Identificering af risici ved anlæggelse af letbanen pa Ring 3

Transkript

1 Roskilde Universitet Forårssemestret 2014 Tek-Sam (Miljøplanlægning) Vejleder: Per Homann Jespersen Antal anslag: Identificering af risici ved anlæggelse af letbanen pa Ring 3 Milo Larsen Studienummer: Jakob Harbroe Studienummer: Rene Petersen Studienummer: Pedram Yosefipor Studienummer: [1]

2 Abstract The aim of this report has been to identify risks, which can lead to budget overruns for the construction of the light rail at Ring 3 (Letbanen på Ring 3). This has been done by examining three comparable construction projects, Metro Cityringen Copenhagen, Århus light rail and Bergen light rail. The interest for budget overruns comes from the fact that nine out of ten Danish megaprojects have had budget overruns. By gathering experience from comparable construction projects, the report seeks to define possible risks for the light rail at Ring 3. By using Bent Flyvbjergs theories, the report questions whether budget overruns can be identified with the construction of megaprojects or if planners deliberately are under budgeting the construction project. [2]

3 Indholdsfortegnelse 1 Indledning og problematisering Trængselsproblemer og mobilitetsbehov Problemformulering Præcisering af problemformulering Afgrænsning Arbejdsspørgsmål Projektstruktur Metodiske overvejelser Slutningsform Teoretiske refleksioner Empiriske refleksioner Analysedesign Teoretisk og praktisk rammeforståelse Gennemgang af teori Fire forklaringer på budgetoverskridelser Incitamentsstrukturen og eksterne interessenter Megaprojekter Principal-Agent teori Steen Lichtenberg og Successiv Princippet Den praktiske rammeforståelse Lov om letbane på Ring Ny anlægsbudgettering VVM Vurdering af virkninger på miljøet Sammenfatning Analysedel 1: Identificering af risici i eksempelprojekterne Århus letbane [3]

4 4.2 Metro Cityringen Bergen Bybane Identificering af risici for letbanen på Ring Identificeret risici Risici fra Århus letbane Erfaringer fra Metro Cityringen Risici fra Bergen Bybanen Andre risici Sammenfatning Diskussion Vurdering af virkninger på miljøet Politisk beslutningsgrundlag Tilpasning af knudepunktsstationer En anden strategi i Bergen Samarbejde på tværs og Successiv Princippet Konklusion Perspektivering og kritiske refleksioner Ekstern kvalitetssikring Bergen Bybane Trafikregulering Interviews Teori Korrektionstillæg Referenceliste [4]

5 1 Indledning og problematisering Første kapitel fungerer som afsæt til projektet, hvor vi præsenterer emnet og problemfeltet. Dette vil lede over til en egentlig problemformulering for opgaven med tilhørende præcisering og afgrænsning. Dernæst præsenterer vi projektets arbejdsspørgsmål, der skal hjælpe med at besvare problemformuleringen. Kapitlet afsluttes med en oversigt over projektets struktur. 1.1 Trængselsproblemer og mobilitetsbehov Ifølge Trængselskommissionen ses der et stort internt transportbehov, med hensyn til den kollektive transport i Ringbyen, især i de områder der ligger uden for rækkevidde af det eksisterende S-togsnet - modsat hvad der ellers er antaget og planlagt for siden den første Fingerplan fra Sat i relation til Københavns ydre forstæder eksisterer der samtidig en høj befolkningstæthed og et veludviklet erhvervsliv, der styrker potentialet for yderligere kollektiv trafik. Særligt på tværs af fingrene ses der manglende sammenhæng, hvor forbindelser på tværs har et potentiale til at aflaste lokale forbindelser. Herunder fra den vejtrafik der ankommer fra de store transportkorridorer fra resten af Sjælland. Der er således gode grunde til at investere i nye kollektive trafikløsninger i Ringbyen. De seneste par år har en specifik højklasset kollektiv trafikløsning i stigende grad floreret i debatten om fremtidens transport og byudvikling en slags moderne udgave af sporvognen letbanen. I juni 2013 blev Ringby-Letbanesamarbejdet formelt oprettet og en Principaftale, om anlæggelsen af en letbane på Ring 3, blev underskrevet. Samarbejdet består af Transportministeriet, Region Hovedstaden og de tilhørende 11 kommuner. Efter Principaftalens vedtagelse blev Lov om letbane på Ring 3 vedtaget af Folketinget i februar Ringby-Letbanesamarbejdet er derved påbegyndt VVM-processen, som er i dens indledende høringsfase. På tværs af lande har man historisk set oplevet store problemer ved at overholde budgettet i anlægsfasen af megaprojekter. Således gælder det for transportinfrastrukturprojekter at: 9 ud af 10 projekter har overskridelser i anlægsbudgettet. Den gennemsnitlige overskridelse for baner er 44,7%, for broer og tunneller 33,8% og for veje 20,4%, målt i faste priser og konservativt vurderet. Hertil kommer, at standardafvigelserne på de gennemsnitlige overskridelser er store, hvilket samlet viser, at den økonomiske risiko på anlægssiden er særdeles høj. (Bent Flyvbjerg 2007, S.2) Som konsekvens af de fejlsluttede budgetestimater bliver de cost-benefit analyser, man ofte benytter til at begrunde sådanne projekter, misvisende, ikke kun med nogle få procent, men ofte inden for en række faktorer. Ligeledes bliver socioøkonomiske analyser og vurderinger af virkninger på miljøet [5]

6 (VVM) også fejlagtige. Undersøgelser viser, at problemerne er konstante over rum og tid. Fænomenet er gældende for 20 lande i forbindelse med budgetoverskridelser og for 14 lande i forbindelse med benefits et af disse lande er Danmark (Flyvbjerg 2007, s.3). Danmark har historisk været dårlige til at overholde budgetter og tidsfrister ved konstruktionen af megaprojekter. Man har set problemer ved store projekter som Metro Cityringen, DR byen, Århus Letbane og Storebæltsbroen. Problemerne fører til store økonomiske tab, hvilket skatteyderne i sidste ende skal betale for. Meget aktuelt er der i skrivende stund stor debat om anlæggelsen af Metro Cityringen. Debatten har støjgener, som byggeriet har medført, og de mange klager, samt manglende tilladelser med natarbejdet, som omdrejningspunkt. Dette har medført større forsinkelser og budgetoverskridelser for projektet. Et lignende scenarie udvikler sig samtidig i projektet om Århus letbane, hvor et hul i budgettet vil potentielt koste flere hundrede millioner kroner. Med kendskab til de historiske problemer omkring budgetoverskridelser og forsinkelser på megaprojekter, på tværs af lande og i Danmark, er det relevant, at fokusere på hvordan den nye letbane på Ring 3 kan undgå de samme problemer, som man tidligere har set ved andre megaprojekter. Kan man lære af tidligere projekters erfaringer, kan man identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser, og er det muligt at forebygge disse? Nærværende projektrapport søger, med udgangspunkt i tidligere projekter og teoretiske begreber, at besvare disse og andre spørgsmål. 1.2 Problemformulering Da letbanen på Ring 3 nu er gået i den indledende VVM-fase, har vi et ønske om at undersøge hvilke risici, der kan ligge i anlægsprocessen, som kan medføre budgetoverskridelser og forsinkelser. Således ønsker vi at besvare følgende problemformulering: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? 1.3 Præcisering af problemformulering Med problemformuleringen er letbanens planlægnings- og anlægsproces, samt potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser, omdrejningspunktet. Udgangspunktet for besvarelsen af problemformuleringen er erfaringer fra Metro Cityringen, Bergen Bybane og Århus Letbane. Disse tre projekter ligner letbanen på Ring 3, hvorfor der ønskes at udnytte deres erfaringer til en identifikation og analyse af risici på Ring 3. Med problemformuleringen er der et ønske om at lære fra de tidligere projekter. De forskellige risici vil i en diskussion blive vurderet i henhold til deres betydning for budgetoverskridelser og forsinkelser ved letbanen på Ring 3. [6]

7 1.4 Afgrænsning I henhold til projektets genstandsfelt budgetoverskridelser og forsinkelser i større offentlige infrastrukturelle projekter eksisterer der et væld af områder, der kan benyttes til undersøgelsen. Vi har dog valgt at afgrænse os til planlægningsprocessen og anlægsfasen af letbanen på Ring 3, og undlader således at beskæftige os med driftsfasen. Yderligere afgrænser vi os udelukkende til at nærstudere enkeltelementer af eksempelprojekterne, og foretager ikke et fuldbyrdet casestudie af disse. Dette indebærer, at vi giver et kort omrids af projekterne for derefter aktivt at gå i dybden med disses udfordringer i analysen. Dermed er der ikke tale om en decideret komparativ analyse, men en række projekter vi anvender som referencepunkt for analysen af letbanen på Ring Arbejdsspørgsmål Som følge af problemfeltet og problemformuleringen har vi udarbejdet en række arbejdsspørgsmål. Dette er dels gjort for at skabe klarhed over de underemner, vi beskæftiger os med undervejs i projektet. Endvidere er formålet at arbejde konstruktivt med analysen for at levere en klar besvarelse af problemformuleringen. Hver enkelt analysedel besvarer et arbejdsspørgsmål: 1. Hvilke problemer i de tre eksempelprojekter, har ledt til budgetoverskridelser og/eller forsinkelser? 2. Hvilke risici for budgetoverskridelser og forsinkelser kan identificeres i planlægningen og anlæggelsen af Letbanen på Ring 3? 3. Hvad kan man lære af de identificeret risici og kan gjorte erfaringer anvendes i planlægningen af letbanen på Ring 3? Metro Cityringen, Bergen Letbane og Århus Letbane er de tre eksempelprojekter, som meget af vores empiri har udgangspunkt i. Derfor vil det første spørgsmål søge at afdække de udfordringer, der er opstået i planlægningsprocessen og anlægsfasen i de tre nævnte eksempelprojekter. Her vil der primært blive lagt fokus på de udfordringer, som har ledt til budgetoverskridelser og forsinkelser. Derudover vil vi også fremhæve de positive erfaringer hvor det ses relevant. Dette leder over til det andet arbejdsspørgsmål, hvor der søges at identificere de risici, der ligger i planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Arbejdsspørgsmålet undersøges i henhold til det forudgående spørgsmål, da vi inddrager erfaringer fra de tre eksempelprojekter. [7]

8 I tredje og sidste arbejdsspørgsmål er ønsket, at fremsætte en række forslag til hvordan de identificeret risici, for letbanen på Ring 3, kan forebygges. Undersøgelsen kommer i forlængelse af de to forrige spørgsmål, og vil aktivt anvende tidligere erfaringer, vejledninger, den teoretiske ramme, samt den planlægningsmæssige kontekst for at besvare spørgsmålet. Efter at have præsenteret og præciseret problemformuleringen og arbejdsspørgsmålene, vil der i det følgende afsnit blive givet et overblik over projektets struktur med korte beskrivelser af hvert kapitels virke. Generelt gælder det for alles vores arbejdsspørgsmål, at undersøgelserne anvender dokumentstudier samt interviews som deres grundlæggende empiriske udgangspunkt. [8]

9 1.6 Projektstruktur Kapitel 1 Indledning og problematisering Kapitel 2 Metodiske overvejelser Kapitel 3 Teoretisk og praktisk forståelsesramme Kapitel 4 Første delanalyse: Kapitel 5 Anden delanalyse: Kapitel 6 Tredje delanalyse: Kapitel 7 Konklusion Kapitel 8 Perspektivering og kritiske refleksioner I kapitel 1 præsenteres og uddybes projektets problemfelt. Dernæst beskrives problemformuleringen som præciseres og afgrænses. De tilhørende arbejdsspørgsmål bliver udpenslet. I kapitel 2 gennemgås de metodiske overvejelser omkring projektet. Der vil blive redegjort for de metodologiske, teoretiske samt empiriske refleksioner. Afslutningsvis præsenteres projektets analysedesign. Dermed har kapitlet til formål at lægge det metodiske grundlag for projektet og give læseren et overblik. I kapitel 3 får læseren en bedre forståelse for projektets genstandsfelt. Dette inkluderer en gennemgang af projektets teoretiske ramme, som primært består af Bent Flyvbjergs forskning i infrastrukturelle megaprojekter. Herefter er der en beskrivelse af de lovgivningsmæssige rammer for planlægningen og anlæggelsen af offentlige infrastrukturprojekter. Kapitel 4 indeholder den første analysedel og svarer på 1. arbejdsspørgsmål: Hvilke problemer i de tre eksempelprojekter, har ledt til budgetoverskridelser og/eller forsinkelser? Med Bent Flyvbjergs optik, vil vi analysere projekterne for de udfordringer de har stødt ind i gennem planlægnings- og/eller anlægsprocessen. Kapitlet tager udgangspunkt i dokumentstudier og interviews. Eksempelprojekterne er Bergen Letbane, Metro Cityringen og Århus Letbane. I kapitel 5 søges svar på 2. arbejdsspørgsmål: Hvilke risici for budgetoverskridelser og forsinkelser kan identificeres i planlægningen og anlæggelsen af Letbanen på Ring 3? Undersøgelsen kommer i forlængelse af arbejdsspørgsmål 1., og vil anvende erfaringer fra eksempelprojekterne til, at identificere potentielle risici i planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. De aktuelle lovgivningsmæssige rammer og Bent Flyvbjergs optik inddrages også i undersøgelsen. I kapitel 6 søges der svar på tredje og sidste arbejdsspørgsmål: Hvad kan man lære af de identificeret risici og kan gjorte erfaringer anvendes i planlægningen af letbanen på Ring 3? Dette kapitel tager udgangspunkt i de foregående to analyser, hvor formålet er at diskutere forslag til forebyggelse af de identificerede risici. Her tages udgangspunkt i anbefalinger af Bent Flyvbjerg, Steen Lichtenberg samt de gode erfaringer fra eksempelprojekterne. I kapitel 7 besvares problemformuleringen: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? I kapitel 8 perspektiveres mod andre mulige problemstillinger, som vi er blevet opmærksomme på gennem besvarelsen af problemformuleringen. Desuden reflekterer vi kritisk over hele projektforløbet, konsekvensen af valg og fravalg samt hvad vi konkret har lært. [9]

