Slutrapport. Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd

Slutrapport Implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

VFC Socialt Udsatte 2006 Teksten kan frit citeres med tydelig kildeangivelse Slutrapport implementering af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel Af Ann Maskell, Annelise Pawlik og Frederik Sigurd med bidrag til kapitel 5 fra Line Elmegaard Juul 1. udgave VFC Socialt Udsatte Suhmsgade 3 1125 København K Tlf. 33 17 09 00 Fax 33 17 09 01 kbh@vfcudsatte.dk CVR/SE: 2718 10 07 VFC Socialt Udsatte er en selvejende institution under Socialministeriet. Centrets formål er at indsamle, udvikle og formidle viden og praksiserfaring om socialt udsatte grupper. Centret skal desuden bidrage til udvikling af det sociale arbejdes metoder og medvirke til udvikling af handlingsperspektiver og konkrete løsningsforslag. Vi udfører undersøgelser, evalueringer, analyser og kortlægninger. Desuden tilbydes konsulentbistand i forbindelse med bl.a. metodeudvikling og udviklingsopgaver, faglig vejledning og undervisning. Vi løser opgaver i hele det offentlige system, særligt for statslige, amtslige og kommunale myndigheder. Vi arbejder både med rekvirerede opgaver og efter aftale med Socialministeriet. Læs mere på www.vfcudsatte.dk

Indholdsfortegnelse 1 INDLEDNING...3 1.1 Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel...3 2 SAMMENFATNING...5 3 VFC SOCIALT UDSATTES ANBEFALINGER...9 3.1 Tendenser og anbefalinger...9 3.2 Generelle tendenser...9 4 DATAINDSAMLING OG MONITORERING... 14 4.1 Arbejdsdeling...14 4.2 Aktiviteter og opgaver...15 4.3 Samarbejde og koordination...16 4.4 Andre systemer for monitorering...16 5 DEFINITIONER PÅ MENNESKEHANDEL IDENTIFICERING AF HANDLEDE KVINDER... 19 5.1 Definitioner på menneskehandel...19 5.2 Fortolkning af definitioner...22 5.3 Afgrænsning af definition migration, smugling, rufferi eller menneskehandel...24 5.4 Aktørernes forskellige forståelser af kvindehandel...25 5.5 Konsekvensen af manglende klarhed og konsistens...29 5.6 Indikatorer på handel med kvinder...29 6 INDSATSERNE I HANDLINGSPLANEN...32 6.1 De implementerende sociale organisationer...32 6.2 Det opsøgende arbejde...32 6.3 Hotline...36 6.4 Beskyttelsestilbuddet...38 6.5 Sundhedsklinikken i Vejle...39 6.6 Formidling og undervisning...40 6.7 Krisecentre som alternativt beskyttelsestilbud...42 7 BESKRIVELSE AF KVINDERNE...45 7.1 Kvinder mødt via det opsøgende arbejde på gaden...45 8 SAMARBEJDE OG NETVÆRKSAKTIVITETER...55 8.1 Samarbejdet mellem de sociale organisationer og politiet...55 8.2 Samarbejdet mellem de sociale organisationer...58 8.3 Oversigt over nationalt samarbejde og netværk...59 8.4 Oversigt over internationalt samarbejde og netværk...60 9 MENNESKEHANDEL I GLOBALT PERSPEKTIV... 61 9.1 Handlens omfang de magiske tal...61 9.2 Kvinder handlet til EU...61 9.3 Hvordan foregår menneskehandel?...63 9.4 Hvordan bekæmpes menneskehandel internationalt?...64 10 AKTØRERNES ANBEFALINGER...67 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 1

10.1 Jeres anbefalinger til det videre forløb?... 67 10.2 Jeres samlede evaluering af indsatsen?... 69 11 REFERENCER...70 Oversigt over bilag Bilag 1: Bilag 2: Bilag 3: Bilag 4: Bilag 5: Bilag 6: Bilag 7: Bilag 8: Bilag 9: Bilag 10: Bilag 11: Bilag 12: Bilag 13: Bilag 14: Bilag 15: Reden-STOP Kvindehandel: RSK s information i format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Pro Vejle: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. PROSTITUTION & KVINDEHANDEL: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Fyns Amts Krisecenter: Format for indhold i sidste afrapportering til VFC Socialt Udsatte. Rapport fra Århus Krisecenter. Spørgsmål til NEC/Rigspolitiet. Referat af Forårsseminar den 26. april 2006 i VFC. Notat til Ligestillingsministeriet om nationale rapportører om menneskehandel. Data om kvinderne i beskyttelsestilbuddet. Tendenser med hensyn til kvindernes oprindelsesregion. Viden om prostituerede fra Nigeria og Øst- og Centraleuropa. Indikatorer på kvindehandel. FN s anbefalinger til bekæmpelse af menneskehandel Anbefalinger fra Europakommissionens Ekspertgruppe om menneskehandel. EU's plan for bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel. Bilag 16: Forkortelser Deltagerliste for GO/NGO netværket om kvindehandel. NEC P&K RSK Nationalt Efterforskningsstøttecenter PROSTITUTION & KVINDEHANDEL Reden-STOP Kvindehandel 2 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

