HØJESTERETS KENDELSE afsagt fredag den 23. december 2016 Sag 251/2016 DONG Energy Sales & Distribution A/S og Radius Elnet A/S (advokat Erik Bertelsen for begge) mod Transport- og Bygningsministeriet (Kammeradvokaten ved advokat Stig Grønbæk Jensen) I tidligere instanser er afsagt kendelse af Københavns Byret den 12. juli 2016 og af Østre Landsrets 14. afdeling den 28. september 2016. I påkendelsen har deltaget tre dommere: Poul Dahl Jensen, Henrik Waaben og Hanne Schmidt. Påstande De kærende, DONG Energy Sales & Distribution A/S og Radius Elnet A/S, har påstået sagen henvist til landsretten som 1. instans. Indkærede, Transport- og Bygningsministeriet, har tilsluttet sig påstanden. Landsretten har henholdt sig til sin afgørelse. Sagsfremstilling DONG Energy Sales & Distribution A/S, herefter Dong, og Radius Elnet A/S, herefter Radius, har ved stævning af 11. maj 2016 anlagt sag mod Transport- og Bygningsministeriet
- 2 - med påstand om, at ministeriet skal anerkende, at ministeriets afgørelse af 12. november 2015 er ugyldig, subsidiært at der skal ske hjemvisning. Ministeriet har nedlagt påstand om frifindelse. Ministeriets afgørelse af 12. november 2015 angår prøvelse af et påbud, som Københavns Kommune den 7. maj 2015 har udstedt til Dong. Afgørelsen er truffet over for Dong, som i forbindelse med indbringelse af sagen for domstolene har oplyst, at Radius er rette adressat, hvilket Radius har tilsluttet sig. Københavns Kommune har i januar 2015 i forbindelse med en større ombygning af Frederikssundsvej afholdt møder med de ledningsejere, som er berørt af projektet, herunder Dong, som har kabler på strækningen. Kommunen har indhentet oplysninger via ledningsejerregisteret, som viste, at Dongs kabler ville komme til at ligge i vejen for det nye projekt, og kommunen vurderede umiddelbart, at den registrerede placering var korrekt, fordi der på strækningen var en forskel i asfalten, der hvor kablerne var angivet at være placeret. Kommunen fandt det derfor overvejende sandsynligt, at ledningerne skulle flyttes, men har også arbejdet med at finde en løsning, som ville indebære, at man ændrede projektet med henblik på at undgå en bekostelig flytning af ledningerne. Begge muligheder vil ifølge kommunen kræve, at man ved præcis, hvor kablerne ligger. Dong afviste at foretage prøvegravninger for egen regning, hvorfor kommunen den 7. maj 2015 udstedte et påbud til Dong herom under henvisning til den dagældende vejlovs 106, stk. 1. Spørgsmålet blev indbragt for Transport- og Bygningsministeriet, som traf afgørelse i sagen den 12. november 2015. Af afgørelsen fremgår bl.a.: Transport- og Bygningsministeriet finder, at udgifterne til prøvegravningerne, der blev foretaget 12. juni 2015, er omfattet af gæsteprincippet i vejlovens 106. Afgørelsen indebærer, at DONG skal bekoste prøvegravningerne. Ministeriet har herved lagt vægt på, at DONG ikke har udleveret umiddelbart anvendelige oplysninger til kommunen, jf. 17, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 1011 af 25. oktober 2012 om registrering af ledningsejere, som ændret ved bekendtgørelse nr. 1385 af 16. december 2014, således at kommunen kan planlægge en sikker gennemførelse af et anlægsprojekt på Frederikssundsvej.