10 2 Metodiske overvejelser I dette kapitel gennemgås rapportens metodiske overvejelser. Dette er essentielt for vores, og læserens forståelse for hvordan vi griber problemstillingen an. Vi vil således foretage en gennemgang af rapportens slutningsform samt vores teoretiske og empiriske refleksioner. Kapitlet runder af med et analysedesign, som har til hensigt at give et overblik over analysens konstruktion og besvarelsen af problemformuleringen. 2.1 Slutningsform Slutningsformer omhandler hvordan der sluttes fra en eller flere præmisser til en endelig konklusion (Fuglsang & Olsen, 2004: 30). I kraft af, at nærværende rapport tager udgangspunkt i erfaringerne fra tre eksisterende eksempelprojekter for at besvare problemformuleringen, da går vi induktivt til opgaven. Vi starter således analysen i det empiriske, de enkelte tilfælde og det konkrete. Herfra forsøger vi at slutte af i typologier og almene regler og dermed besvare projektets problemformulering (Fuglsang & Olsen, 2004). 2.2 Teoretiske refleksioner I dette afsnit vil vi kort introducere og reflektere over rapportens teoretiske grundlag. Samlet for hele rapporten gælder anvendelsen af Bent Flyvbjergs teori om infrastrukturelle megaprojekter, hvor der suppleres med Principal-Agent Theory og Steen Lichtenbergs tanker om projektstyring. Bent Flyvbjerg har gennem sin karriere arbejdet indgående med budgetoverskridelser i megaprojekter såvel som mindre projekter. Han har udarbejdet flere afhandlinger om emnet og hans arbejde betragtes af mange som et centralt bidrag til teorien omkring budgetoverskridelser og forsinkelser i store infrastrukturelle projekter. I rapporten anvendes forskellige begreber fra Flyvbjergs begrebsapparat om risici i infrastrukturelle megaprojekter. Særligt gør vi brug af tre projekteksempler til at belyse problemformuleringen. Disse tre eksempler er ikke deciderede cases, men de har alligevel nogle fælles karakteristika med casestudiet. Først og fremmest har rapportens måde at arbejde med projekteksemplerne på det tilfælles med casestudiet, at de begge er kontekstbestemte. Det har været vigtig, at benytte teori der ligeledes er kontekstbestemt, og her læner Flyvbjergs begrebsapparat langt op ad vores arbejdsform. Samtidig er det ikke vores intention at fremstille et fuldt overblik af eksempelprojekterne, da vi primært er interesseret i udfordringer, og sekundært i positiver, som har ligget i disses planlægningsproces og anlægsfase, og at spejle dem over til letbanen på Ring 3. [10]

11 Bent Flyvbjerg har foretaget omfattende studier af teorien om budgetoverskridelser og forsinkelser. Således har han udarbejdet begreber på baggrund af et omfattende litteraturstudie, hvilke han har anvendt i sine egne afhandlinger. Til nærværende rapport benytter vi udelukkende et udsnit af Flyvbjergs begrebsapparat. Begreberne er inddraget, ud fra idéen om kontekstafhængig viden, hvorfor det ikke er nødvendigt at inddrage alle Flyvbjergs begreber, men kun dem der har faktisk forklarende kraft i henhold til projektets problemfelt. Dette vil vi komme nærmere på i kapitel 3. I projektet anvendes også Principal-Agent Theory til at understøtte Flyvbjergs begreber. Teorien er valgt for at være i stand til, at generalisere over erfaringerne fra eksempelprojekterne så de er sammenlignelige med letbanen på Ring 3. Teorien har en vis forklaringskraft i henhold til, hvorfor der opstår problemer mellem agenten og principalen, hvilket vi vil komme nærmere på i kapitel 3. Som supplering til analysens afsluttende diskussion inddrager vi Steen Lichtenberg og hans tanker om projektstyring. Lichtenberg er forsker inden for projekt- og budgetstyring, og har med udgangspunkt i egen og andre forskeres arbejde udviklet Successiv Princippet (Lichtenberg, 2005) Kritisk refleksion Man kan kritisere Principal-Agent og Bent Flyvbjergs teori for dets systemperspektiv, som har en tendens til ikke at se de mere komplekse, relationelle og organiske forhold i eksempelprojekterne og disses organisationer. Man skal dog se valget af Bent Flyvbjerg og principal-agent teori ud fra den givne problemformulering. Nærværende rapport gransker ikke ned i dybden på de organisatoriske forhold hos de inddraget aktører 1, men blot forholder sig til dem på et overordnet plan. Projektet søger specifikt at identificere risici for budgetoverskridelser og forsinkelser ved letbanen på Ring 3, hvorfor det har været nødvendigt at simplificere forholdene mellem de beskrevne aktører. Ved at inddrage systemteoretiske tilgange, som Flyvbjergs forståelse af budgetoverskridelser og principal-agent teori, giver det mulighed for at arbejde mere generelt med de valgte eksempelprojekter og disses organisatoriske forhold. Det har netop været nødvendigt med en mere generel tilgang til eksempelprojekterne, da de ikke er direkte sammenlignelige med letbanen på Ring 3. På en og samme tid er erfaringerne fra de tre eksempelprojekter kontekstbestemte og sammenlignelige med letbanen på Ring 3 i forhold til erfaringer fra planlægning og anlæg. Nærværende projekt undersøger netop hvorvidt erfaringer fra tidligere projekter, om budgetoverskridelser og forsinkelser, kan hjælpe os med at identificere potentielle risici ved letbanen på Ring 3. Hertil hjælper den systemorienterede teori med 1 Eksempelvis metroselskabet [11]

12 at simplificere forholdene mellem de tre eksempelprojekter og letbanen på Ring 3. Det systemteoretiske perspektiv hjælper os derved med, at bygge bro mellem eksemplerne, letbanen og problemformuleringen så vi på baggrund af tidligere erfaringer, kan identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser for letbanen på Ring 3. I kraft af at vi i besvarelsen af problemformuleringen også anvender Lichtenbergs projektstyrings værktøj, Successiv Princippet, er det nødvendigt også at reflektere over dennes anvendelse. I hovednotatet for Transportministeriets principper om Ny Anlægsbudgettering findes følgende konstatering i relation til bevillingsudmåling relevansen ses heri, at Letbanen på Ring 3 udarbejdes på baggrund af disse principper: Der arbejdes ( ) fortsat med en systematisk vurdering af usikkerheder og risici, idet analyser baseret på successivprincippet ikke længere kan danne grundlag for bevillingsudmålingen. (TM, 2010a: 22). Hvis man således vil anvende Lichtenbergs tilgang, må der være tale om et ekstra lag oven på de systematiske vurderinger. Til gengæld pointerer Lichtenberg, hvordan den systematiske tilgang baserer sig på et ældre videnskabeligt paradigme, der påkræver et fokus på områder, der kan dokumenteres og dermed undgå så vidt muligt skønsmæssige vurderinger (Lichtenberg, 2005: 2). Problemet opstår heri, at der med større infrastrukturelle projekter kan være tale om en række ikke-dokumenterbare forhold som eksempel de fremtidige forhold, samfundsudviklingen, indflydelse fra aktører 2, ønsker til udvidelser, og andre restriktioner som fx naturen. Lichtenberg påpeger, hvordan planlæggere arbejder ud fra mangelfuldt projekt materiale, specifikationer et cetera. Samtidig etableres anlægsbudgettet på baggrund af historiske data og erfaringer (ibid.) her må det pointeres, at der i tilfælde af letbanen ikke eksisterer konkrete danske erfaringer. Yderligere antages det af projektmagerne, at anlægsfasen vil forløbe relativt kontrolleret uden større problemer. I forlængelse fastsættes en rigid korrektionsreserve der ikke justeres på tværs af projekter, selvom der er tale om uensartet kontekster her er det værd at notere, hvordan dette også er tilfældet i Danmark, med en fastsat korrektionsreserve på 30 % til større offentlige infrastrukturelle projekter. (ibid.: 2) På trods af at bevillingsudmålingen ikke kan baseres på successiv princippet, er der på grund af dens fleksibilitet mulighed for at anvende metoden over hele risikostyringsprocessen, hvorfor vi ser en relevans i inddragelsen af metoden. 2.3 Empiriske refleksioner I dette afsnit vil vi reflektere over rapportens empiriske grundlag. Empirien består hovedsageligt af data og materiale fra kvalitative forskningsinterviews samt dokumentstudier. 2 Myndigheder, ejerne, brugerne, NGO er og et nyt politisk landskab. [12]

13 2.3.1 Interviewmetode I dette underafsnit vil vi redegøre for, hvorfor vi har inddraget kvalitative forskningsinterviews med eksperter samt præsentere de metodiske overvejelser bag gennemførsel af interviewene. Vores formål ed anvendelsen af kvalitative interview er at få en større indsigt i eksempelprojekterne samt planlægnings- og anlægsprocessen af letbanen på Ring 3. Til gennemførslen af interviewene er der primært valgt at benytte Steinar Kvales og Svend Brinkmanns InterView Introduktion til et håndværk (Kvale & Brinkmann, 2009). Kvale og Brinkmann udtrykker, at det er en styrkelse, at interviewet rækker ud over den spontane udveksling af synspunkter, som sker i den daglige samtale. Derved bliver interviewet en opmærksom, udspørgende og hermed lyttende metode (ibid.: 19). På den måde har vores arbejde med de kvalitative interviews været med til at skabe en større indsigt i forståelsen af vores genstandsfelt. Vi er bevidste om, at Kvale lægger fokus på, at et kvalitativt interview har til formål at indhente beskrivelser af den interviewedes livsverden ved hjælp af dybdegående spørgsmål. Vi mener dog alligevel, at metoden kan anvendes til ekspertinterviews, da livsverdensbegrebet indbefatter alle livsområder herunder også menneskers professionelle virke (Kristensen, 2007/2009: ). Som eksempel kan dette være vores interview med Chef Ingeniøren for Bergen letbane, Thomas J. Potter, hvor vi blandt andet har lagt fokus på hans erfaringer med udarbejdelsen og implementeringen af projektet. Vi har således vekslet mellem sonderende og dybdegående spørgsmål i alle vores interviews, og anvender dermed en semistruktureret interviewform (ibid.: ). Vores interviewguides indeholder derfor forudbestemte temaer for interviewet, men samtidigt er der åbenhed for, at samtalen kan drejes derhen, hvor interviewpersonen har størst interesse og viden i den pågældende interviewsituation. Dermed spærrer vi ikke for spontane forgreninger i interviewsituationen, som efterfølgende kan vise sig at være frugtbare. Vi har anvendt vores interviewguides både som forberedelse inden interviewet, og i forhold til den viden vi ønskede at opnå under interviewet. Endvidere har de været vigtige under interviewet som en huskeliste for intervieweren (Kristensen, 2007/2009: 285). Vores interviewguides tager ikke form som en konkret tjekliste, men derimod har vi forholdt os fleksibelt til de forskellige interviews forløb. Vores interviewguides er vedlagt bilag 1. I interviewsituationerne har vi konsekvent haft én primær interviewer samt én supplerende, som har stået for notering og opklarende spørgsmål. Vores interviews blev optaget med mikrofon, fra en smart [13]

14 phone 3 med mikrofon, hvilket gav mulighed for at der kunne fokuseres på emnet og dynamikken i samtalen. (Kvale & Brinkmann, 2009: 201) Analysemetoden er Kvale og Brinkmanns (2009) meningskondensering, hvor der efter hvert interview er blevet genlyttet til interviewet, og derefter er de væsentligste kommentarer blevet nedskrevet, så det var let at finde tilbage til vigtige hovedpointer (ibid.: ). I forhold til selve transskriptionen udtrykker Kvale og Brinkmann: Selv om der ikke er nogen universal form eller kode for transskription af forskningsinterview, er der nogle standard valg, der bør træffes. (ibid.: 203). Vi har således valgt, at konsekvent transskribere de uddrag som skal bruges i selve analysen. Samtidig transskriberer vi 15 sekunder før og efter det stykke, som bliver brugt i analysen. Formålet med dette er, at vi ønsker at sikre konteksten. Dog transskriberes der enten kortere eller længere alt afhængig af relevansen for udsagnets forståelse. I forlængelse var der blandt flere af vores respondenter et udtrykt ønske om, at hele interviewet ikke blev vedlagt det endelige projekt som lydfil. Vi har således valgt konsekvent ikke at vedlægge disse som bilag, men har tilstræbt at inkludere alle citater og disses kontekster i bilagene, jf. bilag 2. 3 HTC One (2013) [14]

