Til Ældre- og handicapudvalget Myndighedssekretariat Ældre- og Handicapforvaltningen Storemosevej 19 9310 Vodskov 9931 5422 Init.: JEC 4. november 2016 Leverancesikkerhed på hjemmeplejeområdet Baggrund for notatet Aalborg Kommune har, ligesom resten af landet, de sidste år oplevet en del konkurser blandt de private leverandører, der er godkendt til at levere hjemmepleje efter frit valgs reglerne. Kærkommens konkurs i marts 2015 var den mest omfattende, men oktober måneds to konkurser med kun en uges mellemrum endte også med at blive relativt omfattende, idet de kom så hurtigt efter hinanden. Ældre- og Handicapudvalget har på den baggrund bedt om en beskrivelse af de forskellige muligheder, der er for at højne leverancesikkerheden inden for området. Opbygningen af notatet bliver en kort indledende opsummering, hvorefter selve notatet først vil gå i dybden med baggrunden for konkurserne og derefter de i alt tre modeller, der på hver sin måde kan højne leverancesikkerheden. Afslutningsvist vil andre sammenlignelige kommuners tiltag blive beskrevet. Opsummering I notatet gennemgås hovedsageligt tre tiltag, der på forskellig vis kan højne leverancesikkerheden: 1) Udbud, 2) Sikkerhedsstillelse og 3) Løbende afrapportering og tilsyn Alle tre muligheder kan bruges samtidigt eller hver for sig, men udbud og sikkerhedsstillelse er klart de mest sikre og håndfaste metoder til at sikre leverancerne. Løbende afrapportering og tilsyn er mere en metode til at sikre føling med leverandørernes formåen, når først de er blevet leverandører. Udbud - styrker og svagheder Udbuddets force er for det første helt præcist at kunne styre, hvor mange leverandører, kommunen vil have, og hvor solidt disse leverandørers fundament skal være (f.eks. positive regnskaber for de seneste tre år, krav til virksomhedens egenkapital, sikkerhedsstillelse o.l.) For det andet kan der i forbindelse med et udbud stilles langt mere håndfaste juridiske krav til kommende leverandører, end det er muligt med godkendelsesmodellen, herunder også krav om løbende afrapporteringer og fremtidige opfølgninger mv.
Udbuddet er uden tvivl den model, hvor kommunen kan opnå den største kontrol med leverancerne. Samtidig er udbuddet dog det mest ressourcekrævende af tiltagene at iværksætte. Sikkerhedsstillelse styrker og svagheder Sikkerhedsstillelse har egentlig til formål at sikre dækning af de udgifter, som kommunen påføres i forbindelse med en privat leverandørs konkurs, bl.a. i form af ekstra arbejdstimer for den kommunale administration i forbindelse med krisestyring, planlægning og iværksættelse af beredskabsplanerne for den konkrete konkurs. Det er disse udgifter skønsmæssigt kr. 300.000 pr. konkurs - sikkerhedsstillelsen har til formål at dække. Imidlertid vil der i sagens natur være en markant afledet effekt af et krav om sikkerhedsstillelse, nemlig en sikring af mere solide og robuste leverandører. Det kræver selvsagt en vis kreditværdighed at kunne få et anerkendt pengeinstitut eller kautionsforsikringsselskab til at stille garanti, og den økonomiske gennemgang pengeinstituttet vil gennemføre i den sammenhæng, overstiger klart de muligheder, kommunen har for at vurdere den potentielle leverandørs soliditet. Sikkerhedsstillelsen kan være et fast garantibeløb eller kan gradueres efter f.eks. leverandørens kundegrundlag. Sikkerhedsstillelsen kan begrænses til kun at gælde for fremtidige leverandører eller kan omfatte både nuværende og fremtidige leverandører. Svagheden ved sikkerhedsstillelse som leverancesikringsværktøj er, at det er et indirekte styringsværktøj. Den direkte styring omfatter kun dækning af en relativt lille udgift for kommunen den forhindrer ikke konkursen. Det er den indirekte virkning kreditværdighedsbedømmelsen der reelt kan styrke leverancesikkerheden og antallet af leverandører. Men den kan ikke bruges til en præcis styring, herunder en styring af antallet af leverandører. Løbende afrapportering og tilsyn styrker og svagheder Løbende afrapportering og tilsyn er en metode til at sikre føling med leverandørernes formåen, når først de er