Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler

Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler Juni 2011 1

Analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler Juni 2011

Udbudsrådet Nyropsgade 30 1780 København V Tlf.: 72 26 80 00 Fax: 33 32 61 44 ISBN On-line 9788770294867 Layout: Word Specialisten Billedmateriale: istockphoto Grafisk produktion: GP-Tryuk A/S Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet. Hovedbidrag til de enkelte kapitler er forfattet af: Kapitel 1: Kapitel 2: Kapitel 3: Kapitel 4: Kapitel 5: Udbudsrådets sekretariat Udbudsrådets sekretariat Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen Copenhagen Economics Copenhagen Economics 2

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Indhold Kapitel 1 Indledning og resumé 1.1 Indledning... 4 1.2 Resumé... 5 Kapitel 2 Om rammeaftaler 2.1 Hvad er en rammeaftale?... 11 2.2 hvorfor anvende rammeaftaler?... 12 2.3 omfang og udvikling i brug af rammeaftaler... 16 2.4 Indkøb på forskellige typer og forskellige aktørers rammeaftaler... 20 Kapitel 3 Udbudsreglerne og rammeaftaler 3.1 Den retlige regulering af rammeaftaler... 22 3.2 Hvad siger udbudsreglerne om konkrete forhold vedr. rammeaftaler?... 34 3.3 Tjekliste... 55 Kapitel 4 Økonomien i rammeaftaler 65 4.1 Prisgevinsterne ved indkøb under rammeaftaler... 68 4.2 Faktorer der spiller ind på prisen under rammeaftaler... 73 4.3 Transaktionsomkostninger ved rammeaftaler... 87 4.4 Hvornår og hvordan det er økonomisk fordelagtigt at anvende rammeaftaler... 99 Kapitel 5 Kvalitet og kvalitetsudvikling gennem rammeaftaler 5.1 Udfordringer med kvalitet i rammeaftaler... 110 5.2 Udfordringer med kvalitetsudvikling... 120 5.3 Hvordan kvalitet og kvalitetsudvikling i rammeaftaler stimuleres... 123 5.4 Hvornår og hvordan kvalitet kan sikres i rammeaftaler... 125 3

UDBUDSRÅDET Kapitel 1 Indledning og resumé - UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT 1.1 INDLEDNING Det offentlige foretager årligt indkøb hos private virksomheder for ca. 270 mia. kr. Gennem de seneste år er en stigende del af det offentlige indkøb blevet koordineret, således at flere offentlige myndigheder foretager udbud og indkøb af bestemte varer og tjenester i fællesskab. Tendensen til øget koordinering af indkøbene genfindes både i stat, kommuner og regioner. Rammeaftaler er et vigtigt instrument til offentlige indkøb, fordi det tillader myndigheder at koordinere deres indkøb. Danmark er det land i EU, der anvender rammeaftaler i størst omfang. Andelen af de offentlige indkøb, der sker via rammeaftaler, er endvidere stigende. Brugere og udbydere af rammeaftaler ser rammeaftaler som et instrument, der kan give lave priser og en god kvalitet, når de rette forudsætninger er til stede. Under de rette forudsætninger kan aftalerne lette og smidiggøre indkøb og reducere transaktionsomkostningerne forbundet med udbud, fordi aftalerne kan afløfte udbudspligten og på forhånd fastsætte vilkårene for køb i en aftaleperiode. Det økonomiske pres på den offentlige sektor og et politisk ønske om effektivisering har skabt en efterspørgsel blandt beslutningstagere og indkøbere på viden og redskaber, der kan understøtte det offentliges indkøb via rammeaftaler. Derfor har Udbudsrådet udarbejdet denne analyse af bedste praksis for brug af rammeaftaler for at belyse det forskellige aspekter ved rammeaftaler. Analysen fokuserer på tre aspekter ved rammeaftaler. Det juridiske, det økonomiske og det kvalitetsmæssige. I analysen undersøges rammeaftaler generelt, og dermed inkluderes både centralt og decentralt indgåede rammeaftaler. Analysen behandler derfor også Statens og Kommunernes Indkøbscentral, SKI, og deres brug af rammeaftaler. I forbindelse med udarbejdelsen af analysen er der konstateret en usikkerhed omkring reglerne for brug af rammeaftaler. Årsagen hertil er blandt andet, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i en vejledende udtalelse i januar 2011 har vurderet, 4

