Alternative modeller for en ny opbygning af strukturen i Aarhus Kommune Præsentation for Styreforms- og Strukturudvalget Deloitte Consulting 17. December 2012
Disclaimer Der er meget, der fungerer rigtig godt i Aarhus Kommune Det følgende handler om hullerne i osten og mulighederne for at fylde dem ud - 2 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - centrale observationer Den nuværende organisation er udfordret på sin evne til at sikre koordination, helhedsfokus og effektivitet i tværgående spørgsmål. Eksterne samarbejdsparter bekræfter indtrykket af Aarhus Kommune som en god samarbejdspart i de direkte bilaterale relationer men også, at tværgående koordinering opleves som en betydelig udfordring for kommunen. På tværs af organisationen er der sprækker i den tillid og sociale kapital, som er en forudsætning for en løsningsorienteret og beslutningseffektiv styringskultur. Dette gælder både på administrativt og politisk niveau og i relationerne mellem de to niveauer. Hverken Økonomiudvalget eller Magistraten opleves at fungere som et forum for politisk drøftelse og dialog i den forberedende fase (inden byrådsmøde), og et sådant forum efterlyses af mange. Den tværgående styring præges af forhandling og (økonomiske) incitamenter mere end af ledelse. Interviewdeltagerne fra Aarhus Kommune ser generelt ikke noget (større) behov for ændringer i den opgavemæssige fordeling mellem magistratsafdelingerne. - 3 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - kortlægningen peger hen imod tre hovedproblemstillinger 1. Den politiske samarbejdskultur. De politiske relationer på tværs af partier og mellem udvalg og magistratsmedlemmer er ikke kun er præget af uenigheder om indhold men også om samarbejdsform og hvad der er god skik. Den politiske styringskultur opleves ikke at understøtte innovation 2. Der er ikke fra den politiske ledelse etableret hensigtsmæssige rammer for tværgående professionel ledelse. Et gennemgående indtryk er, at der i tværgående ledelsesfora startende med direktørgruppen og omfattende de mange tværmagistratslige styregrupper ikke er tillagt enkeltpersoner tilstrækkelig kompetence til at konkludere og træffe beslutning (eller afgive indstilling). Det betyder, at konfliktløsningsmekanismerne generelt er svage. 3. Deloitte vurderer, at der i forhold til punkt 1 og 2 er et væsentligt potentiale for at skabe bedre rammer for styringen også inden for rammerne af magistratsstyret. Magistratsstyreformen sætter andre rammer for styringen i Aarhus end i andre kommuner. Men styringsrammerne inden for magistratsstyret er ikke særligt klare i lovgivningen, og grænserne er aldrig blevet afsøgt - 4 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - den øverste ledelse Diagnostik og observationer Uanset magistratsstyret bør der tilstræbes en tydelig arbejds- og ansvarsfordeling mellem den politiske og den professionelle administrative ledelse Kortlægningen giver indtryk af, at der i den nuværende styringspraksis er et element af sammenblanding af politisk og administrativ ledelse, og at dette er bidragende til at skabe en forhandlingskultur frem for en samarbejdskultur i mange af de tværgående opgaver Der mangler ledelsesinstrumenter til at understøtte de ønsker om helhedsfokus, innovation og sammenhæng på tværs, som Styreforms- og Strukturudvalget har udtrykt i kommissoriet Selv om direktørgruppens funktion har udviklet sig, er dens rolle og beføjelser i forhold til koncernledelse begrænsede ikke mindst set i forhold til behovet i så stor en virksomhed som Aarhus Kommune Løsningselementer Der bør ske en styrkelse af direktørgruppens rolle og kompetence som professionel (koncern)ledelse af organisationen. Det indbefatter en tydeliggørelse af arbejdsdelingen mellem den politiske ledelse (magistraten) og direktørgruppen. Samtidigt foreslås ledelsesrepræsentationen i MED-systemet varetaget af direktørgruppen. I sager, der er delegeret til direktørgruppen eller hvor denne er anmodet at afgive indstilling over for magistraten bør det ekspliciteres, at stadsdirektøren har den endelige beslutnings- og/eller indstillingskompetence. Mulighederne for formalisering af ovenstående inden for rammerne af magistratsstyret bør søges afklaret med Økonomi- og Indenrigsministeriet, herunder behov og muligheder for evt. dispensationer. Afklaringsforløb med ØIM skal sikre, at Aarhus Kommune har et klart billede af handlingsmulighederne Det bør blandt andet afklares, om ansvaret for den umiddelbare forvaltning kan placeres entydigt hos Magistraten og om der kan opnås dispensation hertil, såfremt det er påkrævet. - 5 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - de faste (fag)udvalg og Magistratens arbejdsform Diagnostik og observationer Udvalgsinddragelsen varierer forholdsvis betydeligt på tværs af udvalgene, beroende på den praksis, der