15 2.3.2 Interviewrespondenter I følgende skema vil vi kort præsentere de interviewede respondenter. Den omfangsrige viden vi har fået ud af disse interviews, anvender vi aktivt i analysen Skema - Oversigt over interviewrespondenter (egen opsætning): Respondent Funktion Formål Marianne Bendixen Lene Wagner Hartmann Jørgen Østergaard Thomas J. Potter Søren Kragh Madsen Projektleder Ringbysamarbejdet, Gladsaxe Kommune, Byplanafdelingen KlimaProjektleder, Natur & Miljøafdelingen, Furesø Kommune Chefkonsulent i letbanen på Ring 3, Metroselskabet I/S Senior Transportation Engineer, Norconsult A/S Projektchef Bro & Anlæg, Anlægsselskabet Århus Letbane I/S Har i kraft af sin funktion et godt overblik af letbanen, hele processen og de mange aktører der er med i projektet. Yderligere har hun peget os i retning af anden empiri til fordel for nærværende projekt. Tidligere projektleder for VVM-redegørelsen for Metro Cityringen, og har derfor en stor viden at byde ind med ift. til de tekniske og miljømæssige forhold til planlægningen og anlæggelsen af Metro Cityringen. Hun har i samme tid stor erfaring inden for entreprenørbranchen, og har erfaring at byde ind med ift., hvordan man kan undgå fremtidige udfordringer i anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Havde en projektsekretariatsfunktion ift. letbanen og arbejder nu med VVM-redegørelsen for letbanen på Ring 3. Han var derfor i stand til at besvare mere sonderende spørgsmål vedr. letbanen, herunder hele processen, risikostyring, udbud, budget m.m. I samme tid bød han også ind med potentielle risikoområder ift. anlægsprocessen. Tidligere Chefingeniør/Teknisk chef i Bybanen A/S. I interviewet sondrede vi omkring historien bag, hele processen op til drift, risiko- og kontraktstyringen, budgethåndtering et cetera. Desuden spurgte vi dybdegående ind til hans erfaringer og hvordan han mente disse kunne spejles over på letbanen på Ring 3. Har en baggrund som ingeniør. Søren Kragh Madsen har en teknisk indsigt i forskellige anlægsmæssige udfordringer ved letbanen i Århus. Han var derfor i stand til at besvare sonderende spørgsmål i forholdt til identifikationen af risici til den videre brug i projektet. Samtidig gik vi ind og stillede dybdegående spørgsmål ind til letbanen i Århus. [15]

16 2.3.3 Dokumentstudier Den anden del af det empiriske grundlag er baseret på sekundær data, som er opsamlet og behandlet fra en bred række forskellige skrevne kilder. Her har vi anvendt metoden for dokumentstudier, som er en meget konventionel samfundsvidenskabelig forskningsteknik, hvor man kan inddrage rapporter, policy-papers, retslige dokumenter et cetera (Fuglsang et al., 2007: 23). Dokumentstudierne anvendes meget bredt i rapporten, men har primært været anvendt til at undersøge offentlige aktørers stillingtagen til væsentlige udfordringer i forhold til planlægningen. Til at understøtte vores interviews benyttede vi teknikken til at forstå de lovmæssigheder og formelle krav, der ligger grund for letbanen på Ring 3. Følgende liste er en kort gennemgang af det primært anvendte materiale: Ringby/Letbanesamarbejdet. Udredning om Letbane på Ring 3: Ringby-letbanesamarbejdets officielle rapport, som redegør for organisationen og principaftalens rammer, samt de udfordringer samarbejdet står overfor frem til 2020, hvor letbanen forventes at påbegynde drift. Ny Anlægsbudgettering på Transportministeriets område: Anvendes primært til at danne et overblik over de formelle krav til anlæg af større offentlige infrastrukturelle projekter. Cityringen VVM-redegørelse og miljørapport: Rapporten inddrages for at sætte dens vejledninger i relation til hvordan Metroselskabet reelt planlægger og anlægger Cityringen. VVM-redegørelse og miljørapport for Letbane i Århus-området: Rapporten bruges ligesom den forrige VVM til at få indsigt i udgangspunktet for planlægning af en letbane i Århus. Making Light Rail Mobilities: Mette Olesens Ph.d. har blandt andet undersøgt planlægningen af Bybanen i Bergen og anvendes til at få indsigt i denne. Love og lovbehandling: For at understøtte rapportens forståelsesramme, har vi taget ekstensivt brug af en række love, herunder lov om letbane på Ring 3, samt Folketingets og Transportudvalgets behandling denne og tilhørende spørgsmål. 2.4 Analysedesign Dette afsnit søger at give læseren en forståelse af analysens formål og dens opbygning. Med analysen ønskes der, at besvare nærværende rapports problemformulering: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? [16]

17 2.4.1 Reference Class Forecasting I rapporten ønskes der således, ud fra tidligere erfaringer, at belyse styringen af planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Flyvbjerg giver i sit arbejde nogle bud på, hvordan man kan undgå problemerne med budgetoverskridelser og forsinkelser i infrastrukturelle megaprojekter. Vi har måtte konstatere, at Flyvbjerg er uklar i sin beskrivelse af, hvordan man undgår disse problemer. Vi har derfor valgt at dykke ind i hans forståelse af Reference Class Forecasting for, at kunne operationalisere erfaringer fra rapportens projekteksempler til at identificere risici for budgetoverskridelser ved letbanen på Ring 3. Reference Class Forecasting tager udgangspunkt i, at fejl i dømmekraften ved beslutningstagen ofte er systematiske og forudsigelige frem for tilfældige (Flyvbjerg, 2006: 7). Planlægningsfejl har ofte rødder i manifesterende bias frem for tilfældig forvirring, og det kan være svært at forhindre disse fejl, på trods af man er opmærksom på deres opståen (ibid.). Således gælder det indenfor teorien at, awareness of a perceptual or cognitive illusion does not by itself produce a more accurate perception of reality (ibid.). Den menneskelige dømmekraft er influeret og Reference Class Forecasting er en metode hvorpå man kan opnå en fordomsfri beslutningsproces. For at undgå problemer relateret til cognitive bias ved beslutningstagen i megaprojekter, er det inden for Reference Class Forecasting essentielt at, the analysts should ( ) make every effort to frame the forecasting problem so as to facilitate utilizing all the distributional information that is available, (ibid.). Den analyserende skal kortlægge den tilgængelige information om lignende projekter således kan der blive gjort op med manifesterede bias. Når man benytter sig af erfaringer fra tidligere lignende projekter, til at give forudsigelser på et andet projekt, kaldes det for The Outside View (ibid.: 8). The Outside View er en kur mod de systematiske fejl i beslutningstagningsprocessen, hvor fordele bliver overvurderet og ulemper undervurderet af planlæggerne. Her kommer Reference Class Forecasting ind som en metode til systematisk at tage et outside view til et projekt (ibid.). Flyvbjerg har i den forbindelse udarbejdet en række trin til bedst udnyttelse af metoden. Nærværende rapport arbejder ud fra en model, der minder meget om netop disse trin. Se følgende skema [17]

18 Skema - Oversigt af Reference Class Forecasting i rapporten (egen opsætning) Trin Teoretisk anvisning Praktisk anvendelse 1 Identificere tidligere relevante projekter en såkaldt reference class. Mængden af projekter (class) skal være bred nok til, at de er statistiske meningsfulde, men snævre nok til at man kan sige noget præcist om det projekt man arbejder med. 2 Benytte sig af en, tilstrækkelig stor og troværdig, mængde af empirisk materiale. Dette indbefatter adgang til empirisk data fra de forskellige projekter. 3 Sammenligner specifikke projekter med valgte reference class for, at konkludere det mest sandsynlige resultat for det specifikke projekt. De tre projekteksempler, Bergen Bybanen, Århus Letbane og Metro Cityringen tjener rollen som Reference Class. På en og samme tid er eksempelprojekterne forskellige, men dog sammenlignelige, med letbanen på Ring 3 For at undersøge de tre eksempelprojekters erfaringer, har vi indsamlet en stor mængde empiri, fra de forskellige projekter, ved brug af dokumentstudier og kvalitative forskningsinterview. Mens vores interview er foretaget med strategisk udvalgte nøglepersoner, udgør de undersøgte dokumenter den empiriske rygrad i rapporten. Vores interview er på den ene side understøttet af dokumentstudierne og på den anden side, har de peget os i retning af interessante analyseområder hvorfor den indsamlede empiri, er troværdig i henhold til projektets problemformulering. I nærværende rapports anden og afsluttende analysedel, sammenlignes erfaringerne fra de tre eksempelprojekter med letbanen på Ring 3 for, at konkludere hvilke risici der kan gøre sig gældende og i hvor høj en grad. På en og samme tid udgør Flyvbjergs tanker om infrastrukturelle megaprojekter derfor en central del af rapportens metode og dens teoretiske ramme. Analysen opdeles således i en indledende og en afsluttende del, hvor den indledende undersøger de tre eksempelprojekter, og den afsluttende analysedel undersøger letbanen på Ring 3, i henhold til Reference Class Forecasting metoden. Afsluttende anvendes analysens akkumuleret viden i en diskussion, hvor der reflekteres over de identificerede risici, og hvordan letbanen på Ring 3 kan lære af disse risici samt positive erfaringer. Rapportens analyse indebærer dermed en indledende analysedel, en afsluttende analysedel samt en diskussion, som hver tager udgangspunkt i henholdsvis første, anden og tredje arbejdsspørgsmål, jf. afsnit 1.5. Overvejende gælder det at vores empiriske grundlag bestående af vores dokumentstudier, ekspertinterviews og de formelle rammer for anlæggelsen af store offentlige infrastrukturprojekter anvendes aktivt gennem hele analysen. Bent Flyvbjergs optik om infrastrukturelle megaprojekter tager således form som rapporten teoretiske rammeforståelse, og suppleres med Principal-Agent Theory og Steen Lichtenbergs tanker om projektstyring. [18]

19 Analysedesignet er derfor et værktøj til, at vi kan foretage en systematisk og trinvis besvarelse af projektets problemformulering. Vi har valgt denne konstruktion for at målrette analysen og danne grundlag for besvarelsen af arbejdsspørgsmålene og derved problemformuleringen. [19]

20 3 Teoretisk og praktisk rammeforståelse 3.1 Gennemgang af teori Projektet benytter sig primært af begreber fra Bent Flyvbjergs arbejde med megaprojekter, men der vil også blive redegjort for andre begreber, som er vigtige for projektet. Endvidere benytter rapporten sig af teori omkring principal-agent teori samt Steen Lichtenbergs forståelse af projektstyring. Projektet læner sig meget entydigt op af Flyvbjergs begreber, hvilket som der tidligere er blevet redegjort for, skyldes rapportens metodiske forståelse af Reference Class Forecasting. Principal-agent teorien tjener formålet at underbygge Flyvbjergs begreber, og Lichtenbergs teoretiske forståelse hjælper med at instrumentalisere de erfaringer rapporten finder i projekteksemplerne til at vurdere de fundne risici. 3.2 Fire forklaringer på budgetoverskridelser Bent Flyvbjerg arbejder med fire forklaringsmodeller på budgetoverskridelser i megaprojekter: psykologisk, økonomisk, politisk og teknisk. Følgende vil der blive redegjort for de fire modeller Psykologisk forklaring Cognitive Bias: I forbindelse med planlægning af megaprojekter træffer planlæggere og project promoters 4 beslutninger baseret på desillusioneret optimisme. Dette sker på bekostning af en rationel vægtning af fordele, risici, tab og muligheder (Flyvbjerg, 2007: 18). Planlæggerne spinner succes scenarier og overser potentielle risici og fejludregninger; de overvurderer fordelene og undervurderer ulemperne (ibid.). Dette fører til Optimism Bias - den systematiske tendens til, at være overoptimistisk omkring et projekts økonomi, dets tidsintervaller og dets overordnede succes. Som et resultat forfølger planlæggerne initiativer og mål, der er usandsynlige i forhold til budgettet og tidsfrister. Cognitive Bias leder til over-optimistiske prognoser, hvilket resulterer i budgetoverskridelser og forsinkelser i anlægsfasen. (Flyvbjerg, 2010: 12) Planning Fallacy: Planning fallacy er tæt forbundet med Optimism Bias og retter sig mod, at man i planlægningsprocessen har en tendens til at overvurdere et projekts fordele og undervurdere dets ulemper, It is the tendency to underestimate time, cost and risk of future actions and on the same time overestimate the benefits of the same actions, (Flyvbjerg 2010; s.14) 4 I litteraturen omtales planners, project promoters og project managers i forbindelse med hinanden. Det er svært, at skelne mellem i hvor høj grad Flyvbjerg hæfter sig ved deres egentlig titel. I nærværende rapport behandles de inden for det samme problemfelt. Altså arbejdes der ud fra, at planners, project promoters og project managers møder de samme udfordringer i henhold til teorien. [20]

