Dato 24. juni 2016 Sagsbehandler Søren Peter Kongsted Mail spk@vd.dk Telefon +45 7244 3113 Dokument 15/09168-38 Side 1/9 Etablering af ny vejadgang Jeres ref.: 65.324 I brev af 11. juni 2015 har Advokater på vegne af ejeren af ejendommen, matr. nr. 76h, Ellehammervej 2a, klaget over Helsingør Kommunes beslutning af 23. marts 2015 1 om ekspropriation til etablering af en ny overkørsel for ejendommen, matr. nr. 76e, Klostermosevej 102. I repræsenterer Helsingør Kommune i nærværende klagesag. Vi har gennemgået sagens akter, herunder de mange indlæg fra parternes side, og vi har efter en vurdering af sagen truffet følgende afgørelse: Vores afgørelse Vi finder særligt ud fra ekspropriationsbeslutningens ordlyd samt af ordlyden af det forelagte materiale for Teknisk Udvalg, at det kan lægges til grund, at kommunen har eksproprieret af hensyn til etablering af en drive-in-restaurant på matr. nr. 76e. Og vi forstår kommunens oplysninger således, at etablering af en drive-in-restaurant på den omhandlede ejendom vil kræve en ny lokalplan. Kommunen har med sin ekspropriationsbeslutning imidlertid ikke indhentet de fornødne tilladelser efter anden lovgivning, her en ny lokalplan, hvorfor den dermed ikke har iagttaget undersøgelsesprincippet. Som en følge heraf er ekspropriation hverken aktuel i tidsmæssig henseende eller nødvendig. I den forbindelse må vi også tilsidesætte kommunens argumentation om, at det er uden betydning, om der skal etableres en drive-in-restaurant på den pågældende ejendom, idet dette, udover at tale imod den fornødne iagttagelse af såvel aktualitetskravet som nødvendighedskravet, også vil medføre, at kommunens ekspropriationsbeslutning ville indeholde en begrundelsesmangel. På den baggrund må vi allerede derfor tilsidesætte kommunens ekspropriationsbeslutning, og vi skal derfor anmode kommunen om at tilbagekalde denne. 1 Meddelt i brev af 18. maj 2015. Vejdirektoratet Niels Juels Gade 13 1022 København K Telefon +45 7244 3333 vd@vd.dk vejdirektoratet.dk SE 60729018 EAN 5798000893450
De indsendte klagepunkter Advokater skriver til støtte for klagen bl.a., at: ekspropriationen ikke er nødvendig af hensyn til almenvellet ekspropriationen er foretaget til fordel for privat ekspropriationen ikke er nødvendig i tidsmæssig henseende, idet der ikke er udarbejdet ny lokalplan for området ekspropriationen ikke er nødvendig, og der ikke er valgt den mindst indgribende mulighed. Baggrund Ejendommen, matr. nr. 76e (der er en sammenlægning af dele af matr. nr. 76d samt hele 76e 2 ), ligger i et erhvervsområde vest for Helsingør. Ejendommen ligger på hjørnet af Klostermosevej, der bliver administreret af kommunen, og Kongevejen, der bliver administreret af Vejdirektoratet. Ejendommen ligger i dag ubebygget hen og den oprindelige ejendom havde en godkendt overkørsel direkte ud til Klostermosevej, jf. vejlovens 70, stk. 1. Ejendommen har kun kunnet udnyttes til eksisterende godkendt virksomhed på ejendommen 3. Efter den matrikulære sammenlægning af ejendommen har kommunen skullet tage stilling til, om den eksisterende adgang til Klostermosevej har kunnet godkendes, jf. vejlovens 71, stk. 3. I denne vurdering er indgået overvejelser om udnyttelsen af ejendommen. I den forbindelse har ejendommens nye ejer, D A/S, ønsket at etablere en drive-in-restaurant på ejendommen, men den eksisterende lokalplan, 1.73, har været til hindrer for den type af virksomhed 4. Der har således efterfølgende været en dialog med Helsingør Kommune, hvor kommunen har vurderet en række nye