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER at en af SKI s rammeaftaler og den anvendte tildelingsmodel ikke var udformet i overensstemmelse med udbudsdirektiverne. Denne og andre juridiske problemstillinger vedrørende indgåelse og anvendelse af rammeaftaler behandles derfor i et kapitel om juraen bag rammeaftaler for at bidrage til klarhed om reglerne på området. Analysen er bygget op over en brugerundersøgelse gennemført for Udbudsrådet af Copenhagen Economics. I brugerundersøgelsen undersøges det, hvordan mere end 100 brugere, udbydere og leverandører af rammeaftaler vurderer rammeaftaler som instrument til offentlige indkøb. Brugerundersøgelsen er brugt til at identificere de problemstillinger omkring indgåelse og anvendelse af rammeaftaler, som brugere, udbydere og leverandører oplever. De identificerede problemstilling belyses i de enkelte kapitler i analysen. Fokus i analysen er udelukkende på rammeaftaler. Det betyder, at analysen ikke sammenligner fordele og ulemper ved forskellige indkøbsformer. Analyser indeholder dermed ikke en vurdering af, hvornår rammeaftaler er relevante at benytte sammenlignet med eksempelvis et almindeligt udbud. Selvom analysen alene behandler rammeaftaler er det ikke et udtryk for, at rammeaftaler altid er den mest hensigtsmæssige indkøbsform for offentlige myndigheder. Valget af indkøbsform er afhængig af en konkret vurdering i den enkelte situation. Der kan eksempelvis være situationer, hvor den efterspurgte vare eller ydelse er af så kompleks karakter, at en rammeaftale ikke er hensigtsmæssig. 1.2 RESUMÉ Offentlige myndigheder anvender rammeaftaler, når der er tvivl om, hvor stor en mængde af et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov for at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov for en leverance må forventes at indtræde. Under de rette forudsætninger er en rammeaftale et nyttigt redskab for myndigheder, fordi den afløfter udbudspligten og fastsætter vilkårene for de kontrakter, der skal indgås i en given periode. Dette gælder især med hensyn til pris og mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. Omkring 32 pct. af alle danske EU-udbud er rammeaftaler, når der ses på antallet af indgåede kontrakter efter EU-udbud. Set i forhold til, at offentlige myndigheder i Danmark i 2009 indgik kontrakter om indkøb hos private leverandører for ca. 270 mia. kr. er det således store beløb, der løber igennem de danske rammeaftaler. Der kan ikke tegnes et præcist billede af, hvordan eller hvor meget der omsættes for på rammeaftaler hos forskellige udbydere. Det skyldes blandt andet, at der ikke registreres, hvor meget der trækkes på indkøbsfællesskabets forskellige rammeaftaler, hos de frivilligt indgåede indkøbsfællesskaber. Statens og Kommunernes 5

UDBUDSRÅDET Indkøbscentral, SKI, og Statens Indkøb er de største udbydere af rammeaftaler i Danmark, og der omsættes årligt for henholdsvis 13 mia. kr. og 1,4 mia. kr. på disse udbyderes rammeaftaler. Brugen af rammeaftaler har været stigende over de seneste år. Over halvdelen af respondenterne i brugerundersøgelsen angiver, at de har oplevet en stigning i deres brug af rammeaftaler. Samtidig vurderer ca. 75 pct. af brugerne, at de fremadrettet kan anvende rammeaftaler bedre end i dag. Brugerne vurderer, at der er potentiale for at anvende rammeaftaler yderligere. Det bliver eksempelvist påpeget, at rammeaftaler kan anvendes på nye og flere indkøbsområder end i dag. Samtidig understreges det også, at myndighederne kan blive bedre til at anvende eksisterende rammeaftaler ved at indgå købsforpligtelser eller ved at få decentrale enheder til at trække på rammeaftalerne i større omfang. En prisanalyse gennemført af Copenhagen Economics udført for Udbudsrådet viser, at der for nogle varegrupper er mulighed for at opnå store besparelser ved at købe ind på en rammeaftale. Prisanalysen sammenligner prisen for varer indkøbt på en rammeaftale, og prisen for varer indkøbt uden for en rammeaftale, hvilket typisk er leverandørernes listepriser. Eksempelvis viser analysen, at der på kopipapir er en gennemsnitlig prisgevinst på næsten 20 pct., imens der for rengøringsmidler er en gennemsnitlig gevinst på knap 30 pct. I forbindelse med 9 ud af 10 undersøgte varegrupper kan der identificeres større eller mindre økonomiske gevinster ved brug af en rammeaftale. Brugernes vurdering af, at brugen af rammeaftaler kan udbredes, kombineret med prisanalysens eksempler på besparelse ved brug af rammeaftaler, peger på, at der kan være et potentiale for økonomiske gevinster. Det er ikke muligt på det foreliggende datagrundlag at kortlægge størrelsen på dette effektiviseringspotentiale. Der er ikke enighed blandt brugerne om, hvorvidt rammeaftaler altid er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. I brugerundersøgelsen vurderer en række brugere, at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer. Ifølge brugerne skyldes dette, at rammeaftaler for det første afløfter udbudspligten, for det andet sikrer bedre priser, og for det tredje er hurtigere og smidigere at anvende end andre indkøbsformer. Der er dog også brugere i undersøgelsen, som vurderer, at rammeaftaler ikke er et bedre instrument. Disse brugere hæfter sig særligt ved, at rammeaftaler ikke kan sikre bedre priser, og at der er uafklarede juridiske problemstillinger omkring rammeaftaler. I brugerundersøgelsen bliver der peget på en række juridiske problemstillinger, hvoraf flere knytter sig til tildeling af kontrakter til leverandører. Via en gennemgang af udbudsdirektivets bestemmelser samt relevant praksis fra Klagenævnet for Udbud og vejledende udtalelser fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen beskrives 6