1 Indledning 1.1 Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel I 2002 udarbejdede regeringen en handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel med særligt fokus på udvikling af støttemuligheder til ofrene og forebyggelse af kvindehandel. Der blev afsat 30 mio. kr. i perioden 2003 til 2006 til implementering af handlingsplanen, som er gennemført under ledelse af Ligestillingsafdelingen. Fire parter har stået for de konkrete aktiviteter i handlingsplanen. Det drejer sig om Reden-STOP Kvindehandel, Pro Vejle, PROSTITUTION OG KVINDEHANDEL samt Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte. 1 Alle parters indsats er fuldt ud finansieret under handlingsplanen. Herudover har politiet været en vigtig samarbejdspartner ved gennemførelsen af aktiviteterne. Aktiviteterne omfatter bl.a. hotline henvendt til ofre samt prostitutionskunder, oprettelse af beskyttede opholdssteder for ofre, etablering af opsøgende teams med henblik på informationsformidling til potentielle ofre, iværksættelse af samarbejde mellem relevante myndigheder og samarbejde med hjemlandenes myndigheder og sociale organisationer med det formål at sikre ofre for menneskehandel adgang til støtte ved hjemsendelse. Som led i implementeringen er der sket en formalisering af samarbejdet mellem relevante offentlige og sociale organisationer, og der er løbende sket en kompetenceopbygning af alle aktører, som er i berøring med kvindehandel, herunder politi og sociale organisationer. VFC Socialt Udsatte har indsamlet viden og dokumenteret hele indsatsen med henblik på at opsamle erfaringer, som kan være med til at målrette den fremtidige indsats på området. Denne rapport indeholder en beskrivelse af og dokumentation for hele indsatsen. I rapportens kapitel 2 findes en sammenfatning og kapitel 3 indeholder VFC Socialt Udsattes samlede anbefalinger. Kapitel 4 handler om de metoder og aktiviteter, der er anvendt med henblik på at monitorere indsatsen, herunder skitsering af rapportørordning og nationalt referencesystem, mens kapitel 5 handler om definitioner på, hvornår der er tale om kvindehandel. 1 I 2005 blev handlingsplanen udvidet med et tillæg vedrørende forebyggelse og bekæmpelse med handel med børn. Red Barnet, Dansk Røde Kors, RSK og Tjek-punkt under Københavns Kommune har været involveret i implementeringen af dette tillæg om handel med børn. Se Tillæg til Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. http://lige.dk/files/pdf/handelmedborn.pdf. Derudover har Malene Spanger i forbindelse med et forskningsprojekt på Roskilde Universitetscenter bidraget. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 3

I kapitel 6 præsenteres de tre sociale aktører, som har stået for de konkrete sociale aktiviteter, herunder deres indsats, metoder og resultater. Kapitel 7 indeholder oplysninger om de kvinder, som de sociale aktører har haft kontakt til, og kapitel 8 omhandler samarbejde og netværksaktiviteter i projektperioden. I kapitel 9 beskrives de internationale perspektiver omkring kvindehandel i et globalt perspektiv, og endelig indeholder kapitel 10 en oversigt over de anbefalinger, aktørerne har fremsat i deres seneste rapport til VFC Socialt Udsatte. Introduktion af de implementerende parter Nedenstående organisationer og projekter udgør de implementerende parter/ aktører, der henvises til i rapporten. Nationalt Efterforskningsstøttecenter (NEC). 