er etableret i de enkelte magistratsafdelinger. Blandt byrådsmedlemmerne har der været overvejende enighed om, at udvalgene bør inddrages eller som minimum orienteres om sager, der er på vej til byrådet det er en opfattelse, som går på tværs af partierne. Mange politikere på tværs af partierne efterlyser eksplicit eller implicit noget, der minder om udvalgsstyre. Uden inddragelse/orientering af udvalgene har byrådsmedlemmerne vanskelige vilkår for at sætte sig ind i sagerne inden byrådsdrøftelse dette forstærkes af de mange sager i en stor kommune. Økonomiudvalget kan ikke spille samme rolle i Aarhus som i andre kommuner og magistraten udfylder ikke rollen. Løsningselementer Der kan fastsættes fælles og forpligtende retningslinjer for inddragelse af de faste udvalg i byrådssager. Det kan ske i form af en almindelig byrådsbeslutning eller via styrelsesvedtægten, såfremt dette vurderes muligt og hensigtsmæssigt. Retningslinjerne kan fx omfatte, at de faste udvalgs udtalelse skal indhentes om alle eller bestemte typer af sager, inden de forelægges til drøftelse i magistraten. Dette vil ikke ændre ved, at indstillingskompetencen ligger hos borgmester og rådmænd. Alternativt kan det mindre forpligtende besluttes at udvalgene skal orienteres. Arbejdsformen i Magistraten kan ændres uden videre, såfremt dette vurderes hensigtsmæssigt - 6 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - eksterne relationer Diagnostik og observationer Eksterne samarbejdsparter peger på, at samarbejdet med kommunen ofte er vanskeligt, når flere magistratsafdelinger er involveret. Eksterne parter oplever, at de selv er nødt til at sørge for koordination, og at beslutninger må udskydes, så samarbejdsforløb og beslutningsprocesser kan blive unødvendigt langstrakte. De fleste brugerråd har en primær tilknytning til én af magistratsafdelingerne. Organisationerne oplever særligt, at de ikke inddrages (systematisk) i sager, der udspringer fra andre afdelinger. Muligheden for etablering af en uafhængig borgerrådgivningsfunktion nævnes af nogle interviewdeltagere. En sådan model har tidligere været belyst i 2008, men nød dengang ikke fremme. Der er blandt mange byrådsmedlemmer en oplevelse af, at kommunens organisering fremstår vanskelig at overskue for borgere og virksomheder. Det bekræftes delvist af eksterne parter. Områdestrukturen fremhæves særligt af kommunens ledere og medarbejdere som svagt koordineret og vanskelig at overskue Fællesrådene fungerer ikke som et værdifuldt dialogforum. Der er for mange råd, og der er ikke ejerskab uden for MTM Løsningselementer Nogle elementer i modelforslagene til ny opgavefordeling kan samtidigt give en enklere struktur ift samarbejde med eksterne fx events, bredere borgerservicemodel og samling af ældre- og handicapområdet Uafhængig borgerrådgivningsfunktion kan være en mulighed, men bør ikke fødes med afsæt i mistillid og ikke som en ekstra klagemulighed. Områdestrukturen bør analyseres mhp vurdering af muligheder for større driftseffektivitet og en enklere præsentation af kommunen over for borgerne i de enkelte områder. Eftersyn af struktur og formål med Fællesrådene, evt. incl. etablering af et 17 udvalg som forum for løbende dialog med repræsentanter for de enkelte områder. - 7 -
Styrings- og samarbejdskultur samt tværgående styring - bedre styring på tværs Diagnostik og observationer Der er nedsat et stort antal tværgående styregrupper og koordinerende fora (75), som generelt opleves at have begrænset beslutningskraft og kompetence Områdestrukturen i de enkelte magistratsafdelinger er ikke koordineret. Der er gode grunde til, at den er forskellig, men der kan både ift driftseffektiviteten og en tydeligere ekstern profil være gevinster ved en større koordinering. Jf. forrige side. Også i relationen mellem Borgmesterens Afdeling og den øvrige organisation er der sprækker i tilliden, som går begge veje. Man regner efter og skriver til hinanden. Der er forskellige opfattelser af Byrådsservices legitimitet. Der synes ikke at være reelt ønske og vilje til at afsøge potentialer ved samling af tværgående administrative og faglige støttefunktioner. Der er en risiko for at sådanne potentialer ikke udnyttes. Hidtidige erfaringer har ikke været succesfulde og er (også) symptom på udfordringerne ift tværgående styring En ændring vil både forudsætte større vilje, stærkere ledelse og bedre kompetencer. Løsningselementer Eftersyn af tværgående styregrupper mht formål og beføjelser Etablering af en ny styringsramme for koncernudviklingsprojekter kan evt. bygge oven på innovationspuljen Organisationsmodeller, hvor borgmesterafdelingen har driftsansvar, kan bidrage til nye muligheder og styringslogikker Ift Borgmesterens Afdeling kan der overvejes et eftersyn af Styrelsesvedtægtens 4, stk. 3 Deloitte anbefaler, at Byrådsservice fastholdes i BA. - 8 -