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER problemstillingerne samt eventuelle løsninger i kapitel 3. Kapitlet indeholder afslutningsvist en tjekliste, som kan anvendes i forbindelse med den konkrete indgåelse og anvendelse af en rammeaftale. De behandlede juridiske problemstillinger er oplistet i nedenstående boks 1.1. Boks 1.1: Belyste juridiske problemstillinger I den juridiske del af analysen behandles ti problemstillinger. Disse er: om udbudspligten kan afløftes under rammeaftalen hvilken retstilstand, der gælder, hvis rammeaftaler er ulovlige hvilke tildelingskriterier, der skal anvendes i forbindelse med miniudbud om der løbende kan ske en kvalitetsudvikling af varer under rammeaftalen om miniudbud og direkte tildeling kan anvendes under samme rammeaftale om det er muligt at tilslutte sig en rammeaftale, der allerede er i funktion om en myndighed kan agere selvstændigt og undlade at bruge rammeaftalen hvordan der kan gennemføres tildeling i forbindelse med sortimentsudbud hvordan kontrakter kan overdrages fra en privat leverandør til en anden hvordan kan en mindre leverandør leve op til de økonomiske krav, der stilles af ordregiverne? I forbindelse med den økonomiske del af analysen er det undersøgt, hvordan der kan opnås økonomiske fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler. Generelt peger analysen på, at der kan opnås økonomisk fordelagtige priser ved brug af rammeaftaler, når de rette forudsætninger er til stede. En væsentlig forudsætning er, at den efterspurgte ydelse egner sig til at blive indkøbt via en rammeaftale. For visse komplekse ydelsestyper eller ved klart definerede indkøbsbehov er det nødvendigt at vurdere rammeaftaleinstrumentet i forhold til andre indkøbsformer, da rammeaftaler ikke altid er det mest hensigtsmæssige instrument. Brugerundersøgelsen og de opfølgende interviews med offentlige indkøbere og leverandører peger for det første på, at der opnås bedre priser, når der indkøbes store volumener. Analysen viser, at rammeaftaler, som pålægger de offentlige myndigheder en købsforpligtelse ofte resulterer i gode priser, fordi leverandøren opnår stordriftsfordele på grund af en større salgsvolume og en større sikkerhed for salg på rammeaftalen. Det er særligt erfaringen fra Statens Indkøb, som indgår forpligtende rammeaftaler på vegne af statslige myndigheder. Når købsforpligtelse overvejes i forbindelse med indgåelse af en konkret rammeaftale, er det nødven- 7