adgangsmuligheder til matr. 76e, herunder over naboejendommen, matr. nr. 76h 5 (langs vest- og østsiden) og bagom til Ellehammersvej via matr. nr. 82bo og 82aa. Og dette da en drive-in-restaurant naturligt vil være en trafikskabende virksomhed. Af indstilling af 23. marts 2015 til kommunens tekniske udvalg fremgår det, at kommunen har modtaget en henvendelse fra S om opførelse af en drive-in-restaurant på ejendommen, og at den eksisterende adgang ikke er godkendt til en sådan type af virksomhed. Opførelsen af en drive-inrestaurant medfører en væsentlig stigning i trafikken i forhold til den begrænsede trafik, der tidligere har været til ejendommen 6. Det foreslås derfor, at vejadgangen til Klostermosevej ikke opretholdes ud fra et trafiksikkerheds- og kapacitetsmæssigt synspunkt 7. En ny vejadgang foreslås etable- 2 Jf. brev af 14. december 2015 fra H. 3 Lettere produktions- og værkstedsvirksomhed, jf. lokalplan 1.73. 4 Jf. note 3. 5 På matr. nr. 76h ligger der i dag en erhvervsvirksomhed AO der har specialiseret sig i salg af værktøj til håndværkere. 6 Konkret regner kommunen med ca. 200 biler i døgnet til/fra drive-in-restauranten. 7 En godkendelse fra Vejdirektoratets side, jf. vejlovens 71, stk. 5, er derfor ikke nødvendig. 2
ret til Ellehammersvej via nabomatriklerne og dette gennem ekspropriation, hvis der ikke kan opnås enighed. Efter afholdelse af åstedsforretninger den 18. marts, 22. maj og 25. september 2014 8 har kommunen i brev af 18. maj 2015 meddelt, at man har besluttet at ekspropriere et ca. 320 m 2 stort areal af ejendommen, matr. nr. 76h, der ligger på Ellehammervej 2a, til anlæg af en kommunevej. Ekspropriationen bliver gennemført langs vestsiden af ejedommen, hvor adgangen til AO-virksomhedens varelager er beliggende, og medfører således, at der bliver etableret en offentlig adgangsvej både til matr. nr. 76e og til varelagret på matr. nr. 76h 9. Af afgørelsen fremgår det under Sagsfremstilling, at S ønsker at etablere en drive-in-restaurant på ejendommen. Af afgørelsen fremgår det endvidere, at hensynet til ekspropriationen er kapacitets- og trafiksikkerhedsmæssige årsager (på Klostermosevej og i det nærliggende kryds, Kongevejen/Klostermosevej), og i den forbindelse har kommunen konkret henvist til trafiktilvæksten ved en drive-in-restaurant på matr. nr. 76e i forbindelse med de trafikale udfordringer ved at kanalisere trafikken fra matr. nr. 76e ud på Ellehammersvej cirka 8 meter fra krydset til Klostermosevej. Disse hensyn i forbindelse med den forventede trafikvækst fra en drive-in-restaurant er gentaget under klagesagen, bl.a. i kommunens brev af 21. august 2015 samt i citat i brev af 14. december 2015 fra H. Af sidstnævnte brev fremgår det endvidere, at: Kommunen anerkender naturligvis, at den pågældende overkørsel vil blive anvendt i et større omfang, ligesom kommunen i brev af 8. september 2015 har oplyst, at trafikmængden til og fra ejendommen vil være problematisk, såfremt vejadgangen fortsat er ud til Klostermosevej. Med den meddelte ekspropriationsbeslutning af 18. maj 2015 har kommunen i samme forbindelse borteksproprieret den hidtidige vejadgang for matr. nr. 76e ud til Klostermosevej. Under klagesagen har kommunen oplyst, at den (alligevel) ikke med sikkerhed ved, hvordan ejendommen, matr. nr. 76e, skal anvendes, og at den dermed heller ikke har lagt bestemte trafiktal til grund for ejendommen. Det afgørende er (alene), at ejendommen skal have etableret en ny overkørsel, hvis den skal have fornøden vejadgang. Kommunen anerkender dog, at deres afgørelse indeholder en begrundelsesmangel, men at det ville være i strid med domstolenes praksis om ugyldighedslæren, hvis Vejdirektoratet finder afgørelsen ugyldig af den grund 10. Hvad Vejdirektoratet kan tage stilling til 8 Og hvor repræsentant fra S, deltog. 9 Ekspropriationen medfører samtidig, at den sidste rest af byggemulighed på matr. nr. 76h i alt 143 m 2 forsvinder. 10 Jf. senest brev af 6. juni 2016 fra N. 3