blevet leverandører og kan f.eks. give kommunen et fingerpeg om, at en leverandør er nødlidende og måske på vej mod en konkurs. Metoden kan derfor bl.a. give kommunen mere tid til at planlægge en kriseplan, men kan også i et begrænset omfang være et værktøj til at eventuelt at guide fortrinsvis små leverandører til en mere ordnet og systematisk forretningsdrift, så konkursen afværges. Imidlertid er det ikke kommunens spidskompetence at guide private virksomheder, så effekten heraf må ikke overvurderes. Detaljeret gennemgang af konkurssituationerne og mulige tiltag for at styrke leverancesikkerheden, herunder en gennemgang af andre kommuners erfaringer 1.0 Indledning Før 2013 anvendte praktisk talt alle kommuner udelukkende godkendelsesmodellen på hjemmeplejeområdet. Godkendelsesmodellen går kort fortalt ud på, at alle leverandører, der ønsker det og som kan opfylde nogle ganske få basale betingelser, har krav på at blive godkendt som fritvalgsleverandør i kommunen. I 2013 ændredes fritvalgsreglerne på ældreområdet, således at det også reelt blev muligt for kommunerne at gennemføre udbud på hjemmeplejeområdet, og herefter er en lang række kommuner gået i udbud. 2/7
Aalborg Kommune har som bekendt gennemført et udbud i et begrænset geografisk område (Skalborg/Svenstrup-området) og anvender ellers godkendelsesmodellen i resten af kommunen (ca. 90%). I godkendelsesmodellen er der ingen konkurrence om prisen, idet alle godkendte leverandører skal kunne levere hjemmepleje til kommunens gennemsnitlige omkostninger (fritvalgsprisen) og samtidig leve op til kommunens kvalitetsstandarder og krav i øvrigt. I udbudsmodellerne vil der oftest være en priskonkurrence, som i vidt omfang har fået skylden for den række af konkurser, der har været landet over siden 2013 bland hjemmeplejeleverandører. I Aalborg har konkurserne dog ingen sammenhæng med udbud, idet samtlige de leverandører, der har været omfattet af konkurser eller andre ufrivillige lukninger, har været omfattet af godkendelsesmodellen og dermed ingen priskonkurrence. Kærkommen var dog (for ca. 10 % af Aalborg-virksomhedens omfang) også leverandør i udbudsområdet. Udbuddene kan skrues sammen på mange forskellige måder, f.eks. således at udbuddet kun omfatter den del af leverancerne, som de private leverandører har tilkæmpet sig. På den måde kan der også etableres en ordning, hvor kommunen til forskel fra godkendelsesmodellen har lov til at levere til en højere pris end de private leverandører. Konkurserne giver uro blandt de ramte borgere og giver kommunen en forsyningsmæssig udfordring, da det i sidste ende er kommunen, der har forsyningsforpligtigelsen. I forbindelse med de sidste to konkurser i Aalborg Kommune, er de anslåede merudgifter for den kommunen ca. kr. 300.000. Merudgifterne dækker dels den kommunale leverandørs merudgifter til indkaldelse af ekstra vikarer, ekstra planlægning og den manglende mulighed for rentable ruter den første uge efter overtagelsen og dels de arbejdstimer forvaltningen har brugt på kriseplanlægning, udfærdigelse af pressemeddelelser mv., at give borgerne besked, opdatere Care, indhente juridisk bistand o.l. Merudgifterne er dog meget afhængige af hvor mange borgere, der er involveret. Går en stor leverandør konkurs, vil det udover ekstra personale også være nødvendigt fx at lease ekstra biler. Går en mindre leverandør konkurs kan det måske klares med færre merudgifter, hvis den kommunale, eller andre godkendte leverandører, har den ekstra kapacitet. Er der tale om en leverandør af rengøring alene, kan de berørte borgere vælge en ny leverandør og vil formodentligt kun opleve en mindre forsinkelse af deres hjælp, og merudgifterne for kommunen vil en del mindre. Det er derfor svært generelt at sætte et beløb på, hvor meget en konkurs koster i kroner og øre. 2.0 Modeller 2.1 Udbud Som nævnt indledningsvist, er der to måder at sikre borgerne det frie valg mellem flere hjemmeplejeleverandører: godkendelsesmodellen og udbudsmodellen. I forhold til godkendelsesmodellen, som benyttes i Aalborg Kommune på nær i områderne Svenstrup og Skalborg, så kan en udbudsmodel bruges til at sikre dels færre leverandører og dels til at stille skarpere krav til leverandørerne end det er muligt med godkendelsesmodellen. Nogle af de værktøjer både KL og Kammeradvokaten anbefaler i forbindelse med et udbud i forhold til en mere sikker leverance, er: 2.1.1 Færre leverandører Kommunen er kun forpligtiget til at sikre det frie valg ved minimum to leverandør, hvor den kommunale leverandør kan være den ene. I forbindelse med et udbud er der mulighed for at sætte et maksimum antal leverandører på. 3/7
