Punkt 7. Principbeslutning om nye regler på fritvalgsområdet, inkl. høringssvar. 2013-9166. Ældre- og Handicapforvaltningen indstiller, at Ældre- og Handicapudvalget godkender at At at at at at Aalborg Kommune i forbindelse med lovændringen 1. april 2013 fortsætter mod godkendelsesmodellen som udgangspunkt for at tilvejebringe det frie valg inden for praktisk hjælp, personlig pleje og madservice. der indenfor en geografisk afgrænset del af et ældreområde gennemføres et udbud af praktisk hjælp og personlig pleje, svarende til ca. 5-10 pct. af den samlede mængde af ydelser på fritvalgsområdet. formålet med udbuddet er at få afprøvet priserne i en konkurrencesituation og samtidig indgå i et gensidigt forpligtende udviklingsarbejde med en privat leverandør. muligheden for at udstede fritvalgsbeviser ikke benyttes forvaltningen udarbejder et mere konkret forslag til udmøntning af de nye regler på fritvalgsområdet, herunder udbudsmateriale for en afgrænset del af et ældreområde, til senere godkendelse i Ældre- og Handicapudvalget det økonomiske potentiale i de nye regler kun delvist realiseres gennem udbud og at den resterende del udmøntes gennem reduktion af omkostningerne hos den kommunale leverandørvirksomhed. Sagsbeskrivelse Baggrund Regeringen har fremsat et lovforslag der betyder, at reglerne for udbud på fritvalgsområdet bliver ændret fra 1. april 2013. De nye regler betyder, at kommunen fortsat vil være forpligtet til at tilvejebringe et frit valg leverandørvalg for borgere, der er visiteret til personlig pleje, praktisk hjælp eller madservice ifølge 83 i Serviceloven. Det frie valg indebærer, at borgerne skal kunne vælge mellem minimum to leverandører, hvoraf den kommunale leverandør kan være den ene. Den nye lovgivning giver samtidig langt bedre muligheder for at bruge udbud som et redskab til udvikling og effektivisering på ældreområdet. Det skyldes, at de nuværende særregler om udbud på fritvalgsområdet bortfalder og at kommunalbestyrelsen fremover kan tilvejebringe det frie valg gennem udbud efter de almindelige udbudsregler (Tilbudsloven og Udbudsdirektivet).
Det økonomiske potentiale i de nye regler fremgår af Moderniseringsaftalen for 2013 og er beregnet til 132 mio. kr. om året for kommunerne under ét, svarende til ca. 5 mio. kr. for Aalborg Kommune. Fra budget 2013 er Ældre- og Handicapforvaltningens budget reduceret med et tilsvarende beløb. Ældre- og Handicapudvalget havde 19. december 2012 en foreløbig drøftelse af de nye regler og besluttede at sige takke ja til et tilbud fra KL/Udbudsportalen om at få lavet en vurdering af, hvilke forhold der har betydning for det økonomiske potentiale i de nye regler. KL/Udbudsportalens potentialeafklaring er vedlagt som bilag 1 til denne indstilling. De nye regler for frit valg af personlig pleje, praktisk hjælp og madservice Ifølge de eksisterende regler er det muligt enten at godkende leverandører der lever op til kommunens leverandørkrav, at lave et udbud efter de særlige regler i frit valgs lovgivningen eller at tilbyde borgerne et servicebevis. Med de nye reger skal kommunen fortsat sikre, at borgerne har et frit valg mellem to eller flere leverandører, hvoraf den ene kan være kommunal. Dette kan ske gennem: Godkendelsesmodellen Udbud efter de almindelige udbudsregler Fritvalgsbeviser. Figur 1: De gældende og de nye regler på frit valgs området Godkendelsesmodellen Kommunen godkender et antal leverandører (kommunale eller private), som de visiterede brugere herefter kan vælge imellem. I en åben godkendelsesmodel godkendes alle leverandører der opfylder godkendelseskravene (som i den eksisterende godkendelsesmodel). Leverandørerne konkurrerer herefter om brugerne på kvalitet og service. Men ifølge de nye regler kan kommunen vælge at ind-