Vi kan tage stilling til klager over en kommunes endelige ekspropriationsbeslutning og i den forbindelse helt eller delvist ophæve kommunens beslutning om ekspropriation fra en ejendom. Det fremgår af vejlovens 11 4, stk. 2. Det betyder, at vi kan vurdere, om kommunen i forbindelse med sådan en afgørelse har fulgt vejlovens, forvaltningslovens 12 og almindelige uskrevne forvaltningsretlige regler. Men vi kan ikke pålægge en kommune at gennemføre et andet konkret vejprojekt. Vi kan heller ikke tage stilling til forhold, der er omfattet af anden lovgivning, ligesom vi heller ikke kan tage stilling til vejlovens bestemmelser om erstatning, da disse regler hører under taksationsmyndighederne (taksationskommissionen og overtaksationskommissionen). Ny eller gammel privatvejslov? Selvom der pr. 1. juli 2015 er trådt en ny vejlov 13 i kraft, finder bestemmelserne i denne lov ikke anvendelse i den konkrete sag. Det skyldes, at sager, der ved lovens ikrafttræden er indbragt for Vejdirektoratet, skal færdigbehandles efter de hidtil gældende regler. Det fremgår af den nye vejlovs 140, stk. 3. Forvaltningslovens bestemmelser I henhold til forvaltningslovens 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, endvidere ledsages af en begrundelse. Kravene til indholdet af begrundelsen er nærmere opregnet i forvaltningslovens 24. En begrundelse skal således indeholde en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet efter, samt angive de faktiske omstændigheder, myndigheden har lagt vægt på, og, såfremt afgørelsen beror et skøn, de kriterier, som er lagt til grund ved skønsudøvelsen. Forvaltningsretlige principper Som vejmyndighed er kommunen underlagt det forvaltningsretlige undersøgelsesprincip. Ifølge dette princip skal forvaltningsmyndigheden her kommunen undersøge en sag så langt, at den kan træffe en lovlig og forsvarlig afgørelse. Det er forvaltningsmyndighedens eget skøn, hvilke undersøgelser den ønsker at iværksætte, og hvornår. Vejlovens bestemmelser 11 Lov om offentlige veje, jf. lovbekendtgørelse nr. 1048 af 3. november 2011, som ændret ved lov nr. 613 af 18. juli 2012, lov nr. 169 af 26. februar 2014 om ændring af færdselsloven og lov om offentlige veje og lov nr. 552 af 2. juni 2014. 12 Lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014. 13 Lov nr. 1520 af 27. december 2014 om offentlige veje m.v., som ændret ved lov nr. 1895 af 29. december 2015. 4
Vejlovens bestemmelser om ekspropriation Det er kommunen, der beslutter, om en ekspropriation skal ske. Dette fremgår af vejlovens 49, stk. 1. Reglerne om, i hvilke tilfælde, der kan ske ekspropriation, fremgår af vejlovens 43. Ekspropriation kan efter bestemmelsen i 43 bl.a. ske til nyanlæg af offentlige veje og adgangsforhold, når almenvellet kræver det, jf. 43, stk. 1 og 2. Vejlovens bestemmelser om adgangsforhold Overkørsler og overgange til offentlig vej må ikke uden vejbestyrelsens tilladelse benyttes til adgang for andre ejendomme end dem, for hvilke de er anlagt. Dette fremgår af vejlovens 71, stk. 1. En bestående overkørsel eller overgang må ikke uden vejbestyrelsens