BECH-BF~UUN FORTROLIGT -UNDTAGET FØ AKTINDSIGT København ~ 9. marts 2017 Jacob Brandt Partner T +45 72 27 33 63 jab@bechbruun.com Sagsnr. 040729-0020 jab/jab/kaj Dok.nr. 16682393.1 Notat Dagligvarebutik ifårevejle Kirkeby -Vurdering af erstatningspligt for vejledning 1. Indledning og problemstilling Odsherred Kommune har bedt os vurdere, hvorvidt kommunen som følge af et sagsforløb med Kåre Dyvekær, der tog kontakt til Odsherred Kommune med henblik på at afdække mulighederne for at etablere en ny dagligvarebutik på 1.000 m2, kan anses som erstatningspligtigfor et evt. tab, som Kåre Dyvekær måtte lide som følge af forløbet. Den centrale problemstilling er, hvorvidt Odsherred Kommunes sagsbehandling har haft en sådan karakter, at vejledningspligten og/eller andre forvaltningsretlige regler er tilsidesat på en sådan måde, at Odsherred måtte ifalde erstatningspligt overfor Kåre Dyvekær, hvis denne har afholdt omkostninger i tillid til rigtigheden af kommunens sagsbehandling. Til brug for vurderingen har vi fået udleveret den hos Odsherred Kommune journaliserede korrespondance, som lægges til grund for vurderingen. Kåre Dyvekær retter den 4. maj 2Q16 henvendelse til Odsherred Kommune med henblik på en drøftelse af muligheder og udfordringer for etablering af en dagligvarebutik ifårevejle Kirkeby. Ønsket blev fremsat i forbindelse med opfølgning på tidligere fremsendte tegninger på et projekt vedrørende en minigolfbane. Den 6. juni 2016 mødes Odsherred Kommune med Kåre Dyvekær for at drøfte et muligt projekt. På mødet drøftes primært placeringen i Fårevejle Kirkeby, idet denne har betydning for projektets muligheder for at blive realiseret. Odsherred Kommune oplyste, at der burde fokuseres på en placering inden for det i kommuneplanen udlagte centerområde. Den 22. juli 2016 modtog Odsherred Kommune en dispositionsplan, som indeholdt en skitse overen ny Netto i Fårevejle Kirkeby. København Aarhus Shanghai Langelinie Alle 35 VærkmestergadeL Suite 1818, 18/F T +45 72 270000 Advokatfirma 2100 København Ø 8000 Aarhus C No. 699 Nanjing Wes[ Road F +45 72 27 OG 27 CVP,-nr. 25089944 Danmark Danmark Jing ao DisUict, Shanghai, 200041 E info@bechbruun.com www.bechbruun.com
2~8 Dok.nr. 16682393.1 Den 11. august 2016 følger Kåre Dyvekær op med en anmodning om Odsherred Kommunes vurdering af forslaget. Odsherred Kommune meddeler samme dag, at kommunens trafikafdeling skal inddrages, hvorefter kommunen vil vende tilbage. Den 30. august 2016 vender Odsherred Kommune tilbage til Kåre Dyvekær. Odsherred Kommune beskriver de udfordringer forbundet med den foreslåede placering. Dette angår navnlig trafikale forhold, beliggenhed i forhold til nabo, brandsikring og eksisterende teknikhuse. Derudover fastslås, at projektet er lokalplanpligtigt, og den dertilhørende proces, herunder offentlighedens inddragelse og politisk behandling, beskrives. Det nævnes yderligere, at lokalplanforslaget skal tage stilling til ydre fremtræden, skiftning mv., og at der er behov foren fortsat dialog. Den 4. september 2016 angiver Kåre Dyvekær, at han på mødet med Odsherred Kommune havde fået det indtryk, at placeringen indebar, at der ikke var lokalplanpligt. Den 13. september 2016 meddeler Odsherred Kommune, at placeringen er i overensstemmelse med kommuneplanens rammer, og at placeringen derfor har den fordel, at der ikke skal udarbejdes et kommuneplantillæg. Kommunen gør samtidig opmærksom på, at der ikke allerede er en lokalplan for området, og at dette derfor skal tilvejebringes, da der er tale om et større bygge- og anlægsarbejde. Odsherred Kommune inviterer samtidig til et møde med henblik på drøftelse af det fremsendte materiale og den videre proces. Efter forgæves korrespondance vedrørende en mødedato, meddeler Kåre Dyvekær den 5. oktober 2016, at der er fuld fart på sagen, og at han forventer at vende tilbage. Den 25. november 2016 modtager Odsherred Kommune 1. udkast til detailhandelsanalyse, hvoraf det fremgår, at det anbefales at begrænse arealudlægget til detailhandel i Fårevejle Kirkeby til 500 mz. Den 1. december 2016 konstaterer Odsherred Kommune, at der ikke blev indgået aftale om at mødes, og at Odsherred Kommune ikke har modtaget yderligere, hvorfor kommunen foreløbigt anser sagen for afsluttet. Det meddeles samtidigt, at det vil være muligt at genåbne sagen, hvis Kåre Dyvekær vender tilbage. Kåre Dyvekær meddelte samme dag, at det ikke har været muligt for ham at prioritere projektet, at der er hyret en arkitekt, og at Kåre Dyvekær har erhvervet en af de relevante ejendomme. Den 13. december 2016 modtages den endelige detailhandelsanalyse.
