Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche

Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche Aalborg Universitet Institut for Mekanik og Produktion Kandidatafhandling, cand.scient.techn. i Byggeledelse

TITEL: Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche RAPPORTTYPE: Kandidatspeciale Cand.scient.techn med speciale i byggeledelse PROJEKTPERIODE: 2. september 2014 7. januar 2015 PROJEKTSTED: Aalborg Universitet Institut for Mekanik & Produktion Fibigerstræde 16, 9220 Aalborg Øst PROJEKTDELTAGERE: Kasper B. Nørgaard Thomas Damborg Ann Sofie H. Sønderkær VEJLEDER: Erik Bejder, Lektor Institut for Mekanik & Produktion Suppleret af ekstern konsulent Niels Henriksen, Civilingeniør CENSOR: Henning Møller SYNOPSIS Indkøb af bygge- og anlægsopgaver i den offentlige sektor vil på grund af større offentlige investeringer stige i de kommende år. Offentligt indkøb er underlagt andre krav end indkøb i den private sektor. Der er blandt andet krav om at få mest muligt for pengene gennem åben og fair konkurrence. Dette søges sikret ved brug af udbudsreglerne. Regeringen har igangsat initiativer for at skabe bedre rammer for offentlige indkøb, herunder at det nye Udbudsdirektiv skal skabe fundamentet for en ny dansk Udbudslov. Den skal være med til at sikre klarhed og fleksibilitet for ordre- og tilbudsgivere. Dette speciale sætter fokus på udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche og præciserer væsentlige problemstillinger i forhold til udbudskulturen. Rapporten bygger på en spørgeskemaundersøgelse og et interviewstudie. Der undersøges, hvordan en række ordre- og tilbudsgivernes adfærd var under det sidste udbud, som de udarbejdede/deltog i. Derudover undersøges deres holdning til, om rammerne for en god udbudskultur er til stede, og hvad der kan forbedres. Samtidig undersøges udvalgte personers holdning til de nuværende udbudsregler, forventningerne til den kommende Udbudslov, de offentliges kompetencer som ordregiver samt succeskriterierne for et godt udbud. Undersøgelsen viser, at en ændring af reglerne ikke i selv kan sikre en bedre udbudskultur. Det handler ligeså meget om at skabe en fair risikofordeling mellem ordre- og tilbudsgiver. Specialet rejser spørgsmålet om den kommende Udbudslov alene kan forbedre udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche. HOVEDRAPPORT: 108 sider Kasper B. Nørgaard Thomas Damborg Ann Sofie H. Sønderkær 1

ABSTRACT This master thesis addresses the procurement culture in the Danish construction industry. The thesis is inspired by the Danish Minister of Climate, Energy and Buildings, Rasmus Helveg Petersen s speech at the Lean Constructions 10 year anniversary. Rasmus Helveg Petersen claims that the Danish construction industry is currently facing several challenges. One of these challenges is how to create a new and simpler way of conducting public procurement. Thus, the government has decided that the Public Procurement Directive from April 2014 will be implemented by a new Danish Procurement Law. In Denmark the construction industry is important for the macroeconomics, and for future investments, made by the goverment. Therefor it is important, that the relationship between public orders and private tenders is effective and adds value both ways. There are stakeholders in the construction industry who argue that public orders are lacking professionalism and competences. They do not think there is a problem with the existing procurement rules, instead they believe that the problem is how the public orders are using the rules. However, the Danish government and other stakeholders believe that the procurement rules must be simplified and made more flexible. Therefore, the tender committee has to introduce a bill, which implements the new Procurement Directive in a Danish Procurement Law. Despite the upcoming law, there are different opinions as to whether or not it can improve the procurement culture. It is therefore appropriate to examine the procurement culture in the Danish construction industry, including how procurement in practice is developed by the public orders, how tenderers experience the culture and the industry's approach to what can be improved. This master thesis examines the opinion of a number of public owners, tenders from the private sector and a number of selected persons with special skills in procurement rules. There will specifically be examined how the orders and tenderers reacted during the last public procurement they prepared/participated in. In addition to this, the thesis examines the orders and tenderers thoughts on the procurement culture, including what can be improved. The thesis will also examine the selected people s approach towards the current public procurement rules, expectations of the future Danish Procurement Law, the public owner s ability to put out projects to tender and the success criteria for a good procurement. In the methodological considerations a technical/social science approach were chosen. To examine how the orders and tenderers behavior was under the last public procurement they prepared/participated in, the study group has applied a questionnaire. In the last part of the questionnaire, the participants were asked about their thoughts on the procurement culture including what can be improved. To examine the stakeholders with special skills in procurement rules, the study group used a qualitative approach with four personal interviews. The different empirical data was assembled to compare the results. Results of the studies are summarized and the problems highlighted are discussed. The thesis concludes that there are potentials to improve the procurement culture in the Danish construction industry. In addition to this, the new Danish Procurement Law will affect the procurement process and make it more comprehensive because there is to laws to manage. This means that in the future there will be need for several skills in the procurement rules. 2

FORORD Dette speciale er resultatet af kandidatuddannelsen cand.scient.techn. med speciale i byggeledelse ved det Teknisk- Naturvidenskabelige Fakultet på Aalborg Universitet. Specialet er udformet fra den 2. september 2014 til den 7. januar 2015. Specialet undersøger, hvordan udbudskulturen er i den danske bygge- og anlægsbranche, samt om der er plads til forbedringer. Der undersøges, hvordan ordre- og tilbudsgivernes adfærd var under det sidste udbud, som de udarbejdede/deltog i. Derudover undersøges deres holdning til, om rammerne for en god udbudskultur er til stede og hvad der kan forbedres. Samtidig undersøges udvalgte personers holdning til de nuværende udbudsregler, forventningerne til den kommende Udbudslov, de offentliges kompetencer som ordregiver samt succeskriterierne for et godt udbud. Spørgeskemaundersøgelsen sammenholdes med interviewstudiet for at konkretisere problemstillingerne. Specialet henvender sig til byggeriets parter. Læseren bør have kendskab til udbud af bygge- og anlægsopgaver samt tjenesteydelser og i den forbindelse udbudsreglerne. Projektgruppen vil gerne rette en tak til vejleder Erik Bejder for hans støtte og konstruktiv vejledning gennem udarbejdelsen af specialet. Herudover rettes en særlig tak til konsulent og civilingeniør Niels Henriksen for hans tid og store engagement i forbindelse med udarbejdelse af specialet. Niels Henriksen har været sagkyndig ved Klagenævnet i 14 år og har derfor bidraget med ekspertviden i forhold til udbudsreglerne og kontakter til respondenter. Ligeledes skal der også gives en tak til de deltagende ordre- og tilbudsgivere samt til repræsentanterne fra Kommunernes Landsforening, Foreningen af Rådgivende Ingeniører, Dansk Byggeri og Klagenævnet for Udbud. 3

