Økonomisk Politik for Esbjerg Kommune Pejlemærker for Esbjergs Kommunes langsigtede økonomistyring 1
1. Behov for en økonomisk politik I de senere år har Esbjerg Kommunes økonomiske situation været kendetegnet ved især to forhold. For det første har kommunen oparbejdet en meget stærk likviditet. For det andet har kommunen haft svært ved at sikre et tilstrækkeligt overskud på den ordinære drift til at finansiere nye anlæg og dække afdrag på lån. Det har betydet, at der i budgetlægningen er gjort brug af kassebeholdningen til at sikre balance i det kommunale husholdningsbudget, og at mulighederne for kommunal låneoptagelse er udnyttet fuldt ud. Denne budgetteringspraksis er imidlertid uholdbar på længere sigt, fordi det utilstrækkelige driftsoverskud sætter sig spor i form af faldende likviditet og øget gældsætning. I budgetperioden 2012 2015 er der således budgetteret med et relativt stort kassetræk svarende til, at den budgetterede kassebeholdning falder med ca. 566 mio. kr. over budgetperioden. Som en del af budgetaftalen for 2012 har Byrådets partier derfor besluttet, at der skal udarbejdes en langsigtet økonomisk politik for Esbjerg Kommune. Pejlemærkerne i den økonomiske politik skal bruges til at introducere en ny og anderledes styringsfilosofi, hvor kommunens stærke økonomiske fundament (aktuelt beregnet kassebeholdning er på ca. 1.085 mio. kr. ultimo 2011) bruges mere målrettet til investeringer i fremtidige driftsbesparelser og til nye innovative løsninger. Hensigten er både, at opretholde en sund og stabil budgetsituation over tid, og at skabe et økonomisk handlerum, der gør det muligt for Byrådet at gennemføre prioriterede initiativer. Formelt set er den økonomiske politik en del af det samlede styringskompleks, som Esbjerg Kommune styrer efter. Politikken er dermed et redskab på lige linje med retningslinjer for finansiel styring, som igen er underlagt kasse og regnskabsregulativet, og principper for God økonomistyring i Esbjerg Kommune. I praksis er politikken dog primært tænkt som et styringsredskab for Byråd og Økonomiudvalg i forbindelse med de årlige budgetlægninger. Politikken skal derfor understøtte den politiske budgetproces via overskuelige pejlemærker, som der kan styres efter, ved at sikre større politisk ejerskab for centrale nøgletal, ved at udnytte de planlægningsmuligheder, der knytter sig til den flerårige budgettering, og ved at skabe et tidligt overblik over det økonomiske handlerum. Behovet for langsigtet planlægning skal også ses i lyset af det nye regeringsgrundlag, hvor Regeringen lægger op til at arbejde med et flerårigt aftaleperspektiv. Sidst men ikke mindst skal den økonomiske politik udstikke rammerne for direktionens forslag til et budget i balance. Det centrale omdrejningspunkt for den økonomiske politik er begrebet økonomisk balance. Det handler både om at sikre økonomisk balance på kommunens husholdningsbudget (det skattefinansierede område), og økonomisk balance mellem kommunens likviditet og gældssætning. Det er ikke muligt at opstille en enkelt indikator, der enkelt og overskueligt opfanger alle væsentlige aspekter af en kommunes økonomiske balance". Esbjerg Kommune har derfor valgt at operere med 5 centrale nøgletal i den langsigtede økonomistyring. På efterfølgende sider beskrives de enkelte nøgletal mere detaljeret: 1. Overskud på den ordinære drift (strukturel balance 1) 2. Overskud på det skattefinansierede resultat (strukturel balance 2) 3. Ultimo kassebeholdning (beregnet) 4. Gennemsnitlig kassebeholdning over 365 dage (beregnet) 5. Finansiel Egenkapital. 2