21 Forsigtig tilgang til risici: Som en del af den psykologiske forklaring hedder det sig, at man i beslutningsprocessen, af projekter med mange risici, bliver forsigtige og modstridende i risikovurderingen. Man vurderer- og træffer beslutninger af problemer et af gangen, hvilket ofte fører til en isolering af problemer, som egentlig er forbundet med andre beslutninger (Flyvbjerg, 2010: 12). Man framer beslutninger af problemer snævert, hvorved man afholder sig fra at konfrontere andre forbundne problemer. (Flyvbjerg, 2010: 12) Politisk forklaring Organisatorisk og politisk pres kan skabe strategisk misrepræsentation, da planlæggere vil prøve, at få resultaterne af deres arbejde til at virke så rentabelt, i en organisatorisk og politisk kontekst, som muligt (Flyvbjerg, 2010: 12). Samtidig er det svært for beslutningstagerne, at sikre sig de ikke bliver fejlinformeret. Dette skyldes at beslutningstagerne har meget lidt information omkring projektet, hvorfor de er afhængige af planlæggernes arbejde; dette giver planlæggerne mulighed for at misinformere og fordreje information (Flyvbjerg 2010: 12). Til grund for denne tankegang ligger der en forståelse af, at denne opførsel er styret af spekulationer og ikke objektivitet Økonomisk forklaring Den økonomiske forklaring centrerer sig især omkring Rational Choice Theory. Rational Choice teori betragtes som at have en stor forklaringskraft for budgetoverskridelser inden for den politiske, økonomiske og psykologiske tilgang (Flyvbjerg, 2010: 14). Rational Choice søger, at forstå social og økonomisk ageren og teorien arbejder ud fra, at individer fundamentalt er rationelle, og kalkulerer fordele og ulemper inden de træffer en beslutning, When making a decision, the agent searches for the best action according to his preferences, taking the interests of the principal into account, (Flyvbjerg, 2010: 14). På grund af begrænsede midler må beslutningstagere vælge projekter der er rentable, hvilket fører til konkurrence mellem forskellige projekter. Som konsekvens underestimerer projektmanagers bevidst omkostningerne for at få deres projekt til at virke mere attraktivt, Costs of projects are deliberatly underestimated to increase the chance of receiving part of the funding, (ibid.). Denne måde at anskue budgetoverskridelser på kan man også kalde for Strategic behaviour, hvilket refererer til, at hvis omkostningerne til et projekt er underestimeret, har det større chance for at blive realitet (ibid.) Teknisk forklaring Tekniske forklaringer på budgetoverskridelser skal oftest findes i problemer omkring prisstigninger, dårligt projekt design, fejlagtige implementerings strategier og inkompetente estimeringer. Selv om de nævnte faktorer anses for værende indflydelsesrige, skal de ikke anses som forklaringen men snarere betragtes som variable med stor indflydelse (Flyvbjerg, 2010: 11). Andre faktorer der kan have [21]

22 indflydelse på budget og deadline, som også betragtes som en del af den tekniske forklaring, er usikkerhed, dårlig organisationsstruktur, inkompetent organisationsstruktur, inkompetent beslutningsprocesser og inkompetente planlægningsprocesser. Til sammen betragtes alle disse faktorer som tekniske forklaringer. 3.3 Incitamentsstrukturen og eksterne interessenter Bent Flyvbjerg arbejder med begreberne incitamentsstruktur og eksterne interessenter. Disse to begreber falder dog ikke ind under nogle af de ovenstående forklaringer på budgetoverskridelser. Begge begreber har dog forklaringskraft i henhold til nærværende rapports problemfelt, hvorfor de her er redegjort for Incitamentsstrukturen Incitamentsstrukturen for det enkelte projekt er indrettet således, at fordelene ved at misinformere beslutningstagerne af projektet er større end ulemperne (Flyvbjerg, 2007: 3). I de enkeltstående projekter er misinformation således rationel adfærd, men den lokale rationalitet leder til global irrationalitet på tværs af projekter; resultatet bliver en omvendt darwinisme med survival of the unfittest (ibid.). Således er det som tendens, ikke det bedste projekt der bliver valgt, men det projekt hvor fordelene er mest overvurderet og ulemperne mest nedtonet (ibid.) Eksterne interessenter I forbindelse med et stort offentligt projekt er der en lang række interessenter, der forsøger at gøre deres indflydelse gældende på projektet. Eksterne interessenter udgøres blandt andet af naboer til projektet, kommuner m.v., der ofte har en mening om projektet. Dette kan medføre uforudsete problemer undervejs, der forlænger projektforløbet, og derved skaber budgetoverskridninger (Flyvbjerg, 2007: 43). En årsag til ændrede krav til bygherrerne i løbet af projektet er, at brugerne ændrer deres krav til projektet. Dette skyldes at brugerne i løbet af projektet, opnår større indsigt i projektet, hvorfor der ønskes ændringer; således kan man forestille sig, at naboerne til metrobyggeriet, i løbet af anlægsperioden, har oplevet støj i forbindelse med byggeriet, og derved ændret deres krav til projektet (ibid.). Ændringer i projektet vil ud over omkostninger til ændringsarbejdet medføre ekstraudgifter for de forskellige parter i projektet, hvilket er forbundet med flere omkostninger i projektet (ibid.). 3.4 Megaprojekter Nærværende projekt benytter sig af begreber fra Bent Flyvbjergs begrebsapparat. Begreberne retter sig mod at beskrive overskridelser og forsinkelser ved byggeri af megaprojekter. Da nærværende projekt søger at anvende disse begreber til at identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og [22]

23 forsinkelser ved byggeriet af Letbanen på Ring 3, er det nødvendigt først at definere Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt. Megaprojekter defineres som de dyreste infrastruktur- og investeringsprojekter, der udføres i verden i dag. Prisen pr. megaprojekt, strækker sig typisk fra nogle få hundrede millioner til flere milliarder kr. (Flyvbjerg, 2007: 1) Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt: Letbanen på Ring 3 forventes at koste ca. 3.9 milliarder kroner at anlægge. Hertil kommer driftsrelaterede anlægsudgifter på ca. 1.3 milliarder kr. til indkøb af tog, anlæg af kontrol- og vedligeholdelsescenter med videre samt en korrektionsreserve på 30 procent. Altså forventes Letbanen på Ring 3, at koste 4.4 milliarder kr. hvilket, sammenlignet med Bent Flyvbjergs definition af priser på megaprojekter 5, betyder at Letbanen på Ring 3, har den økonomiske volumen til at være et megaprojekt. (RL, 2013: 131) Endvidere kommer Letbanen på Ring 3 til at betyde massive ændringer af den trafikale struktur i København. Letbanen kommer til at have en linjeføring på 27 km med 27 stationer, som er fordelt ud over 11 kommuner og er et af hovedstadsregionens svar på de stigende trængselsproblemer. Samtidig kommer Letbanen til at betyde nye stationsnære områder med væsentlig byudviklingspotentiale. Sammenholdt med prisen på projektet, må dette anses for at give projektet karakter af et megaprojekt. (Flyvbjerg, 2007: 4) På baggrund af dette ræsonnement, betragter vi Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt, da Letbanen både har den økonomiske- og den fysiske volumen tilsvarende Bent Flyvbjergs definition af megaprojekter Tendenser inden for megaprojekter: I Danmark har vi historisk været dårlige til at overholde budgetter og færdiggøre megaprojekter til tiden. Endvidere har megaprojekter på tværs af lande, haft en række tendenser der gør nærværende undersøgelse af Letbanen på Ring 3 relevant. Således kan man, på baggrund af Bent Flyvbjergs doktorafhandling fra 2010, identificere en række karakteristika for problemer ved megaprojekter: På grund af lange planlægningsforhold og komplekse interfaces har megaprojekter stor risiko for budgetoverskridelser og forsinkelser. Beslutningstagen, policy og planlægning er ofte en multi-aktørproces med modstridende interesser. 5 Megaprojekter defineres som de dyreste infrastrukturs projekter med priser der strækker sig fra et par 100 millioner dollars til flere milliarder (Flyvbjerg 2007; s.1) [23]

24 Det sker ofte, at projektets ambitionsniveau signifikant forandres over tid. Ofte har man ikke taget højde for alle risici, hvorfor budgettet bliver upræcist. Som en konsekvens bliver misinformation omkring udgifter, fordele og risici en norm i projekterne hvilket resulterer i budgetoverskridelser og forsinkelser. (Flyvbjerg 2007: 13) 3.5 Principal-Agent teori Principal-agent teorien kan anvendes til, at forklare hvorfor en agent ikke handler i overensstemmelse med principalens mål. Teorien går ud fra at agenten, i en given situation, altid vil handle opportunistisk. Problemet i principal-agent forholdet skal grundæggende findes i ved det asymmetriske informationsforhold der opstår, når en principal får en agent til at udføre et stykke arbejde for sig (Bregn, 2003: 39). Principalen har ikke mulighed for, at observere alle aspekter af agentens arbejde og mister derved den fuldstændige kontrol over projektet. Samtidig kan agentens arbejde blive påvirket af faktorer, som agenten ikke har nogen kontrol over. Disse faktorer hører ind under den tekniske forklaring på budgetoverskridelser (ibid.). Da principalen ikke kan observere alt, hvad agenten foretager sig, vil agenten udnytte dette til at udøve moral hazard, hvilket også kan kaldes skjult handlen (ibid.). Med dette forstås at agenten ikke arbejder så meget, som agenten burde, eller at agenten helt udlader at gøre, hvad principalen ønsker (ibid.). Principal-agent teori kan benyttes på individniveau, såvel som organisationsniveau, da den anser de to aktører for afgrænsede størrelser. Det er muligt at benytte principal-agent teorien som analyseredskab, så længe man accepterer at principalen og agenten, kun kan have en dagsorden - dette muliggøre, at anse staten som en principal og metroselskabet som en agent. Teorien giver et brugbart perspektiv til forståelsen af de tre eksempelprojekter. Samtidig tilføjer teorien et ekstra dimension til nærværende projekts analyseapparat. 3.6 Steen Lichtenberg og Successiv Princippet Ved gennemgangen af Bent Flyvbjergs forskning i store infrastrukturelle projekter, har vi påpeget hvordan mange af disse projekter, ofte lider af nævneværdige forsinkelser og budgetoverskridelser. Steen Lichtenberg er forsker inden for projekt- og budgetstyring, og har med udgangspunkt i egen og andre forskeres arbejde udviklet Successiv Princippet. Det er en relativ uortodoks og multifunktionel management metode, som ifølge Lichtenberg nærmest vil garantere et projekt imod budgetoverskridelser. Lichtenberg har modsat Flyvbjerg nogle andre forklaringer for hvorfor større projekter lider af ovennævnte problemer, hvilket hænger sammen med anvendelsen af den klassiske og systematiske tilgang til risikostyring, jf. afsnit 2.2. (Lichtenberg, 2005) [24]

25 3.6.1 De grundlæggende aspekter Et nøgleelement i Successiv Princippet er at lade en balanceret arbejdsgruppe af nøglepersoner afholde en række analysesessioner sammen. Her skal de identificere og efterfølgende organisere alle risikokilder. Dette inkluderer også dem, der er vagt defineret. Herefter arbejdes der med en top-down tilgang hvor de vigtigste problemer systematisk præciseres og evalueres i successive skridt. Arbejdsgruppen foretager upartiske subjektive evalueringer af problemernes indvirkning på projektets endelige form for derefter at udarbejde en top ti liste af de mest kritiske tilbageværende risikokilder. Dette garanterer, at arbejdsgruppen bevarer overblikket og lægger fokus over på de vigtige aspekter for derved at undgå ressourcespild på problematikker med lav relevans. (ibid.) Proceduren Angående formålet med proceduren påpeger Lichtenberg følgende: Formålene med et sådant sæt procedurer vil normalt være (1) at opnå et fuldt realistisk billede af de forventede omkostninger, tidsforbrug og andre nøgletal. (2) at få et overblik over projektets forbedringspotentiale i rangorden, (3) at udnytte kreativiteten hos analysedeltagerne, (4) at sikre en effektiv styring af ændringer undervejs samt ikke mindst (5) at give et skub til teambuildingsprocessen. (Lichtenberg, 2001: 3) Anvendelsesområder Successiv Princippet argumenteres for værende et multifunktionelt værktøj som kan anvendes med flere forskellige formål, herunder: Budgetstyring Risikostyring Handlingsplaner til forbedringer Rankering af alternative løsninger Team building og konsensus (ibid.: 8) 3.7 Den praktiske rammeforståelse For at få en forståelse af hvilken handleramme organisationer har i forbindelse med offentlige infrastrukturelle anlægsprojekter, vil afsnittet gennemgå gældende love og principper. Love og principper [25]

