Drivkræfter og barrierer i offentlige-private innovationspartnerskaber (OPI) erfaringer fra sundhedsområdet og ældreområdet i Danmark

Drivkræfter og barrierer i offentlige-private innovationspartnerskaber (OPI) erfaringer fra sundhedsområdet og ældreområdet i Danmark Lena Brogaard* Resumé Hvilke drivkræfter og barrierer er afgørende for gennemførelsen af offentlige-private innovationspartnerskaber (OPI) på velfærdsområdet? Med empirisk afsæt i fire casestudier af OPI-projekter på sundheds- og ældreområdet i Danmark bidrager artiklen med ny viden om OPI som et hidtil underbelyst område i forvaltningslitteraturen. Analysen viser, hvordan et samspil mellem bestemte økonomiske vilkår, samarbejdsorienterede elementer som risikodeling og tæt kontakt samt individuelle relationelle forhold som tillid er centrale drivkræfter, der sikrer fremdrift. Særlige krav på sundhedsområdet, udbudsreglerne og begrænset organisatorisk opbakning udgør til gengæld barrierer i de undersøgte innovationspartnerskaber. Samtidig fremgår det, at flere af de undersøgte drivkræfter og barrierer går igen i de fire cases, uanset om partnerskaberne er succesfulde, hvilket indikerer, at det kan være individuelt, hvad der virker eller ikke virker i et OPI. *Roskilde Universitet (RUC) og Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) E-mail: brogaard@ruc.dk Udkast forberedt til årsmøde i Dansk Selskab for Statskundskab, 23-24. oktober 2014

Introduktion I forlængelse af de senere års forvaltningstrends som New Public Management (NPM) og netværksstyring er der kommet fokus på samarbejde mellem forskellige aktører som en del af en bredere udvikling, hvor komplekse problemer kalder på kompetencer og ressourcer på tværs af den offentlige og private sektor (Dunleavy og Hood, 1994; Hartley, 2005; Moore og Hartley, 2008). Denne udvikling kan i høj grad tilskrives de udfordringer, som velfærdsstaten står over for. Udsigter til en voksende ældrebefolkning og et stadig større pres på de offentlige udgifter har skabt et behov for tværsektorielt samarbejde som en ny måde at tænke løsninger på (Weihe et al., 2011). Den traditionelle hierarkiske styringsmodel og NPM-æraens fokus på privatisering og udlicitering er således i stigende grad blevet suppleret med et fokus på partnerskaber mellem offentlige og private aktører som en metode til at effektivisere og innovere den offentlige sektor (Eggers og Singh, 2009; Torfing, 2012). Erfaringer med partnerskaber og innovationsorienteret samarbejde mellem offentlige og private aktører er blevet belyst i både den danske og internationale forvaltningslitteratur, som har undersøgt udviklingen fra det statscentrerede hierarki til markedsgørelse af den offentlige sektor og mere netværksbaserede styringsmodeller, hvor beslutninger træffes og implementeres i netværk kendetegnet ved forskellige offentlige og private aktører (Sørensen, 2013; Sørensen og Torfing, 2008). Som en del af denne udvikling beskæftiger en voksende litteratur sig med offentlige-private partnerskaber (OPP). Litteraturen om OPP har belyst både formelle og uformelle aspekter i organiseringen af OPP-projekter som risikodeling (Grimsey og Lewis, 2002; Vrangbæk, 2008), regulering (Petersen, 2007) og tillid (Edelenbos og Klijn, 2007; Klijn og Teisman, 2003) til mere samfundsmæssige problemstillinger omkring effektivitet (Hodge og Greve, 2007; 2009) og offentlige værdier (Brinkerhoff og Brinkerhoff, 2011; Reynaers, 2014; Weihe, 2008). En nyere strøm af litteratur beskæftiger sig endvidere med begrebet samarbejdsdrevet innovation. Det er et udtryk for en begyn- 2

dende teoriudvikling på området orienteret mod at analysere, hvordan samarbejde mellem forskellige aktører på tværs af sektorielle og organisatoriske grænser kan skabe innovation i den offentlige sektor (se fx Sørensen og Torfing, 2011; Eggers og Singh, 2009; Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; Bommert, 2010; Hong-bin og Zhao-you, 2013). Imidlertid er der stadig aspekter af udviklingen i partnerskaber og innovationsorienteret samarbejde mellem offentlig og privat, som ikke er blevet belyst. Det drejer sig om en relativt ny, men allerede udbredt samarbejdsmodel på velfærdsområdet betegnet offentlige-private innovationspartnerskaber (OPI), som inden for de senere år har vundet ind på både den politiske dagsorden og i den kommunale og regionale forvaltningspraksis. Til forskel fra et OPP, som ofte er en formaliseret og kontraktbaseret partnerskabsaftale med en klar deling af ansvar og risici, er et OPI kendetegnet ved et fælles udviklingssamarbejde mellem offentlige og private aktører som en metode til at skabe nye, innovative løsninger (Klijn og Teisman, 2003: 137; Vrangbæk og Petersen, 2013:98-99). OPI forventes herigennem at være med til at effektivisere den offentlige sektor, skabe vækst i den private sektor og øge kvaliteten for borgeren (Groes et al., 2011). I starten af 2014 identificerede en undersøgelse mere end 240 afsluttede eller igangværende OPI-projekter på fem velfærdsområder i Danmark, mens der i 2012 til sammenligning var gennemført 13 OPP-projekter på bygge- og anlægsområdet, hvilket vidner om, at OPI er en udbredt samarbejdsmodel (Brogaard og Petersen, 2014; Vrangbæk og Petersen, 2013:109). Alligevel har der hidtil været begrænset fokus på OPI, som kun er blevet berørt i periferien af litteraturen om OPP og samarbejdsdrevet innovation. Der mangler derfor viden om de foreløbige erfaringer med denne samarbejdsmodel med henblik på de innovative resultater, samt hvad der hæmmer eller fremmer innovationsopnåelsen. På den baggrund er formålet med artiklen at bidrage til dette hidtil underbelyste krydsfelt mellem litteraturen om partnerskaber og innovationsorienteret samarbejde ved at undersøge, hvilke drivkræfter og barrierer der er afgørende for gennemførelsen af offentlige-private innovati- 3

onspartnerskaber. Dermed søger artiklen at skabe en øget forståelse for og viden om OPI som en innovationsorienteret partnerskabsmodel. Mere specifikt kan et OPI defineres som et samarbejde mellem offentlige og private parter om at innovere de offentlige velfærdsydelser ved at udvikle nye produkter, processer og services eller ved at teste eksisterende løsninger i en ny kontekst (Weihe et al., 2011; Groes et al., 2011). Det bredere sigte med artiklen er at belyse erfaringerne med OPI på velfærdsområdet og med udgangspunkt i tidligere studier af OPP og innovationsorienteret samarbejde undersøge, hvilke henholdsvis strukturelle, processuelle og individuelle relationelle forhold, der udgør drivkræfter eller barrierer i OPI og hvordan. Artiklens empiriske afsæt er en analyse af fire casestudier af OPI-samarbejder inden for sundhedsområdet og ældreplejen, hvor OPI er mest udbredt (Brogaard og Petersen, 2014a). Casestudierne er gennemført som en struktureret, fokuseret sammenligning af fire kritiske cases, som repræsenterer både succesfulde og mindre succesfulde OPI-samarbejder inden for de to velfærdsområder (George & Bennett, 2005: 67-72). Det gør det muligt at undersøge forklaringskraften i de teoretiske forventninger fra tidligere studier og afdække eventuelle nye forhold. Da formålet med OPI er at innovere de offentlige velfærdsydelser, indebærer succes, at der er opnået innovation, hvilket her defineres som skabelsen og implementeringen af nye processer, produkter, services eller metoder for levering, som resulterer i signifikante forbedringer i outcome effektivitet og kvalitet (Mulgan & Albury, 2003: 3 [egen oversættelse]). Til forskel fra en opfindelse eller idé indebærer innovation på denne baggrund, at de udviklede løsninger er implementeret i praksis, hvad enten det er inkrementielle tilpasninger eller mere radikale ændringer i organiseringen og leveringen af en ydelse (Albury, 2005). Til gengæld er det ud fra denne definition ikke innovation, hvis der i samarbejdet kun skabes og ikke implementeres nye løsninger i samarbejdet. Artiklen starter ud med at introducere analyserammen som udvikles på baggrund af litteraturen om OPP og samarbejdsdrevet innovation. Dernæst præsenteres designet for det multiple 4

casestudie af de fire OPI-projekter og metoden for dataanalysen. Endelig følger selve analysen af OPI-casene på sundheds- og ældreområdet. Artiklen afsluttes med en diskussion og konklusion i forhold til resultaterne af analysen og forklaringskraften i analyserammen. Analyseramme Der foreligger endnu ikke en særskilt forskningslitteratur om OPI, der kan skabe et teoretisk udgangspunkt for artiklen. Derfor udledes artiklens analyseramme af de beslægtede dele af forvaltningslitteraturen, som beskæftiger sig med henholdsvis partnerskaber og skabelsen af innovation mellem offentlige og private aktører. Analyserammen er dermed baseret på et litteraturstudie af analyser af OPP og samarbejdsdrevet innovation for at kunne opstille og identificere de forhold, der forventes at påvirke gennemførelsen af et partnerskab som enten drivkræfter eller barrierer. Tabel 1 viser en oversigt over de identificerede forhold, som er blevet inddelt i analyserammen afhængigt af, hvorvidt de vurderes at vedrøre 1) eksterne strukturelle forudsætninger for samarbejdet, 2) samarbejdsprocessen mellem de deltagende organisationer eller 3) relationer mellem individerne i partnerskabet. Det skal ikke betragtes som tre vandtætte perspektiver, men snarere som forskellige dele i en samlet partnerskabsforståelse. Analyserammen bruges til at opnå indsigt i, hvorvidt og hvordan de forventede forhold udgør drivkræfter eller barrierer i et OPI, og det vil samtidig gøre det muligt at afdække empirisk, om der er forhold, der ikke er taget højde for i analyserammen. De tre perspektiver uddybes særskilt i de følgende afsnit. 5

Tabel 1 Oversigt over forhold der påvirker gennemførelsen af partnerskaber Perspektiv Forhold Kilder Strukturelle Økonomisk-administrativ kontekst: Dorado & Vaz, 2003 forhold - Budgetrestriktioner og generelle økonomiske vilkår Bloomfield, 2006 - Lovgivning og regulering Processuelle forhold Relationelle forhold mellem individer Politisk kontekst: - Politisk opbakning - Legitimitet gennem en engageret og informeret offentlighed - Samfundsmæssigt behov for nye (brugerfokuserede) løsninger o.l. Processtyring: - Projektledelse - Aftaler om interaktion - Klare og skriftlige kontrakter - Monitorering og håndhævelse af kontrakt - Deling af risici, risikovillighed og forståelse for potentielle risici - Lighed i og konsensusbaseret beslutningstagen Inter-organisatoriske relationer: - Samarbejdshistorik - Klart definerede roller - Fælles mål og en fælles ansvarlighed for resultater - Udvikling af fælles identitet - Projektindhold/motivation - Åben og vedvarende kommunikation - Principal-principal relation, gensidig afhængighed Intra-organisatoriske relationer: - Forskellige værdisæt/kulturer samt forskellige procedurer og regler i de respektive organisationer - Omdømme og integritet - Ressourcer til understøttelse af partnerskab - Arbejdsmiljøet i de involverede organisationer - Opbakning fra ledelse i organisation - Ejerskab ift. om partnerskabet formuleres af dem, der udfører det - Fokus på innovation og procedurer til at understøtte dette Gensidighed: - Gensidig tillid - Overkomme/integrere forskellige interesser/motiver - Samarbejdsvillighed og forståelse for hinandens behov/kontekst - Partnerkompatibilitet (kemi) Individer: - Betydningen af enkelte individer som ildsjæle - Kontinuitet i personer Koppenjan, 2005 Abdul-Aziz & Kassim, 2011 Bloomfield, 2006 Eggers & Singh, 2009 Dorado & Vaz, 2003 Abdul-Aziz & Kassim, 2011; Edelenbos & Klijn, 2003; Emerson et al. 2012; Dorado & Vaz, 2003; Torfing, 2012; MacDonald, 2012; Monaghan et al., 2001; Bloomfield, 2006; Koppenjan, 2005; Singh & Prakash, 2010; Bommert, 2010; Brinkerhoff, 2002 Dorado & Vaz, 2003; Hartley et al., 2013; Bloomfield, 2006; Emerson et al., 2012; Monaghan et al., 2001; Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011; Brinkerhoff, 2002; Koppenjan, 2005; Abdul-Aziz & Kassim, 2011; Andersen, 2004; Weihe, 2008; Klijn & Teisman, 2003 Bommert, 2010; MacDonald, 2012; Monaghan et al., 2001; Sørensen & Torfing, 2011; Torfing, 2012; Klijn & Teisman, 2003; Abdul-Aziz & Kassim, 2011; Emerson et al., 2012; Brinkerhoff, 2002 Abdul-Aziz & Kassim, 2011; Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011; Brinkerhoff, 2002; Dorado & Vaz, 2003; Edelenbos & Klijn, 2007; Emerson et al., 2012; Koppenjan, 2005; MacDonald, 2012; Monaghan et al., 2001; Bloomfield, 2006; Hartley et al., 2013; Torfing, 2012 Monaghan et al., 2001; Alexander, 2012; Andersen, 2004; Klijn & Teisman, 2003 6

Strukturelle forhold For det første skabes de eksterne rammer for partnerskaberne af forskellige grundlæggende politiske, administrative, økonomiske og lovmæssige forudsætninger, som dermed kan have en indvirkning på gennemførelsen og resultaterne (Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Koppenjan, 2005; Sørensen og Torfing, 2011). Det betegnes her som strukturelle forhold. Lovgivning og regulering kan udgøre udfordringer i et partnerskab eksempelvis grundet udbudsregler, som udgør en barriere i nogle OPP-projekter (Bloomfield, 2006: 401), ligesom budgetrestriktioner i de offentlige budgetter (Dorado og Vaz, 2003) kan gøre det vanskeligt at gennemføre partnerskaber, som er helt eller delvist afhængig af den offentlige parts finansiering. Strukturelle betingelser for partnerskabet indebærer også den politiske kontekst, hvor politisk opbakning og præferencer kan være en vigtig forudsætning for igangsættelsen, gennemførelsen og resultaterne af et partnerskab (Abdul-Aziz og Kassim, 2011). Hvis politiske præferencer skifter undervejs i et projekt, fx grundet pres fra vælgergrupper, kan det således udgøre en barriere for partnerskabet, idet parterne vil møde politisk modstand og eventuelt intervention, som resulterer i, at partnerskabet lukker ned (Dorado og Vaz, 2003; Koppenjan, 2005). Slutteligt vedrører det politiske perspektiv også skatteyderne. Det kan være en udfordring for legitimiteten i et OPP at sikre en engageret og informeret offentlighed, hvis der ikke er tilstrækkelig transparens omkring projektet (Bloomfield, 2006). Igangsættelsen og gennemførelsen af et partnerskab kan i forlængelse heraf være lettere, hvis der en udpræget offentlig opfattelse af og dokumentation for, at der er behov for nye (brugerfokuserede) løsninger, øget effektivitet samt viden fra andre organisationer, som kan opnås ved at samarbejde (Eggers og Singh, 2009: 64). Samarbejdsprocessen For det andet er der på baggrund af litteraturen en lang række formelle og uformelle forhold, som alle relaterer sig til selve samarbejdsprocessen mellem de deltagende organisationer i et partner- 7

skab. Disse kan inddeles i tre perspektiver: processtyring, inter- og intra-organisatorisk. Processtyring drejer sig den formelle organisering af et samarbejde, der skal hjælpe til bl.a. at overkomme forskelle mellem de offentlige og private parter, skabe en gensidig, formel forpligtigelse og bidrage til gennemførelsen. Det finder sted gennem aftaler om interaktion (Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Koppenjan, 2005; MacDonald, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001b), klare skriftlige kontrakter (Bloomfield, 2006; Koppenjan, 2005; Monaghan, Malek og Simson, 2001) samt monitorering og håndhævelse af kontrakter og aftaler (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Bloomfield, 2006; Singh og Prakash, 2010), som er forhold, der kan udgøre drivkræfter eller barrierer afhængigt af, hvorvidt og hvordan de implementeres. Det er derudover vigtigt, at parterne har en vis risikovillighed (Bommert, 2010) og forståelse for potentielle risici (Monaghan, Malek og Simson, 2001), hvis partnerskabet skal lykkedes. Kontrakter er typisk en måde at sikre deling af risici mellem offentlige og privat, om end det kan være vanskeligt at implementere dette i praksis (Bloomfield, 2006). Slutteligt indebærer processtyring også projektledelse, som er centralt for at håndtere partnerskaber og kompleksiteten heri (Klijn og Teisman, 2003: 137; MacDonald, 2012), ligesom forskellige former for projektledelse (Edelenbos og Klijn, 2009) og ledelsesroller kan have stor betydning for gennemførelsen af partnerskabet (Dorado og Vaz, 2003; Emerson et al., 2012; Torfing, 2012). Inter-organistoriske forhold vedrører de mere uformelle forudsætninger for samarbejdet mellem de deltagende organisationer. Et partnerskab indebærer, at parterne alle er principaler i en horisontal frem for hierarkisk relation (Andersen, 2004; Brinkerhoff og Brinkerhoff, 2011), som er baseret på gensidig afhængighed (Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Klijn og Teisman, 2003b), klart definerede roller (Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; Monaghan, Malek og Simson, 2001) og konsensusbaseret beslutningstagen (Brinkerhoff, 2002; Monaghan, Malek og Simson, 2001). De uformelle mekanismer drejer sig også om, hvordan tidligere samarbejdshistorik (Dorado og Vaz, 2003; Hartley, Sørensen og Torfing, 2013) og udvikling af en partnerskabsidentitet (Brin- 8

kerhoff, 2002; Monaghan, Malek og Simson, 2001) med et ansvar for fælles mål og resultater (Bloomfield, 2006; Brinkerhoff og Brinkerhoff, 2011; Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001) kan være en væsentlig drivkraft. Disse uformelle mekanismer skal bl.a. bidrage til at overkomme eller integrere eventuelle kulturelle og organisatoriske forskelle (Bommert, 2010; MacDonald, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001), hvilket relaterer sig til det sidste processuelle perspektiv nedenfor. Udover processtyring og inter-organisatoriske forhold er der til sidst en række intraorganisatoriske faktorer i samarbejdsprocessen, det vil sige interne forhold inden for de enkelte offentlige og private organisationer, som kan have konsekvenser for samarbejdet. Det drejer sig ifølge litteraturen typisk om, at de offentlige og private aktører i udgangspunktet er underlagt forskellige procedurer og regler i deres respektive organisationer, ligesom der kan være forskellige værdisæt (Klijn og Teisman, 2003), arbejdsmiljøer (Monaghan, Malek og Simson, 2001) eller kulturelle siloer (Torfing, 2012), som kan blive en hæmsko i partnerskabet, hvis disse ikke harmonerer eller overkommes. Opbakning fra ledelsen i de respektive organisationer spiller på baggrund af litteraturen en væsentlig rolle. Det betyder, at der er en forpligtigelse til partnerskabet på et højere niveau end dem, der nødvendigvis gennemfører det i praksis (Brinkerhoff, 2002; Monaghan, Malek og Simson, 2001), og at der afsættes de nødvendige ressourcer i de enkelte organisationer til at understøtte partnerskabet (Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001). Derudover er motivationen for at indgå i partnerskabet hos de enkelte organisationer vigtigt for samarbejdet, da det skal være tilpas overbevisende til, at aktørerne er villige til at påtage sig de nødvendige risici (Koppenjan, 2005). Individuelle relationelle forhold Den tredje og sidste partnerskabsdimension, som er relevant for analyserammen er relationelle forhold og partnerkompatibilitet (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Brinkerhoff, 2002; Dorado og Vaz, 9

2003; Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; MacDonald, 2012: 595). Denne dimension adskiller fra sig de strukturelle og processuelle forhold ved at anerkende betydningen af relationen mellem de enkelte individer fra de respektive organisationer, som gennemfører samarbejdet i praksis. De personlige forhold vedrører bl.a. vigtigheden af de enkelte personers åbenhed, samarbejdsvillighed og forståelse for hinandens behov (Dorado og Vaz, 2003; Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; Monaghan, Malek og Simson, 2001). Gode relationer kan også indebære omdømme og integritet (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Monaghan, Malek og Simson, 2001) eller spændingen mellem personernes evne til at overkomme deres i udgangspunktet forskellige interesser og motiver samt forsøg på at beskytte egne interesser, da det udgør en væsentlig barriere for et konstruktivt samarbejde (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Bloomfield, 2006; Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; Torfing, 2012). Derudover går særligt ét centralt, personligt forhold igen i både OPP-litteraturen og forvaltningsforskningens nyere strøm af teori om samarbejdsdrevet innovation; gensidig tillid mellem parterne (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Brinkerhoff og Brinkerhoff, 2011; Brinkerhoff, 2002; Dorado og Vaz, 2003; Edelenbos og Klijn, 2007; Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Koppenjan, 2005; MacDonald, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001). Manglende tillid opfattes i vid udstrækning som en væsentlig barriere for samarbejde (Hartley, Sørensen og Torfing, 2013; Torfing, 2012), om end det også påpeges, at tillid ikke nødvendigvis kan erstatte traditionelle kontraktstyringsmekanismer og monitorering (Bloomfield, 2006). Åben og vedvarende kommunikation til at sikre konfliktløsning og videndeling er en anden central mekanisme (Abdul-Aziz og Kassim, 2011; Brinkerhoff, 2002; Dorado og Vaz, 2003; Emerson, Nabatchi og Balogh, 2012; Monaghan, Malek og Simson, 2001). Slutteligt indebærer de personlige relationer også den rolle, som enkelte individer kan have som drivkraft, også kaldet ildsjæle, som bl.a. er karakteriseret ved deres personlige engagement og interesse i samarbejdet (Monaghan, Malek og Simson, 2001), ligesom kontinuitet i 10

de deltagende aktører kan være vigtigt for et succesfuldt partnerskab (Alexander, 2012; Andersen, 2004; Klijn og Teisman, 2003). Forskningsdesign og metode Inden de fire OPI-cases kort beskrives, præsenteres forskningsdesign, dataindsamling og analysemetode i det følgende. Design af komparativt casestudie Undersøgelsen er et multipelt casestudie af fire OPI-samarbejder (Yin, 2009). Casestudierne er gennemført som en struktureret, fokuseret sammenligning, hvilket vil sige, at de samme spørgsmål, som er udformet med analyserammen og forskningsspørgsmålet in mente, er blevet appliceret på hver case for at sikre sammenlignelige interviewdata (George og Bennett, 2005: 67-72). Valg af cases er foretaget ud fra et princip om gentagelse med fire kritiske cases på tværs af to velfærdsområder, sundhed og ældrepleje (Yin, 2009: 51). Det betyder for det første, at undersøgelsen af de opstillede forhold i analyserammen er gentaget for hvert casestudie på tværs af områder for at teste analyserammens forklaringskraft. For det andet er der både valgt succesfulde og mindre succesfulde OPI-projekter som den kritiske test af, hvilke drivkræfter og barrierer der mere specifikt henholdsvis fremmer eller hindrer innovation. Formålet er endvidere at afdække, om der er alternative forklaringer, som teorien ikke tager højde for. Casestudierne skal herigennem bidrage med en større indsigt i de drivkræfter og barrierer, der gør sig gældende i OPI-samarbejder, som kan bruges til at forstå og belyse lignende cases (Yin, 2009: 40-43). Som tabel 2 viser, defineres et succesfuldt samarbejde ud fra, hvorvidt der er opnået innovation, da formålet med OPI er at innovere de offentlige velfærdsydelser, hvilket indebærer, at der udvikles løsninger, som endvidere implementeres i praksis, jf. definitionen i indledningen. 11

Tabel 2 Strategi for case-valg Innovation ikke opnået Innovation opnået Ældrepleje (kommunal) Sundhedsområdet (regional) ICURA genoptræning Projekt UNIK-KOL Sekoia kommunikationsplatforme Sår-i-syd Valget af netop det regionale sundhedsområde og det kommunale ældreområde er truffet ud fra en kortlægning af OPI på fem velfærdsområder, som i starten af 2014 viste, at flertallet af de igangværende og afsluttede OPI-samarbejder befinder sig her (Brogaard og Petersen, 2014). Mange OPI-projekter ligger dog i krydsfeltet mellem sundhed og ældrepleje i form af rehabilitering, som i dag er et kommunalt ansvar, men som ofte indebærer et samarbejde med sygehusene. Det gør det vanskeligt at lave en klar skillelinje mellem samarbejder inden for henholdsvis ældrepleje og sundhed. De valgte cases inden for ældrepleje er derfor overordnet set karakteriseret ved, at den primære offentlige samarbejdspartner er kommuner, hvor det på sundhedsområdet er regioner/sygehuse, selvom der i praksis kan være begge typer offentlige organisationer med. Dataindsamling Casestudierne er blevet gennemført ved semi-strukturerede interview (Brinkmann og Tanggaard, 2010:37) med i alt 15 offentlige og private aktører fordelt på de fire samarbejder. Interviewene har taget udgangspunkt i en interviewguide, som har lagt op til en deduktiv afdækning af de teoretiske antagelser i analyserammen, hvor der samtidig har været mulighed for at opdage og spørge ind til empiriske dimensioner, der ikke er taget højde for (Brinkmann og Tanggard, 2010). Det er for det første blevet gjort gennem en række åbne spørgsmål til samarbejdet, som er baseret på de tre overordnede temaer i analyserammen (strukturelle, processuelle og individuelle relationelle forhold). 12

Det er derudover blevet suppleret af mere specifikke underspørgsmål, hvor de konkrete teoretiske mekanismer fra analyserammen er blevet afdækket (Kvale og Brinkmann, 2008: 127). Det er blevet prioriteret at interviewe de offentlige og private nøglepersoner, som har deltaget i beslutningsprocesserne omkring og i selve gennemførelsen af samarbejdet for at kunne belyse samarbejdsdynamikkerne, hvilket således ikke inkluderer eksempelvis de borgere, der har testet løsningerne. Ofte er personerne blevet opsporet gennem kontakt til den overordnede projektansvarlige eller virksomheden, som har henvist til andre centrale personer. Interviewene er blevet optaget på diktafon, som efterfølgende er blevet gennemlyttet for at lave udførlige referater med fokus på meningsindhold og faktuelle oplysninger (Voxted, 2006:193). Referaterne er blevet sendt til gennemsyn hos interviewpersonerne for at dobbelttjekke særligt de faktuelle oplysninger (Tanggard og Brinkman, 2010:45). Interviewene er blevet suppleret med en gennemgang af offentligt tilgængelige og udleverede projektdokumenter, som spænder over alt fra hjemmesider til interne e- mails, der primært har bidraget med information om partnerskabernes formelle rammer. Analysemetode Der er anvendt process-tracing som en metode til at analysere data for at opnå en mere detaljeret analyse af sammenhængen mellem de teoretiske forklaringsvariable i analyserammen og gennemførelsen af de undersøgte OPI-cases (Bennett og Elman, 2006: 461). Det har dermed været en teoretisk informereret process-tracing, som er blevet brugt til at finde forklaringer på tværs af casene med henblik på hvilke strukturelle, processuelle og personlige forhold, der på baggrund af datamaterialet, enten selvstændigt eller i samspil med hinanden, har udgjort drivkræfter eller barrierer (George & Bennett, 2005: 211). Det har endvidere gjort det muligt at afdække, om der er forklaringer, der ikke er taget højde for i analyserammen (George & Bennett, 2005: 211). Begrænsningen i denne analysemetode er, at det kan være vanskeligt at identificere en klar sammenhæng, afhængigt af hvor dækkende data er, eller at det ikke nødvendigvis er muligt at vurdere, hvor stor en betydning 13

de enkelte drivkræfter og udfordringer har. Det er forsøgt imødekommet ved at lægge vægt på de forhold, som er blevet vurderet mest afgørende i de undersøgte partnerskaber. Præsentation af cases Inden analysen præsenteres, følger der nedenfor en kort beskrivelse af de fire OPI-cases med henblik på deltagende organisationer, formål, resultater og de interviewede aktører. Sekoia kommunikationsplatforme til ældreplejen Virksomheden Sekoia indgik i et OPI-samarbejde med Fredericia Kommune og i forlængelse heraf med Holstebro Kommune i perioden 2011-2013. Samarbejdet startede på baggrund af Fredericia Kommunes interesse i at reducere medarbejdernes tidsforbrug på administration på plejecentrene og frigive tid til samvær med beboerne. For Holstebro Kommune var der behov for at skabe et bedre overblik over medarbejdernes arbejdsopgaver hos borgerne i hjemmeplejen. Samarbejdet har resulteret i udviklingen af en kommunikationsplatform, som er blevet implementeret i dele af Fredericia og Holstebro Kommune, hvilket har skabt ændringer i serviceydelsen til borgerne og medarbejdernes arbejdsgange. De interviewede aktører er de to projektansvarlige i virksomheden, den daværende projektleder i Fredericia Kommune samt den daværende udviklingskonsulent i Holstebro. ICURA genoptræning I 2012 indgik de fire kommuner, Rudersdal, Lyngby-Taarbæk, Gentofte og Gladsaxe, et samarbejde med virksomheden ICURA. Baggrunden for samarbejdet er, at træningscentrene i kommunerne er belastet, så der er brug for ny velfærdsteknologi, som kan imødekomme den stigende ældrebefolknings behov for genoptræning. Formålet blev derfor at udvikle en ny løsning, der kan gøre genoptræningen mere fleksibel. Der er blevet udviklet et produkt, men det er ikke endeligt implementeret i kommunerne endnu, da samarbejdsparterne igangsatte en klinisk test af løsningen, som man af- 14

venter resultaterne fra i starten af 2015. Samarbejdet har været organiseret omkring en styregruppe, der træffer de overordnede beslutninger, og en arbejdsgruppe, hvor den tekniske udvikling og afprøvning af løsningen har fundet sted. Der er blevet interviewet repræsentanter fra begge grupper og herunder tre ud af de fire kommuner samt den overordnede projektansvarlige i virksomheden. Sår-i-syd Virksomheden Dansk Telemedicin A/S startede samarbejdet med Sygehus Sønderjylland samt Tønder, Aabenraa, Haderslev og Sønderborg Kommuner i 2005/2006, som i 2010 blev en del af den nationale handlingsplan for telemedicin. Samarbejdet var foranlediget af, at sårområdet er omkostningsfuldt bl.a. grundet amputationer og kontrolbesøg på sygehusene, og der er brug for at forbedre livskvaliteten for patienter med kroniske sår. Samarbejdet har resulteret i udviklingen og implementeringen af telemedicinsk sårvurdering, som gør det muligt for læger på tværs af sygehuse samt læger og hjemmesygeplejersker imellem at kommunikere med hinanden og diagnosticere ved hjælp af billeder. Den projektansvarlige læge på Sygehus Sønderjylland, virksomhedens tekniske chef og hjemmesygeplejersken i Haderslev Kommune er blevet interviewet som centrale aktører. UNIK-KOL Projekt KOL var et delprojekt i partnerskabet UNIK, som blev afsluttet i 2013. I UNIK-KOL deltog Sønderborg Kommune, Odense Universitetshospital og en række virksomheder. Projektet var baseret på et samfundsmæssigt behov for at forbedre livskvaliteten for de mange borgere, der lever med KOL (Kronisk Obstruktiv Lungesygdom) og skabe besparelser på et omkostningstungt område ved at reducere antallet af indlæggelser og genindlæggelser. Formålet var derfor at finde løsninger, som kan forbedre behandlingen og genoptræningen af KOL-patienter. Der blev bl.a. udviklet en prototype til en ny pep-fløjte, som er et slimløsende redskab, men der er så vidt vides ikke blevet implementeret nogen konkrete løsninger fra UNIK-KOL. Fra samarbejdet er projektlederen blevet inter- 15

viewet, den deltagende chefkonsulent på Odense Universitetshospital, udviklingskonsulenten i Sønderborg Kommune og på projektlederens henvisning den virksomhed, som udviklede pep-fløjten. Analyse af drivkræfter og barrierer i de fire OPI-samarbejder I de følgende afsnit analyseres det, hvilke henholdsvis strukturelle, processuelle og individuelle relationelle forhold, der har udgjort afgørende drivkræfter eller barrierer på tværs af de undersøgte OPI-cases. Forklaringskraften i analyserammen samt de både teoretisk forventede og nye empiriske forhold, som er fremkommet i analysen, drøftes afslutningsvist i diskussionen og konklusionen. Strukturelle forhold Forskellige økonomiske vilkår Det første strukturelle forhold, som i overensstemmelse med analyserammen har vist sig væsentligt i casestudierne, er de økonomiske vilkår for projekterne. Det drejer sig ikke kun om organisationernes egne ressourcer, men hvorvidt projekterne er finansieret af ofte statslige midler gennem pulje, fonde og lignende. Analysen viser, at mens de to mest succesfulde af de undersøgte partnerskaber har været karakteriseret ved gensidig økonomisk investering fra de deltagende parter, har samarbejdet i UNIK-KOL været finansieret af eksterne statslige og regionale puljer. Den eksterne finansiering indebærer for det første forskellige økonomiske vilkår for de deltagende parter, herunder at de private virksomheder ikke kompenseres for deres timeforbrug de skal i stedet bidrage med timer i medfinansiering. Endvidere er der administration forbundet med denne form for finansiering med løbende afrapporteringer og timeregistreringer. Her bekræfter den tidligere projektleder samt en af de offentlige parter, at det har været en udfordring med denne finansieringsmodel, bl.a. på grund af de administrative øvelser, fordi der ikke er penge til færdigudvikling af prototyper i et budget, som er fastlagt og godkendt ved projektstart, og fordi det er vanskeligt at sikre motivation og deltagelse hos de private parter, når der ikke er et økonomisk incitament til at indgå i projektet. 16

I samarbejdet Sår-i-syd og Sekoia kommunikationsplatforme, hvor løsningen er blevet implementeret efterfølgende, er virksomhederne blevet betalt et honorar af deres offentlige samarbejdsparter, og begge parter har investeret timer i partnerskabet. Fordelen ved denne - ifølge virksomhederne - mere simple model er, at det giver mulighed for at fokusere på udvikling af nye løsninger frem for afrapportering, timeregistrering m.v. Ligeledes har de offentlige parter betalt et honorar til virksomheden, hvilket skaber et grundlag for den tekniske udvikling, om end det ikke dækker alle virksomhedens omkostninger. Det viser en økonomisk forpligtigelse, investeringsvilje og en risikovillighed fra de offentlige parters side. I samarbejdet om ICURA genoptræning, som ikke er endeligt afsluttet, er partnerskabet ligeledes baseret på samme finansieringsmodel. Det vil derfor være interessant at belyse udfaldet heraf. Det er vanskeligt at drage mere generelle konklusioner om betydningen af denne problemstilling på baggrund af de fire cases, men det viser et grundlag for yderligere empiriske undersøgelser. Politisk opbakning Et andet analyseresultat, der kan betragtes som et strukturelt forhold, er politisk opbakning. Politisk fokus på velfærdsteknologi og innovation i den pågældende kommune eller region kan bidrage til, at det bliver lettere at få igangsat OPI-samarbejder på sundheds- og ældreområdet. Det tegner sig dog til at være en begrænset selvstændig drivkraft, da politisk opbakning primært er blevet opfattet som afgørende i de to mindst succesfulde samarbejder. I UNIK-KOL peger udviklingskonsulenten i Sønderborg Kommune på, at kommunen var meget interesseret i KOL-projekter, hvilket gjorde det nemt at få godkendt medarbejdernes deltagelse i samarbejdet. Projektlederen for samarbejdet og den interviewede virksomhed nævner endvidere, at det var afgørende for motivationen og igangsættelsen, at der er et behov for at forbedre behandlingen og genoptræningen for det store antal borgere, som lever med KOL, og som udgør en stor samfundsmæssig omkostning. Tilsvarende peger 17

samtlige offentlige parter og virksomheden i samarbejdet om ICURA på, at politisk opbakning har været centralt for, at de fire kommuner deltager i projektet og fortsat investerer i det. Ingen af projekterne har dog endnu fået implementeret løsningerne, og det kan derfor endnu ikke dokumenteres, at politisk opbakning reelt har været en drivkraft i disse partnerskaber. Lovgivningsmæssige udfordringer Det sidste analyseresultat, der kan karakteriseres som et strukturelt forhold, er lovgivning. Analysen giver her et indblik i, hvordan udbudsreglerne kan udgøre en barriere i forhold til implementeringen af løsningerne efterfølgende, og hvad der skal til for at overkomme det. I det mest succesfulde partnerskab på ældreområdet var implementeringen i større skala i Fredericia Kommune afhængig af, at kommunen i sidste ende fik udarbejdet udbudsmateriale, som gjorde det muligt at sende opgaven i udbud uden at afskære virksomheden fra at kunne byde på og vinde opgaven efter deltagelsen i udviklingssamarbejdet. Det betød, at der gik over et år, før kommunikationsplatformene blev implementeret udover på det plejecenter, hvor afprøvningen fandt sted. I Sår-i-syd var den tekniske udvikling og løbende implementering af den telemedicinske løsning langt hen ad vejen finansieret af virksomheden selv, og det var derfor ikke nødvendigt at sende opgaven i udbud, før det blev en del af et nationalt telemedicinsk projekt. Den private part i samarbejdet om ICURA genoptræning peger endvidere på, at afklaring af udbudsreglerne vil være afgørende for den endelige implementering. Derudover viser analysen, at der er nogle særlige tekniske og lovmæssige forhold, der gør sig gældende for at kunne udvikle og særligt implementere nye løsninger specifikt på sundhedsområdet, som skal afklares, når man indgår i et OPI, og som kræver tid og ressourcer at gennemføre. I samarbejdet Sår-i-syd har det eksempelvis været vanskeligt at integrere den telemedicinske sårvurdering med de forskellige eksisterende systemer for elektroniske patientjournaler, idet der 18

ikke foreligger en national ensretning. Ligeledes har DRG-taksterne 1 været en udfordring i forhold til at få flere sygehuse med i samarbejdet, da de på daværende tidspunkt ikke blev kompenseret for rådgivning gennem den telemedicinske løsning. For UNIK-KOL var CE-mærkning og evidenskrav ikke afgørende barrierer, men det var dog udfordringer, man løbende måtte erfare under projektet ifølge projektlederen og den deltagende chefkonsulent fra Odense Universitetshospital. CEmærkning betyder, at medicinsk udstyr, som er beregnet til bl.a. diagnosticering eller forebyggelse, skal være i overensstemmelse med lovbestemte krav til fx konstruktion og fremstilling (Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, 2008). Krav om evidens i forhold til medicinsk udstyr og teknologi er derimod ikke på samme måde lovpligtigt, men indebærer, at den kliniske effekt skal kunne dokumenteres, ofte via et randomiseret kontrolleret forsøg (RCT), før det anses for etisk forsvarligt at tilbyde løsningen til patienter (se fx Gøtzsche, 1996). Det betyder, at når man i et OPI har fået udviklet et nyt produkt, så kan implementeringen afhænge af, om der er ressourcer og forskningsmæssig interesse for at gennemføre et forsøg, og om det er tænkt ind i OPI-samarbejdet fra starten af. Selvom kommunerne i ICURA-samarbejdet ikke er lovmæssigt forpligtiget til at gennemføre en klinisk test af løsningen, er de blevet enige om at gennemføre en RCT. Det forsinker beslutningen om at implementere løsningen i den daglige drift, da man afventer resultaterne af forsøget. Samtidig er samarbejdet også et eksempel på, at det ikke behøver være en barriere, hvis der er taget højde for det i starten af samarbejdet, og det kan ifølge virksomheden og den faglige projektleder sågar være et incitament, da eventuelle gode resultater fra forsøget bliver et kvalitetsstempel af produktet. 1 DRG-takster er en gennemsnitlig beregning af sygehusenes driftsudgifter for patientrelaterede behandlingsydelser i forskellige patientgrupper http://www.ssi.dk/sundhedsdataogit/sundhedsokonomi%20og%20- finansiering/sundhedsoekonomi%20og%20drg.aspx 19

Processuelle forhold Formelle processtyringsmekanismer En række af de analyseresultater, der i henhold til analyserammen vedrører selve samarbejdsprocessen, kan betegnes som processtyringsmekanismer, der har vist sig at være enten drivkræfter eller barrierer i de fire casestudier. For det første opfattes projektledelse som afgørende i ét af de mest succesfulde partnerskaber, men derudover også i de to mindst succesfulde, og det forekommer derfor ikke på egen hånd at føre til innovation i de undersøgte OPI-cases. I samarbejdet mellem virksomheden Sekoia og Fredericia Kommune samt samarbejdet om ICURA genoptræning har projektledelse til gengæld været kombineret med en kontrakt samt en grundig projektbeskrivelse, hvor der ikke er blevet taget højde for sidstnævnte i analyserammen. Denne kombination har været med til at sikre fremdrift i de to projekter gennem en gensidig forpligtelse og en klar fordeling af opgaver, leverancer og ansvar i processen. I UNIK-KOL blev der ifølge projektlederen brugt lang tid på at lave samarbejdsaftaler med virksomhederne, som ikke blev brugt efterfølgende, og den deltagende chefkonsulent fra Odense Universitetshospital giver udtryk for, at hvis kontrakter tages i brug undervejs, fungerer samarbejdet ikke. Der er dermed forskellige tilgange til kontrakter som en processtyringsmekanisme, hvilket forklarer, hvorfor det ikke har den samme betydning i de respektive samarbejder. Omvendt viser Sår-i-syd, at hvis samarbejdet er baseret på en lille kernegruppe af folk med gode relationer kan det være nok i sig selv til at sikre fremdriften uden en omfattende kontrakt. Her har det til gengæld været afgørende, at parterne har været risikovillige og delt eventuelle risici i form af omdømme, økonomi m.v. Konkret betyder risikodelingen, at begge parter har haft noget på spil. Det har gjort det muligt at komme udover eventuelle konflikter undervejs og gennemføre samarbejdet ved at have en gensidig interesse i at få udviklet løsningen. Virksomheden i ICURA genoptræning samt den tidligere projektleder i Fredericia Kommune fra samarbejdet om kommunikationsplatforme peger ligeledes på, at risikodeling gav et incitament til at fortsætte samarbejdet trods 20

eventuelle konflikter. Overordnet set forekommer forskellige processtyringsmekanismer i samspil med hinanden således at udgøre drivkræfter i de succesfulde samarbejder. Interne forhold i partnerskabets respektive organisationer Andre procesorienterede analyseresultater er de interne forhold inden for de enkelte organisationer. I de to succesfulde partnerskaber har opbakning fra ledelsen i de offentlige organisationer, der har deltaget i partnerskabet, været centralt. Ifølge den tidligere projektleder i Fredericia Kommune, som var kommunens tovholder for samarbejdet med virksomheden Sekoia, blev der brugt meget tid på netop at forankre projektet på såvel politisk og kommunaldirektørniveau som hos medarbejderne på det deltagende plejecenter. Det var afgørende for gennemførelsen af projektet at inddrage de folk, som ellers kunne trække kommunens økonomiske støtte eller afstå fra at deltage i afprøvningen af løsningen. Opbakning hos særligt topledelsen i kommunen har eksempelvis ifølge virksomheden bidraget til at fastholde kommunens vilje til at investere i samarbejdet. I Sår-i-syd har det været afgørende ifølge overlægen i samarbejdet, at ledelsen på Sygehus Sønderjylland bakkede op om samarbejdet, da det var nødvendigt for at afsætte medarbejdertimer og penge til at gennemføre udviklingsforløbet, ligesom ledelsesmæssig opbakning var kendetegnende ved de to mest aktive og engagerede kommuner i samarbejdet. I UNIK-KOL er ressourcer og manglende opbakning i baglandet tilsvarende en af forklaringerne på, at man ikke fik færdigudviklet og implementeret løsningerne efterfølgende. Den interviewede virksomhed, som deltog i samarbejdet omkring udvikling af en pep-fløjte, og projektlederen for UNIK-KOL tilkendegiver, at der ikke var ressourcer hverken hos virksomheden eller i budgettet for Partnerskabet UNIK til eksempelvis at få produceret et større antal prototyper til afprøvning. I budgettet, som var fastlagt og godkendt af de eksterne, statslige og regionale finansieringsparter fra starten, var der ikke afsat midler til eksempelvis produktion og afprøvning af prototyper. 21

Inter-organisatoriske forhold Slutteligt er der forskellige analyseresultater, som vedrører de mere uformelle aspekter af samarbejdet mellem organisationerne i de fire casestudier. Analysen viser for det første et empirisk forhold, der ikke er taget højde for i analyserammen, i form af virksomhedens tilstedeværelse og kontakt med de offentlige parter. I Sår-i-syd, Sekoia samt i ICURA-projektet har det været kendetegnende for samarbejdet, at virksomheden har været kontinuerligt tilstede, og/eller at der har været meget kontakt i den rå udviklings- og afprøvningsfase. Det er ifølge flere af de interviewede offentlige parter en afgørende faktor, fordi det viser forpligtelse fra virksomhedens side og en gensidig interesse i at udvikle et optimalt produkt. Samtidig er UNIK-KOL et eksempel på, at der har været mindre kontakt og tilstedeværelse. Det fandt ifølge både de offentlige og private parter primært sted gennem tre workshops med KOL-borgere, medarbejdere og pårørende, som dog ifølge de interviewede parter i samarbejdet fungerede godt i sig selv. Det tegner et billede af, hvordan et tæt samarbejde kan være en drivkraft, hvis man skal nå i mål med at udvikle og implementere en løsning. For det andet har fokus på et fælles formål været helt afgørende for resultatopnåelsen i de to partnerskaber, hvor løsningerne er blevet implementeret, og det har omvendt været en udfordring eller begrænset i de andre to partnerskaber. Det indebærer en fælles interesse i at få udviklet den bedst mulige løsning, som kan komme både den offentlige part, borgerne og den private virksomhed til gavn. Samtidig peger særligt de private aktører i de to succesfulde samarbejder på, at det har været ligeså vigtigt, at der har været plads til individuelle mål, herunder udsyn til et markedspotentiale for virksomhederne. For det tredje anerkendes det af de offentlige og private parter i samtlige casestudier, at der er forskelle mellem offentlige og private organisationer, som skal overkommes, men hvor det i de succesfulde samarbejder samt i ICURA-projektet ikke har været en udtalt udfordring, har det i UNIK-KOL været en generel udfordring for implementeringen efterfølgende. Den interviewede 22

virksomhed har oplevet det som en barriere, at leverandørkæden til det offentlige sundhedsmarked er kompliceret. Selvom den deltagende udviklingskonsulent fra Sønderborg Kommune mener, at kommunen var interesseret i at bruge de udviklede pepfløjte i hjemmesygeplejen, var det eksempelvis vanskeligt at få afklaret, hvordan den skulle aftages, da det ifølge udviklingskonsulenten er hospitalerne, som typisk indkøber og udleverer pep-fløjter. Individuelle relationelle forhold Gensidighed som en drivkraft Analysen viser, at der i varierende grad lægges vægt på relationen mellem de enkelte personer i samarbejdet i samtlige cases. Det er dog primært i de mest succesfulde cases, at forhold som gensidig tillid, videndeling, kommunikation, forventningsafstemning og behovsforståelse mellem de enkelte personer er blevet opfattet som afgørende af parterne. Det tyder på et forklaringsmønster, hvor det er mere sandsynligt, at man opnår resultater, hvis der er gensidigt gode, individuelle relationer, da det kan være med til at skabe fremdrift. På baggrund af de undersøgte cases bidrager det bl.a. til at komme udover eventuelle forskelle mellem offentlig og privat. Både de offentlige og private parter i samarbejdet Sår-i-syd mener, at de personlige relationer har været altafgørende for det gode samarbejde og de positive resultater. Tillid, forståelse for hinandens behov og åben kommunikation skabte tilsvarende en større tolerance mellem nøgleaktørerne i samarbejdet om Sekoias kommunikationsplatforme. Det medførte en fortrolighed, som betød, at man eksempelvis kunne drøfte, hvorfor kommunen ikke havde truffet en bestemt beslutning, og man kunne afstemme forventninger til funktionerne i kommunikationsplatformene. Tilliden betyder ifølge virksomheden også, at parterne tør springe ud i det, fordi der er en tro på, at man står sammen om både de gode og dårlige resultater. 23

Gode individuelle relationer kan ikke bære samarbejdet alene Samtidig viser de mest succesfulde cases også, at gode personlige relationer ikke kan bære hele samarbejdet. Selvom det tillægges stor betydning i Sår-i-syd, er det væsentligt, at der også har været andre elementer på det organisatoriske og strukturelle plan, som har bidraget til målopfyldelsen i form af risikodeling, fælles mål og de økonomiske vilkår som analyseret i de foregående afsnit. Den tidligere projektleder i Fredericia Kommune lægger endvidere også vægt på, at kontrakten og herunder projektbeskrivelsen var mindst ligeså vigtigt, da det sikrede en gensidig forpligtelse og en klar rolle- og ansvarsfordeling i udviklingen af kommunikationsplatforme. Gode personlige relationer fungerer dermed som en drivkraft, hvis der er et samspil med mere formelle processtyringsmekanismer. Betydningen af ildsjæle Det sidste individuelle relationelle analyseresultat er betydningen af enkelte individer, de såkaldte ildsjæle i henhold til analyserammen, som går igen i flere casestudier. Det vil sige, enkelte personer som via deres engagement og arbejdsindsats er med til at drive projektet fremad og holde folk motiveret. Det gør sig gældende i samarbejdet Sår-i-syd, som har været båret af en kernegruppe af ildsjæle, der har været præget af en stor kontinuitet af aktører under hele forløbet. Det har omvendt også været en svaghed, da det har gjort samarbejdets succes afhængigt af få personer. Det nævnes generelt som vigtigt eller afgørende i både de mest succesfulde af partnerskaberne og i et af de mindst succesfulde. Det kan derfor ikke alene forklare, hvornår et OPI går godt eller mindre godt. Til gengæld var ildsjælene i de mest succesfulde partnerskaber personer på topposter i de deltagende kommuner såvel som på medarbejderniveau, som kunne åbne døre og sikre kommunernes overordnede vilje til at gennemføre. 24

Diskussion og konklusion Analysen af de fire OPI-cases bekræfter mange af de forventede antagelser om hvilke strukturelle, processuelle og individuelle relationelle forhold, der ifølge den anvendte litteratur i analyserammen er centrale drivkræfter og barrierer, hvilket er opsummeret i tabel 3. Tabel 3 Drivkræfter og barrierer på tværs af de fire OPI-cases Strukturelle forhold Processuelle forhold Individuelle relationelle forhold Drivkræfter - Gensidig økonomisk investering - Afklaring af udbudsregler - Projektbeskrivelse og kontrakt - Tilstedeværelse/kontakt (ny) - Risikodeling/risikovillighed - Fokus på fælles mål/resultater samt plads til individuelle - Ressourcer - Organisatorisk (især ledelsesmæssig) opbakning hos parterne - Kommunikation/videndeling - Kontinuitet i nøgleaktører - Forståelse for behov - Gensidig tillid - Forventningsafstemning (ny) Barrierer - Økonomiske vilkår ved finansiering fra eksterne, offentlige puljer o.l. - Udbudsregler - Lovgivning og krav på sundhedsområdet - Manglende fokus på resultater/implementering - Begrænset opbakning i de respektive parters egne organisationer - Begrænsede ressourcer hos de deltagende parter - Ingen tæt kontakt/tilstedeværelse - Organisatorisk forskel på offentlig og privat (vanskeligt for privat at forstå leverandørkæde) Analysen viser samtidig også, at flere af de undersøgte forhold går igen i både de mest og de mindst succesfulde partnerskaber, og der er dermed ikke et entydigt billede af, hvor stor en rolle de enkelte forhold har i forhold til at forklare, hvorfor nogle OPI-projekter er succesfulde og andre ikke er. Det kan indikere, at det er meget individuelt for OPI-projekterne, hvad der skaber fremdrift, og ligeledes hvilke udfordringer der opstår. I forlængelse heraf har der også været forskellige årsager til, at løsningerne ikke er blevet implementeret i de to mindst succesfulde samarbejder. Flere af interviewpersonerne i UNIK-KOL peger på, at der ikke har været tilstrækkeligt fokus på implementeringsdelen i formålet med samarbejdet. Det skyldes tilsvarende en anden udfordring, nemlig at der ikke har været ressourcer til at færdigudvikle og afprøve bl.a. pep-fløjten, ligesom finansieringen af projektet gennem statslige og regionale puljer har medført en uhensigtsmæssig incitamentsstruktur for virk- 25