Økonomisk Råd Aningaasaqarnermut Siunnersuisoqatigiit Opdateringen af finanspolitisk holdbarhed 2016 Teknisk baggrundsnotat 2016-1
1. Indledning Dette er den fjerde baggrundsrapport om metode og datagrundlag, der ligger til grund for beregningen af gabet mellem de offentlige udgifter og indtægter og dermed de langsigtede finanspolitiske udfordringer. Naalakkersuisut har givet Økonomiske Råd til opgave at vurdere holdbarheden af den økonomiske politik, og komme med udredninger om, hvorvidt den økonomiske politik fører til en højere grad af økonomisk selvbærenhed. Holdbarhedsmodellen er udviklet for at kunne udarbejde langsigtede fremskrivninger af de offentlige udgifter og indtægter. Sigtet med disse fremskrivninger er at kunne identificere systematiske finansieringsproblemer knyttet til indretningen af velfærdssamfundet. Fremskrivningerne er forbundet med usikkerhed og er derfor ikke præcise langtidsprognoser af den offentlige økonomi. Nye tal og nye befolkningsprognoser vil altid rykke på billedet af de fremtidige udgifter og indtægter, men alle realistiske fremtidsscenarier peger på et stigende finansieringsproblemer for Landskassen efterhånden som der bliver flere ældre og færre i de erhvervsaktive aldre. Holdbarhedsmodellen er forankret i Departementet for Finanser og udvikles i samarbejde med Økonomisk Råd. 2. Opdateringer af holdbarhedsmodellen i 2016 Holdbarhedsmodellen er opdateret med en række nye informationer: Grønlands Økonomi 2016, Økonomisk Råd (september 2016): For årene 2015 til 2017 følger udviklingen i bruttonationalproduktet og i det samlede offentlige forbrug Økonomisk Råds prognose. Den økonomiske aktivitet var i fremgang i 2015, efter fald i de forudgående tre år. Tempoet i fremgangen ser ud til at blive større i 2016, hvor væksten ventes at blive 4,6 pct. Fremgangen skyldes overvejende fiskeriet, hvor priserne har udviklet sig særdeles gunstigt, hvortil kommer, at rejefangsten er øget efter en årrække med tilbagegang. Stigende bygge- og anlægsinvesteringer bidrager også til den økonomiske vækst. Væksten ventes at blive godt 1 pct. i 2017. Det nominelle offentlige forbrug stiger noget mindre end det nominelle BNP som følge af lavere prisudvikling og den forudsatte årlige realvækst på ½ pct. fra 2015 til 2017. Forslag til finanslov for 2017 mv., Naalakkersuisut (september 2016): En række udgiftsposter er fremskrevet med udgangspunkt i regnskab, budget og forslag til finanslov. Det drejer sig blandt andet om en række udgiftsposter, der ikke indgår i socialstatistikken, fx uddannelsesstøtte. Endvidere er bloktilskud for 2017 hentet i finanslovsforslaget. Som ved tidligere opdateringer af holdbarhedsberegningerne er der alene medtaget effekterne af eksisterende politik og regler. Virkningen af annoncerede reformer, der ikke er fundet flertal for i Inatsisartut, er ikke medregnet. Konkret er planerne i Holdbarheds- og Vækstplanen således ikke indarbejdet i holdbarhedsberegningerne. Socialstatistikken 2015, Grønlands Statistik (juni 2016): En stor del af de offentlige transfereringer består af sociale ydelser, og den fordeling af transfereringerne fra socialstatistikken anvendes til 2
fremskrivningen. Det drejer sig om udgifterne til og med 2015 til alderspension, førtidspension, arbejdsmarkedsydelse, offentlig hjælp og barsel, som er indarbejdet i holdbarhedsmodellen. Som tidligere er der lagt til grund, at de offentlige transfereringer på lang sigt følger den almindelige reallønsudvikling, og at modtagerne af overførsler dermed ikke gradvis falder bagud i levefod i forhold til den øvrige befolkning. Befolkningsfremskrivning 2016-2040, Grønlands Statistik (maj 2016): Udviklingen i det individuelle offentlige forbrug og i indkomstoverførslerne følger befolkningsudviklingen og sammensætningen af befolkningen på aldersgrupper. Som i tidligere fremskrivninger peger befolkningsudviklingen mod en stigende andel af ældre og en faldende andel af yngre. Det vil lægge pres på de offentlige udgifter, hvilket fortsat er den væsentligste grund til det langsigtede finansieringsproblem. Befolkningsfremskrivningen fra 2016 til 