Færre leverandører betyder umiddelbart større og mere økonomisk robuste leverandører. Omvendt betyder det også, at hvis uheldet er ude og en konkurs indtræffer, så er konsekvenserne desto større, da der er tale om større leverandører med større markedsandele. Konsulentfirmaet Implement, som stod for Aalborgs udbud i Skalborg og Svenstrup, har på bagrund af deres erfaringer fra Aarhus Kommunes udbud, som de også bistod, oplyst forvaltningen om: at det var tydeligt, at antallet af leverandører og dermed mulige konkurrenter havde betydning for prissætningen særligt ved skridtet fra 3 til 4 private leverandører. Det er vigtigt at være tydelig og realistisk i kravene i forbindelse med et udbud, så tilbudsgiver har mulighed for at beregne en realistisk og holdbar pris. En realistisk og holdbar pris er med til at mindske risikoen for konkurs. 2.1.2 Økonomisk og teknisk formåen Kommunen kan i forbindelse med et udbud stille krav til tilbudsgiveres økonomiske formåen, fx virksomhedens soliditet, egenkapital, indbetaling af skatter og afgifter og andre nøgletal. Selvom tallene er historiske, kan det være med til at frasortere mindre robuste virksomheder. Kravene skal dog være proportionale med den opgave som søges løst, hvis ikke det skal være med til at indsnævre antallet af bydende og dermed begrænse konkurrencefeltet. Herudover bør der stilles krav af mere teknisk karakter, som fx krav til et minimum antal medarbejdere samt deres faglige kvalifikationer og/eller erfaring fra tilsvarende udbud. 2.1.3 Øget samarbejde Der kan i en udbudskontrakt indarbejdes forpligtigelse til at indgå i en løbende tæt dialog både om leverandørens aktuelle drift, men også om spørgsmål af mere faglig og udviklende karakter. Dette for at styrke forholdet mellem kommunen og leverandørerne, så det måske bliver nemmere at opfange en truende konkurs. Som udgangspunkt vil en privat leverandør dog næppe have interesse i at udstille sine vanskeligheder, hvorfor ovenstående aldrig kan stå alene. 2.1.4 Beredskabsplan Ved flere leverandører kan der også stilles krav til, at de indgår i en beredskabsplan i tilfælde af en anden leverandørs konkurs. I sidste ende er det dog altid kommunen som har forsyningsforpligtigelsen. 2.2 Sikkerhedsstillelse Sikkerhedsstillelse kan bruges både i godkendelsesmodellen og udbudsmodellen. Aalborg Kommune har tidligere krævet sikkerhedsstillelse i forbindelse med godkendelse. Dengang var der et krav om 25.000 kr. pr. godkendelsesdistrikt. Det vil sige op til 125.000 kr., da der var 5 godkendelsesdistrikter dengang. Sikkerhedsstillelse blev afskaffet igen, da det blev vurderet at være unødvendigt, da leverandørerne afregnes månedsvis bagud og derfor er det som udgangspunkt altid leverandøren, der har penge til gode. Sikkerhedsstillelse kan bruges på to måder i forbindelse med at sikre leverancen af hjemmepleje: A) som en måde at dække de akutte merudgifter kommunen måtte have ved en konkurs og B) som en metode til at få færre og mere økonomisk stærke leverandører. A) Dækning af merudgifter Der kan stilles krav om en såkaldt anfordringsgaranti, som kan bruges til at dække de merudgifter kommunen måtte blive påført som følge af en leverandørs eventuelle betalingsstandsning eller konkurs. Det vil i sådan et tilfælde være banken eller forsikringsselskabet, der hæfter for det tab, som kommunen kan bevise at måtte lide i forbindelse med konkursen. Der er forskellige typer af garantier, så det er vigtigt, at kommunen er præcis omkring hvilke risici, der skal kunne dække, ligesom det er vigtigt, at kravet er rimeligt og proportionalt med de anslåede merudgifter ved en eventuel konkurs. 4/7