1. januar 2005 ansatte Rigspolitiet, NEC en antropolog i medfør af de særlige puljemidler og aflønnet af Ligestillingsafdelingen. Hun skal i en projektstilling blandt andet virke som ice breaker mellem politiet, de sociale organisationer og de udenlandske kvinder, som er mulige ofre for kvindehandel til prostitution. Reden-STOP Kvindehandel (RSK) er en selvejende institution under KFUK s Sociale Arbejde. RSK driver beskyttelsestilbuddet for kvinder udsat for handel, de laver opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikker i København og de driver en hotline om prostitution og kvindehandel. RSK har ansat fem kulturmedarbejdere, hvoraf tre har en udenlandsk baggrund og to er socialfagligt uddannet. RSK anvender faste vikarer til aften- og nattevagter i beskyttelsestilbuddet. Der er i øjeblikket tilknyttet 12 faste vikarer. Pro Vejle er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen med base i Vejle Amt. Pro Vejle laver opsøgende arbejde på massageklinikker i Vejle og Sønderjyllands amter, samt driver en sundhedsklink i Fredericia målrettet udenlandske kvinder i prostitution. Pro Vejle har to ansatte. PROSTITUTION & KVINDEHANDEL (P&K) er et projekt finansieret af midler fra Ligestillingsafdelingen. P&K er forankret i Kvindemuseet i Århus. P&K laver dels opsøgende arbejde på massageklinikker i Århus, dels udvikler de undervisningsmaterialer og dels laver de formidlingsaktiviteter om prostitution og kvindehandel. P&K har en fuldtidsansat samt to deltidsansatte, de deltidsansatte er primært tilknyttet formidlingsog undervisningsaktiviteterne. Århus Krisecenter og Fyns Amts Krisecenter i Odense. Krisecentrene i Århus og Odense fungerer som alternative opholdstilbud til RSK s beskyttelsestilbud. Krisecentrene har flere års erfaring fra arbejde med voldsramte kvinder og har nu åbnet op for kvinder udsat for handel til prostitution. 4 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

2 Sammenfatning I sammenfatningen skitseres kort indholdet i rapportens enkelte kapitler for at give et overbliksbillede over indholdet i rapporten. Dog gives ikke resume af VFC Socialt Udsattes anbefalinger, der er listet i kapitel 3. Kapitel 4 Dataindsamling og monitorering Da Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel blev igangsat var erfaringsgrundlaget i Danmark omkring støtte til kvinder udsat for menneskehandel relativt begrænsede. Der var behov for at tænke nyt, der skulle udvikles nye faglige strategier, og der skulle samarbejdes på tværs af organisationer, institutioner og myndigheder. VFC Socialt Udsatte fik til opgave at overvåge projektudviklingen og dokumentere indsatsen i projektperioden. Til dette formål blev der ved projektstart udviklet indikatorer for såvel overordnede mål for indsatsen som for konkrete aktiviteter i handlingsplanen. Indikatorerne indeholdt både kvalitative og kvantitative elementer og har været pejlemærker for projektets fremskridt og forventede resultater. De fungerede som fælles referenceramme for projekthaverne og har været et vigtigt redskab for det praktiske samarbejde. VFC Socialt Udsatte har monitoreret indsatsen bl.a. via koordinerende møder med projektparterne, og via feltarbejde i RSK. I kapitlet beskrives desuden to andre måder at organisere monitoreringen og indsamlingen af data på: nationale referencesystemer og nationale rapportører. Kapitel 5 Definitioner på menneskehandel identificering af handlede kvinder Kapitel 5 indeholder dels en teoretisk diskussion af begrebet menneskehandel herunder beskrivelse af og fortolkningsmuligheder af definitioner på menneskehandel - dels en skitsering af de danske implementerende parters forståelser af begrebet og identificeringsmåder i praksis. Palermo-protokollens definition og den danske lovtekst er i praksis vanskelige at håndtere, da mange sager befinder sig i en gråzone mellem