skrænke antallet af leverandører ved at fastsætte et maksimum for, hvor mange leverandører, der kan godkendes. Leverandørerne udvælges på baggrund af de kriterier, som kommunen har udmeldt. Afregningen til leverandørerne tager udgangspunkt i de gennemsnitlige, langsigtede omkostninger, som den kommunale leverandør har ved at levere en tilsvarende ydelse. Der er således ingen priskonkurrence i godkendelsesmodellen og dermed ikke - isoleret set - noget økonomisk potentiale. Udbud efter de almindelige regler Særreglerne på fritvalgsområdet bliver afskaffet, og et udbud skal derfor foregå efter de almindelige udbudsregler. Det afgørende nye i lovforslaget er, at kommunen kan fortsætte som leverandør efter et udbud. Dette sker i praksis ved, at kommunes leverandør står helt uden for udbuddet og at kommunen udvælger et antal private leverandører gennem et udbud efter de almindelige udbudsregler. I et traditionelt udbud er der typisk én vinder. Men udbuddet kan også gennemføres på en måde, hvor der først udpeges én hovedleverandør, som skal acceptere, at der efterfølgende (f.eks. efter tre måneder) godkendes et antal yderligere leverandør. Disse leverandører skal levere ydelserne til samme pris som hovedleverandøren. Den første løsning vil formentlig give de laveste priser (da leverandøren har et stort kundepotentiale), mens den anden løsning vil give brugerne flere leverandører at vælge imellem. Udbud af ydelserne inden for frit valgs området kan kombineres med andre ydelser. F.eks. vil personlig pleje og hjemmesygepleje kunne kombineres, sådan at dette vil kunne udføres af den samme leverandør. Der vil ligeledes være mulighed for at indbygge særlige incitamentskabende afregningsmekanismer, f.eks. en bonus der kan udbetales, hvis leverandøren leverer en indsats der har en særlig rehabiliterende effekt. Udbudsmodellen indebærer, at tilbudsgiverne konkurrerer på både kvalitet og pris og den rummer derfor et økonomisk potentiale i form af billigere priser. Potentialet vil bl.a. afhænge af, hvordan udbuddet tilrettelægges og hvilke opgaver og ydelser der er omfattet. Fritvalgsbeviser Med et fritvalgsbevis kan borgerne selv vælge, hvilken leverandør de vil benytte til at levere de visiterede ydelser. Leverandørerne skal dog leve op til kommunens kvalitetskrav og samtidig være CVR-registreret. Fritvalgsbeviset kan begrænses til bestemte ydelser som f.eks. madservice eller indkøb, men kan i øvrigt kombineres med de øvrige modeller. Fritvalgsbevisets værdi skal svare til kommunens omkostninger ved produktion og levering af tilsvarende ydelser. Værdien skal dermed svare til kommunens (eller hvis de er gennemført et udbud den private leverandørs) gennemsnitlige, langsigtede omkostninger. Fritvalgsbeviserne giver derfor ikke noget økonomisk potentiale. Strategiske valg og muligheder Der kan være flere forskellige ønsker og mål for det frie valg på ældreområdet. Er målet f.eks. at skabe stor mangfoldighed i form af muligheden for at vælge mellem et stort og bredt udvalg af leverandører og ydelser? Eller handler det mest om at realisere det økonomiske potentiale, som de nye regler giver mulighed for? Og skal de nye regler bruges som et aktivt instrument til at sikre den fortsatte kvalitetsudvikling af området? Valg af fremtidig model afhænger af, hvordan de disse mål prioriteres. Figur 2 illustrerer en række af de strategiske valg, der skal træffes.