3/8 Dck.nr. 16682393.1 1.1 Kort om kommuneplanen -Fårevejle Kirkeby Som en del af det faktuelle grundlag for vurderingen af kommunens vejledning er det nødvendigt at nævne, at Odsherred Kommuneplan 2013-2025 har taget stilling til mulighedernefor at etablere detailhandel i Fårevejle Kirkeby. Det fremgår af redegørelsen, s. 45, at der allerede er etableret et butiksareal til dagligvarer på 1.000 m2, udvalgsvarer på 200 m2. Det fremgår endvidere, at der kan ske nyudlæg og omdannelser med op til 1.800 m2. bu- Det fremgår imidlertid af rammerne, s. 155, at rammen tii nyudlæg og omdannelse i tiksområdet ved Kalundborgvej og Høvevej er på 0 m2. Der er således ikke overensstemmelse mellem kommuneplanens redegørelses- og rammedel. Dette beror efter det oplyste på en teknisk fejl. 2. Konklusion 2.1 Vejledningspligten iforhold til kommuneplanen På møde den 6. juni 2016 oplyste Odsherred Kommune til Kåre Dyvekær, at det ville være muligt at placere en dagligvarebutik på 1.000 m2 inden for rammen for butiksområdet i Fårevejle Kirkeby. Den 13. september 2016 bekræftede Odsherred Kommune dette ved e-mail til Kåre Dyvekær, idet kommunen forklarede, at den påtænkte beliggenhed ikke ville kræve kommuneplantillæg, men at det ville være nødvendigt at vedtage en lokalplan, før projektet ville kunnegennemføres. Eftersom kommuneplanens rammebestemmelser - i modsætning tii kommuneplanens redegørelse - er retligt bindende for kommunens lokalplanlægning, var kommunens vejledning om indholdet af kommuneplanens rammebestemmelser såvel den 6. juni som den 13. september 2016 forkert. Eftersom sagens stadie indebærer, at der endnu ikke er indledt sagsbehandling, herunder efter planlovens 13, stk. 3, som skal resultere i en egentlig afgørelse, der er omfattet af forvaltningsloven, er det ikke relevant at bedømme kommunens vejledning efter forvaltningslovens ~ 7.
4/8 Gok.nr. 16682393.1 Kommunens tilkendegivelser er imidlertid omfattet af god forvaltningsskik, og de udgør efter vores vurdering er en klar tilsidesættelse af vejledningspligten herefter, og tilsidesættelsen haren sådan entydig fejlagtig karakter, at den må anses som ansvarspådragende. 2.2 Sagsforløbet i øvrigt, herunder tilvejebringelsen af ajourført detailhandelsanalyse Som nævnt ovenfor indebærer sagens stadie, at der ikke er indledt en egentlig sagsbehandling, herunder efter planlovens 13, stk. 3. Det er vores vurdering, at Odsherred Kommunes vejledning af Kåre Dyvekær lever op til god forvaltningsskik idet omfang, at der ikke er tale vejledning om indholdet af kommuneplanens rammer. Odsherred Kommune er ikke forpligtet til at vejlede Kåre Dyvekær om, at der pågår udarbejdelse af en ajourført detailhandelsanalyse, som kan have betydning for hans projekt. Dette gælder særligt, indtil der foreligger en endelig version, men det gælder ligeledes efter modtagelsen af denne. Vi lægger vægt på, at detailhandelsanalysen forudsætter videreførelse af den eksisterende centerstruktur, hvilket først endeligt besluttes sammen med stillingtagen til den nye kommuneplan. Vi lægger desuden vægt på, at der er tale om en relativ overordnet henvendelse vedrørende et projekt, hvor rettighederne til den berørte faste ejendom endnu ikke er erhvervet. 