Overordnede overvejelser og principper bag de alternative forslag til nye modeller for magistratsafdelingsstrukturen Modellerne søger at fremme og/eller fastholde: Tættere kobling af indsats ift. udsatte børn og unge og øvrige opgaver på normalområdet for at fremme det strategiske fokus på inklusion under hensyntagen til tilrettelæggelsen af indsatser ift. familier En stærkere sammenhæng i indsatsen rettet mod vækst og udvikling Sammenhængende tilbud til borgere med (potentiel) arbejdsevne ved at beskæftigelsesområdet og relevante dele af socialområdet er organisatorisk samlet Overvejet og fravalgt Modeller, som bryder med en klassisk fagopdeling, er fravalgt, da de i praksis vurderes vanskelige at forene med magistratsstyret Fx tværgående enheder for udvikling, støttefunktioner eller myndighedsopgaver Uagtet kommissoriets inddragelse af størrelse som kriterium, anbefales børn og unge området fastholdt i én magistratsafdeling Sundhed som et område med opdelt ansvar i forhold til målgrupper med sigte på at fastholde fokus på sammenhæng til øvrige indsatser Opgaverne i Kultur og Borgerservice holdes samlet, særligt borgerservice og biblioteker En mere ligeværdig inddragelse af alle afdelinger i varetagelsen af driftsopgaver - 9 -
Fem alternative modeller Model 1 Model 2 Model 3 Model 4 Model 5 Borgmesterens afdeling Økonomi og Borgerservice Økonomi og Beskæftigelse Økonomi og Borgerservice Økonomi og Udvikling Børn og Familie Børn og Unge Børn og Familie Børn og Familie Børn og Familie Teknik og Miljø Teknik og Miljø Teknik og Miljø Teknik og Miljø Teknik og Miljø Velfærd Sundhed og Omsorg Velfærd Velfærd Velfærd Beskæftigelse Social og Beskæftigelse Erhverv, Uddannelse og Beskæftigelse Kultur og Borgerservice Kultur og Borgerservice - 10 -
Rationaler bag de væsentlige ændringer i strukturen, som indgår i de alternative modeller A. Samlet organisering af opgaver og indsatser rettet mod børn, unge og familier En samling af alle tilbud til børn og unge (både normal- og specialområdet) i samme magistratsafdeling giver mulighed for en mere reel strategisk samtænkning og et større fokus på inklusion. Modellen understøtter mulighederne for at udvikle tilbud til børn, unge og familier med særlige behov, som er forankret eller tager afsæt i normalområdet. På længere sigt kan dette forebygge uddannelsesmæssig og social segregering og modvirke behov for udbygning af dyrere specialtilbud. Modellen giver mulighed for en mere ensartet og tættere integreret områdestruktur på børn og ungeområdet og en (yderligere) styrkelse af det lokale tværfaglige samarbejde. B. Etablering af magistratsafdeling for Velfærd En samling af tilbud til ældre og handicappede giver på en række områder mulighed for en mere effektiv tilrettelæggelse af opgaverne, fx i forhold til vagtdækning, hjælpemidler, madservice, huslejeadministration og praktisk støtte til borgere i eget hjem. Samlingen af ældre- og handicapområdet understøtter det allerede eksisterende fokus på udvikling af velfærdsteknologiske løsninger. Modellen giver mulighed for at samtænke den geografiske områdestruktur på ældre- og handicapområdet både ud fra et driftsmæssigt perspektiv og i forhold til samarbejde med frivillige og brugerorganisationer Afgrænsning af afdelingens målgruppe til de 0-16- årige for så vidt angår normalområdet - 11 -
Rationaler bag de væsentlige ændringer i strukturen, som indgår i de alternative modeller C. Sammenlægning af BA og MKB En samlet eventorganisation præsenterer kommunen tydeligere over for eksterne interessenter og samarbejdsparter og vil formentlig have større offensiv kapacitet til at styrke Aarhus som værtsby for store events En samlet eventorganisation vil kunne operere med større agilitet Borgerservice som fælles indgang til kommunen kan udbygges i bredden og dybden dette er dog ikke knyttet til en bestemt organisationsmodel Et bredere borgerservicekoncept og tættere integration med it og digitalisering vil kunne øge udviklingskraften yderligere i forhold til at skabe nye løsninger for borgerne D. Samling af Erhverv, Uddannelse og Beskæftigelse En samling af erhvervs- uddannelses- og beskæftigelsesområdet i samme magistratsafdeling vil kunne styrke rammerne for en sammenhængende vækstpolitik for Aarhus. Dette vil samtidigt kunne skabe en mere gennemsigtig struktur i forhold til eksterne samarbejdspartnere med færre indgange 95%-målsætningen om uddannelse kobles tættere til beskæftigelsesindsatsen Beskæftigelsesområdet får et mere forpligtende ansvar i forhold til at fastholde og/eller genetablere arbejdsmarkedstilknytningen for udsatte voksne med sociale problemer I sammenhæng med forslag om harmonisering af områdestrukturen vil borgerservice og bibliotekerne kunne bidrage til en styrkelse af dialogen med eksterne interessenter i lokalområderne - 12 -