Ledelsesresumé inspiration til effekt

Inspirationsmateriale Ledelsesresumé inspiration til effekt En ledelsesmæssig udfordring med potentielle styringsgevinster September 2010

1. Afsættet for effektorienteret styring Hvad kan du som leder bruge effektorienteret styring til? Hvordan kan du bruge det til at styre dine indsatser, din institution eller din koncern? Dette ledelsesresumé giver dig et hurtigt overblik over potentielle styringsgevinster og væsentlige udfordringer ved effektorienteret styring. Effektorienteret styring er et spørgsmål om at identificere, definere, måle og opstille mål for, men også at følge op og reagere herpå. I styringssammenhæng er det et spørgsmål om at generere styringsinformation, der kan fortælle dig som leder, om I har den påvirkning på det omgivne samfund, som I ønsker: Skaber I den værdi, I er sat i verden for som institutioner eller departementer? Kan I prioritere anderledes og tilpasse konkrete indsatser, så I skaber endnu større værdi? Ledelsesresuméet trækker på hovedkonklusionerne fra Økonomistyrelsens Casesamling inspiration til effekt samt fra Ramme for Case-samlingen inspiration til effekt. Mange departementer og statslige institutioner har i praksis arbejdet med at afprøve, udvikle og anvende effektstyring i de seneste år. Med Finansministeriets vejledning Ansvar for styring vejledning om styring fra koncern til institution opfordres der til, at dette arbejde fortsættes og udbygges. I statsrevisorernes beretning Mål- og resultatstyring med fokus på effekt fremhæves det, at effektorienteret styring har sin berettigelse på mange områder. Kodeks for god offentlig topledelse har ligeledes som én af sine anbefalinger, at du kræver, at organisationen har fokus på resultater og. Som offentlig topleder er det vigtigt at sikre, at alle ledere og medarbejdere har fokus på resultater og. Fra flere sider er der med andre ord opfordringer til institutionens ledelse om aktivt at bidrage til at skabe en mere effektorienteret styringskultur. 2. Udfordringer og gevinster set fra ledelsen Der gives ikke ét koncept på, hvordan effektstyring skal indrettes. Det er således vigtigt at sikre, at anvendelsen af effektorienteret styring tilpasses institutionens styringsfokus og ståsted. Det er ligeledes vigtigt at erkende, at der i forbindelse med introduktionen af effektorienteret styring er faldgruber og udfordringer. I alle tilfælde bør det overvejes, hvorvidt styringsgevinsterne står mål med styringsomkostningerne. 1

Ved at anvende effektorienteret styring opnår institutionens eksterne interessenter, fx departementer, Finansministeriet og de politiske beslutningstagere, en bedre indsigt i institutionens opgavevaretagelse. Effektstyring kan bidrage til at skære ned i de mange mål og resultatkrav, der fortsat ses mange steder i den nuværende styring. Tilgangen kan bidrage til et mere strategisk fokus i målformuleringen. Effektorienteret styring stiller institutionens ledelse friere i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af institutionens virksomhed. Effektstyring kan med en fornuftig tilgang bruges til at imødekomme ønsket om forenkling og ledelsesrum på alle niveauer i den offentlige sektor. Rigtig anvendt kan effektstyring føre til en ændring af den nuværende styringskultur, så styring og afbureaukratisering fremadrettet kan gå hånd i hånd. Med det inspirationsmateriale, som nu er fremlagt, forsøger Økonomistyrelsen at understøtte denne proces. Men det sker med forsigtighed. Materialet har på ingen måde karakter af at være normerende på området. Tværtimod er der åbenhed for eksperimenter, der kan tilskynde til, at erfaringen med effektmåling og effektmål både internt og på tværs af den statslige sektor kan udbredes. 3. Fordele ved effektorienteret styring Effektorienteret styring giver en række fordele, som med årene og de erfaringer, der opnås, vil træde stadig tydeligere frem: Det giver en indsigt i, om institutionen opnår den påvirkning (værdiskabelse), som man ønsker fra politisk side. Det giver et velfunderet bidrag til strategisk beslutningsstøtte ved at sammenkoble indsats med effekt. Det giver mulighed for færre målinger og mål. Bureaukratiet mindskes uden at styringen sættes over styr. Det giver mindre behov for central opfølgning. Den mindre vægt på aktivitetsorienterede resultatkrav gør, at fokus på det decentrale niveau i højere grad kan rettes mod det strategiske. 4. Inspirationsmaterialet kort Økonomistyrelsens inspirationsmateriale sætter fokus på: 1. Effektbegrebet og effektforståelse 2. Effekt inden for forskellige opgavetyper 3. Anvendelsen af forandringsteorier (årsags-virknings-kæder) 4. Valg af målingsmetoder og -design 5. Valg af effektmål og effektkrav 2