26 er omfattende mængder af data, derfor vil afsnittet søge at nævne, hvad der findes relevant i forhold til økonomi, risici og budgetoverskridelser. Derudover vil afsnittet redegøre for hvorledes en veludført VVM-redegørelse, bidrager til budgetoverholdelse og indskrænkning af risici. 3.8 Lov om letbane på Ring 3 For letbanen på Ring 3 er det gældende at udredningen, indeholder resultaterne af arbejdet (red.: fra embedsmandsgruppen) og udgør således beslutningsgrundlaget for den videre proces. (RL, 2013: 4). Udredningen er endvidere baseret på en række forundersøgelser, der indgår som baggrundsmateriale i Folketingets og Transportudvalgets behandling af L 65 forslag til lov om letbane på Ring 3, fremsat 13/ (FT, 2013a), hvorfor den kan anses som værende beslutningsgrundlag for niveau 1. Det er således etableret at udredningen samt dennes forundersøgelser, har dannet grundlag for selskabs- og projekteringsloven af , lov om letbane på Ring 3, og har samtidig været pålagt principperne for `Ny Anlægsbudgettering`. Med loven er der hjemmel til videreførelse af letbane på Ring 3. I den senere analyse af risikoområder for letbanen på Ring 3 vil vi analysere på loven og `Ny anlægsbudgettering`. 3.9 Ny anlægsbudgettering Der blev i 2006 gennemført en analyse af flere forskelige statslige infrastrukturprojekter blandt andet veje- og jernbaneprojekter. Analysen viste, at flere projekter havde en budgetoverskridelse, på op til 55 procent af det oprindelige estimerede. Derfor besluttede regeringen at indføre nye principper for anlægsprojekter. Principperne er beskrevet i notatet `Ny Anlægsbudgettering`, som er lavet af Transportministeriet, og skal anvendes på større offentlige anlægsprojekter, som indgår på finansloven. Letbane på Ring 3 går under betegnelsen større offentlige anlægsprojekter, og indgår også på finansloven. Som notatet herunder viser, er det vedtaget i beslutningsgrundlaget for letbane på Ring 3. Det skal dog nævnes at, `Ny Anlægsbudgettering` ikke er en lov, men en vejledning, og at det derfor er muligt at afvige fra principperne. Selvom `Ny Anlægsbudgettering` ikke har lovmæssig hjemmel, er det vores antagelse at transportministeriet ønsker at følge egne vedtagne principper for større offentlige infrastrukturprojekter. I Udredning om Letbane på Ring 3, som er udgivet af Ringby-Letbanesamarbejdet, konstateres det også at, anlægsoverslagene er udarbejdet i overensstemmelse med ny anlægsbudgettering, (RL, 2013: 133). I kraft af dette stilles der en række krav til kvalitetssikring. Ligeledes er der krav om anvendelse af Ny Anlægsbudgettering for at blive bevilliget midler til finansiering af offentlige anlægsprojektet Centrale hovedelementer i `Ny Anlægsbudgettering` 1. Alle budgetoverslag skal baseres på erfaringer fra lignende projekter. [26]

27 2. Årsagen til alle budgetafvigelser skal fremgå af halvårlige rapporter til ministeriet, såkaldt sporbarhed. 3. Alle projekter over 250 millioner kroner skal ses efter af eksterne konsulenter. 4. Budgetterne får tillagt en reserve af overslaget i et såkaldt 'korrektionstillæg'. (TM, 2010a) 1. Erfaringer fra andre projekter Erfaringer fra andre projekter skal indsamles, i en prisdatabase, således at erfaringspriser i størst muligt omfang kan anvendes på tværs af anlægsprojekter. Prisdatabasen har været i brug siden 2011, og bliver løbende opdateret. For letbanen på Ring 3 gælder det dog, at man ikke er i besiddelse af erfaringspriser fra andre letbaner, da ingen letbaner tidligere er blevet anlagt i Danmark. Der gøres i stedet til dels brug af erfaringspriser fra Metroen i København (Marianne, 2014). 2. Halvårlige rapporter Statusrapportering sker halvårligt til Transportministeriets departement. Rapporterne skal give Transportministeriet et overblik i budget og risikoregister for anlægsprojektet, ligeledes skal man ud fra statusrapporterne kunne læse på hvilket grundlag eventuelle budgetafvigelser er forekommet. 3. Eksterne konsulenter Alle projekter med en forventet totaludgift på mere end 250 millioner kroner skal ses efter af eksterne konsulenter. Der skal foretages ekstern kvalitetssikring af beslutningsgrundlaget og VVM- redegørelsen. Konsulenterne skal kvalitetssikre projektgrundlaget, kalkulation anlægsudgift samt beslutningsgrundlaget (RL, 2013). Letbanen på Ring 3 gælder det, at firmaet Emcon har foretaget den eksterne kvalitetssikring af anlægsbudgettet og risikovurderinger i udredningen om letbanen på Ring 3 (beslutningsgrundlag) (EMCON, 2014). 4. Korrektionstillæg Fra 2007 og frem gives bevillingen på grundlag af den budgetansvarlige styrelses kalkulation af anlægsudgifterne, også kaldt basisoverslag. Hertil skal der lægges et erfaringsbaseret korrektionstillæg på 30 procent af basisoverslaget. Derved bliver totaludgiften basisoverslaget plus 30 procent. Basisoverslaget og en-tredjedel af korrektionstillægget overføres til anlægsmyndigheden, altså Ring 3 letbane I/S. De sidste to-tredjedele overføres til transportministeriet. [27]

28 3.9.2 Faseinddeling Diagram viser hvorledes økonomistyringsmodellen er delt op i 5 faser med to tilhørende beslutningsniveauer. Økonomistyringsmodellen finder anvendelse fra projektering af anlægsprojekter, henover anlægsperioden til projektet står færdigt: Diagram Økonomistyringsmodellen (TM, 2014a) Risikostyring og -vurdering Allerede fra første fase gælder det, at der skal laves et risikoregister. Risikoregistret bruges til håndtering af risici og skal anvendes og opdateres gennem hele projektperioden (alle faser). Risikoregisteret finder i førsteomgang anvendelse i forbindelse med basisoverslag (fase 1-2), hvor registeret skal skærpe opmærksomheden på risici, således at udarbejdet basisoverslag bliver så præcis en estimering som muligt. Risikoregisteret skal så vidt muligt indeholde samtlige identificerede risici. Besluttede tiltag til at imødegå risici, skal anvendes til struktureret at følge op på risici og indeholde en vurdering af sandsynligheden for, at hændelsen indtræffer, samt dens eventuelle konsekvens (Risikovurdering). Identificeret risici skal vurderes ved hjælp af en risikoanalyse. (TM, 2014a) 3.10 VVM Vurdering af virkninger på miljøet En VVM-redegørelse skal laves forud for udbud af entrepriser, og er en undersøgelse af anlægsprojektets virkninger på miljøet 6. En VVM-redegørelse skal i henhold til lov om planlægning laves for større anlægsprojekter som letbanen på Ring 3. Ydermere skal et jernbaneanlæg, som letbanen på Ring 3, gennemgå en screening. En screening betyder, at VVM-redegørelsen skal godkendes af en relevant myndighed i letbanen på Ring 3 s tilfælde er dette Miljøministeriet. (VVM, 2014) Det er normal praksis at VVM-redegørelsen udføres af kommunen, hvor i anlægsarbejdet finder sted. Ved anlæggelsen af letbanen på Ring 3 er der som tidligere nævnt 11 kommuner. Da udarbejdelse af 11 VVM-redegørelser er uhensigtsmæssigt varetages opgaven af Miljøministeriet. Dog føres betaling for VVM-redegørelsen tilbage til bygherre altså selskabet Letbanen I/S. (TM, 2011: 25) 6 undersøgelsen indebærer bl.a. scoping, støj, trafik og jordbund analyser, offentlige hørringer og undersøgelse af påvirkninger på mennesker og dyre liv m.m. [28]

29 Med VVM-redegørelsen er det nødvendigt med undersøgelser for, at kunne fastsætte mulige miljømæssige påvirkninger. Redegørelsen bruges endvidere i forbindelse med udbud af entrepriser i anlægsfasen, hvor den kan belyse mulige risici og beskrive krav, forudsætninger mv. i anlægsfasen. Det er altså med brugen af VVM-redegørelsen en bedre mulighed for at prissætte anlægsarbejder, og indeholdte undersøgelser kan nedbringe overraskelser og uforudsete hændelser i anlægsfasen. Derved vil risici for ekstraudgifter også blive nedbragt. Slutteligt er der flere eksempler på, at VVM-redegørelsen bruges som del af kontraktgrundlaget. Således er entreprenøren forpligtet til at forholde sig til indholdet i VVM-redegørelsen. Denne model støttes også af Lene Wagner Hartmann:... nu tror jeg at letbane VVM en er langt mindre kompliceret. Men den skal laves. Og man skal tag de ting som den peger på og inkorporere i kontrakten. Man skal sørge for at udbudsmateriale, prækvalifikation og kontrakt afspejler det der står i VVM en, (Hartmann, 2014: 105:40) 3.11 Sammenfatning Vi har igennem kapitlet først fastlagt den teoretiske forståelsesramme, med udgangspunkt i Bent Flyvbjergs teorier for budgettering af megaprojekter, samt underbyggende teori om principal-agent forholdet og Steen Lichtenbergs forståelse af projektstyring. Endvidere har målet været, at afsnittet om praktisk rammeforståelse har bidraget til at forstå under hvilke forudsætninger, man arbejder når Letbanen på Ring 3 planlægges og udføres, samt hvorledes der skal risikovurderes og -registreres. Dette videns grundlag er med til at danne det empiriske fundament for den kommende analyse. [29]

30 4 Analysedel 1: Identificering af risici i eksempelprojekterne Første analysedel er bygget op omkring vores metodevalg om Reference Class Forecasting. Således har vi valgt tre eksempelprojekter: Århus Letbane, Bergen bybane og Metro Cityringen. Vi er i vores analyse klar over, at de tre eksempelprojekter er kontekstbaseret, men vi mener, at de alle indeholder sammenlignelige elementer til letbanen på Ring 3. De tre analyser vil søge, at identificere erfaringsbaserede risici fra eksempelprojekterne, således at identificeret risici kan anvendes i den senere analyse. 4.1 Århus letbane I 1999 udarbejdede Århus byråd en undersøgelse for genindførsel af sporvogne. Siden da har det været en ambition at få skinnebåren trafik i byen igen. Samarbejdet har siden bredt sig til at inkludere Region Midtjylland, Midttrafik og omkringliggende byer som Randers, Silkeborg et cetera. Ligesom letbanen på Ring 3 blev Århus letbane finansieret via en grøn transportpolitik. Århus letbane bliver en midtersektion af to eksisterende togbaner, kaldet Grenaabanen og Odderbanen, som den kommer til at forbinde. Strækningen på den nye letbane er 12 kilometer, og der er planlagt 19 stationer på ruten Økonomi Århus letbane har modtaget 500 millioner DKK fra staten gennem aftalen en grøn transport politik. Hertil har staten finansieret yderligere 132 millioner DKK. Århus har bidraget med 635 millioner DKK og Region Midtjylland har bidraget med 78 millioner DKK. Ejerforholdet er opdelt med 47,2 % til staten, 47 % til Århus og 5,8 % til Region Midtjylland. Det koster 1,1 milliarder DKK at anlægge etape et. Anlægsbudgettets hovedforslag for Århus letbane er vurderet til ca. 1,1 millioner DKK. Heraf er en stor andel på ca. 415 millioner DKK afsat til broer i Århus (Århus VVM, 2010: 16). Sammenlagt er budgettet for letbanen på 1,2 milliarder DKK. Indkøb af letbanevogne og udgifter til driftsmateriale finansieres af Århus letbane I/S. Dog var budgettet oprindeligt på 1 milliard DKK, men blev forhøjet til 1,2 milliarder DKK blandt andet pga. omkostninger til Århus H (letbane.dk, 2014). Der blev fra politisk regi i Århus argumenteret for, at letbaneprojektet blev økonomisk forskelsbehandlet sammenlignet med letbanen på Ring 3. Hertil har der også været forøgede omkostninger ved anlæggelsesprocessen (ibid.). Længere fremme i anlæggelsesprocessen viste det sig, at der var uforudsete udgifter på mellem millioner DKK. Fra starten af maj måned 2014 blev det offentliggjort, at letbanes budget ikke kunne overholdes. I forbindelse med budgetoverskridelserne frembragte Teknik- og Miljøforvaltningen i Århus en række årsagsforklaringer (stiften.dk, ): Installation og separation af kørestrøm og strømsignaler koster ca. 84 millioner DKK og var ikke budgetteret. [30]