UDBUDSRÅDET digt at den ordregivende myndighed vurderer, om der kan opstå negative langsigtede konsekvenser for markedet, eksempelvis om konkurrencen svækkes og prisniveauet øges på længere sigt ved at tildele én markedsaktør en stor ordre. Standardisering er en anden vej til gode priser på en rammeaftale, fordi det muliggør lavere transaktionsomkostninger for myndighederne til udarbejdelse og gennemføres af udbuddet samt lavere enhedsomkostninger for leverandøren. Samtidig giver standardisering mulighed for at anvende webbaserede løsninger, hvilket reducerer de decentrale enhedernes omkostninger forbundet med anvendelse af rammeaftaler. Besparelsespotentialet via standardisering er dog sammenhængende med opgavens kompleksitet. Mindre komplekse varer og ydelser er lettere at standardisere. Og som konsekvens heraf bliver udbuddet nemmere at gennemføre, transaktionsomkostningerne reduceres og rammeaftalerne kan giv bedre priser. I politisk styrede organisationer, som eksempelvis kommunerne, er det dog ikke altid en ønskelig løsning at indkøbe standardiserede varer fra en central rammeaftale. Det kan eksempelvis skyldes lokale krav til miljøcertificering, som ikke kan imødekommes i centrale aftaler. I disse situationer vil myndigheden ofte skulle acceptere højere transaktionsomkostninger eller højere priser ved selv at indgå en rammeaftale, når de ønskede produkter ikke forekommer på eksisterende rammeaftaler. Når offentlige myndigheder køber ind, er økonomi ikke den eneste beslutningsparameter. Kvaliteten af de leverede varer og ydelser er også centralt. Myndigheder har derfor behov for at kunne håndtere kvalitet og kvalitetsudvikling i forbindelse med rammeaftale. Denne udfordring er særligt aktuel på områder med højteknologiske produkter, eksempelvis pc ers hardware og software, der hurtigt udvikles i kvalitet og indhold. Brugerundersøgelsen indikerer, at det opleves som en væsentlig udfordring at sikre en løbende kvalitetsudvikling i efterspurgte produkter, når der købes ind på en rammeaftale. Derfor har flere udbydere af rammeaftaler eksperimenteret med forskellige kontraktmodeller, som tvinger leverandørerne til skabe en løbende kvalitetsudvikling i de tilbudte produkter på en rammeaftale. Det kræver en balanceret tilgang fra den offentlige myndigheds side at sikre kvalitet og kvalitetsudvikling i varer og ydelser omfattet af en rammeaftale. Det skyldes, at ønsket om høj kvalitet risikerer at føre til kravspecifikationer med meget store krav til de leverede produkter, som dermed virker fordyrende. Det stiller således krav til grundig forberedelse og indgående kendskab til det konkrete produktområde, når der skal udarbejdes en kravspecifikation, for at opnå den rette balancen mellem kvalitet og pris. I overvejelserne om kvalitet er det også væsentligt 8

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER at have fokus på tidsperspektivet, da visse varer af høj kvalitet og dermed en højere pris kan vise sig at være den billigste langsigtede løsning. Boks 1.2: Analysens konklusioner Analysen af rammeaftaler viser: I Danmark køber det offentlige ind for ca. 270 mia. kr. årligt hos private leverandører. Samtidig er 32 pct. af danske EU-udbud rammeaftaler målt på antallet af indgåede kontrakter. Dermed omsættes årligt for adskillige milliarder på danske rammeaftaler. Offentlige myndigheder kan opnå væsentlige besparelser ved at indgå rammeaftaler, når de rigtige rammebetingelser er til stede. En prisanalyse viser, at 9 ud af 10 undersøgte produkter kan indkøbes til en lavere pris, hvis indkøbet sker via en rammeaftale. Brugerne af rammeaftaler vurderer, at de kan anvende rammeaftaler bedre fremadrettet ved enten af lade flere indkøbsområder være omfattet af rammeaftaler, ved at acceptere en købsforpligtelse på rammeaftaler, eller ved at forbedre decentrale institutioners loyalitet overfor eksisterende rammeaftaler. Der kan opnås økonomisk fordelagtige priser på en rammeaftale, når indkøbsvolumen på den enkelte rammeaftale er stor. Dette kan opnås ved dels at koordinere indkøbe og dermed være mange brugere på den enkelte aftale, dels ved at lade aftalen være omfattet af en købsforpligtelse overfor myndighederne, fordi leverandørerne herigennem opnår stordriftsfordele på grund af en større salgsvolume og en større sikkerhed for sit salg på rammeaftalen. Endvidere kan standardisering af de efterspurgte produkter mindsker transaktionsomkostninger for den offentlige myndighed og reducerer enhedsomkostninger for leverandøren og herigennem skabe bedre priser. Udviklingen af kvaliteten af et produkt under en rammeaftales løbetid kan være svær at sikre for udbydere af rammeaftaler. Der kræver derfor stor opmærksomhed fra den offentlige myndigheds side, når der udarbejdes kravspecifikationer, for at opnå den rette balance mellem kvalitet og økonomi. Brugere af rammeaftaler vurderer, at rammeaftaler kan anvendes bedre end i dag. Det er derfor relevant at udnytte rammeaftaleinstrumentet bedre samt udbrede anvendelse af rammeaftaler, fordi rammeaftaler under de rette forhold kan hjælpe offentlige myndigheder til en bedre økonomi og reducere transaktionsomkostninger ved indkøb. Hvis potentialet for besparelser skal realiseres kræver det, at offentlige myndigheder anvender rammeaftaler hensigtsmæssigt. Dette indebærer, at brugerne af rammeaftaler skal være gode til at vurdere, hvornår rammeaftaleinstrumentet er hensigtsmæssigt at anvende i forhold til andre indkøbsformer. 9