migrationsprostitution og kvindehandel. Det er derfor vigtigt at få defineret denne gråzone. De danske aktører har forskellige fortolkninger af definitionen. Politiet fokuserer i høj grad på tvangs-elementet, hvorimod RSK fremhæver udnyttelses-aspektet i definitionen. Nogle sociale organisationer angiver, at de møder mange handlede kvinder mens en social organisation ikke kan vurdere, hvorvidt kvinderne er handlet og efterlyser klarhed i anvendelsen af begrebet. Den manglende klarhed og konsistens har konsekvenser på et både politisk og videnskabeligt plan. Dels er det vanskeligt at identificere ofre og målrette indsatserne og dels forhindres opbygning af en valid vidensdatabase, der kan danne grundlag for politiske beslutninger. De sociale organisationer arbejder ud fra indikatorer på kvindehandel og selvidentifikation. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 5

Kapitel 6 indsatserne i handlingsplanen I kapitel 6 introduceres de sociale organisationer, der har arbejdet med implementeringen af regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Kapitlet beskriver indholdet i de sociale organisationers forskellige aktiviteter, samt metodiske tilgange til det sociale arbejde. RSK driver et beskyttelsestilbud for ofre for kvindehandel, en hotline om kvindehandel, hvor ofre, kunder, journalister samt den almindelige offentlighed kan få information om handel med kvinder. Desuden foretager RSK opsøgende arbejde blandt prostituerede på gaden og på massageklinikker i København. Pro Vejle driver en sundhedsklinik for kvinder i prostitution. Sundhedsklinikken er placeret i Fredericia, men besøges af kvinder fra Vejle og Sønderjyllands amter. Derudover laver Pro Vejle opsøgende arbejde blandt prostituerede på massageklinikker i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt. P&K er placeret i Århus, hvor de dels laver opsøgende arbejde blandt prostituerede på massageklinikker i Århus, dels laver undervisnings- og formidlingsaktiviteter omkring kvindehandel og prostitution. Kapitel 7 beskrivelse af kvinderne I kapitel 7 har VFC Socialt Udsatte samlet alle data om de kvinder, som de tre sociale aktører RSK, Pro Vejle og P&K har mødt i det opsøgende arbejde De indsamlede data viser, at de prostituerede udenlandske kvinder ikke udgør en homogen gruppe. Der er fx forskelle i de prostitueredes alder og oprindelseslande, når man sammenligner de prostituerede i Hovedstadsområdet med de prostituerede i Vejle Amt og Sønderjyllands Amt samt i Århus-området. Materialet viser, at der findes 4 store grupper af prostituerede udenlandske kvinder. Man må dog være opmærksom på, at der kan være store forskelle i kvindernes situation inden for grupperne. En gruppe afrikanske kvinder, der arbejder på gaden i København En gruppe kvinder fra Øst- og Centraleuropa, der arbejder på gaden i København En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i Hovedstadsområdet. Hovedparten af dem er i alderen 18-24 år, og de bor på hotel eller hos venner/bekendte. Der er stor udskiftning af kvinder på klinikkerne En gruppe thailandske kvinder, der arbejder på massageklinikker i Århusområdet eller i Vejle amt og Sønderjyllands amt. Hovedparten af dem er i alderen fra 25 år og opefter, og de bor enten på egen bopæl eller på massageklinikken. Følgende fællestræk findes for de fleste af de kvinder, som aktørerne har været i kontakt med: 6 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