2040 (offentliggjort 17. maj 2015) viser, at folketal falder fra 56.000 til 52-53.000 personer de næste 25 år, blandt andet som følge af en fortsat nettofraflytning. Ifølge fremskrivningen vil der i 2040 bo omkring 3.000 færre i Grønland end i dag, hvis der ikke sker uventede ændringer i fertilitet, dødelighed samt ind- og udvandring. Befolkningens gennemsnitsalder vil stige fra 35,4 år i dag til 38,1 år. I holdbarhedsberegningerne vil faldende folketal primært trække i retning af en forbedring af de offentlige finanser, da bloktilskud er fastlagt med Selvstyreaftalen. Et faldende folketal vil dermed reducere de offentlige udgifter mere end indtægterne. Nationalregnskab 2014, Grønlands Statistik (november 2015): Nationalregnskabstal for BNP frem til 2014 er indarbejdet til udregning af indtægter, udgifter mv. som andel af BNP. Det samlede produktionsresultat (BNP) faldt med 1,6 pct. i 2014, når der korrigeres for prisudviklingen. Nominelt BNP steg med 0,8 pct. Offentlige finanser 2014, Grønlands Statistik (oktober 2015): De offentlige finanser på nationalregnskabsform frem til 2014 er indarbejdet. De samlede udgifter til service og forvaltning steg til 10.140 mio. kr. i 2014, hvilket var en fremgang på 0,8 pct. målt i forhold til 2013. De offentlige indtægter steg til 10.544 mio.kr, og de offentlige finanser viste dermed et samlet overskud på 404 mio.kr. Saldoen på de offentlige finanser kan ikke direkte sammenlignes med DAU-saldoen eller DA-saldoen i landskassens og kommunernes regnskaber, jf. teknisk baggrundsnotat Offentlig økonomi - DAU og offentlige finanser, 2015-2. Opdateringen af holdbarhedsberegningerne er vist i figuren nedenfor. Fremskrivningen af de offentlige finanser i prognoseårene, 2015-2017, er primært baseret på Økonomisk Råds konjunkturvurdering og på finanslovsforslaget, FFL17. Udgangspunktet for holdbarhedsanalysen er den vedtagne politik, og medtager altså ikke effekten af økonomiske-politiske udspil eller virkninger af annoncerede, men ikke-besluttede, reformer. Holdbarhedsanalysens formål er at give et billede af de økonomisk-politiske udfordringer og dermed også af kravet til politiske initiativer. Da der i det seneste år ikke er gennemført reformer, der i væsentlig grad styrker holdbarheden af den offentlige økonomi, er der ikke afgørende ændringer i vurderingen af holdbarhedsproblemet i forhold til tidligere analyser fra Økonomisk Råd. De fremadrettede udfordringer for de offentlige finanser er kort sagt velkendte. Udgifterne vil stige hurtigere end indtægterne og det vil lægge et pres på den offentlige økonomi i de næste mange år. 3
Figur 1: Fremskrivning af offentlige indtægter og udgifter som andel af bruttonationalproduktet, 2005-40 Pct. af BNP 80 75 70 65 60 Indtægter Udgifter Fremskrivning indtægter Fremskrivning udgifter Anm.: Figuren viser de offentlige indtægter og udgifter, ekskl. renter og udbytter, for offentlige service og forvaltning (Selvstyret, kommunerne og Staten) opgjort på nationalregnskabsform, jf. Offentlige Finanser, Grønlands Statistik. I opgørelsen balancerer Statens udgifter og indtægter og påvirker dermed ikke den offentlige saldo. Befolkningssammensætningen med mange i de erhvervsaktive aldre og forholdsvis få børn, unge og ældre indebærer, at trækket på de offentlige udgifter stadig er ret beskedent. De offentlige udgifter pr. barn, ung og ældre er meget større end udgifterne pr. erhvervsaktiv. I 2016 udgør antallet af børn, unge og ældre omkring 40 pct. af antallet af personer i de erhvervsaktive aldre, jf. den såkaldte forsørgerbrøk i figur 2. Fra begyndelsen af 2020 erne vil de store årgange komme i pensionsalderen og forsørgerbrøken vil stige hastigt op mod 50 pct. i midten af 2030 erne. Som man kan se er der en tæt sammenhæng mellem presset på de offentlige udgifter (figur 1) og forsørgerbrøken (figur 2). 4