LÆSEVEJLEDNING Rapporten består af følgende; hovedrapport, appendiks og lydfiler, som er vedlagt digitalt på CD-rom. CDrommen findes bagerst i rapporten. Uddybende struktur for rapporten er beskrevet i kapitel 2. Ligeledes fremgår under kapital 12 en oversigt over appendiks. I rapporten er kilder angivet efter Harvard-metoden, hvor kilderne angives med efternavn, årstal og eventuelt sidenummer som eksempel: [Andersen 2013 s. 14]. Alle kildernes uddybende oplysninger er samlet i kapitel 11 Litteratur- og kildehenvisning. Kildehenvisninger der er placeret før et punktum henviser til kilden for den aktuelle sætning. Kildehenvisninger efter et punktum henviser til hele afsnittet. Til figurer, billeder, tabeller og lignende er kildehenvisningen placeret efter figurteksten. Figurer og tabeller der ikke er angivet med en kilde i figurteksten er udarbejdet af projektgruppen. Figur- og tabelnumre angives i forhold til det respektive kapitel og fortløbende nummer. I rapporten henvises løbende til appendiks. Der henvises direkte i rapportteksten som eksempel: Yderligere beskrivelse af udbudsreglerne fremgår af appendiks G. Forkortelser er udelukkende anvendt i forbindelse med navne i interviewstudiet. 4

INDHOLDSFORTEGNELSE 1 INDLEDNING... 7 1.1 INSPIRATION... 7 1.2 RELEVANS... 9 1.3 HISTORIEN... 11 1.4 UDBUDSREGLERNE I DAG... 15 1.5 KOMMENDE ÆNDRINGER... 17 1.6 UNDERSØGELSEN... 17 2 METODISKE OVERVEJELSER... 20 2.1 UNDERSØGELSESDESIGN... 20 2.2 RELIABILITET OG VALIDITET... 24 2.3 KILDEKRITIK... 25 2.4 RAPPORTENS FORMÅL... 26 2.5 RAPPORTSTRUKTUR... 26 3 BEGREBSAFKLARING... 28 4 UDBUDSREGLER I BYGGE- OG ANLÆGSBRANCHEN... 30 5 SPØRGESKEMAUNDERSØGELSE... 35 5.1 FAKTA OM RESPONDENTERNE... 36 5.2 OPLYSNINGER OM ORDRE- OG TILBUDSGIVERENS SENESTE UDBUD/TILBUD... 38 5.3 ORDRE- OG TILBUDSGIVERNES VURDERING AF UDBUDKULTUREN... 58 5.4 DELKONKLUSION... 66 6 INTERVIEWSTUDIE... 69 6.1 ORDREGIVER (KL)... 70 6.2 DEN HÅNDHÆVENDE MYNDIGHED (KLAGENÆVNET)... 74 6.3 DELKONKLUSION... 76 5

7 DISKUSSION... 77 8 KONKLUSION... 80 9 FORSLAG TIL VIDERE UNDERSØGELSE... 84 10 LITTERATUR- OG KILDEFORTEGNELSE... 86 6

1 INDLEDNING 1.1 INSPIRATION Dette speciale finder sin inspiration i Lean Constructions 1 10 års jubilæumsmøde, som projektgruppen deltog i den 21. marts 2014. Blandt flere foredragsholdere var Klima-, energi- og bygningsminister Rasmus Helveg Petersen. Han fremlagde regeringens syn på den kommende byggepolitiske strategi, som var under udarbejdelse og forventedes fremlagt ultimo 2014. Ministeren lagde blandt andet op til, at byggebranchen står overfor nogle udfordringer, som man fra regeringens side i samarbejde med branchen, bør prøve at løse: En af hovedudfordringerne er at skabe fornuftige rammer for byggebranchen. Vi vil gerne have, at vi får fremmet vækst, produktivitet og innovation i branchen. Og give de rammevilkår der skal til for, at vi får en byggebranche, der kan levere det, vi er interesseret i. Den danske byggebranche er selvfølgelig afhængig af, hvor omfattende, kompliceret og hvor mange regler der er for at opføre bygninger. Derfor skal byggeriet have bedre vilkår. Vi skal se på en mere intelligent regulering af byggeriet. Og der er vi tilbage ved, at det er godt at komme ud og forhåbentligt blive konfronteret med virkeligheden af jer. Jeg ved på forhånd, at vi bliver nødt til at skabe enkle rammer omkring udbud. [Lean Construction, Rasmus Helveg Petersen 2013 2.50-3.45] Baggrunden for regeringens arbejde med den byggepolitiske strategi er en række analyser, hvor de identificerer centrale udfordringer i bygge- og anlægsbranchen. Analyserne blev offentliggjort i 2013 og fremgår af to hovedrapporter Analyse af den danske byggesektor af Deloitte og Konkurrencesituationen i dansk byggeri af Konsulenthusene DAMVAD og Quartz+Co samt en baggrundsrapport Kortlægning af den danske byggesektors struktur og økonomiske udvikling af Deloitte Consulting. Rapporterne er lavet ud fra nøgletal blandt andet fra Danmarks Statistik, Dansk Byggeri og KOB-databasen 2 samt interview med virksomheder, organisationer og myndigheder indenfor branchen. Analyserne fokuserer på byggesektorens rammevilkår, samt hvilken indvirkning disse har på branchen og konkurrencesituationen. I Deloittes hovedrapport er der identificeret otte hovedgrupper af rammevilkår 3, som fremgår på figur 1.1. I appendiks A fremgår en kort beskrivelse af de otte hovedgrupper. 1 Lean Construction-DK er en forening, der arbejder for at trimme byggeprocessen, og er samlingsstedet for de danske aktiviteter for Lean Construction/Trimmet Byggeri. 2 En dansk database der indeholder virksomhedsdata. 3 Rammevilkår er i rapporten defineret som betingelser, der sætter rammerne for sektorens økonomiske aktiviteter og er som udgangspunkt ens for alle virksomheder i sektoren. Rammevilkårene er opdelt i to hovedtyper henholdsvis offentlig byggepolitik og regulering samt organisering af brancher og virksomheder. Den første hovedtype af rammevilkår fastlægges gennem de offentlige myndigheders vedtagelse af love og regler og/eller via offentligt forbrug rettet mod byggesektoren. Den anden hovedtype fastlægges gennem brancheorganisationer og virksomhedernes eget valg af organisationsformer og frivillige regler og standarder. 7