B) Færre leverandører Garantierne er ofte dyre og vanskelige at få for mindre virksomheder uden en vis kreditværdighed, men også i særdeleshed for virksomheder, som leverer serviceydelser og derfor ikke har så mange omsættelige aktiver. Det betyder, at hvis kravet om en sikkerhedsstillelse / garanti indføres i Aalborg, som en del af den nuværende godkendelsesmodellen, så vil det formodentligt medføre færre leverandører, idet ikke alle ville kunne opnå eller have råd til en garanti hos en bank eller forsikringsselskab. Stilles der krav om en garanti i forbindelse med et udbud, vil det, udover færre tilbudsgivere, også kunne resultere i en højere tilbudspris, da omkostningerne forbundet hermed vil blive indregnet i tilbuddet. Der kan være forskellige måder at bygge kravet om sikkerhedsstillelse op på. Umiddelbart er der tre modeller, som vil være anvendelige i Aalborg Kommunes tilfælde. 2.2.1 Model 1: Fast beløb Alle leverandører, der ønsker at være godkendt i Aalborg Kommune, skal have en anfordringsgaranti på kr. 300.000 til dækning for direkte tab samt interne omkostninger i forbindelse med leverandørens konkurs eller pludselige ophør. Garantien skal stilles af et anerkendt pengeinstitut/ kautionsforsikringsselskab. 2.2.2 Model 2: Antal godkendelsesdistrikter Genindførelse af den gamle sikkerhedsstillelsesmodel, men med kr. 100.000 pr. godkendelsesdistrikt. Der er pt. 3 godkendelsesdistrikter i Aalborg Kommune, således det max. bliver kr. 300.000 i garantibeløb. De fleste leverandører i dag vælger at blive godkendt til alle tre distrikter. Der er 5 leverandører i dag, der kun er godkendt til ét eller to distrikter og heraf er de tre madleverandører. 2.2.3 Model 3: Trappemodel Garantibeløbets størrelse deles op i intervaller afhængigt af antal borgere en leverandør har. Der vil være lidt administration bundet op på en sådan model, da beløbets størrelse skal justeres fx årligt på baggrund af antal borgere, der har valgt leverandøren. Forslag til trappe : Intervaller Garanti ved praktisk hjælp, personlig pleje eller madservice 0-150 borgere 125.00 kr. 151-300 borgere 250.000 kr. 301-450 borgere 375.000 kr. 451 og opefter 500.000 kr. For alle modeller gælder, at leverandøren skal fremvise en underskreven garanti, før der kan underskrives kontrakt. Drejer det sig om allerede godkendte leverandører, bør der gives en frist fx til 1. marts 2017, så virksomhederne har tid til at finde en anerkendt garantigiver. 2.3 Løbende afrapportering og tilsyn Løbende afrapportering er en mulighed både i forbindelse med godkendelsesmodellen og udbudsmodellen. Det kan fx være i form af kontrol af nøgletal som indbetaling af skat, betaling af medarbejdernes løn og feriepenge, indsendelse af kvartals-, halvårs- og/eller helårsregnskaber. Fx kan den månedlige afregning gøres betinget af dokumentation for, at der er udbetalt løn til medarbejderne. 5/7
Øget afrapportering kræver dog også øget kommunal administration, for at kunne kontrollere det indsendte tilfredsstillinde. Ovenstående kan suppleres med decideret tilsyn, hvor leverandørerne med mellemrum kontrolleres på deres adresse, som der allerede gøres i dag. Ovenstående forhindrer som sådan ikke en konkurs, men kan være med til at sikre, at kommunen er mere ajour med leverandørernes formåen. 3.0 Andre kommuners tiltag og erfaringer 3.1 Aarhus Kommune I Aarhus Kommune har hjemmeplejen været i udbud, og leverandørerne, der har vundet, skal levere både personlig pleje og praktisk hjælp i hele Aarhus Kommune (ét samlet distrikt). Der er pt. to private leverandører tilbage, da en tredje valgt leverandør gik konkurs i foråret. Leverandørerne skal gennem et anerkendt pengeinstitut/kautionsselskab kunne stille en anfordringsgaranti på 1 mio. kr. Garantien skal stilles 14 dage efter, at Kommunen anmoder om det, og i givet fald indestå indtil 3 måneder efter udbudskontraktens udløb, med mindre der forinden er rejst krav mod garantien. Garantien skal kunne frigives på Kommunens anmodning