UDBUDSRÅDET Offentlige myndigheder kan, hvilket brugerne også angiver i brugerundersøgelsen, i større udstrækning dels lade sig være omfattet af en købsforpligtelse, dels indkøbe standardiserede varer og ydelser, dels koordinere sine indkøb med andre myndigheder. Købsforpligtelse og indkøb af standardiserede varer og ydelser kan opnås på såvel decentrale som centrale rammeaftaler. Til gengæld gennemføres koordinerede indkøb af store volumener bedst via centrale rammeaftaler med mange koordinerede brugere frem for decentrale rammeaftaler med én eller få brugere. Perspektiverne for den fremadrettede brug af rammeaftaler er, at principperne om købsforpligtelse, standardisering og koordinering udgør den løftestang for offentlige myndigheders anvendelse af rammeaftaler, som kan realisere besparelser og herigennem en forbedret offentlig økonomi. Offentlige indkøbere har efterspurgt konkrete redskaber, der kan lette deres anvendelse af rammeaftaler. For at imødekomme indkøbernes ønske tilbyder denne analyse eksempler på brug af rammeaftaler samt inspiration til indgåelse og anvendelse af rammeaftaler i form af en række opmærksomhedspunker. Opmærksomhedspunkterne i analysen knytter sig til både det juridiske, økonomiske og kvalitetsmæssige aspekt og bringes som afslutning på de enkelte kapitler. Opmærksomhedspunkterne har til formål at anvise, hvordan rammeaftaler kan tilrettelægges, så det bliver nemt at benytte dem samt sætte fokus på, hvornår rammeaftaler er fornuftige at anvende. Der er i alt fem kapitler i analysen. Udbudsrådets sekretariat har skrevet det indledende kapitel samt kapitel 2 om den generelle brug af rammeaftaler. Konkurrenceog Forbrugerstyrelsen har skrevet kapitel 3 om det juridiske aspekt ved rammeaftaler, og Copenhagen Economics har skrevet kapitel 4 og 5 om det økonomiske og kvalitetsmæssige aspekt ved rammeaftaler. 10

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Kapitel 2 Om rammeaftaler - UDARBEJDET AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT Formålet med dette kapitel er at give et generelt overblik over rammeaftaleinstrumentet samt pege på, hvad der karakteriserer en rammeaftale, og hvorfor og hvornår rammeaftaler af både ordregivere og brugere anses som nyttige at anvende. Kapitlet trækker blandt andet på resultaterne af en brugerundersøgelse, som viser, at brugere af rammeaftaler ikke er entydige i deres vurdering af, hvorvidt rammeaftaler er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer. Brugerne giver udtryk for forskellige opfattelser af rammeaftaleinstrumentet og indikerer dermed, at fordele og ulemper ved rammeaftaler vurderes bedst i de konkrete situationer. Endeligt viser kapitlet, at brugen af rammeaftaler i Danmark har været stigende over de seneste år, og at Danmark er det EU-land, som anvender rammeaftaler mest. Brugerundersøgelsen er gennemført af Copenhagen Economics og omfatter brugere af rammeaftaler, udbydere af rammeaftaler samt private leverandører under offentlige rammeaftaler. 1 Formålet med brugerundersøgelsen har været at afdække udfordringer og fordele ved brug af rammeaftaler til offentlige indkøb. I appendiks 3 uddybes den anvendte metode til gennemførelse af brugerundersøgelsen. 2.1 HVAD ER EN RAMMEAFTALE? Udbudsdirektivet definerer en rammeaftale som en aftale indgået mellem en eller flere ordregivende myndigheder og en eller flere økonomiske aktører (leverandører). En rammeaftale har til formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal indgås på baggrund af rammeaftalen i løbet af en given periode, især med hensyn til pris og den mængde af varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes. 2 Rammeaftaler er således karakteriseret ved at fastlægge en ramme om de kontrakter, der senere indgås. Formålet med rammeaftaler er således at fastlægge en række af de vilkår, der skal gælde for de efterfølgende kontrakter, der indgås på baggrund af rammeaftaler. 1 Brugerundersøgelsen er gennemført i perioden fra 14. januar til 24. januar 2011 ved hjælp af et webbaseret spørgeskema. Der er i perioden modtaget i alt 109 besvarelser. 2 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 5 11