Kvinderne bliver udnyttet og er i en sårbar situation og falder dermed ind under definitionen på handlede kvinder, jf. kapitel 5. Kvinderne er enlige Kvinderne har forsørgerpligt over for børn, forældre og anden familie Kvinderne har tidligere levet som prostituerede enten i Danmark, i andre vesteuropæiske lande eller i hjemlandet. Kapitel 8 samarbejde og netværksaktiviteter I kapitlet beskrives samarbejdet mellem politi og de sociale organisationer samt samarbejdet de sociale organisationer imellem. Derudover gives en oversigt over de nationale og internationale netværksaktiviteter, der er pågået i perioden. Samarbejdet mellem politi og de sociale organisationer fungerer generelt positivt. Det er delvist formaliseret med nedskrevne retningslinjer og løbende netværksmøder, og delvist uformaliseret med ad hoc løsninger. Flere af de sociale organisationer efterlyser en tydeligere rolle- og ansvarsfordeling, der klart definerer, hvem der gør hvad og hvornår ved fx gennemførelse af razziaer og afhøringer af udenlandske prostituerede. Politiet og RSK har en løbende diskussion om tavshedspligt i forhold til informationsudveksling/anmeldelsespligt, og politiet efterlyser her formaliserede retningslinjer. Tillid og kendskab til hinandens fagområder og grænser fremhæves som grundstenene til et godt samarbejde. Der peges på, at mandataftalen evt. bør revideres på enkelte punkter især i forhold til, at der er én central koordinator frem for at de lokale aktører kontaktes direkte af det lokale politi. Kapitel 9 menneskehandel i globalt perspektiv Kapitel 9 fokuserer på menneskehandlens omfang set i et globalt perspektiv. Der gives overordnede beskrivelser af, hvordan menneskehandel foregår og bekæmpes internationalt. Menneskehandel er den tredje mest lukrative form for organiseret kriminalitet efter våben- og narkohandel. Der florerer mange forskellige statistikker om omfanget af menneskehandel fra 600.000 til 4 millioner mennesker på verdensplan 2, som dog sjældent er baseret på gennemskuelige metodiske teknikker. Internationalt arbejdes der ud fra tre overordnede strategier i bekæmpelsen af menneskehandel: Forebyggelse af menneskehandel, retsforfølgelse af menneskehandlere samt beskyttelse og støtte til ofrene for menneskehandel. I EU-regi er der udarbejdet en handlingsplan, der beskriver den bedste praksis, standarder og procedurer i forbindelse med bekæmpelse og forebyggelse af menneskehandel 3. 2 FAFO (2005), 23. 3 Se Bilag 15. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 7

Kapitel 10 anbefalinger Aktørerne er alle blevet opfordret til at fremføre deres anbefalinger til det videre arbejde med bekæmpelse af kvindehandel. I kapitel 10 er anbefalingerne gengivet. For at gøre kapitlet mere overskueligt er anbefalinger inddelt i følgende grupperinger: Anbefalinger om beskyttelsestilbuddet Anbefalinger til metoder i det sociale arbejde og kompetenceopbygning af medarbejdere Anbefalinger i forhold til organisering og koordinering af indsatsen Anbefalinger til samarbejdet med andre aktører Andet Aktørernes samlede evaluering af indsatsen Det generelle indtryk er, at indsatsen som helhed har været god. Den bør fortsættes og styrkes i de kommende år, og der skal bygges videre på det etablerede samarbejde og den viden, der er opnået i projektperioden. 8 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

3 VFC Socialt Udsattes anbefalinger 3.1 Tendenser og anbefalinger Dette afsnit bygger på aktørernes oplysninger og data, som er høstet fra de sidste 3 års arbejde med regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel. Herudover er inddraget oplysninger og data, som er indhentet gennem studieture til en række vesteuropæiske lande samt ved international monitorering. 3.2 Generelle tendenser Da regeringens handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel blev iværksat i 2003 var det almindelige billede i offentligheden, at en handlet kvinde var en kvinde, som var blevet tvunget af bagmænd til at rejse til Danmark for at prostituere sig. Kvinden var ved udøvelse af vold, løgne og trusler blevet lokket eller tvunget til at rejse til landet for at blive prostitueret, uden at hun på forhånd var klar over, hvad hun skulle gøre. Kvinden blev holdt fanget og havde ikke mulighed for at kontakte sin familie eller andre personer. Hun skulle aflevere alle de penge, hun tjente, til bagmændene. 