31 Efter vedtagelse af Grenaabanen, blev der sparet ca. 250 millioner DKK ved, at fravælge en opgradering af signalsystemer. Beløbet blev finansieret af Århus letbane. Banedanmark og Transportministeriet krævede at letbanen skulle køre på et ny-anlagt spor. Ændringerne af sporene resulterede i opførelsen af en bro til ca. 150 millioner DKK. Budgettet er med tiden steget til 2,4 milliarder DKK. Hertil er ovennævnte udgifter ikke inkluderet. Årsagen til de uforudsete udgifter, har vist sig at bunde problemer med transportpakken i udbudsfasen. Efter at krisen med Århus letbane blev offentliggjort, har der været politiske debatter herom. Dette førte til, at Transportminister Magnus Heunicke besøgte borgmesteren i Århus, i maj 2014, for at drøfte situationen. Selvom der har været en anspændt politisk situation omkring budgetoverskridelserne, er der fortsat politisk opbakning til Århus letbane fra transportministerens side. Folketingsmedlemmer fra både SF, Radikale og DF forholder sig positivt til sagen og ønsker, at finde en løsning der tilgodeser letbanen. Venstre er også positiv, men ønsker at finde årsagen til budgetoverskridelserne før der bevilges flere penge (Stiften.dk, ) Udbud og kontrakt Århus letbane er blevet projekteret af COWI, som har inddelt letbanen i 19 entrepriser. Modsat vores andre eksempelprojekter er der ikke lavet en aftale om, at anlægsentrepriserne skal varetage drift af letbanen. Søren Kragh Madsen siger således, vi etablerer et anlæg og aflevere hele parken til driftsselskabet. (Madsen, 2014: 06:40). Derved er de 19 entrepriser gået til det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Metoden med at opdele anlæggelsen i mange små entrepriser kræver en stor organisation til at styre entrepriserne. Samtidig kan der også være økonomiske fordele ved, at opdele anlægsopgaven i mindre entrepriser da konkurrencen bliver skærpet af, at mange små entreprenører kan give et bud på opgaven. Det kan sandsynligvis være nemmere at afgive en mere nødagtig pris, på en mindre entreprise, da man ikke skal forudse hele anlægsforløbet. Det kan således tænkes, at den indgåede kontraktsum for alle entrepriser vil være billigere end prisen for en samlet entreprise. Metoden kræver en stram kontraktstruktur og et stærkt udbudsmateriale, da der kan være en tendens af, at man som entreprenør ikke hjælper andre entreprenører, men blot fokuserer på kontraktindholdet. Dette kan ses i svagt udbudsmateriale, hvilket kan føre til mange uklarheder. Dette kan som eksempel være i koordineringen af arbejdet mellem forskellige entrepriser. I stedet kan man i et samlet udbud samarbejde på tværs om anlægsprocesser og lade entreprenøren selv koordinere arbejdsopgaver, således at de bliver løst optimalt. Det kan således være nemmere at planlægge arbejdet i et samlet udbud. [31]

32 Forudgående undersøgelser for letbanen har været et essentielt punkt for udbudsfasen, som Søren Kragh Madsen siger det, der er brugt megen tid på at prøve at undersøge og forudse alt til brug for udbud af entrepriser (Madsen, 2014: 13:50). Anlægsselskabet for Århus letbane har vurderet entrepriserne hver for sig, og undersøgt hvilke risici der er til stede. Ud fra vurderingerne har anlægsselskabet tilført flere penge til de entrepriser, hvor man forventede meromkostninger. Disse penge er entreprenørerne ikke informeret om hvorfor de fungerer som en risikobuffer. For Århus letbane gælder det, at den udarbejdede VVM-redegørelse er en del af udbudsmaterialet og kontraktgrundlaget. I henhold til kontrakten skal entreprenøren selv sikre, at kvalitetssikring bliver opretholdt. Århus anlægsselskab har dog mandskab til at følge op på, om entreprenører følger retningslinjerne for kvalitetssikring. Den enkelte entreprise skal gennemgå en afleveringsforretning samt et eftersyn det 1 og 5 år. Dette er en del af kontraktgrundlaget, hvilket skal sikre et kvalitetsprodukt. Med regler om eftersyn skal udgifter til forbedring afholdes af entreprenøren (AB92, 2014). Hvis man er ansvarlig for anlæggelse og drift, vil det i sig selv være incitament til, at lave et produkt der er så fejlfrit som muligt. Modellen med at anlægsselskabet overtager driften gør sig gældende i Metro Cityringen og Bergen Bybane Status Århus letbane er som tidligere beskrevet i en finansiel ugunstig situation, hvilket betyder, at bestyrelsen i skrivende stund er i politiske forhandlinger om at få tilført flere midler. Det har på grund af situationen, været svært for os at få svar på spørgsmål angående Århus letbanens budget 7. Søren Kragh Madsen påpegede, at der trods anlægsstop er fem igangværende entrepriser, hvilket indbefatter broer og ledningsarbejde. Det vil sige et stod af arbejdet på nye entrepriser Udfordringer Forud for anlægsfasen er der blevet lavet undersøgelser af jordbundsforhold, miljø mv. (Madsen, 2014: 12.00). På trods af undersøgelserne har der været problemer med særligt jordbundsforhold For nogle entrepriser er udfordringen så at jordbunden er anderledes end forudset. Det betyder vi har været nødt til at lave en anden udførelse i processen (Madsen, 2014: 12.20). Endvidere har der været uforudsete problemer med forurenende jord, ledninger i jorden og dyreliv. Denne type af problemer falder ind under den tekniske forklaring på budgetoverskridelser, jf. kapitel 3. Tekniske problemer er, som vi ser det hos Flyvbjerg, ofte uforudsete og kan betyde meromkostninger. 7 Da vores interviewpersoner ikke ønskede at berøre området på grund af de forhandlinger der finder sted i øjeblikket. [32]

33 I forbindelse med ledningsarbejde har man forsøgt, at identificere alle kabler forud for gravearbejde, hvilket er en kompliceret proces, som ikke er lykkes fuldkomment for anlægsselskabet. Således forklarer Søren Kragh Madsen at man: På en tredje entreprise, hvor vi byggede nede på banearealet, der har man som forberedelse på den entreprise, der har man registreret alle kabler. Det vil sige at man simpelthen har analyseret alle de kabler der ligger i undergrunden. Det baneareal er jo oldgammelt, der ligger jo meget dernede. Et sted røg der kabler ud som man ikke havde registreret alligevel. Det vil sige man kom til at klippe kabler over. (Madsen, 2014: 13.56) I en anden af projektets entrepriser har man oplevet at, der har været nogle miljøforhold man skulle tage højde for. Vi lavede en bro hen over et område hvor der er en eksisterende bæk. Den bæk har nogle helt specielle forhold. Der er flagermus i området hvilket har påvirket vores udførelse og vores design. (Madsen, 2014: 13.00). Endvidere stødte man også problemer med oddere, hvorfor man måtte ændre på udformningen af broen (ibid.: 13.32) Risikostyring Anlægsselskabet arbejder med metoden issue management strategy, hvilket minder, om måden man risikostyrer på i henhold til Ny Anlægsbudgettering. Metoden handler om, at man identificerer risici i en risikolog. De identificerede risici vurderes i forhold til om der skal tages et øjeblikkeligt tiltag, eller om der skal laves en analyse af risikoen (ibid.). I analysen vurderer man risikoen på sandsynlighed og konsekvens som i `Ny anlægsbudgettering`. Ud fra analysen vurderes det igen om man skal tage action. Det er også forsøgt at risikominimere for fremtidige problemer i projekteringen. Derved har man eksempelvis overvejet, at ledningsarbejdet som krydser sporlinjen, så vidt muligt skal krydse vinkelret på sporlinjen, således at man ved en evt. reparation af ledningerne skal åbne så lidt af sporlinjen op som muligt Indeksregulering Indeksregulering betyder, at man regulerer i forhold til indekspriser, i takt med at de stiger eller falder. Som regel stiger priserne med tiden - altså koster et ton stål mere i 2014 end i Det er almindeligt at indeksregulere i bygge- og anlægsprojekter, som har en varighed på over et år. Således skrives det ind i kontrakter for entreprenører og i anlægsloven for offentlige projekter. I en artikel af Jyllands-Posten d. 10. maj 2014 beskriver Kristian Würtz tabet af 100 millioner DKK således, Endelig er der et underskud på 100 mio. kr. pga. manglende indeksregulering af budgettet. Alt sammen ekstra udgifter, som ifølge rådmanden ikke kunne forudses, da arbejdet med anlægsloven blev [33]

34 sat i gang i (Jyllands-Posten, ). Det er ikke første gang, man laver et stort anlægsprojekt med et indeksreguleret budget 8. På samme tid er det normal praksis, at anlægsloven bliver vedtaget forud anlægsfasen påbegyndes, og at man indeksregulerer indtil anlægsarbejdet er færdiggjort. Vi stiller spørgsmål ved, om Kristian Würtz har et objektivt syn på sagen, da han arbejder for kommunen - en kommune der er interesseret i at få tilført flere midler af folketinget til Letbane projektet Sammenfatning Samlet set har der ved Århus Letbane været en række problemer af teknisk karakter, som kan have betydet forsinkelser og meromkostninger. Desværre har vi som et resultat af den igangværende proces, med merbevilling til letbane projektet, ikke kunne slå fast, at de tekniske problemer har betydet en budgetoverskridelse - dog kan vi konkludere, at der har været tekniske problemer. Endvidere kan der ud fra projektets teori formodes, at de tekniske og miljømæssige problemer potentielt har skabt meromkostninger Skema Identificeret risici i Århus letbane (egen opsætning) Århus letbane Identificeret risici Uforudsete problemer med jordbundsforhold (forurening, blød jord, ledninger, gamle fundamenter etc.) Kompliceret kontraktforhold Manglende indeksregulering Naturliv 8 Eksempelvis Københavns Metro, Storebæltsbroen og Øresundsbroen [34]

35 4.2 Metro Cityringen Metroen i København er blandt andet et resultat af et koncept kaldet new town, som man første gang introducerede i Danmark tilbage i Ideen var, at hvis man sikrede den trafikale infrastruktur i Ørestadsområdet, ville man anspore firmaer til at bygge nye bygninger og på den måde sikre en ny bydel. Til at sikre den trafikale infrastruktur valgte man, at bygge en metroløsning med 22 stationer hvoraf 9 af dem er underjordiske. Metroens første etape åbnede i 2002, mens etape 2 or 3 blev taget i brug i henholdsvis 2003 og I øjeblikket er man i gang med metroens fjerde fase som forventes at stå færdig i 2018 (Metroselskabet, ). Metroens fjerde fase (Cityringen) har været genstand for en del debat og kritik, hvilket i øjeblikket centrerer sig om potentielle forestående budgetoverskridelser og anlægsforsinkelser Forsinkelser af Metro Cityringen. Målsætningen om at Metro Cityringen skal stå færdig i 2018, er i forbindelse med anlægsfasen vurderet som urealistisk, da klager om støj kan ende med at forsinke metrobyggeriet med hele seks år (Jylland-Posten, ). I 2010 vedtog folketinget et revideret budget for byggeriet af Cityringen. Det reviderede budget lagde op til en besparelse på 200 millioner DKK i forhold til det originale budget. Metroselskabet fik i budgettet indskrevet, at man ville bore i døgndrift på fire stationer, samt at man selv ville stå for, at indhente de relevante tilladelser fra myndighederne (ibid.). Tilladelserne blev indhentet hos Københavns kommune, men efter en række naboklag har Natur- og Miljøklagenævnet underkendt påbuddet fra kommunen, hvorfor byggeriet allerede er forsinket med et år (ibid.) Politisk vildrede Forskellige aktører peger på, at forsinkelserne af metrobyggeriet skyldes dårlig planlægning. Venstrepolitikeren Jan E. Jørgensen udtrykker sin bekymring over forsinkelserne, Det står fuldstændig klart for de fleste, at selve det planlægningsmæssige grundlag, for at metroen kan bygges om aftenen og også nogle steder om natten, ikke har været tænkt ordentligt igennem (Jyllandsposten, ). Citatet antyder, og sagens forløb underbygger, at man rent planteknisk ikke har været dygtige nok eller, at man bevidst har undervurderet risikoen for forsinkelser i byggeriet. Bent Flyvbjerg udtaler om den konkrete sag at, Det får reduceret budgettet og lader så som om, at risikoen og omkostningerne forsvinder. Men det er ren illusion, som når tryllekunstnere optræder. Risikoen er ikke forsvundet og kommer nu tilbage som en boomerang (Jylland-Posten, ). Han peger på, at man bevidst har nedtonet risikoen for forsinkelser og budgetoverskridelser, da det reviderede budget skulle godkendes. Hvis risikoen bevidst er blevet nedtonet, kan det forklares ved, at incitamentsstrukturen ved Metroen har [35]

36 været således, at det har kunne betale sig at nedtone ulemperne (naboklager) og opjustere fordelene (besparelser) Identifikation af udfordringer og risici i planlægning og anlæggelsen af Metro Cityringen Hvis man ser nærmere på VVM-undersøgelsen i forhold til debatten om arbejdstid og støjgener ved Metro Cityringen, vil man bide mærke i, at den ikke tager stilling til anlægsaktiviteter uden for arbejdstiderne 07-18: Anlægsaktiviteterne omkring stationer og skakte foregår som udgangspunkt på hverdage i dagperioden kl Det kan i begrænsede tilfælde forekomme, at byggetekniske, trafikale eller sikkerhedsmæssige forhold vil gøre det nødvendigt, at der udføres arbejde om aftenen og natten. (VVM Cityringen, 2008: 66) VVM-redegørelsen undersøger ikke, om hvorvidt der kan anlægges uden for almindelige arbejdstider. Dog understreges det, at man kan anlægge uden for almindelige arbejdstider, hvis det i visse tilfælde er nødvendigt. Denne vejledning er ikke blevet overholdt. I hverdage fra er den tilladte støjgrænse for København og Frederiksberg kommune på 70 DB, efterfølgende fra er den nedsat til 40 db (ibid. 67). I weekender er støjniveauet fastlagt til 40 db hele dagen. Endvidere kan begge kommuner give dispensation til, at Metroselskabet kan overskide grænsen for støj. Begge kommuner gjorde brug af denne mulighed til at udvide arbejdstiderne så de inkludere natarbejde. Det interessante i denne sammenhæng er, hvorfor dispensationen for natarbejde er blevet givet, når VVM-redegørelsen ikke har undersøgt dette nærmere Dispensation for udvidet arbejdstid og støjgrænser. Dispensationen blev givet ved Københavns Borgerrepræsentation d. 31. maj Vedtagelsen om udvidet arbejdstid indeholdte en række krav, som Metroselskabet skulle overholde samt en række tilbud til berørte beboere. Der blev oprettet en kompensationspulje på 20 millioner for berørte beboere tæt på byggepladserne. Så frem der var behov, kunne den pulje forøges gennem forhandlinger. I tråd med dette blev der også tilbudt aflastningsboliger (Ændringsforslag, 2013: 3-4). De formelle krav til den udvidede arbejdstid fokuserede på skærpet forebyggelse af støjgener og på forbedret kontakt og informering til berørte beboere. Derudover skulle støjmålinger også offentliggøres. Målingerne blev foretaget i perioden d juni 2013, hvilket er kort efter, at vedtagelsen er blevet godkendt, hvor der var skærpede tilsyn for støjgener. Målingerne viser gennemsnittet i timerne mellem (Marmorkirken, 2013): [36]