UDBUDSRÅDET Rammeaftaler dækker både over aftaler indgået af én myndighed med én eller flere leverandører og aftaler indgået af en indkøbscentral eller et indkøbsfællesskab på vegne af flere myndigheder med flere leverandører. 3 Rammeaftaler med flere leverandører benævnes også parallelle rammeaftaler. En rammeaftale indebærer ikke som udgangspunkt en forpligtelse for ordregiveren til rent faktisk at benytte rammeaftalen. Brugerne af rammeaftaler kan dog forpligte sig til at skulle anvende en rammeaftale via indgåelse af aftale om købspligt. Når der opstår et konkret behov for leverancer omfattet af rammeaftalen, giver rammeaftalen ordregiveren mulighed for at afgive en bestilling til leverandøren på aftalen. Leverandøren er i hele kontraktperioden forpligtet til at imødekomme bestillinger fra ordregiveren på de vilkår, der er fastsat i aftalen. 4 2.2 HVORFOR ANVENDE RAMMEAFTALER? Det kan være nyttigt for offentlige myndigheder at anvende rammeaftaler, når der er tvivl om, hvor stor en mængde af et givent produkt eller en given ydelse myndigheden har behov for at indkøbe, og på hvilket tidspunkt myndighedens behov for en leverance må forventes at indtræde. Eksempelvis anvender mange offentlige myndigheder en rammeaftale i forhold til indkøb af kopipapir, fordi myndigheden ikke på forhånd ved, hvor stort behovet for kopipapir er over flere måneder. En myndighed, der har haft en rammeaftale i udbud i henhold til udbudsdirektivet, kan tildele en leverandør på rammeaftalen ordrer uden at gennemføre endnu et selvstændigt EU-udbud. Myndigheden behøver således ikke at iværksætte en selvstændig udbudsproces i rammeaftalens løbetid, når det konkrete indkøbsbehov opstår, men kan blot foretage bestillinger direkte hos leverandørerne på rammeaftalen. Rammeaftaler kan ligeledes indgås af en fælles indkøbscentral på vegne af en kreds af ordregivende myndigheder. Ved at foretage konkrete anskaffelser på baggrund af rammeaftalen indgået af indkøbscentralen, kan myndighederne undgå at gennemføre selvstændige udbud. Via en rammeaftale har myndighederne således mulighed for at opnå fleksibilitet i indkøbsprocessen. De ordregivende myndigheder oplever en administrativ lettelse ved ikke at skulle håndtere en udbudsproces. Endvidere kan en rammeaftale reducere transaktionsomkostningerne både for ordregiveren og tilbudsgiverne, da der spares omkostninger til henholdsvis gennemførelse af et selvstændigt udbud og udarbejdelse af tilbud. 3 Udbudsdirektivets art. 1, stk. 10 indeholder en definition af begrebet indkøbscentral 4 Der kan dog aftales mellem parterne, at leverandøren ikke nødvendigvis skal levere. 12

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Offentlige myndigheder kan som udgangspunkt lette indkøbsprocesserne og reducere transaktionsomkostninger i forbindelse med udbud ved at anvende rammeaftaler. Det sker, fordi rammeaftalen medfører, at myndigheden kun én gang skal gennemføre et udbud. Hvis myndigheden ikke anvendte en rammeaftale, men i stedet laver nye udbud hver gang et indkøbsbehov opstår, så vil myndigheden bruge mange ressourcer på udarbejdelse og gennemførelse af udbud. Rammeaftalernes evne til at reducere transaktionsomkostninger ved udbud varierer dog. Rammeaftaler, hvor tildelingen sker efter en genåbning af konkurrencen ved miniudbud, vil indebære et vist ressourceforbrug hos myndighederne, da der skal gennemføres en udbudslignende proces. Også på leverandørsiden er et miniudbud forbundet med et vist ressourceforbrug, da der skal udarbejdes et tilbud til ordregiveren, når denne har indledt processen ved miniudbud. Der er således fordele og ulemper forbundet med offentlige myndigheders anvendelse af rammeaftaler. Nogle fordele og ulemper knytter sig endvidere til de forskellige rammeaftaletyper, idet der eksempelvis er forskel på, om en offentlig myndighed anvender egne rammeaftaler eller rammeaftaler indgået af indkøbsfællesskab og indkøbscentraler. Ved centralt indgåede rammeaftaler nævnes i brugerundersøgelsen indkøbscentralens juridiske kompetencer eller tekniske indsigt som en fordel for den ordregivende myndighed. Samtidig beskriver brugerne den begrænsede mulighed for tilpasning til lokale krav og ønsker som en ulempe for den ordregivende myndighed i brugerundersøgelsen. I brugerundersøgelsen er det undersøgt, hvordan en række brugere vurderer udfordringer og fordele ved brug af rammeaftaler i praksis. Brugerundersøgelsen viser, at knap halvdelen af de adspurgte brugere vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer, jf. Figur 2.1 nedenfor. 13