Figur 2: Strategisk afklaring på frit valgs området Udbudsmodellens muligheder Med henvisning til udvalgets drøftelse 19. december 2012 og det vedtagne budget for 2013-16, forudsættes det i det følgende, at der skal realiseres et økonomisk potentiale svarende til ca. 5 mio. kr. og at der skal være fokus på kvalitetsudvikling af ydelserne. Da det økonomiske potentiale i de nye regler kun realiseres gennem brug af udbudsmodellen, fokuseres der i det følgende på denne model. Ændringen i lovgivningen gør det langt mere attraktivt end tidligere at benytte udbudsmodellen. Det skyldes især, at kommunen kan fortsætte som leverandør efter et udbud. Samtidig bliver der mulighed for priskonkurrence, da de private leverandører hver især byder ind med en pris. Kommunen løber ingen økonomisk risiko ved at gå i udbud, da den samlede opgave ikke kan blive dyrere. Hvis de private leverandørers tilbud er højere end det, kommunen kan gøre det for, kan udbuddet annulleres. Med de nye regler skabes der større fleksibilitet i forhold til, hvordan indholdet og omfanget af et udbud kan fastsættes. Muligheden for at lave udbud på tværs af ydelser (eksempelvis sygepleje, træning mv.) og for at indbygge incitamentskabende bonusordninger rummer eksempelvis muligheder i forhold til rehabilitering af borgerne. Reglerne giver også mulighed for at afgrænse et udbud til at omfatte den del af fritvalgsområdet, som allerede leveres af private leverandører. Denne andel udgør i Aalborg Kommune ca. 15 procent for personlig pleje og ca. 38 pct. for den praktiske hjælp. Fordelingen kan naturligvis ændre sig efter et udbud, men dette vil helt afhænge af brugerens valg. I et udbud kan der udover krav til kvaliteten af ydelserne også fastsættes udviklingsmål som skal opnås i samarbejde mellem kommunen og leverandøren. Det kan eksempelvis dreje sig om udvikling af nye tilbud eller ydelser, overførsel og viden på tværs af kommune og leverandør
I forbindelse med udbud af hjemmepleje og plejehjem i Holbæk Kommune, blev følgende formål formuleret: Holbæk Kommune ønsker med konkurrenceudsættelsen at frigøre ressourcer uden kvalitetsbrist af nogen art. Kommunen ønsker at få inspiration til, hvordan man kan optimere driften og fortsat tilbyde en høj kvalitet i plejen. Derfor ønsker kommunen en professionel samarbejdspartner, der kan levere en høj kvalitet og effektivitet og som i samarbejde med kommunen kan udvikle plejen og omsorgen. Holbæk Kommune ønsker samarbejdspartner(e), der i et tæt samarbejde med kommunen kan løfte og udvikle ældreplejen i hele kommunen. Med udbuddet af en stor kommunal kerneopgave, ønsker Holbæk Kommune at skabe nye muligheder for brugere, beboere, pårørende, medarbejdere m.fl. Kilde: Udbud af Plejehjemmet Kastanjely og/eller Hjemmeplejen i Område Øst. Holbæk Kommune, september 2012 Lignende formål kan formuleres for et udbud i Aalborg Kommune, sådan at der kommer fokus på at arbejde mere systematisk med at udvikle kvaliteten af den pleje, omsorg og service der ydes. Samtidig kan der sikres en overførsel af viden mellem parterne for bl.a. at optimere driften og skabe nye løsninger for brugere og medarbejdere. Med regelændringen på fritvalgsområdet bliver det også lettere for kommunen at styre antallet af leverandører og dermed begrænse de administrative omkostninger i forbindelse med godkendelse, tilsyn mv. Både med godkendelsesmodellen og udbudsmodellen kan kommunen vælge netop det antal leverandører, kommunen ønsker. Et udbud kan kombineres med udstedelse af fritvalgsbeviser. Dette åbner op for fortsat at have mange mindre leverandører, men denne mulighed kan afgrænses til udvalgte ydelser som f.eks. indkøb eller tøjvask. Vurdering af det økonomiske potentiale i udbudsmodellen Den økonomiske gevinst ved brug af udbudsmodellen afhænger af flere forhold, herunder omfanget af udbuddet, antallet af leverandører osv. I notatet Potentialeafklaring for hjemmeplejen i Aalborg Kommune (bilag 1), har KL/Udbudsportalen givet en vurdering af, hvordan det forudsatte potentiale på ca. 5 mio. kr. i Aalborg Kommune bedst opnås. Konklusionen er, at det størst mulige økonomiske potentiale opnås ved: at udbyde personlig pleje og praktisk hjælp i hele kommunen at minimere antallet af leverandører efter et udbud mest muligt Da Aalborg Kommune har en meget lav pris på praktisk hjælp, vurderer KL/Udbudsportalen dog at den forudsatte besparelse næppe kan realiseres alene ved at udbyde de ydelser, der i dag leveres af private leverandører på fritvalgsområdet.