37 Støjmålinger i dagtimer mellem d juni 2013: mandag d. 10: 81 db tirsdag d. 11: 79 db onsdag d. 12: 72 db torsdag d. 13: 77 db fredag d. 14: 66 db lørdag d. 15: 60 db søndag d. 16: 57 db Sammenlignet med VVM-redegørelsen har byggepladsen ved Marmorkirken overskredet støjgrænsen samtlige dage med undtagelse af fredag. Det skal påpeges, at de i dokumentet om støjmålinger forholder sig til et støjniveau på lidt over 80 db i hverdagene fra 07-17, hvilket er en højere faktor end den fastsat i VVM-redegørelsen. Derfor bliver de oprindelige anbefalingerne ikke fuldt Anbefalinger fra Cityringens VVM følges ikke I forbindelse med problemerne ved anlæggelsen af Cityringen har vi interviewet den forhenværende projektleder for VVM-redegørelsen Lene Wagner Hartmann. Hun undrer sig også over, hvorfor VVMredegørelsens vejledninger ikke er blevet fulgt: For det første er det forudsat af VVM-redegørelsen, at der ikke skal arbejdes om natten. Og det giver problemer. For det andet, så kan man stille spørgsmålstegn ved, i hvilket omfang at de rigtige miljøkrav er blevet stillet til entreprenører [...] Til store entrepriser prækvalificerer man firmaerne før de for lov til at bygge. Ved prækvalifikation sætter man rammen for det kommende arbejde, hvor vi prækvalificerede på, kvalitet, pris, tid, økonomi, miljø og sikkerhed. Det er typiske ting der indgår. Og mig bekendt, så indgik miljø og sikkerhed ikke (Lene Wagner Hartmann 8:10). Hartmann bekræfter derfor, at det vejledende punkt om natarbejde ikke er blevet fulgt, og at det kan have konsekvenser for anlæggelsen. Derudover nævner Hartmann også, at standard proceduren for prækvalificering af udbud ikke er blevet fulgt, i og med at miljø og sikkerhed ikke var inkluderet som punkter. I forhold til Principal-Agent teorien kan en kontrakt, der ikke tager stilling til relevante faktorer for anlæggelsen betyde, at agenten (entreprenørerne) ligeledes ikke forholder sig til disse faktorer, så som Hartmans eksempel om miljø og sikkerhed. Som en konsekvens af dette kan der opstå moral hazards beslutninger der foretages uden at tage hensyn til visse faktorer. I eksemplet om Cityringen kan man stille spørgsmål om, i hvilken grad Københavns kommune, Frederiksberg kommune og Metroselskabet [37]

38 tog hensyn til, at natarbejde ville havde sundhedsmæssige konsekvenser for beboere. Eftersom at støjniveauet i forhold til VVM-redegørelsen ikke blev overholdt ved de udvidede arbejdstider Den politiske proces for udvidet arbejdstid En klage resulterede i, at Natur- og Miljøklagenævnet, d. 31 juli 2013, i en delafgørelse, ophævede påbuddet om udvidet arbejdstid ved Marmorkirken, hvilket også betød at andre klager ikke ville have opsættende virkning på arbejdet (Delafgørelse, 2013). Dagen efter forbød Natur- og Miljøklagenævnet aften- og natarbejde ved Øster Søgade. Endvidere var der klagesager for Gammel Strand, Hovedbanegården, Sønder Boulevard og Nørrebroparken (Klagenotat, 2013). Disse byggepladser fik efterfølgende ophævet den udvidede arbejdstid (Information, 2013, ). Den 7. november 2013, under Natur- og Miljøklagenævnets opfordring, forhøjede Københavns Kommune Metroselskabets støjgrænse fra 78 db til 86 db. Derefter vedtog Københavns Kommune d. 3. december en ny tilladelse, så byggepladserne kunne arbejde i døgndrift igen. Dog bliver påbuddet for udvidet arbejdstid ophævet d. 5. februar 2014, da Borgerrepræsentationen ikke havde foretaget en miljøvurdering af Natur- og Miljøklagenævnets førnævnte opfordring om forhøjede støjgrænser (Jyllands- Posten, ). Siden d. 31. maj hvor det blev tilladt for Metroselskabet at arbejde i døgndrift, har det skabt en række udfordringer for anlæggelsen. Essentielt bryder denne tilladelse med VVM-redegørelsen og dens retningslinjer. Der kan argumenteres for, at døgnarbejdet leder til en række udfordringer inden for politik, projektering og anlæggelse, befolkningsmæssig og planlægningsmæssig karakter. De to episoder hvor Natur- og Miljøklagenævnet har ophævet tilladelserne, har haft negative konsekvenser for projektering, anlæggelse og planlægning. De negative konsekvenser udfolder sig i forsinkelser i tidsplanen og massive budgetoverskridelser. Arbejdstilladelsen blev ophævet som et resultat af eksterne interessenters (borgerne) klager om natarbejde. Dette leder tilbage til det førstnævnte problem, at anlæggelsen af Cityringen ikke forholder sig til dens VVM-redegørelse vedrørende natarbejde og støjgrænser. Selvom der i beslutningen om udvidet arbejdstid formuleres et skærpet eftersyn og implementering af støjdæmpning, bliver disse krav ikke opfyldt i den senere anlæggelse. Der eksisterer derfor et hul mellem de politiske aftaler og krav i forhold til realiseringen af disse på selve byggepladserne for Cityringen. Dette kan føres tilbage til, hvorvidt de krav og rammer der er formuleret i kontrakten, har været realistiske, og om disse har taget korrekt stilling til anbefalingerne i VVM-redegørelsen. I forhold til udvidelsen af arbejdstider har Hartmann følgende at kommentere, [38]

39 jeg kan faktisk ikke se, hvorfor de skal arbejde om natten. Der er lavet en kontrakt, og der står eksplicit i den kontrakt, at her er miljøforholdende beskrevet. Læs den venner. Sådan er vilkårene, det er dét i byder på, punktum... (Hartmann, 2014: 20:35) Hartmanns skepsis er bundet i den forudgående kontraktstyring og dens rammer. Hartmann tilføjer yderligere: Natarbejde kommer op udelukkende af, at de ikke kan holde tidsplanen ( ) mig bekendt, er deres planlægningsproces meget bagud. Hvorfor er planlægningsprocessen bagud, når de har givet tilbud på dette grundlag? (ibid. 104:15) Spørgsmålet fører tilbage til kontraktens udformning, og om tidsplanen er optimal. Problemet fører til, at selve kontrakten ikke har taget stilling til VVM-grundlaget og vurderingerne af risici i forhold til støjgrænser. VVM-redegørelse har således påpeget et konkret risici område. Man kan stille spørgsmålstegn ved, hvordan disse risici er blevet inddraget i kontrakten Eksterne interessenter Hele problemstillingen, omkring støjgenerne, bunder i problematikker omkring eksterne interessenter. I henhold til Flyvbjerg består de eksterne interessenter af naboer, hvis klager har gjort, at der ikke kunne arbejdes om natten på udvalgte stationer. Eksterne interessenter har i forhold til metroen betydet uforudsete problemer problemer man ikke havde taget højde for, da man i 2010 fremlagde det reviderede budget for folketinget. Man kunne have brugt mange ressourcer på at informere borgerne omkring natarbejdet, men i takt med det kommer tættere på ændres eller optrappes holdninger til natarbejdet, hvilket i forhold til Metroen har betydet klager. I den forbindelse kan man hæfte sig ved, hvad Jørgen Østergaard siger om naboforhold, En ting er hvis man læser om et eller andet projekt om et par år Men så at opleve det i virkeligheden. Det er klart at det kan være svært at sætte sig ind i hvor slemt det vil være, (Østergaard, 2014: 63.30). Ved Metroeksemplet har vi set hvordan eksterne interessenter, kan gøre sig gældende for budgettet og tidsrammen på et projekt. På trods af at metroselskabet mener, de ikke kunne forudsige, at tilladelsen til at arbejde om natten ville blive underkendt, kan der ikke rykkes ved, at projektet netop lider under naboklager Erfaringer om Optimism Bias Ved Cityringen har det ikke været muligt for os, at konkludere om hvorvidt budgetoverskridelserne og forsinkelserne skyldes Optimism Bias. Der er alligevel en række tegn på, at et bias har fundet sted. Planlæggerne har muligvis været bevidst om den potentielle risiko for forsinkelser af byggeriet, men [39]

40 har for at få budgettet vedtaget i folketinget valgt ikke at gøre opmærksom på risikoen. Man har således ikke taget højde for, at naboernes utilfredshed med nattestøjen ville føre til en faktisk forsinkelse i byggeriet. Denne beslutning bygger på en desillusioneret optimisme, som er kendetegnende for cognitive bias. På trods af at det ikke er muligt, at fastslå ovenstående er der alligevel nogle vigtige erfaringer at udlede herfra. Vedrørende budgetrevideringen har der muligvis været tale om Optimism Bias altså at planlæggerne (metroselskabet) bevidst eller underbevidst har undervurderet risici (naboklager> forsinkelser> budgetoverskridelser) med at arbejde om natten. Man skal netop hæfte sig ved, at der har været mulighed for, at et bias kunne influere på de trufne beslutninger. Principalen (folketingets økonomiudvalg) har ikke haft fuld indsigt i agentens (metroselskabet) arbejde Således har det været muligt, at vedtage et budget med risici for forsinkelser og budgetoverskridelser. Så mens erfaringerne omkring støjgener, isoleret set, er af konkret karakter, er erfaringerne omkring cognitive bias af mere abstrakt karakter. Dette gør dog ikke erfaringen mindre relevant for letbanen på Ring Sammenfatning Ud fra analysen af Metro Cityringen har vi kunne identificere nogle problemer, der har betydet budgetoverskridelser og forsinkelser for anlægsprocessen. Disse risici er relevante i forhold letbanen på Ring 3, hvorfor de vil indgå i den videre analyse i projektet. De identificerede risici kan ses i skemaet nedenfor: Skema - Identificeret risici i Metro Cityringen (egen opsætning) Metro Cityring Identificeret risici Anlæg udover normal arbejdstid Forsinkelser fra støjgener og støjklager Optimism Bias Eksterne interessenter [40]

41 4.3 Bergen Bybane Omstændighederne i Norge og Bergen er anderledes end letbanen på Ring 3. Det første letbaneforslag i Bergen blev præsenteret i 1989, men blev afvist. Der skulle gå 21 år med forhandlinger før den første etape i Bergen var i drift. Beslutningsprocessen for Bergen Bybanen har været et projekt, som har taget lang tid at realisere, og det var først i år 2000, at byrådet i Bergen besluttede sig for Bybanens linjeføring. Bybanen er delvist finansieret af bilindtægter fra en toldring, der har været i drift siden I år 2000, da linjeføringen blev vedtaget, blev der også indgået politisk forlig gennem en aftale kaldet Bergens Programmet. Denne aftale fordelte indtægter på 12,7 milliarder NKR (Olesen, 2014: 110) til både vejudvidelser og kollektivtransport, hvoraf en andel på omkring 200 millioner euro var finansieret af told ringen (Potter, 2003: 6). I 2005 vedtog byrådet finansieringen af bybanen, hvorefter planlægningsfasen blev igangsat Risikohåndtering I Interviewet med Thomas J. Potter blev der spurgt ind til Risikohåndtering og dens sammenhæng med økonomi, hvortil Potter siger: One of the reasons Projects costs money or cost more money than you expect has to do with risks (...) You pay two ways. You pay in predicting the risk the contractors are going to take and then you pay, because they try to avoid the risk. So this is a big game. And we spend a lot of time early in the process to identify risks. And the important thing about risks is that you should put the risk on the organization that is most able to handle that risk (Potter, 2014: 24:10). I et anlægsprojekt er risikohåndtering gennem projekt- og kontraktstyring afgørende. Udfordringen er udformningen af selve rammerne for projektet og kontraktudbud. Således skal man sørge for at aktørerne får tildelt de arbejdsopgaver, de har mest erfaring inden for. Dette kan lyde lige til, men som Potter pointerer, er dette en besværlig opgave, hvilket kræver, at man på forhånd identificerer risici. Her afsatte Bybane kontoret, ud over VVM-redegørelsen, mange ressourcer til at identificere risici (Potter, 2014). I forbindelse med at identificere risici, og udpege de mest optimale entreprenører, må det konkluderes at det er nødvendigt med god rådgivning Eksterne rådgivere Omkring eksterne rådgivere siger Potter: I would say great extent ( ) in the very beginning we were dependent on getting people who knew what light rail was ( ) but all of the real work if you will, for the project, was [41]