UDBUDSRÅDET Figur 2.1: Er rammeaftaler er bedre instrument til offentlige indkøb end andre indkøbsformer Ja 45,7% Nej, det samme 32,6% Nej, dårligere 13,0% Ved ikke 8,7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. De brugere, der vurderer at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer, angiver som de to væsentligste årsager for deres vurdering, at rammeaftaler for det første afløfter udbudspligten og for det andet sikrer bedre priser. Den tredje mest anførte årsag til en positiv vurdering er, at rammeaftaler er hurtigere og smidigere at anvende. Dermed indikerer brugerne, at reduktion af transaktionsomkostninger ved udbud også har betydning for vurderingen af rammeaftaler. Den samlede fordeling af brugernes begrundelser vises i Figur 2.2 nedenfor. 14

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 2.2: Hvorfor er rammeaftaler et bedre instrument? Rammeaftaler giver bedre kvalitet 19,0% Rammeaftaler giver større interesse fra leverandørerne 28,6% Hurtigere og smidigere via rammeaftaler 47,6% Rammeaftaler giver gode priser 71,4% Rammeaftaler giver mulighed for at afløfte udbudspligten 76,2% Ved ikke 0,0% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3 0% 20% 40% 60% 80% 100% De brugere, som ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument end andre indkøbsformer, angiver, at der dels er uafklarede juridiske problemstillinger omkring rammeaftaler, dels ikke kan opnås bedre priser via rammeaftaler, jf. Figur 2.3 15

UDBUDSRÅDET Figur 2.3: Hvorfor er ikke rammeaftaler et bedre instrument? Rammeaftaler giver ikke god kvalitet 9,5% Det er administrativt besværligt 33,3% Rammeaftaler giver ikke bedre priser Der er uafklarede juridiske problemstillinger Andet 47,6% 47,6% 42,9% Ved ikke 9,5% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3 0% 10% 20% 30% 40% 50% Nogle brugere angiver under andet i brugerundersøgelsens kvalitative del en række årsager til, hvorfor de ikke vurderer, at rammeaftaler er et bedre instrument. En bruger angiver, at centrale rammeaftaler ikke tillader den kommunale myndighed at efterleve egne politikker, fx omkring miljøhensyn i indkøb. Andre brugere påpeger, at rammeaftaler er et vanskeligt instrument at anvende, fordi de er besværlige at håndtere i tildelingssituationer, når der er flere leverandører på den enkelte rammeaftale. Samlet set viser brugerundersøgelsen således, at brugerne ikke er enige i vurderingen af rammeaftalers fordele og ulemper, idet de oplevede fordele hos nogle brugere ikke kan genfindes hos andre brugere. Dette indikerer, at fordele og ulemper i forbindelse med rammeaftaler skal vurderes i forhold til det konkrete behov, som den offentlige myndighed har. 2.3 OMFANG OG UDVIKLING I BRUG AF RAMMEAFTA- LER Over de seneste år er brugen af rammeaftaler steget på europæisk plan. I 2009 var ca. 32 pct. af danske kontrakter indgået efter EU-udbud rammeaftaler. Gennem- 16