2. Balance på det skattefinansierede område Det skattefinansierede driftsresultat (strukturel balance 1) er defineret som kommunens nettoindtægter fra skatter, generelle tilskud og udligning fratrukket nettorenteudgifter og skattefinansierede nettodriftsudgifter. Overskud på driften er nødvendig og skal primært bruges til at finansiere afdrag på lån, nye investeringer og styrke kassebeholdningen. Resultatet af det skattefinansierede område (strukturel balance 2) udtrykker forskellen mellem kommunens skattefinansierede drifts og anlægsudgifter på den ene side og indtægterne på den anden side. Resultatet af det skattefinansierede område er altså lig med driftsoverskuddet fratrukket udgifter til anlæg. Et overskud på dette område vil indebære, at kommunen har tilstrækkelig råderum til afdrag på gæld. Hvis man samtidig ønsker at styrke kassebeholdningen, så skal overskuddet være tilsvarende større. Det er ikke muligt at fastlægge en universel norm for et godt driftsresultat som kan benyttes i alle kommuner. Det tættest man kommer på en universel norm er fastlagt af AKF (Anvendt Kommunal Forskning) i forbindelse med en analyse af Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer i 2010. AKF anlægger en definition med et relativt beskedent ambitionsniveau, idet en kommune, der ikke i 2009 præsterede et driftsresultat svarende til den landsgennemsnitlige afdragsudgift i budget 2010 på 650 kr. pr. indbygger, betragtes som værende presset på driftsresultatet. Disse kommuner er ud fra den landsgennemsnitlige norm presset til i 2010 at forbedre driftsresultatet for at sikre en fremadrettet balance i kommunens økonomi. Ud fra denne norm vil Esbjerg Kommune skulle have et overskud på det skattefinansierede område (efter anlæg) på ca. 75 mio. kr. om året til at dække afdrag på gæld. Hertil kommer det finansieringsbehov, der udspringer af kommunens investeringsoversigt. AKF s norm er ikke nødvendigvis retvisende for Esbjerg Kommune, fordi den ikke tager højde for kommunens gældsforpligtelser og fremadrettede investeringsambitioner. Den økonomiske politik opererer med 5 centrale nøgletal. Nøgletallene er ikke opstillet i prioriteret rækkefølge, men der er ingen tvivl om, at overskuddet på den ordinære drift er et af de mest afgørende pejlemærker. Hvis driftsresultatet vedvarende er for lavt i forhold til kommunens aktuelle afdragsforpligtelser og anlægsambitioner, så vil Esbjerg Kommune ende i en økonomisk set uholdbar situation, hvor der vedvarende trækkes på de likvide beholdninger, og/eller gældsbyrden forøges. Derfor er det også afgørende, at måltallene for overskuddet på den ordinære drift afspejler den specifikke situation, som Esbjerg Kommune står i, og ikke et landsgennemsnitligt måltal for driftsoverskud. 2.1 Gældsforpligtelser Esbjerg Kommune har en langfristet skattefinansieret gæld på ca. 845 mio. kr. ultimo 2011. Afdragene på den skattefinansierede gæld forventes at ligge forholdsvis stabil på et niveau omkring 40 45 mio. kr. om året i perioden frem mod 2022. Afdragene er dog ekstraordinært store i 2012, fordi der er optaget et stående lån på 41,3 mio. kr. til IT engangsinvesteringer i forbindelse med kommunesammenlægningen, som skal indfries den 31. marts 2012. 3
Esbjerg Kommune optager løbende nye lån til jordkøb, byfornyelse og forbedring af beboelsesejendomme i henhold til lånebekendtgørelsen. Ny lånoptagelse har historisk set ligget omkring 10 15 mio. kr. om året. Det betyder, at der hvert år budgetteres med et gennemsnitligt nettoafdrag på ca. 30 mio. kr. på gælden, som skal finansieres via overskuddet på den ordinære drift. 