Materialet tager afsæt i praktiske erfaringer. Case-samlingen indeholder 21 artikler og cases med bidrag fra hhv. metodeeksperter og institutioner og departementer, der uddyber udvalgte problemstillinger inden for området (se boks 1). Boks 1 Oversigt over artikler og cases i Case-samlingen Metodeeksperter Metodeeksperterne har bidraget med artikler om forskellige metodiske tilgange til effektmåling og effektmål. Mads Kristiansen Bidragsydere Carsten Strømbæk Pedersen Morten Froholt Hanne Søndergaard Pedersen Edith Madsen Departementer Cases fra departementer beskriver og eksemplificerer effektorienteret styring ud fra et koncernperspektiv. Beskæftigelsesministeriet Bidragsydere Socialministeriet & SFI Institutioner Cases fra institutioner beskriver og eksemplificerer anvendelsen af effektmåling og/eller effektmål inden for forskellige opgavetyper: Sagsbehandling, rådgivning & tilsyn, vidensproduktion, offentlig serviceydelser og beredskab. Danmarks Statistik (Vidensproduktion) FødevareErhverv (Sagsbehandling/Tilskudsadministration) Hjemmeværnskommandoen (Beredskab) Konkurrencestyrelsen (Rådgivning og & tilsyn) Miljøstyrelsen (Rådgivning og & tilsyn) MindLab (Vidensproduktion) Nationalmuseet (Offentlige serviceydelser) Pensionsstyrelsen (Sagsbehandling) SKAT (Inden for flere opgavetyper) Slots- og Ejendomsstyrelsen (Offentlige serviceydelser) Udlændingeservice (Sagsbehandling) Økonomistyrelsen (Inden for flere opgavetyper) Øvrige De to øvrige cases er mere dybdegående cases, der beskriver en bredere tilgang til effektmåling ud fra et konkret emne. Region Syddanmark & Accenture Bidragsydere Bidragsydere ABT-fonden (Økonomistyrelsen) (Sagsbehandling/Tilskudsadministration) Rammen er skrevet med afsæt i Case-samlingen og sætter fokus på de væsentligste problemer og udfordringer knyttet til effektmåling og effektmål og anviser en række styringsredskaber og tilgange. Det samlede materialet findes på Økonomistyrelsens hjemmeside: www.oes.dk/effekt. 3