Figur 1.1 Centrale grupper af rammevilkår for byggesektoren. [Deloitte 2013a s. 4] I hovedgruppen Udbud af byggeopgaver i den offentlige sektor fokuseres på de udfordringer bygge- og anlægsbranchen står overfor i forhold til tilrettelæggelsen af offentlige udbud, samt hvor vigtig branchen er for dansk økonomi. Byggebranchen udgør mellem 5-8 procent af det samlede bruttonationalprodukt samtidig med, at den beskæftiger over 170.000 mennesker. [Deloitte 2013b] Ministeren lagde til jubilæumsmødet vægt på, hvor vigtig branchen er for Danmark: Der er jo ikke nogen tvivl om, hvor vigtigt byggeriet er for Danmark på alle mulige måder. Byggeriet bidrager til alle brancher i den danske økonomi. Men vi har brug for, som et led i at have en effektiv økonomi og have en effektiv konkurrence, en dygtig og produktiv byggesektor. Det er både noget, der styrker vores vækst og giver os en stærkere økonomi. Det har også mange andre betydninger. Man skal ikke underkende, hvor vigtigt byggeriet er for økonomien. Vi skal sammen, fra regeringens side og byggebranchens side, tage hånd om de udfordringer byggesektoren står overfor. Og det skal vi ikke bare for at hjælpe sektoren, men for alles skyld. [Lean Construction, Rasmus Helveg Petersen 2013 0.40-1.15] Efter ministerens oplæg var det muligt for de fremmødte at stille spørgsmål. Flere spørgsmål indikerede en vis skepsis ved den måde, de offentlige ordregivere udbyder deres projekter på. Det blev blandt andet påpeget, at det offentlige oftest udbyder deres projekter på samme måde som i de tre foregående årtier. Deloittes hovedrapport påpeger blandt andet af de offentlige oftest anvender sent udbud, hvor der kan benyttes fag-, stor- eller hovedentrepriser. Disse er karakteriseret ved, at ordregiver og eventuelt dennes rådgiver har den styrende og koordinerende rolle, og ved at entreprenøren først inddrages efter, at projekteringen ligger fast. Flere interviewede virksomheder og brancheorganisationer giver udtryk for, at der er for stort fokus på prisen i de offentlige udbud. Rapporten konstaterer at, de offentlige ordregivere ikke har fulgt udviklingen i udbudslovgivningen. Dette er en problemstilling, som påpeges i rapporterne bag den byggepolitiske strategi. Her bliver det påpeget, at der er potentiale for at forbedre de offentlige udbud. Tilbudsgiverne efterlyser, at der sker en bredere anvendelse af alle entrepriseformer herunder eksempelvis totalentreprise hvor entreprenøren også har ansvar for projekteringen. Samtidig ønskes en større risikovil- 8

Milliarder kroner lighed fra det offentlige til at arbejde med nye måder at kravspecificere et udbud på. På baggrund af interviewene i rapporterne påpeges det, at den offentlige sektors fokus udelukkende ligger på at undgå fejl i udbudsprocessen. Dette har resulteret i, at de traditionelle og kendte metoder bibeholdes. [Deloitte 2013a, DAMVAD og Quartz+Co 2013] Analyserne er tankevækkende og efterlader undrende spørgsmål. Hvordan kan det være, at de offentlige ordregivere hænger fast i de traditionelle metoder? Hvorfor er de ikke innovative i udbudsprocessen? Er de offentlige ordregivere bange for at begå fejl og hvorfor? Er de underlagt rigide udbudsregler, som ikke støtter op om innovation i udbuddene? Mangler de offentlige ordregivere kompetencer og professionalisme? Er det udbudsreglerne, der er ufleksible eller er det måden hvorpå, reglerne forvaltes? 1.2 RELEVANS Den danske bygge- og anlægsbranche har været ramt af en lavkonjunktur. Ifølge Dansk Byggeris konjunkturanalyse fra februar 2014 har det blandt andet medført, at nybyggeri af boliger og erhvervsbygninger er reduceret til et lavt niveau, som det fremgår at figur 1.2 Figur 1.2 Oversigt over produktionsværdi ved nybyggeri for boliger, erhvervsbygninger og offentlige bygninger [Dansk Byggeri 2014 s. 11] 60 Boliger Erhvervsbygninger Offentlige bygninger Nybyggeri i alt 40 53,1 47,4 40,1 40,4 20 0 24,1 20 16,5 15,1 14,5 13,2 13,6 14,4 12,5 12,3 12,4 12,4 2011 2012 2013 2014 Niveauet for produktionsværdien 4 ved nybyggeri er faldende fra 2011 til 2014. Samtidig renoverer private boligejere og erhvervslivet mindre. [Dansk Byggeri 2014 s. 4]. På figuren fremgår, at den offentlige sektor har øget investeringerne som et led i at vende den nedadgående kurve. Der er foretaget flere politiske initiativer for at vende denne udvikling blandt andet forhøjelse af Landsbyggefondens investeringsramme, håndværkerordningen, Femern Bælt, nye motorveje (Herning-Holstebro), nye letbaner i Odense, Aalborg og Aarhus samt Vækstplan DK 2013 5. Ifølge Dansk Byggeri skal den offentlige sektor frem mod 2020 bygge for cirka 64 milliarder kroner. Figur 1.3 viser en oversigt over statens, regionernes og kommunernes byggeplaner fra 2014 til 2020 i milliarder kroner fordelt på Hovedstaden, Sjælland, Syddanmark, Midtjylland og Nordjylland. 4 Produktionsværdi er al aktivitet ved nybyggeri, nyanlæg og hovedrenoveringer samt ved almindelig reparation og vedligeholdelse af bygninger og anlæg, dog kun i forhold til de offentlige ordregivere. [Dansk Byggeri 2014 s. 11] 5 Vækstplanen består af initiativer som nedsættelse af selskabsskat, lavere energiafgifter for virksomheder, øget skattekredit for forskning og udvikling, mere og bedre voksen- og efteruddannelse med mere. 9