2.2. Anlægsinvesteringer Nedenstående (venstre) graf viser Esbjerg Kommunes niveau for anlægsinvesteringer i den nye kommunes levetid. Umiddelbart ligger det gennemsnitlige normal anlægsniveau på omkring 150 mio. kr. om året (svarende til ca. 1.300 kr. pr. indbygger). Spørgsmålet er imidlertid, om anlægsniveauet for de 4 foregående år er retvisende for Esbjerg Kommunes fremadrettede investeringsambitioner. Investeringsoversigten for budget 2012 ligger eksempelvis omkring 286 mio. kr. netto. (svarende til ca. 2.500 kr. pr. indbygger). Når man sammenligner Esbjerg Kommunes årlige anlægsudgifter pr. indbygger med niveauet for de øvrige 6byer (ex. København), så tyder det på, at Esbjerg har ligget væsentligt under gennemsnittet for de øvrige kommuner i perioden 2007 2010 med undtagelse af 2008, hvor Esbjerg Kommune var involveret i moderniseringen og ombygningen af byens fodboldstation (se nedenstående højre graf). Det ligger udenfor rammerne af dette notat at forholde sig til tilstanden af kommunens fysiske anlæg og et eventuelt vedligeholdelsesefterslæb, men nøgletallene kunne indikere, at normal anlægsniveauet i gennemsnit burde ligge højere end 150 mio. kr. om året. I sidste ende skal anlægsniveauet selvfølgelig fastlægges politisk, men den økonomiske politik tager som udgangspunkt afsæt i et gennemsnitligt normal anlægsniveau på ca. 170 mio. kr. (ca. 150 mio. kr. i årene 2013 og 2014, mens der fra 2015 og frem er indlagt et niveau på ca. 175 mio. kr.). 2.3. Konklusion Med baggrund i ovenstående tal for Esbjergs Kommunes nettogældsafvikling og normale anlægsniveau foreslås det, at måltallene for de strukturelle nøgletal (strukturel balance 1 og 2) fastlægges på følgende niveau: Måltal 1: Overskuddet på den ordinære drift (strukturel balance 1) skal minimum være 200 mio. kr. årligt under forudsætning af, at der som gennemsnit opereres med et normal anlægsniveau på ca. 170 mio. kr./år i budgetperioden. 4
Måltal 2: Overskuddet på det skattefinansierede resultat (strukturel balance 2) skal minimum være på 30 mio. kr. årligt under forudsætning af, at kommunens nuværende gældsforpligtelser opretholdes nogenlunde uændret (gennemsnitligt nettoafdrag på den skattefinansierede gæld på ca. 30 mio. kr./år over budgetperioden). Nedenstående figur illustrerer sammenhængene mellem overskuddet på den ordinære drift, og kommunens gældsforpligtelser og investeringsambitioner: 3. Balance i forhold til likviditet og gæld For at have en sund økonomi har en kommune også behov for tilstrækkelige likvide aktiver til at kunne finansiere de løbende drifts og anlægsudgifter. Hvis kommunen ikke har tilstrækkelige likvide reserver, vil kommunen være i fare for at blive sat under administration af Økonomi og Indenrigsministeriet og vil i så fald kunne betragtes som teknisk insolvent. Dette sker, hvis kommunen bryder den såkaldte kassekreditregel. Kassekreditreglen indebærer kort sagt, at kommunens gennemsnitlige likviditet over de sidste 12 måneder skal være positiv, dvs. at kommunens kassebeholdning, bankindestående og lignende likvide midler skal overstige kommunens kortfristede lån i form af kassekreditter m.m. En kommune har altså brug for en kassebeholdning af en vis størrelse for at kunne klare udsving i likviditeten fra dag til dag og måned til måned, og en tommelfingerregel har i en årrække været en gennemsnitlig kassebeholdning (efter kassekreditreglen) på 2,9 procent af de samlede bruttodrifts og anlægsudgifter. For Esbjerg Kommunes vedkommende svarer det til, at kommunen som minimum skal have en gennemsnitlig kassebeholdning på ca. 300 mio. kr. Igen er de landsgennemsnitlige pejlemærker ikke nødvendigvis retvisende for Esbjerg Kommune, fordi den enkelte kommunens likviditetsbehov naturligvis vil afhænge af kommunens generelle udgiftsniveau, gældsforpligtelser, og investeringsambitioner. Ovennævnte tommelfingerregel giver imidlertid en vis indikation af, hvilke niveau, der bør gælde for en gennemsnitligt dansk kommune i et normal driftsmiljø. 3.1. Kassebeholdning ultimo og gennemsnitlig Spørgsmålet er så, hvor stor en finansiel stødpude Esbjerg Kommune bør have set i lyset af de forholdsvis store usikkerheder, der pt. knytter sig til overdragelsen af opgaver/likviditet til Udbetaling 5