5. Inspirationsmaterialet uddybet Effektbegrebet og effektforståelse Effekt defineres bredt, som de virkninger en institution opnår i sine omgivelser via sine indsatser. Figur 1 Illustration af effektforståelsen og institutionens påvirkning på omverdenen/omgivelserne Institution Omverden Finansielle midler Ressourcer Aktiviteter Ydelser Produkter/ Output Brugerrettede Samfunds Kortsigtede Kortsigtede Mellemlange Mellemlange Langsigtede Langsigtede På hvilket niveau man bør og kan måle effekt og samtidig opnå en styringsgevinst afhænger af hvilken opgavetype, der er tale om. Hvorvidt man kan måle direkte på eller om man er nødt til at anvende effektindikatorer afhænger ligeledes af hvilken opgavetype, der er tale om. Som noget nyt skelnes der mellem to former for effekt. Brugerrettet effekt forstås som den effekt, der opnås hos en konkret modtager eller afgrænset modtagergruppe fx en bestemt gruppe virksomheder, borgere eller offentlige institutioner. Det er ofte billigere og nemmere at måle på brugerrettede. Brugerrettede kan anvendes som indikator for opnåelse af samfunds. Samfundseffekt er traditionelt den effekt, man ønsker at opnå i sidste ende sluteffekten. Det er derfor ofte relevant at anvende samfunds som et strategisk pejlemærke. Samfunds er kendetegnet ved, at modtagergruppen er så diffus/bred, at det ikke giver mening at tale om en egentlig modtagergruppe. Man bør sondre mellem effektmål og effektmåling. Effektmål er en målsætning for, hvilke, der ønskes opnået. Det er et ledelsesfokus. Effektmåling omhandler arbejdet med at dokumentere, at der er en effekt og er af mere praktisk karakter. Det er ofte en fordel, at der opstilles effektmål for og styres på det højest mulige niveau (længst ude i værdikæden). Effektmålinger bør omvendt tilrettelægges, så der måles på det praktisk højest mulige niveau. Derved bliver effektmåling ofte udtryk for det muliges kunst. En stor udfordring i forhold til at udvikle effektmålinger 4

består bl.a. i at identificere på hvilket niveau, indsatsen og institutionen har en direkte påvirkning. Effekt for forskellige opgavetyper I inspirationsmaterialet lægges der som noget nyt op til, at effekt forstås og måles forskelligt afhængig af den opgavetype, der skal skabe effekten. Opgavetyperne skal betragtes som en analytisk ramme, der kan anvendes, når der skal opstilles effektmål, effektkrav og/eller effektindikatorer. Mange institutioner varetager mere end en opgavetype. Grundlæggende skelnes mellem fem opgavetyper: Sagsbehandling Offentlige serviceydelser Vidensproduktion Rådgivning & tilsyn Beredskab I inspirationsmaterialet gives der en lang række eksempler på, hvordan institutioner har opstillet effektmål/effektkrav inden for de fem opgavetyper. Anvendelsen af forandringsteorier (årsags-virknings-kæder) At tænke i forandringsteorier er en væsentlig del af forståelsen af effektstyring. Forandringsteorier er et redskab til at kortlægge sammenhængen mellem indsats og effekt. Det er årsags-virknings-kæder, der giver overblik over, hvordan institutionen kan opnå en eller flere. Forandringsteorier er et oplagt ledelsesredskab. Det kan give input til et kvalificeret prioriteringsgrundlag. Det kan vise, hvilke konkrete aktiviteter, der kan prioriteres imellem, hvis der er krav eller ønske om at styrke effekten på et givent område. Det kan give overblik over, hvor en indsats er mangelfuld, og hvor institutionen med fordel kan udvikle nye aktiviteter eller produkter. I Case-samlingen har Socialministeriet fx vist, hvordan de bruger forandringsteorier til at prioritere mellem forskellige indsatser. I Carsten Strømbæk Pedersens artikel i Case-samlingen er der ligeledes givet praktiske eksempler på forandringsteorier. Opstilling af forandringsteorier vil typisk være omfattende og ressourcekrævende. Men med en forståelse af tankegangen og det styringsmæssige potentiale, der ligger heri, vil forandringsteorier i høj grad kunne bidrage til at øge de styringsmæssige gevinster. Valg af målingsmetoder og -design Som tommelfingerregel gælder, at jo mere styringsrelevant information, en måling skal give, des dyrere vil målingen være. Det er derfor særligt relevant at afveje styringsomkostninger og -gevinster forbundet med anvendelsen af forskellige 5