tilladelse benyttes for ejendomme, der fremkommer eller ændres ved udstykning, matrikulering eller arealoverførsel. Dette fremgår af vejlovens 71, stk. 3. Når benyttelse af adgang som nævnt i stk. 3 ønskes ved kommunevej i mindre afstand end 100 m - i bymæssige bebyggelser dog i mindre afstand end 50 m - fra en hovedlandevej, skal der tillige indhentes tilladelse fra Vejdirektoratet. Dette fremgår af vejlovens 71, stk. 5. Såfremt ejeren af et areal som følge af beslutninger og bestemmelser truffet i medfør af 70-73 afskæres fra en udnyttelse af arealet, der er økonomisk rimelig og forsvarlig under hensyn til ejendommens beliggenhed og øvrige beskaffenhed, og som svarer til den udnyttelse, der finder sted af andre tilgrænsende eller omliggende arealer, kan ejeren begære arealet overtaget helt eller delvis af vejbestyrelsen, medmindre vejbestyrelsen kan anvise anden fornøden adgang til arealet. Det fremgår af vejlovens 78, stk. 1. Betingelser for ekspropriation Ekspropriation som følge af adgangsbestemmelserne Kan en kommune ikke meddele tilladelse til, at en bestående overkørsel må benyttes til dem nye ejendom, der er fremkommet ved matrikulering (sammenlægning), må kommunen vurdere, om den skal fremskaffe anden fornøden vejadgang, fremskaffe vejadgang ved ekspropriation eller skal overtage ejendommen. Vi har noteret os, at almene hensyn trafiksikkerhed og trafikafvikling taler imod at lade den eksisterende overkørsel blive benyttet som adgang til den sammenlagte ejendom, der planlægges udnyttet til en drive-in-restaurant på ejendommen. Det taler dermed imod almenvellets interesse at benytte den eksisterende adgang. Kommunen har således eksproprieret til en anden vejadgang for matr. nr. 76e, konkret langs vestsiden af naboejendommen, matr. nr. 76h ud til den offentlige vej, Ellehammersvej. Denne procedure er i overensstemmelse med bestemmelserne i vejlovens 71, stk. 3, jf. stk. 1, samt vejlovens 78, stk. 1. 5
Om ekspropriationen kan gennemføres med hjemmel i vejlovens 43, kræver, at ekspropriationen også bliver gennemført af hensyn til almenvellets interesse. Almenvellets interesse Udtrykket, når almenvellet kræver det, er en gentagelse af det tilsvarende krav i Grundlovens 73. Dette er udtryk for, at ekspropriationen skal varetage almene samfundshensyn og ikke må gå videre end nødvendigt for at varetage disse hensyn. I forbindelse med ekspropriationsindgrebet skal der derfor foretages en konkret afvejning af de almindelige samfundsmæssige hensyn over for de private interesser, som indgrebet berører, og det konkrete ekspropriationsindgreb må ikke være mere vidtgående end nødvendigt for at opnå ekspropriationsformålet. Bestemmelsen i 43 indeholder ikke et forbud mod, at der eksproprieres til fordel for en privat virksomhed, men hensynet til ekspropriationen skal ske til varetagelse af almene samfundshensyn. Spørgsmålet, om en konkret ekspropriation er nødvendig for at varetage denne interesse, beror på et skøn, som Vejdirektoratet kan tage stilling til i forbindelse med en eventuel klage over ekspropriationen. I den konkrete sag har vi noteret os, at kommunen af almene hensyn har borteksproprieret den eksisterende vejadgang på ejendommen, matr. nr. 76e, til Klostermosevej, og i samme forbindelse har eksproprieret til en ny vejadgang for denne ejendom til offentlig vej via matr. nr. 76h. Den nye adgang bliver etableret, således at der bliver adgang for matr. nr. 76e til det offentlige vejnet på Ellehammersvej, og vejen vil være åben for offentligheden, dog med et