Danmark, ændrede refusionsregler på beskæftigelsesområdet, nye finansieringsregler på sundhedsområdet, stigende udgifter til førtidspension, ændringer i udligningsreformen osv. Ud fra en samlet helhedsbetragtning vurderer Økonomi som udgangspunkt, at Esbjerg Kommune ikke bør gå under en gennemsnitlig kassebeholdning på ca. 350 mio. kr. Det skyldes primært de usikkerhedsfaktorer, der knytter sig til ovenstående lovændringer, og ikke mindst det forhold, at Esbjerg Kommune likviditetsmæssigt mister ca. 110 125 mio. kr. på, at Udbetaling Danmark overtager udbetalingen af pensioner m.v. Hertil kommer, at Økonomiudvalget i august 2008 besluttede, at afsætte en pulje på 100 mio. kr. af kommunens likvide aktiver til imødegåelse af deponeringer. Med udgangen af 2011 er puljen stort set anvendt fuldt ud. Det betyder, at en vis andel af de likvide aktiver er deponeret i forbindelse med indgåelse af eksterne lejemål m.v., og dermed ikke længere at betragte som ultra likvide aktiver. Deponerede midler er typisk bundne i en periode på minimum 10 år, hvorefter de gradvis frigives. Set i det lys anbefaler Økonomi derfor, at Esbjerg Kommune ikke går under en gennemsnitlig kassebeholdning på ca. 450 mio. kr. (inkl. deponeringspuljen på ca. 100 mio. kr.). I de senere år har Esbjerg Kommune opereret med 2 finansielle nøgletal. En beregnet kassebeholdning (ultimo året), og den gennemsnitlige kassebeholdning opgjort efter kassekreditreglen. Den beregnede kassebeholdning (ultimo året), som følger den gennemsnitlige kassebeholdning, går stort set i nul ved en gennemsnitlig kassebeholdning på 450 mio. kr. (inkl. deponeringspuljen). (Det er ikke givet, at dette forhold vil gælde universelt, men på nuværende tidspunkt ses denne tendens). Det er fortsat anbefalingen, at disse 2 nøgletal skal indgå i den økonomiske politik, dels for at sikre en vis kontinuitet i budgetlægningen, dels fordi nøgletallene anvendes i den finansielle afrapportering til Byrådet og i den eksterne afrapportering til Økonomi og Indenrigsministeriet. Nøgletallene siger imidlertid ikke noget om, hvor holdbar kommunens økonomi er på længere sigt, hvis kommunen har løbende driftsunderskud og skal afholde betydelige anlægsinvesteringer. Det anbefales derfor, at der indføres et supplerende nøgletal (finansiel egenkapital), der i højere grad siger noget om økonomiens sundhedstilstand set over hele budgetperioden. 3.2. Finansiel egenkapital Den finansielle egenkapital viser kort sagt kommunens samlede kortfristede og langfristede nettoformue/gæld. Den finansielle egenkapital har dermed den klare fordel i forhold til andre finansielle nøgletal, at den også tager højde for udviklingen i kommunens langsigtede gæld og formue. Hvis kommunen eksempelvis får ekstraordinære lånemuligheder i det givent år, så styrker det selvfølgelig likviditeten på kort sigt, men det øger samtidig kommunens gældsforpligtelser. Derfor er det vigtigt for den langsigtede økonomistyring, at man også har blik for den langsigtede gældsudvikling. Den finansielle egenkapital har desuden den fordel, at den tager højde for både realiserede og urealiserede kurstab/ gevinster. Nedenstående figur viser en række mulige finansielle nøgletal, som i princippet vil kunne inddrages i kommunens overordnede økonomistyring. Hidtil har Esbjerg Kommune anvendt nøgletallene 1B og 2. Det 6