4 De sociale aktører er i projektperioden kun stødt på få kvinder, som passer til denne beskrivelse. Det kan ikke udelukkes, at der findes flere, men det er ikke lykkedes at finde frem til dem i det opsøgende arbejde på gaderne og massageklinikkerne. Muligvis findes kvinderne i særlige miljøer fx i escort miljøet, som det har vist sig vanskeligt at få adgang til. Til gengæld er de sociale aktører stødt på andre grupper af udenlandske kvinder. En del af dem vidste, at de skulle arbejde som prostituerede, inden de kom til Danmark. En del kendte også til arbejdsbetingelserne. Nogle af kvinderne er kommet frivilligt og har indvilget i at betale en stor sum penge til bagmænd for at blive transporteret til Danmark. Andre er blevet lokket hertil ved løfter om arbejde. En del kommer via andre europæiske lande, hvor de også har levet som prostituerede i en periode. De fleste udnyttes af bagmænd eller alfonser. En del af dem er handlet for flere år tilbage i andre lande, men fastholdes i prostitution af forskellige grunde, først og fremmest af økonomiske årsager. Kvinderne kommer næsten altid fra fattige kår i deres hjemlande. De ser ikke andre muligheder for at betale en eventuel gæld tilbage til bagmænd og forsørge deres familier end ved at leve som prostituerede i et vesteuropæisk land. Fælles for en stor del af disse kvinder er, at de ikke ønsker at komme tilbage til deres hjemlande, dels fordi de ikke ser nogen muligheder for at forsørge sig selv og deres familier i hjemlandet, dels fordi de 4 Af udbudsmaterialet vedr. konkrete aktiviteter i regeringens handlingsplan fremgår det, at kvinder, der har været udsat for menneskehandel, sandsynligvis er blevet bragt til Danmark af bagmænd og mellemmænd ved brug af tvang, vold eller falske løfter etc. for at blive udnyttet til prostitution. Ofrene vil ofte være bragt til landet af organiserede bagmænd, som holder dem isoleret under deres ophold. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 9

frygter for repressalier fra familie og bagmænd og ikke stoler på, at myndighederne i deres hjemlande vil hjælpe dem. Et væsentligt resultat af det opsøgende arbejde i projektperioden er, at billedet af handlede kvinder er mere nuanceret, og at målgruppen er bredere end man på forhånd havde mulighed for at vide, da handlingsplanen blev søsat. De sociale tilbud er blevet tilbudt og anvendt af prostituerede udenlandske kvinder, som formentlig ikke var kidnappede og handlede i den forstand, som handlingsplanen oprindeligt var fokuseret på. Det har bl.a. vist sig ved, at kun få kvinder har ønsket at tage mod tilbud om ophold på beskyttelsestilbuddet eller på krisecentrene, fordi de ikke ønsker at rejse hjem. Mange af kvinderne har taget mod sundhedstilbud fra de sociale aktører i form af lægehjælp, tandlægehjælp, glidecreme, kondomer og lignende tilbud, som har lettet deres hverdag som prostituerede. VFC Socialt Udsatte har følgende anbefalinger til det fremtidige arbejde på området: Anbefalinger vedr. det opsøgende arbejde I det fremtidige arbejde er det meget vigtigt at have for øje, at de handlede kvinder ikke er en homogen gruppe, men en gruppe af kvinder, der har forskellig baggrund og forskellige behov for hjælp. Indsatsen og tilbuddene skal ses i sammenhæng hermed og målrettes, så de passer til den enkelte kvindes behov og situation. Der skal arbejdes på yderligere at optimere og effektivisere identificeringen af handlede kvinder, blandt andet via udvikling af fælles indikatorer på kvindehandel. Det er væsentligt, at identificeringsmåderne hele tiden udvikles og forbedres. Derudover skal relevante aktører have kendskab til indikatorer for kvindehandel for at kunne bidrage til identificering af ofre. Det er vigtigt, at alle aktører på feltet arbejder mod samme mål, således at man kan sikre, at indsatsen målrettes de kvinder, som har størst behov for hjælpen. Der er brug for en fælles