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER snittet for anvendelse af rammeaftale i EU i 2009 er 16 pct. I EU er Danmark således det land, der oftest anvender rammeaftaler. 5 I forbindelse med danske udbud viser en stikprøvesøgning 6 på Mercells udbudsdatabase, at kommunerne stod for ca. 43 pct. af de udbudte rammeaftaler aftaler, imens regioner og stat stod for henholdsvis 18 pct. og 15 pct. Af de resterende rammeaftaler blev 13 pct. udbudt af forsyningsvirksomheder, 2 pct. af Statens og Kommunernes Indkøbsservice, SKI, og endeligt 10 pct. af andre typer af organisationer, fx boligforeninger og indkøbsfællesskaber. Det skal bemærkes, at selvom SKI kun står for en relativt lille andel af rammeaftalerne, så repræsenterer SKI s rammeaftaler en væsentlig større andel, hvis det opgøres i omsætning. SKI og Statens Indkøb kan ifølge udbudsdirektiverne defineres som indkøbscentraler. Rammeaftaler kan dog også udbydes af mindre organiserede sammenslutninger af offentlige myndigheder end indkøbscentraler. Langt de fleste kommuner er i dag en del af et frivilligt indkøbsfællesskab. Indkøbsfællesskaber er mindre formaliserede indkøbssamarbejder og har ofte ikke et fællessekretariat. Typisk skiftes myndighederne i stedet for til at gennemføre udbud af rammeaftaler på vegne af hele fællesskabet. Rammeaftaler kan således udbydes af mange typer af enheder: indkøbscentraler, indkøbsfællesskaber eller individuelle myndigheder. Der findes i alt 11 kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark, jf. boks 2.1. Boks 2.1: Indkøbscentraler og kommunale indkøbsfællesskaber i Danmark Der er to store indkøbscentraler i Danmark, SKI og Statens Indkøb. Herudover findes en række mindre indkøbscentraler, fx Amgros og Kombit. SKI, Statens og Kommunernes Indkøbsservice, blev etableret i 1994 og er ejet delvist af staten og KL. Alle kommuner, regioner og statslige myndigheder har mulighed for at trække på SKI s aftaler. Statens Indkøb blev etableres i 2006 og i dag ejet af staten med organisatorisk forankring i Økonomistyrelsen. Statens Indkøbs rammeaftaler er på nogle områder obligatoriske for statslige myndigheder at anvende, imens kommuner og regioner frivilligt kan anvende en række af rammeaftalerne i Statens Indkøb. Statens Indkøbsprogram er base ret på principper om standardisering, koordinering og forpligtelse. Alle tre principper bidrager til at sikre blandt andet stordriftsfordele og gennemsigtighed for leverandørerne, hvilket resulterer i lavere priser. 5 PWC for EU-Kommissionen 2011, forthcoming 6 Søgning på udbud i første halvår 2010 med søgeordet rammeaftale. 17

UDBUDSRÅDET Der findes 11 organiserede indkøbsfællesskaber i Danmark, der tilsammen organiserer hovedparten af alle danske kommuner. 12-by samarbejdet Fællesindkøb Fyn Fællesudbud Sjælland Indkøbsfællesskabet HHO Indkøbsfællesskabet Nordsjælland Jysk Fællesindkøb Limfjord Vest Sydjysk Kommuneindkøb Vestegnens indkøbsforum Aalborg-modellen Spar 5 Kilde: http://www.ika.dk/netvaerk/kommunale-indkoebsfaellesskaber/ Brugen af rammeaftaler i Danmark er således udbredt, og rammeaftaler anvendes på alle myndighedsniveauer. Hovedparten af de adspurgte brugere angiver at deres brug af rammeaftaler har været stigende over de seneste år, jf. Figur 2.4. På baggrund af brugerundersøgelsen er det dog ikke muligt at kvantificere, i hvilket omfang brugen af rammeaftaler er steget. 18

ANALYSE AF BEDSTE PRAKSIS FOR BRUG AF RAMMEAFTALER Figur 2.4: Hvordan har jeres indkøb under rammeaftaler udviklet sig i de sidste fem år? Faldende 2,2% Uændret 6,5% Svagt stigende 17,4% Noget stigende 45,7% Kraftigt stigende 23,9% Ved ikke 4,3% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Kilde: Copenhagen Economics, se appendiks 3. I brugerundersøgelsen angiver brugerne, at årsagen til denne stigning i indkøb under rammeaftaler bl.a. er større fokus på at opnå besparelser, ønske om at undgå klagesager ved at anvende centrale rammeaftaler, mere systematik i udbudsprocessen og endeligt gode erfaringer med rammeaftaleinstrumentet. I forhold til den fremadrettede anvendelse af rammeaftaler er der en udbredt holdning blandt respondenterne om, at der er potentiale for at anvende rammeaftaler bedre. Brugerundersøgelsen viser, at hovedparten af brugerne vurderer, at de kan anvende rammeaftalerne bedre end de gør i dag, jf. Figur 2.5. Brugerne indikerer dermed, at der er et potentiale for yderligere anvendelse af rammeaftaler. Brugerne begrunder deres vurdering i tre overordnede forhold i brugerundersøgelsens kvalitative del. For det første forklarer nogle, at de i stigende grad kan anvende købsforpligtelse, når de indgår rammeaftaler, for derigennem at hente bedre priser. Andre vurderer, at de kan blive bedre til at udnytte eksisterende rammeaftaler, eksempelvis ved at myndighedens institutioner bliver bedre til at anvende og trække på de allerede indgåede rammeaftaler. Den tredje og sidste forklaring, som brugerne angiver i brugerundersøgelsen, er, at der er mulighed for at anvende rammeaftale på nye indkøbsområder, som ikke i dag er omfattet af rammeaftaler. 19