anbefales, at finansiel egenkapital (4) inddrages som supplerende finansielt nøgletal i den økonomiske politik. Det er vanskeligere at opstille et naturligt mål for den finansielle egenkapital (forstået som forholdet mellem kommunens formue og gæld), end det er tilfældet med kommunens løbende husholdningsbudget som bør balancere over en årrække. KREVI har udgivet en rapport i november 2011, hvor de skriver om Nøgletal for kommunernes økonomistyring. I rapporten forholder KREVI sig også til brugen af finansiel egenkapital som styringsparameter: Én måde at fastsætte en fornuftig formuestørrelse på kunne være at se på, ved hvilken størrelse af den finansielle egenkapital kommunerne hverken har renteudgifter eller indtægter. Det vil sige, ved hvilket niveau formuen er renteneutral. Den fornuftige formuestørrelse udtrykker dermed en situation, hvor gælden ikke tynger i form af væsentlige renteudgifter, og hvor kommunen ikke agerer bank for borgerne. Umiddelbart ville man forvente, at renteneutralitet ville indtræffe ved en finansiel egenkapital, der var lettere positiv forudsat at indlånsrenten for kommuner er lidt lavere end udlånsrenten. Specifikke forhold vedr. forrentning og kontering af de kommunale gælds og formueposter betyder dog, at kommunerne først belastes af renteudgifter, når nettogælden, som opgjort af KREVI, når en vis størrelse. Præcis hvor stor netto gælden skal være, før det udløser nettorenteudgifter, vil bl.a. afhænge af renteniveauet og den enkelte kommunes likviditetsstyring og formue og gældspleje. En beregning på grundlag af 2009 nøgletallene viser, at kommunerne gennemsnitligt set er renteneutrale ved en finansiel egenkapital på 8.591 kr. pr. indbygger. Økonomi har gennemført en række beregninger, der viser, at Esbjerg Kommune opnår renteneutralitet ved en negativ finansiel egenkapital på omkring 8.000 8.500 kr. pr. indbygger (ca. 850 900 mio. kr.), hvilket ligger forholdsvis tæt på de landsgennemsnitlige tal. Det angivne interval afspejler det budgetlagte niveau i 7
årene 2012 og 2013 (vedtaget budget 2012), hvor der stort set er balance mellem kommunens renteudgifter og renteindtægter. 3.3. Konklusion Med baggrund i ovenstående tal foreslås det, at måltallene for de finansielle nøgletal fastlægges på følgende niveau: Måltal 3: Den beregnede kassebeholdning (ultimo året) må ikke være negativ. (opgøres inkl. deponeringspuljen på 100 mio. kr.). Måltal 4: Den gennemsnitlige kassebeholdning skal som minimum være 450 mio. kr. (inkl. deponeringspuljen på 100 mio. kr.) Måltal 5: Den finansielle egenkapital bør ikke forringes over budgetperioden (det bør tilstræbes, at forholdet mellem gæld og formue fastholdes på et niveau, der er renteneutralt for kommunen). 4. Opsamling 5 centrale nøgletal Den økonomiske politik kan som nævnt opsummeres i 5 centrale nøgletal, der som helhed gerne skulle understøtte den langsigtede økonomiske styring af Esbjerg Kommune. Nedenstående figur viser nøgletallene i én samlet oversigt. Udgangspunktet er vedtaget budget 2012 2015. Farverne indikerer om der er grund til at "stoppe op" (rød), "mane til forsigtighed" (gul), eller om "måltallet overholdes" (grøn). Oversigten afspejler de forhold, som er beskrevet ovenfor, herunder: 1) at Esbjerg Kommune pt. har et for lille overskud på den ordinære drift til at finansiere anlæg og dække afdrag på lån, 2) at Esbjerg Kommune har en meget stærk kassebeholdning, som dog langsomt påvirkes af et utilstrækkeligt driftsoverskud, og 3) at Esbjerg Kommune over tid forringer sin finansielle egenkapital ud over et renteneutralt niveau. Under forudsætning af, at Økonomiudvalg godkender den økonomiske politik som arbejdsgrundlag for budgetlægningen, vil der i forbindelse med det budgetforberedende arbejde til 2013 blive udarbejdet en detaljeret oversigt over det økonomiske råderum for perioden 2013 2016. Det skal bemærkes, at nedenstående tal afspejler det senest vedtagne budget. Tallene tager således ikke højde for virkningerne af regnskab 2011, hvor der samlet set forventes at være en forbedring af kassebeholdningen. Tallene opdateres løbende frem mod vedtagelsen af budget 2013. 8