Derfor foreslår KL/Udbudsportalen, at der i udbuddet også indgår drift af et plejehjem. Dette vil give leverandøren et sikkert, fast kundegrundlag, da ydelser på plejehjem ikke er omfattet af frit valg. Og det vil samtidig give en væsentlig større volumen i opgaverne, der udbydes. I figur 3 vises en række forhold som har betydning for størrelsen af det økonomiske potentiale ved et udbud på fritvalgsområdet. Figur 3: Forhold der påvirker det økonomiske potentiale ved at udbud på fritvalgsområdet Forvaltningens vurdering og anbefaling Ældre- og Handicapforvaltningen er med udgangspunkt i anbefalingerne fra KL/Ubudsportalen og egen vurdering af den aktuelle markedssituation både lokalt og nationalt, kommet frem til følgende vurdering og anbefaling: De nye regler får virkning fra 1. april 2013 og der er indtil nu kun få kommuner, der har erfaring med udbud af praktisk hjælp og personlig pleje i større skala. Markedet er præget af, at der er mange små leverandører, hvilket er særlig udtalt i Nordjylland. Et udbud i stor skala vil stille store krav til vinderen af udbuddet med hensyn til at skulle etablere sig og opbygge en stor kapacitet på kort tid. Da området stadig er omfattet af frit valg, vil en stor kapacitetsopbygning samtidig indebære betydelige risici for den private leverandør, hvis denne bliver valgt fra af brugerne. Men samtidig giver de ændrede regler helt nye muligheder for at få afprøvet de kommunale leverandørs pris i en markedssituation. Forvaltningen anbefaler, at denne mulighed udnyttes, men i et afgrænset område og i en størrelsesorden, der minimerer de risici, der kan være forbundet med et stort udbud - både for den private leverandør og for kommunen som myndighed. Forvaltningen foreslår derfor, at anbefalingerne fra KL/Udbudsportalen følges for så vidt angår muligheden for at bruge de nye muligheder for udbud, men at der vælges en anden afgrænsning af den udbudte opgave end den, KL/Udbudsportalen har skitseret. Forvaltningens forslag er, at der udvælges en geografisk afgrænset del af et ældreområde og at personlig pleje og praktisk hjælp i dette område udbydes efter de almindelige udbudsregler (se tabel 1 for angivelse af visiterede timer indenfor de enkelte ældreområder). Kommunen laver et kontrolbud og viser det sig, at den kommunale leverandør er bedst og billigst, kan udbuddet annulleres. Hvis
det bedste tilbud kommer fra en privat leverandør, skal der udpeges mindst én leverandør yderligere for at sikre det frie valg. Dette kan være den kommunale leverandør eller en privat leverandør. Hvis den kommunale leverandør vælges, må det forudsættes, at denne er i stand til at levere ydelserne til en pris der svarer til prisen i det vindende tilbud. Den anbefalede model vil ikke i sig selv sikre, at det økonomiske potentiale på ca. 5 mio. kr. realiseres. Det forudsættes derfor, at markedsprøvning af prisen vil sætte en ny standard for omkostningerne i Aalborg Kommunes hjemmepleje, således at det fulde potentiale kan realiseres med virkning fra 2014. Dette sker dels et udbud og dels gennem en intern effektivisering og reduktion af timeomkostningerne hos den kommunale leverandør. Tabel 1: Antal visiterede timer opdelt på ældreområder budgetforudsætning for 2013 Nord Vest Sydvest Centrum Øst I alt Praktisk hjælp 81.380 37.474 58.916 44.166 60.040 281.976 Personlig pleje 257.413 118.533 186.357 139.701 189.911 891.915 Medarbejderforhold ved et udbud I forbindelse med et udbud skal Aalborg Kommunes Aftale om inddragelse af medarbejdere ved udbud og licitationer respekteres. Dette indebærer