værdimålsætning i det videre arbejde. Skal prostitution betragtes som et socialt problem, eller er det kvinders eget valg at vælge at prostituere sig? Er hovedformålet med indsatsen at bringe kvinderne ud af prostitution eller er hensigten at lindre kvindernes situation, og hjælpe dem til at leve som prostituerede fremover, så længe de selv ønsker det. Flere af de sociale aktører har oplyst, at mange af kvinderne er meget interesserede i at benytte de sociale og sundheds-relaterede tilbud, men ikke ønsker at komme ud af prostitutionen, da de ikke ser det som en mulig løsning på deres aktuelle situation. Det er vigtigt at overveje, hvilke udenlandske prostituerede og hvilke netværk, der ikke opnås kontakt til via det socialt opsøgende arbejde på gaden og på massageklinikkerne. Fx escort miljøet, som det har vist sig vanskeligt at få adgang til. Der er brug for at udvikle metoder, som giver adgang til de lukkede miljøer, hvor der kan være handlede kvinder, som aktørerne endnu ikke har kunnet få kontakt til. For at få et bedre overblik over omfanget af udenlandske og potentielt handlede kvinder i Danmark kan afsøgningsområderne hvor der foretages opsøgende arbejde - udvides i det omfang, det er muligt og passende, således at den 10 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte

geografiske afdækning af miljøet udvides. For nuværende gennemføres der ikke opsøgende arbejde målrettet udenlandske prostituerede i Nordjylland, Vestjylland, på Fyn og Øerne samt på Sjælland med undtagelse af hovedstadsområdet. Den 1. januar 2006 blev Kompetencecenter Prostitution etableret. Kompetencecenter Prostitution er et landsdækkende center med opsøgende teams rettet mod danske prostituerede, herunder kvinder med udenlandsk baggrund men med dansk opholdstilladelse. Det er vigtigt at Kompetencecenter Prostitution tænkes ind i organiseringen af en geografisk udvidelse af det videre arbejde på prostitutionsområdet sammen med de eksisterende sociale aktører. Der er en risiko for, at de to handlingsplaner Et andet liv og Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel ikke komplementerer hinanden i tilstrækkelig grad. Det er uhensigtsmæssigt med en opdeling af det socialt opsøgende arbejde i målgrupperne: handlede samt udenlandske prostituerede og prostituerede med varigt ophold i Danmark. Opdelingen er blandt andet uhensigtsmæssig, fordi der på massageklinikker ofte opholder sig både udenlandske og danske kvinder. Socialarbejdere fra Kompetencecenter Prostitution har stødt på udenlandske prostituerede, som kunne være handlede 5. Det er heller ikke usandsynligt, at de opsøgende medarbejdere under handlingsplanen til bekæmpelse af kvindehandel støder på prostituerede med varigt ophold. Det bør derfor overvejes, hvordan styringen og koordineringen kan styrkes og tilrettelægges så ressourcerne anvendes bedst muligt. Anbefalinger vedr. beskyttelsestilbuddet Det skal være klart for alle aktører, hvad beskyttelsestilbuddet omfatter (herunder sikkerhedsprocedurer), ligesom det skal være klart, hvad krisecentrene i Odense og Århus kan tilbyde kvinderne. Opholdslængden bør vurderes løbende. Det blev i foråret besluttet at udvide opholdstiden fra 15 til 30 dage. Det er vigtigt at gøre sig klart, hvordan tidsperioden bedst anvendes i relation til at sikre kvindernes tilbagevenden og deres muligheder for anden levevej end prostitution i deres hjemlande. Der er brug for klare retningslinjer for, hvilke kvinder, der kan opholde sig i beskyttelsestilbuddet og gøre brug af de tilbud, der findes. Er det udelukkende kvinder, der skal sendes hjem og/eller kvinder, der har lovligt ophold i Danmark? Det skal der tages stilling til i det videre arbejde. Anbefalinger vedr. samarbejde og netværksaktiviteter Der er i forbindelse med handlingsplanen iværksat et helt unikt samarbejde mellem politiet, de sociale NGO er og de sociale myndigheder. Det er vigtigt, at dette samarbejde fortsættes og styrkes. Der har i projektperioden været afholdt en lang række møder på flere forskellige niveauer. Det har været nødvendigt i opstartfasen, men det vurderes, at der ikke er brug for den samme mødeaktivitet i den kommende handlingsplans periode, idet der nu - både på 5 En information, der er videreformidlet til de sociale organisationer, der arbejder med denne målgruppe. Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte 11