Milliader kroner Figur 1.3 Oversigt over statens, regionernes og kommunernes byggeplaner [Dansk Byggeri 2013]. Figuren omfatter både nybyggeri og renovering. 6 5 4 3 2 1 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Hovedstaden 3,3 5,1 4,5 4,1 3,2 2,2 1,8 Sjælland 1,2 1,2 2 1,5 1,2 1,2 1 Syddanmark 1,2 2,6 2,2 1,7 1,5 1,3 1,1 Midtjylland 3,3 3,3 3 2,2 1,5 0,6 0,1 Nordjylland 0,6 0,8 0,9 0,8 0,7 0,6 0,6 Udover de omtalte fremtidige investeringer køber den offentlige sektor årligt varer og tjenesteydelser for omkring 290 milliarder kroner. Når der købes ind for et beløb af den størrelse, er det yderst centralt at have øje for, hvordan der købes ind. Det er afgørende at indkøbene sker effektivt og at der skabes konkurrence, således at den offentlige sektor får mest mulig værdi. Tidligere erhvervs- og vækstminister Annette Vilhelmsen mener endvidere, at det er afgørende, at de offentlige indkøb forløber uden unødige transaktionsomkostninger 6 : Mange oplever, at det er svært at gennemføre og deltage i offentlige udbud. Det er afgørende, at offentlige udbud foregår effektivt og uden unødvendige omkostninger, når det offentlige køber ind for 290 milliarder. kroner årligt hos private leverandører. [Erhvervs- og vækstministeriet 2013] Regeringen har igangsat initiativer for at skabe bedre rammer for det offentlige indkøb, herunder at det nye Udbudsdirektiv skal skabe fundamentet for en ny dansk Udbudslov. Den skal være med til at sikre klarhed og fleksibilitet for både ordre- og tilbudsgivere. [Kommunernes Landsforening 2013b] Hanne Kristensen, som er formand for Udbudslovsudvalget og vicedirektør i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, udtaler at der er store gevinster at hente for de offentlige: Den offentlige sektor er den største ordregiver i Danmark, og der er et stort potentiale for at skabe mere konkurrence om de offentlige opgaver, og vi ved, at mere konkurrence kan give store gevinster i form af besparelser, bedre kvalitet og mere nytænkning. En dansk Udbudslov skal gøre det nemmere at høste de gevinster. [Kommunernes Landsforening 2013b] 6 De omkostninger som er forbundet med et udbud herunder de omkostninger, der er ved at udbyde, vurdere samt afgive tilbud kaldes transaktionsomkostninger. Ved et udbud er der både transaktionsomkostninger for ordre- og tilbudsgiver. 10

Annette Vilhelmsen er enig og udtaler: Jeg håber, at de nye regler kan bidrage til, at de offentlige ressourcer bruges på at købe bedst muligt ind ikke på regelfortolkning og administrativt arbejde. [Erhvervs- og vækstministeriet 2013] 1.3 HISTORIEN EU s reguleringer Siden Danmark blev medlem af det Europæiske Fællesskab i 1972, har Danmark været omfattet af EUdirektiverne. Til at begynde med var det kun bygge- og anlægskontrakter indgået med det offentlige, som var reguleret. Disse var reguleret af Direktiv 71/305 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter (benævnes efterfølgende Bygge- og anlægsdirektivet), som blev vedtaget i 1971. Direktivet havde til formål at åbne for konkurrencen i EU. Opgaver over en vis tærskelværdi skulle følge en procedure, som indebar at alle udbydere fra EU-lande kunne byde på lige fod med hinanden. I 1977 kom Direktiv 77/62 om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb (benævnes efterfølgende Vareindkøbsdirektivet), som satte reguleringer i forhold til det offentliges indkøb af varer herunder bygherreleverancer. Formålet med Vareindkøbsdirektivet var det samme som med Byggeog anlægsdirektivet. I 1990 vedtog EU Direktiv 90/531 om fremgangsmåderne ved tilbudsgivning inden for vand- og energiforsyning samt transport og telekommunikation (benævnes efterfølgende Forsyningsvirksomhedsdirektivet). Forsyningsdirektivet satte reguleringer i forhold til det offentliges indkøb af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver på forsyningsområderne eksempelvis energi, vand og transportforsyning. Herefter vedtog EU i 1992 Direktiv 92/50 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (Benævnes efterfølgende Tjenesteydelsesdirektivet). Tjenesteydelsesdirektivet satte blandt andet reguleringer for teknisk rådgivning og bistand i forbindelse med bygge- og anlægsopgaver. I 1993 blev Bygge- og anlægs-, Vareindkøbs- samt Forsyningsvirksomhedsdirektivet revideret. Derudover kom der fokus på udbudsreglerne, da EF-domstolen afsagde dom i sagen om Storebæltsbroen. Her blev der i udbudsmaterialet indført en klausul om, at den vindende entreprenør i videst mulige omfang skulle benytte dansk arbejdskraft og materialer. I forbindelse med udbuddet blev der indgivet en klage over denne køb-dansk-klausul. Under udbudsprocessen blev der forlangt forbud mod at forsætte arbejdet. Dette blev undveget ved, at den danske stat lovede de forbigåede tilbudsgivere erstatning. Storebæltssagen kom til at spille en rolle, da der i Danmark efterfølgende kom fokus på udbudsreglerne. Direktiverne er løbende blevet revideret. Den største revision kom i 2004, hvor Bygge- og anlægs-, Vareindkøbs- og Tjenesteydelsesdirektivet blev samlet i Direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (benævnes efterfølgende Udbudsdirektivet). Ideen med at samle direktiverne var at forenkle dem. I Udbudsdirektivet blev konkurrencepræget dialog introduceret som en ny udbudsform. Dertil blev reglerne i forhold til udvælgelses- og tildelingskriterier skærpet. Udover det samlede Udbudsdirektiv kom der en revision af Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Det gældende Udbudsdirektiv blev senest implementeret i Danmark ved bekendtgørelse 712 af 15. juni 2011 om fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (Benævnes efterfølgende Implementeringsbekendtgørelsen). Bekendtgørelsen indehol- 11