bl.a. at berørte medarbejderne skal inddrages så tidligt i processen som muligt for at sikre, at deres synspunkter indgår i beslutningsgrundlaget. Aftalen indeholder desuden principper for inddragelse af relevante MED-udvalg og kan ses på dette link: http://www.e-pages.dk/aalborgkommune/627/. Hvis et udbud medfører, at der vælges en privat virksomhed til at udføre opgaver som hidtil har været løst af kommunens medarbejdere, vil Virksomhedsoverdragelsesloven fastsatte rammerne for disse medarbejderes rettigheder og pligter. Udgangspunktet er, at loven vil være gældende for de medarbejdere, der primært er beskæftiget med det arbejde, der skal overdrages til den virksomhed der vinder udbuddet. Hovedprincipperne i loven er beskrevet i bilag 1, kapitel 4, og indebære bl.a., at medarbejdere der overdrages, fortsætter på de overenskomstmæssige forhold der gælder frem til udløb af indeværende overenskomstperiode. Processen frem mod godkendelse af udbudsmateriale Hvis udvalget ønsker at udbyde en opgave, skal udbudsform og kravene til kommende leverandør(er) beskrives i detaljer. Der skal etableres en projektorganisation, som får til opgave at udarbejde et samlet udbudsmateriale til udvalgets godkendelse. Til sikring af, at alle relevante love, regler og aftaler overholdes, skal købes der ekstern rådgivning hos en erfaren ekspert i udbudsreglerne. Finansieringen heraf foreslås at ske over udvalgets pulje. Ældre- og Handicapudvalget vil senere blive præsenteret for en konkret indstilling med nærmere beskrivelse af hvordan de nye fritvalgsregler håndteres og med angivelse af de udbudte opgaver (ydelser, omfang, udviklingsaftale med leverandør osv.). Bilag Potentialeafklaring for hjemmeplejen i Aalborg Kommune, KL/Udbudsportalen, februar 2013. Potentialeafklaring for Aalborg Kommune
Tidsplan Forvaltningsledelsen 12. marts 2013 FMU-ÆH 14. marts 2013 Ældre- og Handicapudvalget 20. marts 2013 Forvaltningsledelsen (inkl. høringssvar) 7. maj 2013 Ældre- og Handicapudvalget (inkl. høringssvar) 15. maj 2013 Beslutning fra Ældre- og Handicapudvalgets møde 20.03.13: Godkendt. Materialet sendes til høring i Ældrerådet og Handicaprådet. Der skal i udbudsmaterialet tages stilling til, hvordan Aalborg kommune vil sikre og føre tilsyn med at kravene i udbudsmaterialet overholdes. Felix Henriksen kan ikke godkende "at"erne 2,3 og 5. Felix Henriksen foreslår, at besparelserne opnås ved fastsættelse af en maksimal grænse for antallet af leverandører. Høringssvar fra ældrerådet: Ældrerådet synes, at emnet er svært tilgængeligt, men positivt at kommunen prøver at gennemføre forslaget i et afgrænset geografisk område. Ligeledes skal betingelserne for det kommunale og private tilbud være ens, f.eks. i forbindelse med tilkøb. Vi forventer at få udbudsmaterialet til høring i Ældrerådet. Forvaltningen bemærker, at lovgivningen ikke giver den kommunale leverandør mulighed for salg af tilkøbsydelser og at de nye regler på fritvalgsområdet ikke ændrer på dette. Høringssvar fra handicaprådet: Handicaprådet finder, at det foreliggende materiale er utilstrækkeligt, hvad angår betydning og konsekvenser ved et udbudseksperiment for kommunens borgere med et handicap. Handicaprådet bemærker i den forbindelse, at alle overvejelser og argumenter i den forudgående potentialeafklaring omhandler markedet, sparepotentialet, konsekvenser for ansatte, samt mulige medarbejderreaktioner. Fraværet af analyse hvad angår de mulige konsekvenser for berørte borgere, herunder berørte borgere med et handicap, vækker stærk forundring og stor bekymring.