2.3 Erstatningspligt Som nævnt under afsnit 2.1 vurderes kommunens vejledning om mulighederne efter kommuneplanen at være ansvarspådragende. Det er imidlertid i denne sammenhæng afgørende at fastslå, hvorvidt den fejlagtige vejledning har påført Kåre Dyvekær omkostninger eller et tab, og at der i givet fald er tilstrækkelig sammenhæng. Det kan ikke udelukkes, at Kåre Dyvekær på grundlag af kommunens vejledning har afholdt udgifter til erhvervelse af fast ejendom eller rådgivning, som Kåre Dyvekær ikke ville have afholdt, hvis kommunen havde vejledt om, at projektet ville kræve et kommuneplantillæg. Efter vores opfattelse skal det imidlertid tillægges afgørende betydning, at Kåre Dyvekærs projekt var lokalplanpligtigt, og at korrekt vejledning om kommuneplanen således ikke ville have ført til, at Kåre Dyvekær uden yderligere stillingtagen hos kommunen kunne realisere sit projekt. Kommunen har korrekt vejledt om lokalplanpligten for projektet, og Kåre Dyvekær var således opmærksom på, at der var behov for en lokalplan på det tidspunkt, hvor denne i tillid til vejledningen fra kommunen agerede med udgangspunkt i, at kommuneplanen ikke var til hinder for at realisere sit projekt.
5/8 Dok.nr. 16682393.1 Hertil kommer, at der ofte foretages mindre ændringer i kommuneplanerne samtidig med gennemførelsen af lokalplaner.' indtil modtagelsen af detailhandelsanalysen idecember 2016 kunne kommunen med baggrund i den tidligere detailhandelsanalyse uden videre have vedtaget et kommuneplantillæg, der bragte kommuneplanrammen i overensstemmelse med redegørelsen.2 På den baggrund er det vores vurdering, at Odsherred Kommune ikke er erstatningspligtig for eventuelle omkostninger, som Kåre Dyvekær har afholdt i tillid til, at kommunens vejledning om kommuneplanen var korrekt. Tilsvarende gør sig gældende for eventuelle tab forbundet med erhvervelse af fast ejendom, forkøbsret hertil, el.lign. 3. Grundlag for konklusioner) 3.1 Vejledningspligt -forvaltningslovens 7 og god forvaltningsskik Kommunen skal efter forvaltningslovens 7 i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse med spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.3 Forvaltningslovens 2 fastslår imidlertid, at loven alene finder anvendelse ved behandlingen af sager, hvori der vil blive truffet afgørelse. Der gælder herudover en vejledningspligt efter god forvaltningsskik.4 Denne vejledningspligt antager Folketingets Ombudsmand har karakter af en uskreven retsgrundsætnings Styrken af vejledningspligten under den uskrevne retsgrundsætning beror på myndighedens kompetence inden for det område, hvor der rettes spørgsmål. Hvis en borger eller virksomhed retter spørgsmål til en myndighed inden for et område, hvor denne er kompetent under loven, herunder i relation til evt. senere afgørelser, som måtte blive relevante som følge af henvendelsen, taler dette med væsentlig styrke for, at en tilsidesættelse af vejledningspligten kan være ansvarspådragende, jf. nærmere herom under afsnit 3.2. Kravene til myndighedernes vejledning er, at denne er juridisk korrekt samt så omfattende og detaljeret, at det konkrete informationsbehov imødekommes.6 Miljøret, Mogens Moe og)acob Brandt, KarnovGroup, 8. udgave, 2415, s. 257. Z Der henvises til særskilt notat vedrørende mulighederne for at vedtage kommuneplanlægning, der gør det muligt at etablere en dagligvarebutik på op til 1.000 mz i Fårevejle Kirkeby. 3 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 af forvaltningsloven. Forvaltningsret -sagsbehandling, Karsten Revsbech, m.fl., purist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2014, s. 140. 5 F0B.2000.285, FOB.2001.618 og FOB.2d03.504. 6 Forvaltningsret -sagsbehandling, Karsten Revsbech, m.fl., Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 7. udgave, 2014, s. 142.