standsningsforbud på vejen af hensyn til varekørslen til AO s varelager, der er beliggende på matr. nr. 76h. Ekspropriationen sker af hensyn til forsvarlig og sikker afvikling af trafikken til og fra S - restauranten på matr. nr. 76e, herunder på det omkringliggende offentlige vejnet. Da denne trafik vil være ca. 200 biler i døgnet, er det kommunens vurdering, at denne trafik mest trafiksikkert skal ledes ud til Ellehammersvej og ikke direkte ud til Klostermosevej, idet sidstnævnte vej har en døgntrafik på 17.000 køretøjer på hverdage, og fordi adgangen ligger så tæt på den trafikerede rundkørsel ved Klostermosevej/Kongevejen. En sådan vurdering af de trafikale forhold, herunder på det offentlige vejnet og som både fremgår af indstilling til kommunens tekniske udvalg og af den endelige afgørelse (ekspropriationsbeslutningen) vil ikke være uforenelig med de almene hensyn, som kommunen skal varetage i medfør af bestemmelsen i vejlovens 43, stk. 1 og 2. Var der derimod alene tale om at ændre på adgangsforholdene til ejendommen på matr. nr. 76e ud fra den eksisterende brug af ejendommen, det vil sige lettere produktions- og værkstedsvirksomhed, jf. lokalplan 1.73, ville der med kommunens afgørelse af 18. maj 2015 være tale om begrundelsesmangel, jf. forvaltningslovens 22 og 24, idet såvel kommunens afgørelse som den forudgående indstilling til det tekniske udvalg omhandler konsekvenserne af en drive-in-restaurant på 6
ejendommen, og ikke lettere produktions- og værkstedsvirksomhed. I den forbindelse har vi også lagt vægt, at S i dag er ejer af ejendommen gennem D A/S. En sådan begrundelsesmangel vil efter Vejdirektoratets opfattelse som udgangspunkt medføre en hjemvisning af ekspropriationsbeslutningen, idet det ville medføre berettiget tvivl om, hvorfor kommunen har afvist at opretholde den eksisterende adgang til ejendommen og ekspropriere til en ny vejadgang over naboejendommen. Hertil kommer manglende aktualitet og nødvendighed for ekspropriationen. Vi henviser i den forbindelse til indgrebets alvorlige karakter. Vi må i den forbindelse tilsidesætte kommunens argumentation under klagesagen om, at den alligevel ikke ved, hvad ejendommen skal udnyttes til, men at det afgørende alene er, at ejendommen skal have en ny vejadgang. Vi henviser til det oplyste i/under åstedsforretningen, indstilling til kommunens tekniske udvalg, ordlyden af kommunens ekspropriationsbeslutning samt til det af kommunen oplyste i brev af 21. august 2015 til Vejdirektoratet under klagesagen. Aktualitet og nødvendighed Tidsmæssigt skal ekspropriationen være nødvendig. Det vil sige, at der skal være en tidsmæssig aktualitet i det formål, der skal opfyldes. Eksempelvis kan der lægges vægt på, om anlægsarbejdet er planlagt, og om der er afsat midler til gennemførelse at projekt. Ekspropriation til mulig senere brug eller nice-to-have vil dermed ikke have den fornødne tidsmæssige aktualitet. Det gælder også i det tilfælde, hvor den eksproprierende myndighed ikke har mulighed for at afsætte midler til etablering af vejen eller stien, hverken nu eller på sigt 14. Udover den tidsmæssige aktualitet indebærer kravet om nødvendighed også, at ekspropriationen er ulovlig, hvis det tilsigtede formål kan opnås uden ekspropriation eller ved en mindre omfattende ekspropriation 15. Dette krav om nødvendighed, herunder i tidsmæssig henseende, følger af bestemmelserne i grundlovens 73, stk. 1, og vejlovens 43, stk. 1, om hensynet til almenvellet samt af det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Regler efter anden lovgivning En ekspropriation kan kun gennemføres, hvis etableringen af det pågældende projekt er lovligt i henhold til lovgivningen såvel efter vejloven som efter anden lovgivning. En ekspropriation er et så vidtgående indgreb over for en borger, at der stilles særlige krav til en forvaltnings undersøgelsespligt forud for en ekspropriation af tredjemands ejendom. 