Handicaprådet ser det ønskede udbudseksperiment som et usikkert forsøg med konkrete borgeres hverdag og livskvalitet, og finder det på ingen måde afklaret, endsige belyst, hvilke konsekvenser eksperimentet vil kunne få for de berørte borgere. Der er aktuelt 599 borgere under 67 år, borgere med et handicap, som modtager personlig pleje i Aalborg Kommune. Hertil kommer gruppen af borgere med et handicap der er fyldt 67 år, samt borgere med et handicap i alle aldre, der modtager praktisk hjælp. I alt har 524 borgere valgt privat pleje og 2770 har valgt privat leverandør af praktisk hjælp. De pågældende fordeler sig over de nuværende 17 godkendte leverandører. Det fremgår ikke hvordan borgere med et handicap procentuelt er fordelt mellem kommunal og privat hjælp. Det fremgår heller ikke af afklaringen, hvorfor nogle borgere foretrækker de private leverandører, herunder bevæggrunde for at relativt mange vælger en lille leverandør. Dermed er det også helt ubelyst, hvilke konsekvenser det kan have, når borgere i forbindelse med udbudseksperimentet tvinges væk fra deres hidtidige leverandør. Det kan f.eks. tænkes, at valget sker for at sikre fleksibilitet og/eller kontinuitet, herunder for at kunne passe et job, uddannelse eller fritidsaktiviteter. Handicaprådet finder det i øvrigt bemærkelsesværdigt, når man vægter i potentialeafklaringen, hvad angår beslutningen om at bevare kommunal hjemmepleje, at borgere med kommunal leverandør så ikke tvinges til at vælge en ny leverandør. Dette uden på den anden side at problematisere, at nuværende brugere af mellem 15 og 18 private leverandører, efter et udbud skal tvinges væk derfra. Handicaprådet opfatter det at anvende en privat leverandør som et bevidst aktivt valg, hvorfor det må formodes at have konsekvenser for hver enkelt borger, der udelukkes fra den hidtidig valgte leverandør. Det fremgår i potentialeafklaringen, at Aalborg Kommune har truffet en række konkrete beslutninger udtrykt som ønsker, hvilke hele høringsrundlaget hviler på. Det er beslutninger der omhandler antallet af leverandører efter et eventuelt udbud, beslutning om madservice, fritvalgsbeviser, kommunen som fortsat leverandør og inddragelsen af et plejecenter. Handicaprådet er uforstående overfor at være unddraget høring i disse ret betydelige grundlæggende beslutninger. Slutteligt vil Handicaprådet knytte en kommentar til de satser der fremgår i sammenligningsgrundlaget. Aalborg Kommunens fritvalgssatser er i udgangspunktet lave, selv når de sammenlignes med kommuner i en lavere løngruppe. Det forekommer ikke åbenbart, at et udbudseksperiment kan føre til besparelser. Handicaprådet finder det ikke acceptabelt, uden nogen mulighed for fravalg, at eksperimentere med borgeres livskvalitet og hverdag på det foreliggende grundlag. Jakob K. Svendsen (V) og Anna Kirsten Olesen (A) tager forbehold for høringssvaret.
Forvaltningen bemærker, at der af hensyn til afgrænsning af opgaven med potentialeafklaring har været nødvendigt at arbejde ud fra nogle forudsætninger (eks. fritvalgsbeviser, madservice mv.). Disse forudsætninger har været drøftet uformelt i Ældre- og Handicapudvalget og er efterfølgende af forvaltningen formidlet videre til KL/Udbudsportalen. Forudsætningerne har alene haft til formål at afgrænse opgaven og udvalgets medlemmer er ikke på nogen måde bundet heraf i den videre beslutningsproces. Forvaltningen bemærker desuden, at et udbud ikke er at eksperimentere med borgeres livskvalitet, da der i forbindelse med et udbud vil blive stillet de samme kvalitetskrav som gælder på frit valgs området i dag. Desuden vil leverandørerne vil være omfattet af Aalborg Kommunes tilsynspolitik på området. Beslutning: Godkendt. Felix Henriksen kan ikke godkende "at erne" 2, 3 og 5. Felix Henriksen ønsker sagen om udbud drøftet i forligspartigruppen, og foreslår at besparensen opnås ved reduktion i antallet af leverandører.