- 3 - Ministeriets bemærkninger og afgørelse Efter vejlovens 106, stk. 1, bekostes arbejder på ledninger i eller over kommuneveje, herunder nødvendig flytning af ledninger mv. i forbindelse med vejens regulering eller omlægning, som udgangspunkt af vedkommende ledningsejer. Bestemmelsen i 106 er udtryk for det såkaldte gæsteprincip, hvorefter gæster i vejarealet må flytte sin ledning uden udgift for ejeren af vejarealet, når ejeren selv har brug for arealet, eller det i øvrigt er nødvendigt af hensyn til arbejder i vejen. Bestemmelsen i 106 er en lovfæstelse af tidligere retspraksis på området. Anvendelsen af gæsteprincippet i vejlovens 106 forudsætter efter praksis, at de arbejder, der gør det nødvendigt at flytte ledninger, tjener et vejformål. Højesteret har således i en række sager taget stilling til rækkevidden af gæsteprincippet i vejlovens 106. Vejlovscirkulærets pkt. 55 fastslår, at vejbestyrelsen skal inddrage ledningsejeren så tidligt i forløbet, at vejbestyrelsen har mulighed for at tage hensyn til relevante og mulige ændringer, der bliver foreslået af ledningsejeren. Det følger af gæsteprincippet, at ledningsejeren har sine ledninger liggende gratis i vejen, herunder at ledningsejeren til hver en tid skal redegøre for ledningerne. Det er således ledningsejeren, der skal påvise sine ledningers nøjagtige placering. Dette gælder også for ledninger, der ikke længere er i anvendelse (døde ledninger). Kommunens begrundelse for, at der blev foretaget prøveboringer er, at DONGs ledningsoplysninger var upræcise, hvorfor kommunen bad DONG om at påvise sine ledninger. Det fremgår af sagen, at der har været afholdt ledningsejermøde, og at der har været en omfattende skriftlig korrespondance. Uanset, at DONG har haft mulighed for at dokumentere de nøjagtige placeringer af sine kabler, har DONG henholdt sig til bestemmelserne i LER-loven. Ministeriet forstår sagen således, at den manglende nøjagtige placering af kablerne samt kommunens eventuelle erstatningsansvar i tilfælde af skader på kablerne har ført til, at kommunen måtte kræve de nævnte prøvegravninger med henblik på at kunne formindske risikoen for at påføre skader på DONGs ledninger i forbindelse med anlægsprojektets gennemførelse i overensstemmelse med vejlovscirkulærets pkt. 55. For at undgå, at DONG skulle omlægge ledninger, der er i brug eller fjerne døde ledningerne i forbindelse med anlægsprojektet, har kommunen i overensstemmelse med vejlovscirkulærets pkt. 55 været indstillet på at tilpasse projektet således, at ledningerne, der er i brug samt døde ledninger kunne blive liggende. At ledningsejeren i tilfælde af graveskader selv må bære udgifterne, hvis ledningsejerens oplysningerne ikke er korrekte eller misvisende, fremgår af Højesterets dom af 18. december 2013 (U2014.925H) og dom af 21. august 1987 (UfR 87.985Ø).
- 4 - Gæsteprincippet i vejlovens 106 finder efter ministeriets opfattelse anvendelse i forbindelse med udgifter ved prøvegravninger, idet ledningsejer har pligt til at anvise den nøjagtige placering af sine ledninger. Der kan tillige henvises til Ministeriet for Offentlige Arbejders brev af 8. juni 1982 samt Vejdirektoratets udtalelser af 13. november 2000 og 18. september 2006. Ministeriet finder på den baggrund, at kommunens påbud, om at DONG skal dække udgifterne til prøvegravningerne, ikke er i strid med det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip og har hjemmel i gæsteprincippet. Det er ministeriets opfattelse, at Københavns Kommune er i berettiget tvivl om, hvorvidt DONG s oplysninger var umiddelbart anvendelige, og kommunen var berettiget til at udføre arbejderne med påvisning af ledningerne på DONG s regning, idet DONG ikke ønskede at efterkomme kommunens anmodning om at påvise ledningernes nøjagtige placering. Herefter skal DONG afholde udgifterne til de foretagne prøvegravninger i medfør af gæsteprincippet. Københavns Byret har ved kendelse af 12. juli 2016 henvist sagen til behandling ved Østre Landsret, jf. retsplejelovens 226, stk. 1. Østre Landsret har ved kendelse af 28. september 2016 afvist at behandle sagen som 1. instans og sendt sagen til byretten til fortsat behandling. Af landsrettens begrundelse fremgår bl.a.: Som sagen foreligger, finder landsretten, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at antage, at sagen vil rejse fortolkningsspørgsmål af en sådan principiel karakter, at sagen bør kunne indbringes for Højesteret som 2. instans uden særlig tilladelse. Betingelserne for henvisning til landsret i medfør af retsplejelovens 226, stk. 1, er derfor ikke opfyldt. Anbringender Dong og Radius har anført navnlig, at sagen angår et principielt retligt spørgsmål om, hvorvidt ledningsejerloven skal fortolkes således, at dennes bestemmelser i 8-9 om pligt for en bygherre til at indhente oplysninger om el-ledningers beliggenhed via ledningsejerregisteret skal finde anvendelse forud for vejlovens 106 om gæsteprincippet. De to regelsæt fører til hvert sit resultat, og ledningsejerloven må finde anvendelse som den både senere vedtagne og specielle regel frem for generalklausulen i vejlovens 106, der har karakter af en udfyldende bestemmelse. Ledningsejerloven fastlægger en klar systematik, hvor graveaktører skal ind-