og uden rettergang eller voldgift (anfordringsgaranti). Kommunen kan trække på garantien efter kontraktens udløb. I forbindelse med udbuddet har leverandøren fremsendt en pris for sikkerhedsstillelsen. Prisen er et årligt beløb, og det varierer fra 0 kr. til 22.500 kr. som kommunen i givet fald skal betale for at kunne trække på den respektive leverandørs garanti. Aarhus Kommune har ifølge det oplyste ikke iværksat garantiordningen. Så det er med andre ord ikke blevet effektueret. Heller ikke i forbindelse med den konkurs Aarhus havde i foråret. Ud over anfordringsgaranti har Aarhus indskrevet i deres kontrakt, at de er berettiget til selv at overtage leverandørens medarbejdere eller til at lade medarbejderne blive overtaget af en eller flere tredjemænd, som skal overtage leverandørens plejeydelser i tilfælde af kontraktens ophør. Herudover er Aarhus Kommune berettiget til at overtage alt udstyr mv., herunder nøgler, som leverandøren har i varetægt til brug for sin varetagelse af ydelser for Aarhus Kommune. 3.2 Odense Kommune Odense Kommune benytter godkendelsesmodellen, og leverandørerne skal godkendes til hele kommunen (ét samlet distrikt). Odense har dog pr. 1. september 2016 gennemført udbud inden for godkendelsesmodellen. Det vil sige, de har gennemført et udbud (efter Udbudslovens afsnit 3, light regime), hvor de har valgt i alt 10 leverandører. Herefter vil det være muligt at blive godkendt som leverandører, hvis man som virksomhed kan leve op til udbudsbetingelserne. Odense Kommune har i den forbindelse indført en garantimodel (bankgaranti) hvor leverandører ved godkendelsen stiller en garanti på min. kr. 50.000 (praktisk hjælp) / kr. 100.000 (praktisk og /eller pleje) og maks. kr. 450.000/ kr. 650.000 afhængigt af hvor mange borgere, der har valgt den enkelte leverandør. På et årligt møde bliver der fulgt op på garantien ift. antal borgere, som leverandøren har på det tidspunkt, og garantiens beløb vil blive reguleret i op - eller nedadgående retning afhængig af antallet af borgere. Leverandøren skal senest ved underskift af kontrakten fremsende garantierklæringen, som er underskrevet af anerkendt pengeinstitut/ kautionsforsikringsselskab. 6/7
3.3 Københavns Kommune I Københavns Kommune har hjemmeplejen været i udbud og der er pt. én privat leverandør ud over den kommunale leverandør. En valgt leverandør gik konkurs i marts 2015. Københavns Kommune stiller i deres udbudskontrakt også krav om en anfordringsgaranti. Forvaltningen har ikke fået oplyst størrelsesordenen, men i forbindelse med konkursen i marts 2015 fik Københavns Kommune udbetalt kr. 500.000 til dækning af merudgifter i forbindelse med konkursen. 3.4 Kommunernes generelle håndtering af konkurser KL har i sommeren 2015 foretaget en rundspørgen i alle landets kommuner om deres erfaring med konkurser blandt private leverandører af serviceydelser. 80 ud af 98 kommuner har svaret. De vigtigste tendenser i kommunernes svar i forhold til, hvordan de har håndteret konkurserne er: Kommunerne har som det første informeret de berørte borgere om konkursen med henblik på valg af ny leverandør. De nye leverandører har i de fleste tilfælde haft mulighed for at træde til med kort varsel. I tilfælde hvor borgerne har haft et akut behov for hjælp, som eksempelvis personlig pleje, er den kommunale hjemmepleje og hjemmesygepleje som oftest gået ind og leveret ydelsen, indtil borgeren har haft mulighed for at vælge en ny leverandør. Enkelte kommuner angiver, at de har samarbejdet med den konkursramte leverandør i dagene op til konkursen, som har lettet opgaveoverdragelsen. Der er generelt stor forskel på at håndtere en konkurs, som har ramt mange borgere og en konkurs, som udelukkende har ramt et lille antal borgere. Desuden afhænger håndteringen af konkursen af, om de berørte borgere har haft et akut behov for hjælp, eller har kunnet vente på at få hjælpen leveret, efter de har valgt en ny leverandør. Hvis borgerne har haft akut behov for hjælp, har kommunen måtte koordinere med egen kommunal hjemmepleje om at levere hjælpen med øjeblikkelig varsel. 7/7