der flere bestemmelser, der supplerer reglerne i Udbudsdirektivet. [Berg 2012 s. 23-27, Offersen 2006 s. 19-43] Den 28. marts 2014 blev der i EU vedtaget tre nye direktiver: Udbudsdirektivet (2014/24/EU), Forsyningsdirektivet (2014/25/EU) og Koncessionsdirektiv (14/23/EU) som skal være implementeret i alle EU-lande senest april 2016. Nationale love Udover de reguleringer direktiverne i EU medfører, har Danmark både før og efter de blev medlemmer af EU deres egne nationale love. Disse gælder når kontrakten ligger under tærskelværdierne i EU s direktiver. Helt tilbage til 1967 har Lov nr. 216 af 8. juni 1966 om licitation med videre (benævnes efterfølgende Licitationsloven) sat reguleringer for licitationer og underhåndsbud indenfor bygge- og anlægsbranchen i Danmark. Før Licitationsloven fandt reguleringer sted i kraft af branchekutymer og standardvilkår (licitationserklæringer), hvor ordregiveren og håndværks- og entreprenørorganisationerne påtog sig forpligtelser overfor hinanden. Under standardvilkårene blev blandt andet benyttet AB dokumenter (AB 1951, AB 1952, AB72 og AB92). Disse er ikke lovbestemte, men fungerer som agreed documents det vil sige et afbalanceret dokument, som aftales mellem parterne. AB dokumentet skal vedtages i det konkrete kontraktforhold, for at de finder anvendelse mellem parterne. [Hansen 1993, Berg 2012 s. 28-33] Med Licitationsloven blev der ved lov indført beskyttelse af ordre- og tilbudsgivere. Det blev blandt andet forbudt at samarbejde om tilbudsgivning mellem de bydende, ligesom det blev lovligt kun at indhente to underhåndsbud for ordregiveren. Licitationsloven var gældende både for private og offentlige ordregivere. Den blev i 2001 erstattet af Tilbudsloven på baggrund af en byggepolitisk Task Force 7. Task Forcen havde til opgave at komme med konkrete forslag til, hvordan byggebranchens aktuelle problemer herunder manglende innovation, lav produktivitet og dårlig kvalitet i byggeriet kunne løses. Tankerne bag Tilbudsloven var at styrke konkurrencen og dermed også effektiviteten samt at bidrage til en forbedret kvalitet i byggeriet. Blandt de væsentligste ændringer i forhold til Licitationsloven var, at Tilbudsloven kun er gældende for offentlig og offentligt-støttet byggeri. Dertil blev det muligt at udbyde opgaver ud fra det mest økonomiske fordelagtige tilbud, hvor eksempelvis kvalitet kunne indgå som et underkriterium i bedømmelsen. [Erhvervs- og vækstministeriet 2000] Siden 2001 er Tilbudsloven blevet revideret i 2005 og 2007. I 2005 blev reglerne omkring underhåndsbud skærpet og grænseværdien blev hævet fra to millioner til tre millioner kroner. Tilbudsloven omhandlede kun bygge- og anlægsbranchen, men i 2007 blev der tilføjet et nyt afsnit. Heri er beskrevet hvordan annoncering vedrørende indkøb af varer- og tjenesteydelser reguleres (Tilbudslovens afsnit II). [Berg 2012 s. 27-33] Klagenævnet for Udbud Der blev i 1989 udarbejdet Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelsen af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (benævnes efterfølgende Kontroldirektivet) for at sikre, at udbudsreglerne blev overholdt i de enkelte medlemslande. Dette førte blandt andet til, at Klagenævnet for Udbud (benævnes efterfølgende Klagenævnet) blev oprettet i 1992. Klagenævnets formål er at 7 En gruppe af eksperter eller specialister som har til opgave enten at analysere og løse et problem eller at udføre en militær operation. [Ordbogen 2014] 12

Antal klager afsige kendelser i sager, hvor en offentlig ordregiver er anklaget for ikke at overholde udbudsreglerne som givet i EU s Udbudsdirektiver, EUF-traktaten 8 og Tilbudsloven. Kontroldirektivet er igennem årene blevet revideret senest i 2007 og efterfølgende implementeret i Danmark i 2010 med vedtagelsen af Håndhævelsesloven. Denne indeholder blandt andet reglerne om Klagenævnets beføjelser. Siden Håndhævelsesloven blev indført, er den blevet revideret flere gange. I den seneste revision, som blev lavet i 2013, var formålet at opnå en mere effektiv håndhævelse af udbudsreglerne og begrænse det stigende antal klagesager, som fremgår af figur 1.4. Dette blev blandt andet gjort ved, at Klagenævnet kan afvise udsigtsløse eller åbenlyst ubegrundede klager. Endvidere er klagegebyret vedrørende sager fra Udbudsdirektivet blevet forhøjet til 20.000 kroner (fra 10.000 kroner). For klager vedrørende Tilbudsloven er gebyret fortsat 10.000 kroner (fra 4.000 kroner). Endelig fik Klagenævnet beføjelser til på nærmere vilkår, at pålægge klager at betale sagsomkostninger til indklagede. Figur 1.4 Oversigt over afsagte kendelser fra Klagenævn for Udbud [Klagenævnet for Udbud 2014] 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Antal afsagte kendelser i alt Bygge- og anlægsbranchen 28 29 28 23 21 21 22 24 27 4 3 4 15 16 13 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Årstal På figur 1.4 fremgår antallet af klagesager vedrørende bygge- og anlægsbranchen fra 2000 og frem til og med den 22. september 2014. Antallet af klager stiger kraftigt i 2003 og 2004, hvorefter det kort stabiliserer sig i årene 2005-2007 før det igen stiger frem mod 2010. Det er bemærkelsesværdigt, at der sker en stigning to gange. Dette kan begrundes med flere årsager. I 2001 blev Tilbudsloven indført som erstatning for Licitationsloven. Tilbudsoven bygger på de samme principper, som der gælder for EU direktiverne. Samtidig blev det med Tilbudsloven muligt at udbyde med tildelingskriteriet økonomisk mest fordelagtige tilbud. Dette kan have medført en stigning i forhold til klager, da det i starten kan have været svært at gennemskue den nye tildelingsform. Endvidere kan reglerne omkring standstill-perioden, som blev indført i 2006, have bidraget til den anden stigning. [Berg 2012 s. 751-756] Standstill-perioden gælder for kontrakter omfattet af Udbudsdirektivet og blev indført for at sikre, at klager kan indgives til Klagenævnet, inden kontrakten underskrives. På denne måde kan der rettes op på eventuelle fejl, som er sket i udbudsprocessen. Efter 2010 begynder antallet af klager at falde igen. Dette kan hænge sammen med, at Folketinget vedtog Håndhævelsesloven. Selvom klagerne er faldende de sidste tre år, ligger de stadig på et forholdsvist højt niveau i forhold til 8 Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsområde (Lissabontraktaten af 13. december 2007). EU samararbejdet er blandt andet baseret på denne traktat. 13

starten af årtusindskiftet. Her skal tilføjes, at tallene er absolutte og dermed ikke afhængig af andre tal. Her kan eksemeplvis nævnes at antallet af klager ikke er set i forhold til produktionsværdien for bygge- og anlægd i det pågældende år. Stigende klager har stor betydning for udbudsprocessen. Frygten for at ende i Klagenævnet kan medføre, at de offentlige ordregivere bruger flere ressourcer på at udarbejde detaljerede udbud. Ordregiveren risikerer ved fejl i udbudsprocessen at skulle betale erstatning til tilbudsgiver for omkostninger i forbindelse med udbuddet (negativ kontraktinterese), eller for tilbudsgiverens mistede dækningsbidrag (positiv opfyldelsesinteresse). Dette har skabt en barriere for at udforme udbud, og er en hindring for at der skabes konkurrence om opgaverne. [Kommunernes Landsforening 2013a, Berg 2012 s. 855-861] Tidslinje For at skabe et historisk overblik over direktiver og love, samt hvilke der er gældende på nuværende tidspunkt, henvises til nedenstående tidslinje. 1967: Licitationsloven indføres i Danmark. 1971: Bygge- og anlægsdirektivet bliver vedtaget i EU. 1972: Danmark blev medlem af EF (Europæiske Fællesskab). Dermed gælder Bygge- og anlægsdirektivet i Danmark. 1977: Vareindkøbsdirektivet bliver vedtaget i EU. 1989: Kontroldirektivet bliver vedtaget i EU. 1990: Forsyningsvirksomhedsdirektivet bliver vedtaget i EU. 1992: Kontroldirektivet bliver revideret. Tjenesteydelsesdirektivet bliver vedtaget i EU. 1993: Bygge- og anlægs-, Vareindkøbs- og Forsyningsvirksomhedsdirektivet bliver revideret og EF- Domstolen afsagde dom i Storebæltssagen køb-dansk-klausul. 2001: Tilbudsloven bliver indført i Danmark og erstatter Licitationsloven. 2004: Udbudsreglerne blev revideret, hvor de tre daværende udbudsdirektiver; Bygge- og anlægsdirektivet, Vareindkøbsdirektivet og Tjenesteydelsesdirektivet, blev samlet i ét Udbudsdirektiv (gældende direktiv). Forsyningsvirksomhedsdirektivet bliver revideret. 2007: Kontroldirektivet bliver revideret (gældende direktiv). Tilbudsloven bliver revideret (gældende lov). 2010: Håndhævelsesloven bliver indført i Danmark. 2011: Implementeringsbekendtgørelsen bliver indført (gældende bekendtgørelse). 14