- 5 - hente ledningsoplysninger via ledningsejerregisteret og tilrettelægge arbejdet efter disse oplysninger, og først sekundært kan der kræves fysisk påvisning. Et krav om fysisk påvisning kræver, at ledningsoplysningerne fremstår mangelfulde eller misvisende eller, at der er forhold, der indikerer, at ledningsoplysningerne er mangelfulde eller misvisende. På tidspunktet, hvor Københavns Kommune udstedte påbud om prøvegravninger, var parterne enige om, at de udleverede ledningsoplysninger fremstod anvendelige, og forholdene i marken tydede ifølge forbuddet på, at oplysningerne var korrekte. Det samme gjorde sig gældende på det tidspunkt, hvor Københavns Kommune af egen drift udførte prøvegravninger til fysisk påvisning af ledningerne. Københavns Kommune kan ikke omgå den fastlagte systematik i ledningsejerloven under henvisning til gæsteprincippet, særligt idet Københavns Kommune krævede oplysninger om ledningernes koter, hvilket kan ændres over tid, og derfor ikke kan eller skal fremgå af ledningsoplysninger, der indhentes via ledningsejerregisteret. Hvis ministeriets afgørelse opretholdes, vil det betyde, at systematikken i ledningsejerlovens 8-9 sættes ud af funktion, idet vejmyndighederne vil kunne kræve fysisk påvisning i ethvert tilfælde, hvor ledningsoplysninger indikerer, at en ledningsejers anlæg kan være i konflikt med et allerede planlagt anlægsprojekt. Med undtagelse af resultatet af de prøvegravninger, som Københavns Kommune fik udført, er der ikke uenighed om sagens faktum, og de nævnte prøvegravninger er foretaget, efter Københavns Kommune havde udstedt påbuddet, og efter sagen var blevet indbragt for ministeriet, hvorfor dette element er uden betydning. Sagen er af principiel karakter og har generel betydning for retsanvendelsen og retsudviklingen såvel som væsentlig samfundsmæssig rækkevidde i øvrigt, hvorfor betingelserne for henvisning til landsretten som 1. instans er opfyldt. Transport- og Bygningsministeriet har anført navnlig, at gæsteprincippet i vejlovens 106, stk. 1, finder anvendelse, således at Dong og Radius har betalingsforpligtelsen for udgifterne til de gennemførte prøvegravninger som gæster i vejarealet. Forpligtelserne kan ikke frasiges med henvisning til ledningsejerloven, der ikke regulerer det almindelige retsforhold mellem vejmyndigheden og ledningsejeren, som gæsteprincippet er udtryk for. Sagens omdrejningspunkt er således forholdet mellem gæsteprincippet og ledningsejerloven og er derfor et spørgsmål om lovfortolkning, hvorfor sagen har principiel karakter. Spørgsmålet ses ikke tidligere at have været behandlet i praksis, hvorfor sagen er af betydning i forhold til retsdannelsen og retsudviklingen på ledningsområdet.
- 6 - Højesterets begrundelse og resultat Kæremålet angår henvisning til landsretten efter retsplejelovens 226, stk. 1, af en sag anlagt af DONG Energy Sales & Distribution A/S og Radius Elnet A/S mod Transport- og Bygningsministeriet vedrørende spørgsmålet om, hvem der har pligt til at betale for prøvegravninger, der foretages med henblik på at fastslå den nøjagtige placering af nedgravede ledninger. Som sagen foreligger, finder Højesteret, at den rejser et principielt spørgsmål om forholdet mellem ledningsejerloven og vejloven. Det må efter det oplyste antages, at der i praksis er et betydeligt behov for at få dette spørgsmål afklaret. Højesteret finder på den baggrund, at sagen har en sådan generel betydning for retsanvendelsen og retsudviklingen, at betingelserne i retsplejelovens 226, stk. 1, for henvisning til behandling ved landsretten er opfyldt. Højesteret ændrer herefter landsrettens kendelse, således at sagen henvises til behandling i landsretten som 1. instans. Thi bestemmes: Sagen henvises til behandling i landsretten som 1. instans. Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for Højesteret til den anden part. Kæreafgiften tilbagebetales, jf. retsafgiftslovens 57.