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 Figur 2: Forsørgerbrøken unge og ældre målt i f.t. potentiel arbejdsstyrke (15 år til pensionsalderen) 55% 50% 45% 40% 35% Kilde: Grønlands Statistik. De offentlige finanser i nationalregnskabet bruges til at lave den langsigtede fremskrivning af den offentlige økonomi i holdbarhedsberegningerne. Af tabel 1 fremgår udviklingen i indtægter og udgifter i perioden frem mod 2040. Nettofordringserhvervelsen, som er det overskudsbegreb der anvendes i statistikken om offentlige finanser, viser netop om den offentlige sektor øger eller mindske sine finansielle tilgodehavender. Nettofordringserhvervelsen er derfor et naturligt udgangspunkt for en langsigtet fremskrivning af den offentlige økonomi. Som der er redegjort for i tidligere år er statistikken for de offentlige finanser ikke fuldt dækkende. Der sker ikke en statistisk registrering af Selvstyrets udgifter til egne boliger, energisektoren eller lufthavnene hverken anlægsudgifter eller afskrivningerne. Det indebærer, at de offentlige finanser giver et for gunstigt indtryk af den offentlige økonomi, jf. teknisk baggrundsnotat Den offentlige økonomi DAU og offentlige finanser, 2015-2. Statistikken for offentlige finanser overvurderer således de reelle offentlige overskud og indebærer, at størrelsesordenen af holdbarhedsproblemet reelt bliver undervurderet i de langsigtede fremskrivninger. 5
Tabel 1: Offentlige finanser (offentlig service og forvaltning), pct. af BNP, 1995-2040 Pct. af BNP 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 Drifts- og kapitalindtægter Bloktilskud mv 35,4 32,8 31,3 27,3 24,4 22,4 22,4 23,0 23,4 23,3 Andre overførsler 12,7 9,5 8,7 8,0 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 Importskatter 6,4 6,1 5,6 4,1 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9 Indkomst- og formueskatter 23,7 25,1 26,6 26,9 26,6 23,5 23,5 23,5 23,5 23,5 Afgifter 1,7 1,9 1,1 1,4 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7 2,7 Øvrige indtægter 5,5 4,7 5,4 4,8 4,5 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Drifts- og kapitalindtægter eksl. renter 85,3 80,0 78,8 72,5 69,9 64,3 64,3 64,9 65,3 65,2 Drifts- og kapitaludgifter Sundhedsvæsen 9,0 8,7 9,0 9,2 8,6 8,4 8,6 8,8 9,0 9,0 Fritid Kultur og Religion 1,9 1,6 1,6 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 Undervisning (6-17 år) 5,9 5,6 6,5 5,7 5,2 4,8 4,8 5,0 5,2 5,1 Undervisning (>17 år) 4,5 4,1 4,7 5,7 5,5 4,9 4,8 4,8 4,9 4,9 Sygdom og invaliditet 2,2 2,7 2,8 2,8 2,3 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 Alderdom 1,9 2,2 2,2 2,2 2,2 2,4 2,6 3,1 3,6 4,2 Familie og Børn mv. 4,0 4,4 4,9 5,5 5,3 5,0 5,0 5,2 5,3 5,2 Individuelt offentligt konsum 29,3 29,3 31,6 32,4 30,2 28,9 29,1 30,3 31,4 31,9 Kollektivt konsum mv. 24,1 21,6 20,8 19,1 19,9 19,0 19,2 19,8 20,3 20,4 Konsum i alt 53,4 50,9 52,5 51,4 50,1 47,9 48,4 50,1 51,7 52,2 Alderspension - - - 2,7 2,6 2,7 3,0 3,8 4,7 5,1 Førtidspension - - - 1,9 1,6 1,8 2,0 2,0 1,8 1,8 Arbejdsløshed - - - 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Sygdom - - - 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Offentlig hjælp - - - 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 0,9 0,9 Barsel - - - 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Børnetilskud - - - 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Boligsikring - - - 0,9 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Uddannelsesstøtte (j) - - - 1,5 1,3 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1 Øvrige transfereringer - - - 2,2 2,6 2,5 2,6 2,7 2,7 2,7 Overførsler i alt 13,5 12,0 11,5 11,0 10,5 10,4 10,9 11,8 12,6 13,0 Subsidier 8,5 7,3 6,5 4,1 3,2 3,1 3,2 3,5 3,8 3,8 Løbende overførsler i alt 22,0 19,3 18,0 15,1 13,7 13,5 14,1 15,3 16,4 16,8 Kapitalakkumulation i alt 4,6 4,1 4,0 5,1 2,5 4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 Kapitaloverførsler i alt 2,9 0,9 1,3 1,4 0,2 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 Kapitaludgifter i alt 7,5 5,0 5,3 6,5 2,8 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 Drifts- og kapitaludgifter eksl. renter 82,9 75,3 75,8 73,0 66,6 65,9 66,9 69,9 72,5 73,6 Primær drifts- og kapitaloverskud 2,5 4,7 3,0-0,5 3,3-1,5-2,6-5,0-7,2-8,4 Nettorenteindtægter og udbytter 3,8 3,5 3,2 2,2 2,2 3,1 3,5 3,4 2,8 1,6 Drifts- og kapitaloverskud 6,3 8,2 6,1 1,7 5,5 1,6 0,9-1,6-4,4-6,8 6