg af ejerlejligheder formentlig vil blive større. Hvis private virksomheder skal have interesse i at agere som bygherre for alment byggeri, skal de kunne indhente et dækningsbidrag, som skabes på 21