14 En undtagelse kan være egentlige byudviklingsområder, og hvor kommunen af byplanmæssige årsager ønsker at styre udviklingen. 15 Jf. Karsten Revsbech og Alex Puggaard, Lærebog i miljøret, s. 115 ff, 4. udgave (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2008). 7
En del af denne undersøgelsespligt omfatter, at myndigheden forud for en ekspropriation har sikret, at de nødvendige tilladelser eller dispensationer efter anden lovgivning foreligger på ekspropriationstidspunktet. Dette betyder blandt andet, at samtlige tilladelser eller bindende forhåndstilsagn i forhold til f.eks. fredninger eller miljøretlige forhold skal være indhentet. Bindende forhåndstilsagn, principtilladelse eller lignende kan være tilstrækkeligt grundlag forud for en ekspropriation. Gennemføres ekspropriationen, uanset at de pågældende tilladelser ikke er indhentet, er ekspropriationen ikke lovlig (ugyldig). Vi kan som klagemyndighed ikke tage stilling til selve rimeligheden af ovennævnte tilladelser mv. efter anden lovgivning, herunder til bestemte forhold/punkter i disse tilladelser, men alene om, hvorvidt disse foreligger senest på tidspunktet for ekspropriationsbeslutningen. Vi kan konstatere, at kommunen ikke har udarbejdet en ny lokalplan for området, hvor matr. nr. 76e er beliggende, og det selvom en drive-in-restaurant på ejendommen ikke lovligt kan drives inden for rammerne af den nuværende lokalplan (1.73). Vi kan således konstatere, at det fornødne tilladelsesgrundlag efter anden lovgivning, her en ny lokalplan efter planlovens 16 bestemmelser, ikke var til stede på afgørelsestidspunktet, og at kommunen dermed ikke ses at have iagttaget undersøgelsesprincippet. Kommunens ekspropriationsbeslutning er derfor hverken tidsmæssig aktuel eller nødvendig. Kommunens ekspropriationsbeslutning er allerede af den grund ugyldig og må tilsidesættes. Vores afgørelse Vi finder særligt ud fra ekspropriationsbeslutningens ordlyd samt af ordlyden af det forelagte materiale for Teknisk Udvalg, at det kan lægges til grund, at kommunen har eksproprieret af hensyn til etablering af en S drive-in-restaurant på matr. nr. 76e. Og vi forstår kommunens oplysninger således, at etablering af en drive-in-restaurant på den omhandlede ejendom vil kræve en ny lokalplan. Kommunen har med sin ekspropriationsbeslutning imidlertid ikke indhentet de fornødne tilladelser efter anden lovgivning, her en ny lokalplan, hvorfor den dermed ikke har iagttaget undersøgelsesprincippet. Som en følge heraf er ekspropriation hverken aktuel i tidsmæssig henseende eller nødvendig. I den forbindelse må vi også tilsidesætte kommunens argumentation om, at det er uden betydning, om der skal etableres en drive-in-restaurant på den pågældende ejendom, idet dette, udover at tale imod den fornødne iagttagelse af såvel aktualitetskravet som nødvendighedskravet, også vil medføre, at kommunens ekspropriationsbeslutning ville indeholde en begrundelsesmangel. 16 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning. 8
På den baggrund må vi allerede derfor tilsidesætte kommunens ekspropriationsbeslutning, og vi skal derfor anmode kommunen om at tilbagekalde denne. 9