BECH-BF~UUN 6/8 Ook.nr. 16682393.1 3.2 Erstatningspligt som følge af tilsidesættelse af vejledningspligt Offentlige myndigheders erstatningspligt reguleres grundlæggende af dansk rets almindelige regler om erstatning uden for kontrakt. Dette indebærer, at fire betingelser skal være opfyldt, før kommunen kan anses som erstatningspligtig. 1. Der skal foreligge et ansvarsgrundlag. 2. Der skal være lidt et tab. 3. Der skal være årsagssammenhæng. 4. Der skal foreligge adækvans. Erstatningspligten indtræder først, hvis alle fire betingelser er opfyldt. En kommune kan således godt have handlet ansvarspådragende, men hvis de øvrige erstatningsretlige betingelser ikke er opfyldt, er der ikke grundlag for erstatningspligt. 3.2.1 Ansvarsgrundlag Hvis en myndighed yder mangelfuld vejledning, kan dette være ansvarspådragende.' Forudsætningen for, at der foreligger et ansvar, er dog, at der foreligger en klar tilsidesættelse af vejledningspligten. 3.2.2 Tab For at opnå erstatning skal skadelidte lide et tab. Det vil sige, at skadelidte skal have afholdt omkostninger eller på anden vis realiseret et tab, der kan opgøres og dokumenteres. 3.2.3 Årsagssammenhæng Det er endvidere en betingelse, at der er sammenhæng mellem den adfærd eller handling, som er årsag til, at skadelidte forgæves afholder omkostninger eller lideret tab. Forvaltningsret -Almindelige emner, Karsten Revsbech m.fl., purist- og økonomforbundets Forlag, 6. udgave, 2016, s. 593.
BECH-BF~UUN 7/8 D~k.nr. 16682393.1 3.2.4 Adækvans Kravet om adækvans indebærer, at der først indtræder erstatningspligt, hvis det kan fastslås, at skadevolderen med rimelighed havde mulighed for at forudse, at en skade af netop denne type eller omfang ville kunne opstå. 3.3 Uoverensstemmelse mellem kommuneplanens redegørelses- henholdsvis rammedel Kommuneplanens rammebestemmelser, jf. planlovens ~ 11 b, stk. 1, nr. 7, normerer kommunens kompetence til at udarbejde lokalplaner.$ 9 Rammebestemmelserne er retligt bindende, og de bør kunne læses uden sammenhæng med redegørelsen.10 Kommuneplanens rammer er således afgørende for, om der kan tilvejebringes en lokalplan, der muliggør etablering af butikker.' Kommuneplanens redegørelse, jf. planlovens 11 e, stk. 4, er retligt set ikke en del af kommuneplanen.12 Redegørelsen udgør hovedsageligt et vægtigt fortolkningsbidrag til kommuneplanens rammebestemmelser og retningslinjer.13 Der kan således ikke herske tvivl om, at kommuneplanens rammebestemmelser er retligt bindende og har forrang, hvor der er uoverensstemmelse mellem kommuneplanens rammebestemmelser og redegørelse. 3.4 Forholdet mellem kommune- og lokalplanlægning Planlægning efter planloven er baseret på rammestyringsprincippet, og det følger direkte af planlovens ~ 13, stk. 1, nr. 1, at en lokalplan ikke må stride mod kommuneplanen. Planlovens ~ 13, stk. 2, fastslår lokalplanpligt for større udstykninger eller større bygge- og anlægsarbejder. Vurderingen af, hvornår der foreligger et større bygge- og anlægsarbejde, er forholdsmæssig, og det beror navnlig på en konkret vurdering af i hvilket omfang, at bygge- og anlægsarbejde vil udgøre en ændring i området. Efter forarbejderne og praksis udløses lokalplanpligt, hvis der er tale om en væsentlig ændring i det bestående miljø,14 $ Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 231. 9 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planloven med senere ændringer.,o Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 231. " Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 235. 1z Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 245. 13 Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 245. 14 Planloven med kommentarer, Helle Tegner Anker, purist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 351.
8~~ Dok.nr. 1668Z39?.1 Bedømmelsen af dette sker ved at lægge vægt på de relevante kriterier efter planlovens formålsbestemmelse, herunder eksempelvis områdets karakter og trafikale forhold. Planlovens ~ 13, stk. 3, indebærer, at kommunen har pligt til at udarbejde et forslag til lokalplan, hvis et bygge- og anlægsarbejde er i overensstemmelse med kommuneplanen. Der er dog i sådanne tilfælde hjemmel til, at kommunen forlanger, at bygherren yder bistand til kommunen til planens udarbejdelse. Bestemmelsen indebærer ikke er pligt for kommunalbestyrelsen til at vedtage lokalplanen.15 Kommunens beslutning skal dog være begrundet isaglige planlægningsmæssige hensyn. 15 Planloven med kommentarer, Helle TegnerAnker,~urist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, s. 360.