målingsdesign. I inspirationsmaterialet gives der eksempler på forskellige kvantitative og kvalitative målingsdesign. Det kan være en fordel at overveje gevinster ved og muligheder for at kombinere kvantitative og kvalitative målinger: Kvantitative målinger giver typisk svar på, om der er en effekt eller ej. Kvalitative målinger giver typisk svar på, hvorfor/hvorfor ikke der er en effekt Valg af effektmål og effektkrav Man kan med fordel knytte samfunds og brugerrettede til hhv. effektmål og effektkrav. Brugerrettede og effektkrav har en tendens til at være relativt kortsigtede. Det er derfor ofte nemmere at anvende brugerrettede som effektkrav. I Casesamlingen gives eksempel på, hvordan Økonomistyrelsen bruger indikatorer som effektkrav til opnåelse af det overordnede effektmål. Omvendt er samfunds mere velegnede som effektmål, idet både effektmål og samfunds har et langsigtet og mere strategisk perspektiv. I Case-samlingen vises, hvordan Nationalmuseet omsætter sin mission til et samfundsmæssigt effektmål til brug for den langsigtede styring. Når der er tale om effektmål og effektkrav, vil der typisk være mange forskellige faktorer og aktører uden for institutionens virkefelt og ansvarsområde, der påvirker mål- og resultatkravsopfyldelsen. Det er derfor særligt relevant at fokusere på forventningsafstemning mellem departement og institution omkring konsekvenserne af manglende målopfyldelse. Oversigt over problemstillinger og redskaber ved effektstyring Figur 2 illustrerer, hvordan forskellige redskaber (de blå cirkler) kan anvendes til at svare på forskellige problemstillinger inden for effektorienteret styring. Redskaberne kan vælges til og fra afhængig af styringsbehovet. Hvis man fx står i en situation, hvor der er behov for eller ønske om at mindske/fjerne et samfundsproblem, men der er tvivl om, hvor stort problemet er og hvad detaljerne i problemfeltet er, kan det være en fordel lave en nulpunktsmåling, kvalitative studier af problemfeltet og/eller en kvantitativ survey. Hvis man fx står i en situation, hvor man skal implementere en helt ny indsats eller overføre en eksisterende indsats fra et område til et andet, kan det være en fordel at undersøge, hvordan man får indsatsen til at fungere bedst fx ved at lave pilot-test, foretage case-studier, indsamle erfaringer fra andre og/eller trække på viden fra eksperter på området. 6

Figur 2 Problemstillinger og redskaber Hvordan er det hensigten, at indsatsen skal fungere? Er der en effekt, hvad kendetegner den og hvorfor/hvorfor ikke er den der? 1) Forandringsteorier, logiske modeller, årsagviknings-kæder Hvor stort er problemet og hvad kendetegner det? 7) Kvalitative effektmålinger 2) Statistik, survey, kvalitative studier, nulpunktsmålinger 6) Kvantitative effektmålinger Effektmåling og effektmål 3) Tidligere effektmålinger, forskning på området, ekspertvurderinger, gode eksempler, best practise Er der en effekt (af indsatsen) og hvor stor er den? 5) Opstilling af effektmål og resultatkrav 4) Piloter, casestudier, implementeringsanalyse, erfaringsudveksling, ekspert-vurderinger Hvad har tidligere vist sig at fungere på området? Hvor stor/hvordan skal effekten være (for at vi kan kalde indsatsen en succes)? Hvordan får vi indsatsen til at fungere? Kilde: Inspireret af Philip Davies ved Dansk Evalueringsselskabs årskonference 2010 6. Effektstyring kræver ledelsesmæssig commitment Hidtidig erfaring viser, at det kan være svært at anvende effektorienteret styring. Men praksis viser også, at det er muligt at overvinde de mange udfordringer. Sker dette, vil der kunne opnås væsentlige styringsgevinster. I de senere år har flere og flere ledere i statens institutioner og departementer taget den effektorienterede dagsorden alvorligt. Men skal den effektorienterede styring blive en succes, er det vigtigt, at man: a) gennemtænker organiseringen af effektarbejdet b) sikrer at der findes ildsjæle i organisationen, der vil kunne arbejde hermed c) udviser et utvetydigt ledelsesmæssigt commitment til effektarbejdet d) anvender en learning-by-doing tilgang 7