2013: Håndhævelsesloven bliver revideret (gældende lov). 2014: Der vedtages tre nye direktiver; Udbudsdirektivet (2014/24/EU), Forsyningsdirektivet (2014/ 25/EU og Koncessionsdirektiv(14/23/EU). Disse er i skrivende stund ikke implementeret i den danske lovgivning. 1.4 UDBUDSREGLERNE I DAG I oktober 2012 lavede regeringen rapporten Styrket konkurrence til gavn for Danmark, som er et konkurrence-politisk udspil. Her i pointeres det, at udbudsreglerne (Tilbudsloven, Udbudsdirektivet og Forsyningsvirksomhedsdirektivet) har været udsat for omfattende kritik. Reglerne er for komplicerede for både offentlige ordregivere og private tilbudsgivere. Begge parter udtrykker, at der er tvivl om, hvordan reglerne skal forstås i praksis. Tilsvarende efterspørger parterne, at der skabes større fleksibilitet og klarhed over handlingsrummet indenfor udbudsreglerne. Fleksibilitet og klarhed kan være med til at sikre, at konkurrencen øges samt at transaktionsomkostningerne i forbindelse med udbuddene nedbringes. [Erhvervs- og vækstministeriet 2012] I Regeringens rapport Strategi for intelligent offentligt indkøb fra 2013 beskrives det, at der i dag er en række barrierer, der begrænser mulighederne for at tilrettelægge offentlige indkøb optimalt: Først og fremmest er det omkostningsfuldt at gennemføre udbud. Både offentlige myndigheder og private virksomheder oplever, at udbudsreglerne er komplicerede, og der hersker usikkerhed om udbudsreglerne på visse områder. Sammen med en uhensigtsmæssig anvendelse af det danske klagesystem for udbud medvirker det til at øge transaktionsomkostningerne ved udbud og kan hindre en effektiv tilrettelæggelse af udbuddene. Samtidig er kendskabet til mere fleksible og innovationsfremmende udbudsformer, der kan understøtte kvalitetsudvikling og innovation, begrænset. Det store fokus på at undgå at begå juridiske fejl og frygten for klagesager udgør i visse situationer en barriere for intelligente indkøb, da det kan overskygge det gode købmandskab og føre til, at mulighederne for at udnytte markedets potentiale ikke udnyttes. [Finansministeriet 2013] Der er et pres fra politisk side for at skabe fleksible og smidige udbudsregler senest med den byggepolitiske strategi og den kommende Udbudslov. Til dette stiller advokaterne Martin Stæhr og Andreas Christensen sig kritisk: Spørgsmålet er dog, om lovgivning er svaret på øget smidighed i udbudsprocessen, eller om der ud fra de eksisterende udbudsretlige rammer allerede kan skabes mere smidighed i udbudsprocessen? [Horten 2013] I rapporten Konkurrencesituationen i dansk byggeri påpeger flere af byggeriets aktører på samme problemstilling: Overordnet set er det vurderingen blandt byggeriets aktører, at udfordringerne i forhold til tilbuds- og udbudsprocessen ikke så meget ligger i reglerne, men i håndteringen og udnyttelsen af reglerne [DAMVAD og Quartz+Co 2013] Der er flere virksomheder, der stiller spørgsmålstegn ved udbudsreglerne, og om det offentlige overhove- 15

det har kompetencerne til at varetage rollen som ordregiver. Dette kommer blandt andet til udtryk ved Knud Erik Busk, der er direktør i Kuben A/S og sagkyndig dommer i Klagenævnet: Den offentlige sektor er generelt dårlig til at lave udbud. De ansatte i den offentlige sektor er ikke dygtige nok til at lave dem. De sager, vi ser i Klagenævnet, er ofte pinlige med hensyn til udbudsmaterialets kvalitet. [Børsen 2013] Knud Erik Busk står ikke alene med denne holdning til den offentlige sektor. Direktør Torben Bjørk Nielsen for entreprenørselskabet Hoffmann A/S er helt enig med Knud Erik Busk, og udtaler: De fleste af tvistesagerne hos Hoffmann omhandler større offentlige udbud. Det er den generelle opfattelse i byggesektoren ikke kun Hoffmanns. [Børsen 2013] Ved Hoffmann A/S er de gået så vidt, at de forsøger at undgå at byde på offentlige byggeprojekter. Desuden har de et mål om, at 75 procent af deres projekter skal vindes på andet end billigste pris. Dette kunne tyde på, at de ikke er interesseret i de traditionelle udbud. Hoffmann A/S er ejet af koncernen Veidekke fra Norge. Veidekke havde i 2008 54 tvistsager i hele koncernen, hvoraf 48 var ved Hoffmann A/S. Ud af de 48 tvistsager var to tredjedele med det offentlige. Det er meningen, at udbudsreglerne skal være med til at skærpe konkurrencen, men det kan tyde på, at de i øjeblikket har den modsatte virkning ved større byggesager (+200 millioner kroner). Direktør i Bygningsstyrelsen Carsten Jarlov udtaler: Udbudsmekanismen fungerer rigtigt godt ved mindre entrepriser. Men i den tungere ende, hvor byggesagerne har en værdi på op over 200 millioner kroner eller er meget komplekse, kan vi se, at det bliver sværere og sværere at få prækvalificeret tilstrækkeligt mange. Yderligere er der bagefter ofte nogle af de prækvalificerede, der falder fra, så feltet af reelt bydende bliver mindre end det tiltænkte. Man ender derfor meget nemt i en utilstrækkelig og utilfredsstillende konkurrencesituation. [Berlingske 2013] Konsekvensen af dette er, at flere sager bliver udbudt i fagentrepriser for at få større konkurrence, selvom det måske ikke er den mest optimale entrepriseform. En af grunden til dette er, at der ikke er mange af de store entreprenører som NCC Construction A/S, MT Højgaard A/S og Hoffmann A/S i Danmark. Samtidig er de store entreprenører også blevet mere kritiske med, hvilke opgaver de byder på. Entreprenørerne fortrækker at være med i processen fra begyndelsen, således de kan få indflydelse på den. Her mener direktør i Bygherreforeningen Henrik L. Bang, at de private ordregivere i højere grad kan gøre brug af på dette, da de ikke er bundet af udbudsreglerne: De private kan i højere grad gå i dialog med markedet og forhandle med interesserede entreprenører ud fra ideer om et projekt. I den forbindelse er det også et stærkt incitament for entreprenørerne, at hvis man gør det godt, så har man også en god chance for at komme i betragtning til den næste opgave. På grund af udbudspligten kan de offentlige ordregivere ikke på samme måde love et fremtidigt samarbejde. [Berlingske 2013] Ifølge Henrik L. Bang ligger problemet dog ikke i selve udbudsreglerne, men derimod i den måde den offentlige sektor fortolker dem på. Her kan eksempelvis nævnes, at det ikke er klart i hvilket omfang, ordregiverne kan gå i dialog med entreprenørerne, uden at det ender med en klagesag. Henrik L. Bang mener ikke, 16

at der er grund til at frygte en klagersag, da der er store muligheder for dialog og forhandling i de nuværende udbudsregler. Det er hans erfaring, at udbudsreglerne ikke bliver brugt i det omfang de kan, da det offentlige er for forsigtige. 1.5 KOMMENDE ÆNDRINGER Trods en skarp kritik af det offentliges kompetencer som ordregiver, og spørgsmålet om hvorvidt lovgivningen er svaret på en bedre udbudskultur 9, så er der en Udbudslov på vej. Der er tidligere nævnt at EU har vedtaget tre nye direktiver (Udbudsdirektivet, Forsyningsdirektivet og Koncessionsdirektivet), som skal være implementeret i alle EU-lande senest april 2016. Tidligere er implementeringen sket ved bekendtgørelser, således direktivet fandt direkte anvendelse i dansk ret med enkelte tilpasninger. Det nye Udbudsdirektiv skal denne gang implementeres ved en kommende Udbudslov. Denne skal blandt andet sikre større klarhed, forenkling, fleksibilitet, lavest mulige transaktionsomkostninger samt fremme effektiv konkurrence. Til udarbejdelse af Udbudsloven har regeringen nedsat et udbudsudvalg. Regeringen ønsker med nedsættelsen af udvalget at der udarbejdes forslag til et samlet og overskueligt regelsæt, der implementerer det nye Udbudsdirektiv i dansk ret. Regeringen offentliggjorde i juni 2013 et kommissorium for et udbudsudvalg. Udvalget skal fremlægge deres forslag i november 2014. Forslaget sendes efterfølgende i høring hos en kreds af interessenter hvorefter det eventuelt bliver rettet til. Lovforslaget forventes vedtaget i 2015. Udbudsudvalget skal lave det lovforbedrende arbejde og består af repræsentanter fra følgende organisationer og ministerier: Advokatsamfundet/Danske Advokater LO FTF / AC Dansk Byggeri Dansk Erhverv Danske Regioner Dansk Industri Erhvervs- og Vækstministeriet Finansministeriet Foreningen af Offentlige Indkøbere Foreningen af Rådgivende Ingeniører Håndværksrådet Kommunernes Landsforening Statens og Kommunernes Indkøbsservice Økonomi- og Indenrigsministeriet Det fremgår af udvalgets kommissorium 10, at der skal laves en Udbudslov, der regulerer de grundlæggende EUF-principper, og en udbudsbekendtgørelse der skal indeholde let læselige udbudsregler, der implementerer udbudsdirektivets mere detaljerede og specifikke regler i dansk ret. 1.6 UNDERSØGELSEN Bygge- og anlægsbranchen har stor betydning for samfundsøkonomien og udgør en stor del af de fremtidige offentlige investeringer. Derfor er det vigtigt, at der købes effektivt ind, og at der skabes mest mulig værdi for både ordre- og tilbudsgiver. Det er derfor afgørende med en udbudskultur, som skaber et godt offentligt-privat samarbejde. Stigende klager i Klagenævnet samt omfattende kritik af udbudsreglerne indikerer, at der er behov til forbedringer. Der er aktører i bygge- og anlægsbranchen, der argumenterer for, at de offentlige ordregivere mangler professionalisme og kompetencer. De påpeger, at de eksisterende udbudsregler har mulighederne, men det er måden hvorpå de offentlige ordregivere bruger reglerne, der er problemet. Omvendt mener regerin- 9 Begrebet udbudskultur defineres på side 28. 10 Et kommissorium er en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed, der indeholder dels en beslutning om at nedsætte en kommission, dels angivelse af, hvilke opgaver kommissionen skal varetage. 17

gen og andre aktører, at udbudsreglerne skal gøres enklere og mere fleksible. Derfor skal udbudsudvalget fremsætte et lovforslag, som implementerer det nye direktiv i en Udbudslov. Trods den kommende Udbudslov er der delte holdninger til, om den kan forbedre udbudskulturen. Det findes derfor relevant at undersøge udbudskulturen i Danmark, herunder hvordan de offentlige ordregivere udarbejder udbud i praksis, hvordan tilbudsgiverne oplever dem samt branchens holdning til, hvad der kan forbedres. På baggrund af ovenstående formuleres problemformuleringen således: Hvordan er udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche, og hvad kan forbedres? Dette speciale undersøger derfor holdningen hos en række ordregivere fra det offentlige, tilbudsgivere fra det private samt udvalgte personer med kompetencer inden for udbudsreglerne og som henholdsvis repræsenterer ordregiveren, tilbudsgiveren herunder rådgiver og entreprenør samt den håndhævende myndighed. Der vil specifikt blive undersøgt hvordan ordre- og tilbudsgivernes adfærd var under det sidste udbud, som de udarbejdede/deltog i. Derudover undersøges deres holdning til, om rammerne for en god udbudskultur er til stede, og hvad der kan forbedres. Specialet vil samtidig undersøge udvalgte personers holdning til de nuværende udbudsregler, forventningerne til den kommende Udbudslov, de offentliges kompetencer som ordregiver samt succeskriterierne for et godt udbud. Afgrænsning I ovenstående omtales den kommende byggepolitiske strategi samt den kommende Udbudslov. Den byggepolitisk strategei skulle have været offentliggjort medio august 2014. Lovforslaget til den kommende Udbudslov var forventet offentligtgjort sidst i november 2014. Hverken strategien eller lovforslaget 11 blev offentliggjort i tide og er derfor ikke inddraget yderligere i rapporten. EU s udbudsregler samt de nationale udbudsregler omfatter flere retskilder som eksempelvis Udbudsdirektivet, Forsyningsvirksomhedsdirektivet, Forsvars- og sikkerhedsdirektivet, Tilbudsloven og Håndhævelsesloven. I denne rapport behandles udelukkende regler fra Udbudsdirektivet (2004/18/EF), Tilbudsloven (Lov nr. 338 af 18. maj 2005 med ændringer i lov nr. 572 af 6. juni 2007) samt de grundlæggende EUF-principper fra Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsområde (Lissabontraktaten af 13. december 2007). Hertil skal tilføjes, at lovteksten i udbudsreglerne ikke vil blive analyseret og fortolket. Der er udelukkende arbejdet med de konkrete regler i forbindelse med udtalelser. Ordregiverne omfatter flere typer og defineres i kapitel 3. Rapporten behandler ikke følgende type af ordregivere: private ordregivere med offentlig støtte, private ordregivere der agerer på vegne af en ordregivende myndighed, private ordregivere der vælger at benytte Tilbudsloven og entreprenører der indhenter tilbud fra underentreprenører på et offentlig eller offentlige støttet byggeri. Derudover indgår ordregiverens rådgivere ikke i undersøgelsen. Rådgiverne der omtales i det følgende er udelukkende rådgivere i forbindelse med tilbudsafgivelse eksempelvis i en projektkonkurrence. Derudover behandles der ikke offentlig-privat samarbejdsformer, som er defineret som særlige kontrakttyper i udbudsretten herunder koncessionskontrakter, partnering, OPP, samlet udbud (OPPlight), OPI og ESCO-aftaler. Ved disse samarbejdsformer opstår en række specifikke udbudsretlige udfordringer, der gør 11 Den byggepolitiske strategi blev offentliggjort den 7. november 2014 og lovforslaget til Udbudsloven blev offentliggjort den 5. december 2014. 18

det svært at definere, om de er/hvordan de er omfattet af udbudsreglerne. Der arbejdes udelukkende med klassisk udbud 12, der udbydes i fag-, stor- hoved,- eller totalentrepriser. I følgende speciale behandles entrepriseformerne ikke, men der fokuseres udelukkende på udbudsformen samt reglerne herunder. Entrepriseformen er dog en vigtig del, som ordregiveren også skal tage stilling til ved et udbud. 12 Klassisk udbud er ifølge rapporten Seks modeller for offentlig-privat samarbejde En guide til kommunerne den mest anvendte form for konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver. Denne type udbud tager udgangspunkt i konkrete ydelser eller kravspecifikationer. [Udbudsportalen 2010] 19

2 METODISKE OVERVEJELSER Rapportens videnskabsteoretiske ståsted anses som værende samfundsvidenskabeligt. Samfundsvidenskab er en fællesbetegnelse for de videnskaber, der beskæftiger sig med det menneskeskabte samfund. Dette kan eksempelvis være politiske, sociale og økonomiske forhold. Projektgruppens arbejde med metode og vidensproduktion er inspireret af bogen Den skinbarlige virkelighed Vidensproduktion i samfundsvidenskaberne, af Ib Andersen fra 2013. Bogen beskriver forskellige undersøgelsesdesigns, der kan anvendes ved studier af samfund, organisationer, virksomheder, grupper og individer samt de fænomener, der knytter sig hertil. Bogen giver en oversigt over de metodiske overvejelser, der bør overvejes i forbindelse med undersøgelsesprojekter. Projektgruppen har derfor brugt bogen som inspiration for valg af metode. 2.1 UNDERSØGELSESDESIGN Der er truffet metodemæssige valg både før og under projektet. De metodemæssige valg består i at udarbejde undersøgelsesdesignet. Undersøgelsesdesignet er fremgangsmåden, som projektgruppen har benyttet i forhold til indsamling af empiri samt analyse og tolkning af data. Dette undersøgelsesdesign er inspireret af et statisk studie 13 kaldet surveystudiet. Til indsamling af empiri er der anvendt metodetriangulering, da der anvendes en kombination af kvantitative og kvalitative metoder i form af spørgeskemaer og interviews. [Andersen 2013 s. 149] Begge dataindsamlingsteknikker hjælper til besvarelsen af problemformuleringen. Spørgeskemaundersøgelsen kortlægger den faktiske udbudsadfærd ved ordre- og tilbudsgivernes seneste udbud/tilbud, og hvad der kan forbedres. Interviewstudiet kortlægger problemstillinger i udbudsprocesserne ved at undersøge holdninger hos udvalgte repræsentanter for ordregiver, tilbudsgiver herunder rådgiver og entreprenør samt den håndhævende myndighed (Klagenævnet). De identificerede problemstillinger bidrager til at kortlægge forbedringspotentialer for Udbudskulturen i den danske bygge- og anlægsbranche. Dataindsamling spørgeskemaundersøgelse Der er anvendt internetbaseret spørgeskemaer (surveyxact 14 ), som er sendt ud til en række ordre- og tilbudsgivere. Dette giver en mængde kvantitativt data om udbudsadfærden og udbudskulturen ved offentlige udbud. Spørgeskemaundersøgelsen er valgt til dette, frem for andre undersøgelsesmetoder, på grund af projektets snævre tidsramme på 5 måneder, begrænsede ressourcer på 3 personer og især et ønske om at finde holdninger og oplevelser, som er repræsentative for målgruppen. Spørgeskemaet er inspireret af rapporten Udbudskultur i Danmark udarbejdet af Rådet for Offentlig- Privat Samarbejde i 2014. Rapporten undersøger udbudsadfærden i processerne før, under og efter udbuddet, samt hvad der kan forbedres. Besvarelserne er fordelt på tre opgavetyper hvoraf 3 procent var bygge- og anlægsprojekter, 39 procent tjenesteydelser og 58 procent vareindkøb. Da der var få oplysninger om bygge- og anlægsprojekter forklarer Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde, at der ikke kan drages generelle konklusioner om udbud af bygge- og anlægsopgaver. Derfor har projektgruppen på baggrund af rapporten fundet inspiration til at undersøge udbud af bygge- og anlægsopgaver. 13 I et statisk studie undersøges forhold, der knytter sig til et konkret tidspunkt. [Andersen 2013 s. 106] 14 SurveyXact er et surveysystem udviklet af firmaet Rambøll Management Consulting. SurveyXact er et komplet internetbaseret system til gennemgøre og analysere alle former for spørgeskemaundersøgelser [Andersen 2013 s. 168] 20