organisationsniveau og på det personlige plan - er udviklet et kontaktnet, som kan anvendes i det daglige arbejde. Men det er en fordel, at der også fremover er et bredt forum, hvor erfaringer og informationer kan udvikles. Det er væsentligt - og til gavn for både politi og den handlede kvinde - at den koordinerende aktør husker at henvise til de eventuelle lokale aktører, der måtte have kendskab til en sag, jf. mandataftalen, som er omtalt i kapitel 8. Udenrigsministeriet er involveret i flere små lokale projekter mod kvindehandel og giver bidrag til organisationer, der bekæmper kvindehandel og støtter ofre. Mulighederne for et bredere samarbejde mellem de sociale og udenrigsministerielle myndigheder bør overvejes omkring hjemsendelse af handlede prostituerede kvinder med henblik på at hjælpe de kvinder, der ikke ser muligheder for at vende tilbage til deres hjemland, fordi de ikke kan brødføde sig selv og deres familie. Måske kunne disse kvinder ved hjælp af små midler til fx kurser i syning, pc-kurser mv. i deres hjemlande blive i stand til at skabe sig en ny tilværelse i deres hjemlande. Der er netop åbnet mulighed for i Norge at give handlede kvinder en pose penge på 5.000 NOK, når de rejser tilbage til deres hjemlande, med henblik på at udvikle deres muligheder for at uddanne sig og ernære sig ved almindeligt arbejde. Man bør følge de norske erfaringer på dette felt og vurdere, om det er en metode, der kan være med til at bringe kvinderne ud af prostitution, og som måske kan indtænkes i den danske indsats. I løbet af projektperioden er det blevet tydeligt, at der mangler afklaring vedr. begreberne anonymitet og informationsudveksling/anmeldelsespligt. For eksempel i hvilke situationer, de sociale aktører er forpligtede til at inddrage politiet. Det anbefales derfor, at der i det videre arbejde afsættes tid og plads til at drøfte disse begreber med henblik på at nå frem til en fortolkning, der kan være med til at optimere samarbejdet mellem de sociale aktører og politiet. Anbefalinger vedr. koordinering og styring Mange aktører er involveret i aktiviteterne omkring implementeringen af handlingsplanen. Aktørerne har stor viden og vilje til at forbedre indsatsen i forhold til de handlede kvinder. Der er drøftet og udviklet fælles metoder m.m. i det sociale arbejde bl.a. på seminarer. Der er også gjort forsøg på at udvikle en fælles vidensindsamling, der sikrer, at alle data kan arbejde sammen. Det anbefales, at man i det videre forløb lægger vægt på, at den viden, der opnås i det opsøgende arbejde, indsamles på en systematisk måde, således at der kan oprettes en database med sammenlignelige data fra alle involverede aktører. Databasen skal indeholde data om alle udenlandske prostituerede kvinder i hele landet. Det vil give et bedre vidensgrundlag for den sociale indsats og for politiske beslutninger på området. Der er mange aktører på banen, og erfaringerne peger på, at der er behov for en stærkere styring og koordinering med henblik på at tilrettelægge og udføre det opsøgende arbejde. Der er behov for klare retningslinjer omkring arbejdsdeling og procedurer, som er kendt af og efterleves af de involverede aktører. Det er nødvendigt, at personbårne samarbejdsrutiner og procedurer formaliseres og institutionaliseres, så der opnås en klar rollefordeling og arbejdsdeling, hvor alle parter ved, hvem, der gør hvad, hvornår etc. 12 Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte