Revideret oplæg til styringsprincipper/spilleregler ved overgang til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet

Transkript

1 Område: Økonomi Udarbejdet af: Christian Lehmann Afdeling: Økonomisk Sekretariat Journal nr.: 07/21300 Telefon: Dato: 14. maj 2008 Revideret oplæg til styringsprincipper/spilleregler ved overgang til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet 1. Indledning Områderne Social og specialundervisning, Regional Udvikling samt Fælles formål og administration er omfattet af omkostningsbaserede bevillingsprincipper. Fra 2009 overgår også Sundhedsområdet til omkostningsbaserede bevillinger, jf. de seneste aftaler om regionernes økonomi. Af udvalgets kommissorium fremgår, at udvalget skal understøtte udarbejdelse af konkrete forslag vedr. indførelse af omkostningsbaserede bevillinger på sundhedsområdet. Udvalget fik den 27. februar 2008 en introduktion til omkostningsbaserede bevillinger og drøftede på baggrund heraf de mulige konsekvenser ved overgangen hertil på sundhedsområdet. Udvalget drøftede den 23. april 2008 oplæg til styringsprincipper/spilleregler ved overgang til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet. Udvalget drøftede bl.a. snitfladerne mellem centrale prioriteringer og decentrale udmøntninger af investeringer, både i forhold til bygningsinvesteringer og -tilpasninger samt gen- og nyinvesteringer i apparatur. Endvidere at det er afgørende at bevare tilstrækkelige styringsredskaber i forhold til udviklingen af regionens bygningsmasse og apparatur. Endelig at det er afgørende, at spillereglerne vedr. omkostningsbevillinger understøtter, at de enkelte institutioner er omkostningsbevidste og udviklingsorienterede. Samtidig er det vigtigt, at regionsrådet har tilstrækkelige mekanismer til at styre investeringerne og efterfølgende løbende at blive orienteret om, i hvilket omfang udviklingen i investeringerne lever op til de forudsætninger og målsætninger, som regionsrådet har beskrevet. Til brug for en fornyet drøftelse på mødet den 21. maj 2008 er oplæg til styringsprincipper/spilleregler revideret og præciseret. Der henvises først og fremmest til afsnit 4. Afsnit 2 indeholder en kort introduktion til forskellen mellem udgifts- og omkostningsbevillinger, formål med overgang til omkostningsprincipper, principielle trin i forbindelse hermed m.v., jf. introduktionen på mødet den 27. februar Målsætninger for Region Syddanmarks overgang til omkostningsbaserede bevillinger på sundhedsområdet er beskrevet i afsnit 3. Afsnit 4 indeholder revideret oplæg til styringsprincipper og spilleregler.

2 2. Kort om omkostningsbevillinger 2.1 Forskel mellem udgifts- og omkostningsbevillinger Forskellen mellem udgifts- og omkostningsbevillinger drejer sig først og fremmest om periodisering. Udgiftsprincippet betyder, at udgifter fuldt ud belaster regnskabet i det år, hvor de afholdes. Det betyder f.eks., at investeringer i bygninger og apparatur belaster budget og regnskab i det år, udgifterne betales at udgifter til lageropbygning belaster budget og regnskab i opbygningsåret at udgifter til feriepenge og tjenestemandspension belaster budget og regnskab i året, hvor udgifterne afholdes at bevilling = udgift. Modsvarende indebærer omkostningsprincippet bl.a., at budget og regnskab alene belastes af den nedslidning/værdiforringelse af aktiver i form af bygninger og apparatur o.lign., der finder sted i regnskabsåret at budget og regnskab alene belastes med forbrug af varelagre at feriepenge og tjenestemandspensioner belaster budget og regnskab i optjeningsåret at omkostninger likviditetstræk. Som konsekvens bliver der i det omkostningsbaserede system større, tidsmæssig afstand mellem på den ene side betalingstidspunkt og bevillings-/budget- samt regnskabsbelastning på den anden. Omkostninger afspejler således udgifter over tid. Forskellene er illustreret i nedenstående oversigt: Hvornår og hvordan belastes budget og regnskab? Investeringer i bygninger og apparatur Udgiftsbaseret Fuld udgift i anskaffelsesåret Omkostningsbaseret Alene med nedslidning/værdiforringelse af aktivet i året Varelagre Fuld udgift i opbygningsåret Alene med forbrug af varelagret i året Feriepenge og tjenestemandspensioner I året, hvor udgifterne afholdes I optjeningsåret Overgangen påvirker herudover sondringen mellem drift og anlæg. I det omkostningsbaserede system dækker anlæg således over investeringer i aktiver i form af bygninger, apparatur, inventar o.lign., der har en brugs-/levetid på mere end et år, hvis værdi kan måles pålideligt, og som har en værdi på kr. eller derover. 2.2 Formål med overgang til omkostningsbevillinger Formålet med overgangen til omkostningsbaserede bevillinger er bl.a. at give bedre information om aktiver og forpligtelser. Eks.vis hvor store geninvesteringer er nødvendige for at vedligeholde den eksisterende apparaturpark som input til de årlige økonomiforhandlinger med regeringen at synliggøre totalomkostninger ved den enkelte aktivitet/ydelse, altså bl.a. inklusiv nedslidning af kapitalapparat, og større gennemsigtighed og sammenlignelighed i forhold til private udbydere at bidrage til bedre sammenhæng mellem økonomi og resultater. Eks.vis i hvilket omfang årets driftsresultat er påvirket af investeringer, forskydninger i varelagre, udskydelse af afvikling af ferie o.lign. at bidrage til mere omkostningsbevidst adfærd og effektiviseringsfremmende tiltag. Eks.vis i form af incitamenter til apparaturvedligeholdelse, energibesparende investeringer m.v. at kvalificere beslutningsgrundlaget vedr. investeringer både centralt og decentralt. 2.3 Principielle trin for overgang, herunder teknisk konvertering af driftsrammer Overgangen til omkostningsbaserede bevillinger indeholder følgende, principielle trin: a) opgørelse af det enkelte sygehus aktiver Side 2 af 7

3 b) fastsættelse af gæld til regionen, svarende til aktivernes værdi c) beregning af afskrivning (og forrentning) af aktiverne d) opskrivning af driftsbevillinger med beregnede omkostninger samt korrektioner vedr. anskaffelser og udvendig vedligeholdelse e) afsættelse af investeringsrammer. Som led i budgetlægningen for 2009 er igangsat den tekniske konvertering af driftsrammerne (pkt. d), som omfatter: sramme udgiftsbaseret Lønninger m.v. (personaleomkostninger) Køb af varer og tjenesteydelser m.v. - anskaffelser over kr. + udvendig vedligeholdelse Beregnede omkostninger + afskrivning (og forrentning) af eksisterende aktiver (grunde, bygninger og installationer, apparatur m.v.) + feriepengeforpligtelse + hensættelse til tjenestemandspensioner = driftsramme omkostningsbaseret Principperne for indregning af beregnede omkostninger vedr. feriepenge og tjenestemandspensioner følger af Budget- og regnskabssystem for regioner, fastsat af Velfærdsministeriet. Værdiansættelse af aktiver, levetid og afskrivning m.v. følger regionens regnskabspraksis. Konverteringen indebærer en opskrivning af driftsrammerne, hvilket er illustreret i nedenstående figur: Udgiftsbaseret Omkostningsbaseret Beregnede omkostninger Udvendig vedligeholdelse Indebærer ikke likviditetstræk Udgiftsloft = finansiering/likviditet jf. økonomiaftale Anskaffelser > 100 tkr. Del af anlægsloft 3. Målsætninger for overgang For overgangen til omkostningsbevillinger på sundhedsområdet i Region Syddanmark foreslås anlagt følgende sigtepunkter: at synliggøre geninvesteringsbehov i apparatur at gøre det enkelt og undgå administrative papirtigre at minimere usikkerhed ved introduktion af beregnede omkostninger i det enkelte sygehus samlede driftsramme at udnytte incitamenter til rentabilitetsbetragtning, effektiviseringer og apparaturvedligeholdelse at fastholde frihedsgrader for den decentrale opgaveløsning at fastholde muligheder for central, tværgående prioritering. For god ordens skyld bemærkes, at de ydre rammer og vilkår i princippet først kendes, når aftalen om regionernes økonomi for 2009 foreligger. Tilsvarende pågår der løbende ajourføring af reglerne i Budget- og regnskabssystem for regioner. Et særligt forhold i den forbindelse er at etablere styringsprincipper/spilleregler, som kan fastholdes (i princippet), også selv om et-årige økonomiaftaler kunne indebære forskellige, udefra givne vilkår fra år Side 3 af 7

4 til år. Det kunne eks.vis dreje sig om likviditetsrestriktioner i det enkelte år. Dette må i givet fald indgå i /håndteres som særskilt prioriteringsspørgsmål i forbindelse med den årlige budgetlægning. 4. Oplæg til styringsprincipper og spilleregler 4.1 Overordnede styringsprincipper De ydre, udgiftsmæssige rammer for regionernes økonomi på sundhedsområdet fastlægges ved de årlige forhandlinger med regeringen. Det forventes, at Finansministeriet af hensyn til den overordnede, finanspolitiske styring også efter overgang til omkostningsbevillinger i det mindste i en overgangsperiode ønsker at fastholde et aftalesystem, der bygger på udgiftsbaserede drifts- og anlægslofter (/investeringslofter). Dette vil imidlertid ikke være til hinder for, at der internt fastsættes omkostningsbaserede styringsprincipper. Det foreslås derfor, at Region Syddanmark på sundhedsområdet fuldt ud overgår til omkostningsprincipper internt i styringen af sygehusenes økonomi. Som led i budgetbehandlingen redegøres dog samtidig særskilt for aftaleoverholdelsen efter udgiftsbaserede principper samlet for sundhedsområdet. Det bemærkes, at foreløbige tilkendegivelser fra Finansministeriets side peger i retning af en vis åbenhed over for muligheden for i året at veksle mellem drifts- og anlægsudgifter inden for en uændret, samlet ramme. I økonomiforhandlingerne bør arbejdes herfor, således at et sygehus eks.vis kan søge om reduktion af sin driftsramme i året og modsvarende tildeling af investeringsramme i forbindelse med ekstraordinære apparaturanskaffelser, finansieret inden for eksisterende rammer. Herudover findes, at overgangen til omkostningsbevillinger ikke at indebærer behov for ændring/ tilpasning af regionens overordnede bevillings- og styringsprincipper. Det foreslås derfor, at den nuværende bevillingsstruktur/de nuværende bevillingsniveauer fastholdes uændrede at rammestyringsprincippet fastholdes uændret, således at det enkelte sygehus skal overholde samlede driftsramme, inkl. beregnede omkostninger Ved skifte fra tjenestemands- til overenskomstansættelse modsvares øgede lønudgifter, inkl. pensionsbidrag, således af mindreomkostninger til pensionshensættelse. Tilsvarende modsvares øgede omkostninger til afskrivning ved investeringer i arbejdskraftbesparende teknologi/energiforbedringer o.lign. af mindreudgifter til løn eller varekøb Af hensyn til overholdelse af udgiftsbaserede aftalelofter foreslås dog, at der inden for den samlede ramme ikke kan foretages omflytninger fra beregnede omkostninger til afskrivning vedr. grunde, bygninger og installationer at overførselsadgang mellem år fastholdes uændret, idet denne også omfatter ikke udnyttede investeringsrammer. Endvidere fastholdes regionens takststyringsmodel, idet der i øvrigt efterfølgende fremlægges særskilt forslag til revision heraf. Det forventes, at der fra Velfærdsministeriets side kun bliver krav om, at der skal anvendes intern forrentning af værdien af grunde, bygninger, apparatur m.v. på social- og specialundervisningsområdet (hovedkonto 2). Da intern forrentning ikke vurderes at indebære styringsmæssige fordele, foreslås, at der ikke anvendes intern forrentning af anlægsaktiver på sundhedsområdet. 4.2 Løbende bygningsvedligeholdelse Udgifter til udvendig vedligeholdelse afholdes pt. af en fælles anlægsramme til formålet. Størrelsen heraf fastlægges årligt i forbindelse med budgettets vedtagelse inden for regionens samlede anlægsloft og udmøntes efterfølgende af regionsrådet ved konkret sag. Side 4 af 7

5 Da sådanne arbejder forudsætningsvist ikke forøger bygningernes værdi eller forlænger disse levetid, betragtes udgifter hertil i det omkostningsbaserede system som driftsomkostninger. Som led i at etablere det tekniske udgangspunkt for de kommende forhandlinger om regionernes økonomi for 2009 reduceres det samlede anlægsloft derfor med et beløb, svarende til hidtidige rammer til udvendig bygningsvedligeholdelse, mens driftsloftet opskrives tilsvarende. Det foreslås, at der som hidtil afsættes en fælles pulje til formålet, men nu som drift at størrelsen heraf fastlægges af regionsrådet ved budgettets vedtagelse inden for det samlede driftsloft. Bemyndigelsen til at prioritere en sådan fælles driftsramme ligger hos forretningsudvalget. Forretningsudvalget kan beslutte at delegere denne bemyndigelse til direktørerne for området, eks.vis kombineret med årlig afrapportering om puljens anvendelse. For at tilgodese størst mulig fleksibilitet foreslås, at der som hidtil afsættes én fælles pulje for sundhedsområdet, omfattende såvel somatik som psykiatri, for derved i det enkelte år bedst muligt at kunne tilgodese bl.a. pludseligt opståede behov for vedligeholdelse. Budget og forbrug omplaceres ved regnskabsårets start til de enkelte sygehuse/centre. Udgifter til indvendig vedligeholdelse indgår pt. som en del af de enkelte sygehuses samlede driftsramme. Hvor meget der anvendes til formålet og til hvad, prioriteres altså decentralt af sygehuset inden for dets samlede, økonomiske ramme. Der foreslås ikke ændret herved. Styringsprincipper vedr. løbende bygningsvedligeholdelse Indvendig vedligeholdelse Udvendig vedligeholdelse -2008: Udgiftsbaseret 2009-: Omkostningsbaseret Anlæg Del af sygehuses driftsrammer Prioriteres decentralt af sygehuse Fælles ramme Prioriteres centralt af regionsråd Uændret del af sygehuses driftsrammer Prioriteres uændret decentralt Uændret fælles pulje Prioriteres af FU, evt. med delegation 4.3 Investeringer i bygninger og apparatur m.v. I et udgiftsbaseret system fastsætter regionsrådet ved budgettets vedtagelse et anlægsbudget, der omfatter rådighedsbeløb til dels konkrete anlægsarbejder, dels planlagte investeringer. Anlægsbudgettets størrelse følger det aftalte udgiftsloft, og prioriteringen heraf sker i regionsrådet, enten ved budgettets vedtagelse eller efterfølgende, konkret sag. I et omkostningsbaseret system fastsætter regionsrådet ved budgetvedtagelsen på tilsvarende vis et investeringsbudget, som angiver et loft over de investeringer, der kan foretages, og som finansieres af regionens likvide aktiver. Størrelsen af de samlede investeringer i året følger af det anlægsloft, der aftales som led i økonomiforhandlingerne. Som nævnt ovenfor får den hidtidige anlægsramme til udvendig bygningsvedligeholdelse ved overgang til omkostningsbevillinger karakter af driftsomkostninger. Omvendt skal anskaffelser med en værdi på over kr. betragtes som investeringer. De enkelte sygehuse afholder pt. udgifter til visse apparaturanskaffelser inden for deres samlede driftsrammer. Som led i etablering af det tekniske udgangspunkt for økonomiforhandlingerne for 2009 nedskrives det samlede driftsloft derfor med et beløb, svarende til hidtidige udgifter til apparatur på over kr., mens anlægsloftet forøges tilsvarende. Side 5 af 7

6 De enkelte elementer i det samlede investeringsbudget er vist nedenfor. For at illustrere størrelsesordenen er anvendt tal fra budget 2008: Formål 2008 Prioritering Bygningsinvesteringer 366 mio. Regionsråd ved konkret sag (anlægsloft ekskl. udvendig vedligeholdelse) Medicoteknisk udstyr (lånepulje) 193 mio. Regionsråd ved konkret sag/centralt via bemyndigelse Investeringer på kræftområdet (lånepulje) 183 mio. Regionsråd ved konkret sag/centralt via bemyndigelse Anskaffelser, pt. via sygehuses driftsrammer (skøn) 65 mio. Decentralt på det enkelte sygehus Vedr. bygningsinvesteringer foreslås, at rådighedsbeløb til formål som hidtil afsættes på baggrund en samlet prioritering i regionsrådet inden for det samlede investeringsloft at prioritering heraf som hidtil sker centralt ved konkret sag i regionsrådet at der ved ibrugtagning meddeles tillægsbevilling til driftsrammen vedr. forøgede, beregnede omkostninger til afskrivning, evt. korrigeret for virkningen af en forbedret driftsøkonomi som følge af investeringen. Inden for den samlede ramme til bygningsinvesteringer kan i forbindelse med budgettets vedtagelse overvejes at afsætte små rammer til mindre bygningstilpasninger på de enkelte sygehuse. Prioritering heraf sker i givet fald på det enkelte sygehus, og afskrivning afholdes inden for sygehusets driftsramme, idet bygningstilpasningerne forudsættes at forbedre sygehusets driftsøkonomi. Vedr. apparaturinvesteringer foreslås, at rådighedsbeløb til formålet som hidtil afsættes på baggrund en samlet prioritering i regionsrådet inden for det samlede investeringsloft/låneramme hertil i økonomiaftalen at prioritering heraf som hidtil sker centralt ved konkret sag i regionsrådet. Heri kan indgå, at sundhedsdirektøren bemyndiges til konkret at udmønte rammen inden for de målsætninger, som regionsrådet har fastlagt at der efter konkret vurdering meddeles tillægsbevilling til driftsrammen vedr. forøgede, beregnede omkostninger til afskrivning, afhængigt af i hvilket omfang investeringen muliggør øget aktivitet eller driftsbesparelser. I den fremtidige prioritering heraf kan bl.a. indgå hensynet til en gradvis harmonisering af omfanget af apparaturparkerne på de enkelte sygehuse. Vedr. øvrige apparaturanskaffelser, hidtil afholdt via sygehusenes driftsrammer, foreslås, at investeringsrammer hertil afsættes af regionsrådet ved budgettets vedtagelse inden for det samlede investeringsloft at prioritering heraf som hidtil sker decentralt på det enkelte sygehus at afskrivning heraf afholdes inden for sygehusets eksisterende driftsramme, idet omkostningerne hertil modsvarer bortfald af afskrivning og forrentning af apparatur, der er nedskrevet til nul. For de samlede apparaturinvesteringer skal det fortsat være muligt at gennemføre fælles anskaffelse af serier af apparatur af samme type på tværs af regionens sygehuse med henblik på dels at opnå fordelagtige anskaffelsespriser, dels forbedre mulighederne for intern, løbende vedligeholdelse. Sammenfattende er det efter overgang til omkostningsbevillinger uændret regionsrådet, der fastlægger investeringsomfanget. Tilsvarende lægges der ikke op til ændrede snitflader mellem central prioritering og decentrale udmøntninger af investeringerne. Det bemærkes, at igangsættelse af anlægsarbejder m.v. som hidtil forudsætter, at regionsrådet meddeler en anlægsbevilling til formålet. Side 6 af 7

7 Styringsprincipper vedr. investeringer -2008: Udgiftsbaseret 2009-: Omkostningsbaseret Større bygningsinvesteringer Anlæg Mindre bygningstilpasninger Ramme til medicoteknik Anlæg m.v. Øvrige apparaturanskaffelser Prioriteres uændret af regionsråd Prioriteres centralt af regionsråd Anlæg Tillægsbevilling til driftsramme til inden for samlet anlægsloft dækning af afskrivning Afsættes evt. af regionsråd Anlæg Udmøntes decentralt af sygehuse Afskrivning inden for driftsramme Prioriteres uændret af RR/centralt Prioriteres centralt af regionsråd Anlæg Evt. tillægsbevilling til driftsramme til inden for låneramme afskrivning Afsættes af regionsråd Del af sygehuses driftsrammer Anlæg Udmøntes uændret decentralt Prioriteres decentralt af sygehuse Afskrivning inden for driftsramme Side 7 af 7