42 done by consultants. We were sitting there and approving and were involved in discussions (Potter, 2014: 38.55). Eksterne rådgivere har været en nødvendig ressource for planlægningen, da man i Norge ikke havde erfaring med letbaner. Bybanens rådgivere udarbejdede rapporter, men var også en del af planlægningsprocessen. Dette var nødvendigt, da Bybanen ønskede et tysk letbanesystem kombineret med fransk design. Endvidere var ambitionerne for systemet høje, we really had a clear idea that we wanted the best German system outside of Germany, but it had to look French (ibid.: ). Med en høj ambition var der også behov for både et bredt og tæt samarbejde med rådgivere. Til sammenligning har man i Danmark heller ikke erfaringer med letbanesystemer, da ingen letbaner endnu er i drift. Erfaringerne fra Bergen peger derfor på et behov for eksterne rådgivere med, stor viden om anlæggelse af letbaner og som kan være en tæt del af planlægningen. Sat i relation til afsnittet om risikohåndtering, er inddragelsen af Metro, som aktør i planlæggelsen af letbanen på Ring 3, en fornuftig beslutning, da deres erfaringer kan bidrage til at finde og reducere risici Politisk modstand forbedrede kvaliteten af projektet I forbindelse med planlægningsprocessen understreger Potter, at den politiske modstand var med til at styrke projektet: The opposition makes you stronger. You have to answer critical questions and you start thinking about what can go wrong, where the weak points are, let s try to make it a stronger project. Over time, over a year period, we did a lot of fine tuning. We were able to try and address all those criticisms and come with a better project. So that really helped in the long run. (ibid.: 33:10) Årsagen til den massive modstand mod projektet var knyttet til, hvordan Bybanen var finansieret. Dette står i kontrast, til hvordan Flyvbjerg mener der handles i planlægningen af megaprojekter. Flyvbjergs pointe er at projekterne underbudgetteres for at få dem vedtaget. Han peger på, at planlæggere tit undervurderer, hvor lang tid projektet tager at bygge samt omkostningerne dertil. I tilfældet med Bergen gjorde man det modsatte - budget og tidsfristen er blevet overestimeret. En anden interessant pointe er, at der var modstand som et resultat af, at man følte projektet var for dyrt (Potter, 2014). Dette er en forklaring på, hvordan politisk pres kan skabe strategiske misrepræsentationer, da planlæggerne vil prøve at få deres arbejde til, at virke så rentabelt som muligt. Der var et stort politisk pres ved bybanen i Bergen, men dette kom ikke til udtryk i strategisk misrepræsentation. I den forbindelse skal det nævnes, at Flyvbjergs forklaringsmodeller er til, for at se hvorfor et budget overskrides og ikke til hvorfor et budget overholdes. Dog er det interessant, at der ved bybanen i Bergen var nogle [42]

43 faktorer til stede, der under andre omstændigheder ville kunne have ført til budgetoverskridelser og forsinkelser, men som ikke gjorde det Budget og tidsplan Anden del af Bergens Bybane var anlagt med besparelser på op til 300 millioner DKK, og var færdig 2 måneder før deadline. I forbindelse med budget for Bybanen siger Potter, We didn t ever want to be under budget or have a number that was going to be too low. So we inflated the costs at a very early stage. We made the project more expensive than originally had talked about. (ibid.: 27.30) Norges sikkerhedsforanstaltninger mod budgetoverskridelser, minder om den danske vejledning for Ny Anlægsbudgettering. Der var opstillet tre forskellige beløb for Bybanen i NKR; target budget på 1,8 milliarder NKR, budget ceiling på 2,2 milliarder NKR, og appropriation ceiling på 2,4 NKR. Men for at få de resterende 200 millioner NKR ville det kræve videre forhandling for at bevillingen af regeringen. Derfor er italesættelsen af, at Bybanen havde besparelser på 200 millioner NKR, ifølge Potter, en form for manipulation, fordi det var en besparelse i forhold til det samlede budget, hvor de sidste 200 millioner NKR kunne bevilges (Potter, 2014). Alt efter hvilken vinkel man ser det fra, kan man derfor argumentere at Bybanen holdt budgettet på 2,2 milliarder NKK, eller at det havde en budgetbesparelse på 200 millioner NKR ud fra det samlede budget, som var inklusiv overskridelser. Uanset hvilket perspektiv det anskues fra er det interessant, at det første letbane projekt i Norge ikke havde budgetoverskridelser. Men det var ikke kun budgettet der blev overholdt. Tidsplanen for etape ét blev også overholdt, og etape to var færdig før tid. Men disse succes kom med en pris: The quality on the system suffered, because the budget considerations and the time considerations were much more important than the quality. Any project is based on those three legs; budget, time and quality. You can cut down on one, but they're all interrelated (ibid.: 58.00). Bybanen var prioriteret ud fra kriterierne om at holde budgettet og tidsplanen, hvilket betød en generel nedprioritering af kvaliteten på Bybanen. Tidsplanen var således fastsat i kontraktstyringen, og det var ikke muligt at overskride. I kontrakterne blev der oprindeligt taget stilling til mulig døgnarbejde, men dette blev aldrig nødvendigt. Som et ekstra incitament var Norges dronning formelt inviteret til åbning i juni halvandet år før for at markere projektets deadline (Potter, 2014). Rammerne for planlægningen af bybanen har derfor været tydeligt beskrevet over for aktører og entreprenørers involvering. Dette var også et punkt, Lene Wagner Hartmann prioriterede. Hun fastlår, at det er vigtigt at være på forkant med sin kontraktstyring, når man laver udbudsmateriale og kontrakter. Man skal redgøre [43]

44 for de risici, som man forventer der måtte opstå, for ellers kan det blive en dyr og tidskrævende proces. (Hartmann, 2014). Dette blev der også taget stilling til ved selve anlæggelsen af bybanen, som var intens og kortfattet: There were some problems with noise ( ) the idea was we would spend a lot of effort on information. Trying to tell people what we were doing. We said: look, were going to do this, it s going to be hell for 18 months, but was going to get it over as quickly as possible. We sold that and the public accepted that to a certain extend. We also promised certain things, closing and opening roads. We did all we could to keep deadlines, to try and build a level of trust to the system. (Potter, 2014: 48:50) I forbindelse med denne strategi tilføjer Potter, at man ved en entreprenørs deadline i planlægningen strategisk tilføjede en ekstra måned, for at garantere at tidsplanen blev overholdt eller muligvis afsluttet tidligere end forventet (Potter, 2014). Denne strategi er brugt gennem hele projektet, hvor der er sat tid af til uforudsete situationer, hvilket er en anden måde at afværge risici på og sikre tilfredshed hos borgere. Som ovenstående citat beskriver, da var støj et problem. Men gennem tydelig informering af borgere og en koncentreret anlæggelse af bybanen lykkedes det at få borgernes accept. Kombinationen af strategisk udsættelse af deadlines, hurtigt og koncentreret anlæggelse og tydelig informering af borgere har således resulteret i en succes i Bergen Standarder i anlæggelsen af Bybanen Et kriterium som Bybanen blev planlagt ud fra var, at systemet skulle være standardiseret ud fra eksisterende materiel som allerede fandtes hos andre letbaner systemer: One of the things we decided very early was that we were going to be building a German system. Or technical standard were all based on German guidelines. And that would mean that the manufacturers would know exactly what we expected of them. That we would not be picking things out that would be completely special for Bergen (Potter, 2014: 31.00). Planen for Bybanen var at kombinere et tysk system med fransk design (Potter, 2014). Standardisering efter tyske erfaringer sikrede Bybanen en holdbar løsning, som i forvejen var implementeret i andre projekter, og det sikrede en mere effektiv udbudsrunde med bedre tilbud, da materialet var testet og prislagt. Dog forekom der andre problemer, da der var implementeret franske løsninger i Bybanen 9. Dette var et af de få eksempler på ulemper ved det tætte samarbejde mellem Bybanen og rådgiverne (ibid.). 9 Eksempelvis kabler, informering på stationer og billetsystemer. [44]

45 Den største risikofaktor ved bybanen har været anlæggelsen af tunnelsystemer, men denne fase viste sig også at være en succes: 25 % of the first line was tunnel. There were four on the first section, two on the second. All tunnels were constructed faster than expected. We ran into nothing that was unexpected so they were actually cheaper to build than expected. That was probably one of the big reasons; because tunnels are a big element of your cost. (Potter, 2014: ) Med en fordeling af ca. 40 procent af budgettet var tunnelarbejdet den dyreste post (Potter, 2014). Selvom der i Danmark, ikke er de samme geografiske forhold som i Norge, og der ikke er forslag om tunneler langs letbanen på Ring 3, kan der alligevel drages sammenligninger til planlægningsprocessen for Bybanen. I Bergen stødte de ikke på uforudsete problemer ved tunnelarbejdet. Man havde foretaget boreprøver og analyser for at vurdere, identificere og forebygge risici (ibid.). Hertil frygtede de, at det tredje bjerg, på grund af en dårlig bjergmasse, ville skabe problemer, hvorfor de, som et resultat af deres strategi, afsatte mere tid og flere penge til gravearbejdet. Eftersom de ikke støtte på uforudsete problemer, hvilket ifølge Potter var heldigt, blev arbejdet færdig før tid og til færre penge end budgetteret Reflektering over planlægningsprocessen for Bybanen Under anlæggelsen af Bybanen har der været mange budgetnedskæringer, hvilket har forringet kvaliteten af systemet som helhed. Dette har haft nogle konsekvenser efter at bybanen er startet i drift: At the very end of the design phase about when they were starting to do construction. We went through a very hefty cut process, where we cut out an awful lot of things that weren t absolutely necessary. The result of that is that we are a pretty bare bone system as far as for example of additional track age. We don t have any spare places to put vehicles and that restricts the operating flexibility to large extend. But it was just done to cut out costs (Potter, 2014: 29.20). Systemets fleksibilitet ved problemer med vogne på linjeføringen er derfor forringet på grund af budgetbesparelser, fordi anlæg og materialer der ikke har været nødvendig for den primære drift, er sparet væk. En anden væsentlig udfordring som kan forøge risici, er fordelingen af Bybanen i flere etaper. Dette nødvendiggør nye udbudsrunder for hver del med nye entreprenører og rådgivere, hvilket leder til problemer i integrationen af forskellige systemer: Each of these stages are separate projects, stage one had one specific group of consultants. Stage two has a new round of contractors, and we see that today, that the second phase [45]

46 isn t exactly the same as phase one. This creates some challenges for maintenance organizations, because they have two kinds of different systems to maintain. (ibid.: ) Et problem der forekom på tredje etape er, at virksomheden der installerer elektriske forsyningsstationer på linjeføringen, er nød til at erstatte de oprindelige på etape et og to, hvilket er en omkostning. Årsagen er, at det første overvågningen af strømforsyningen på det første system og det nye er anderledes. Der ønskes ikke to kørende systemer for strømforsyningen og derfor erstattes det oprindelige (Potter, 2014). Eftersom der foretages en ny udbudsrunde ved hver etape er det ikke garanteret, at man får etableret kontrakter med de samme entreprenører Sammenfatning Kapitlet om Bergen har undersøgt deres erfaringer ved planlæggelse og anlæggelse af Bybanen. I Bergen har der været stor politisk modstand for anlæggelsen. Denne modstand har været med til at sætte større krav samt forme og udvikle projektet. Derudover har strategien med at budgettere højere og afsætte deadlines længere fremme bidrage til, at Bybanen blev færdiggjort før tid og under budget. Andre valg har også bidraget til successen så som et tæt samarbejde med eksterne rådgivere, en tydelig aftale om et standardiseret tysk letbanesystem med entreprenørerne og en prioritering af budget og tidsplanen frem for kvalitet. Dette har også betydet, at bybanens system ikke er ligeså fleksibelt, som var intentionen. Generelt har Bybanen været en succes, men der har været nogle problemer med, at den er planlagt i etaper. Dette betyder at nye entreprenører er nød til at tilpasse etape et og to til etape tre Skema Identificeret risici for Bergen Bergen Bybanen Identificeret risici Anvendelsen af et standardsystem for hele anlægget Uforudsete problematikker med tunnelarbejde [46]

47 5 Identificering af risici for letbanen på Ring 3 I den første delanalyse introducerede vi kort de tre eksempelprojekter, og herefter belyste risici og positiver i planlægnings- og anlægsfasen af projekterne. Vi er klar over, at eksempelprojekterne er kontekstbaseret, men de gjorte erfaringer skaber et velfunderet empirisk grundlag, til videre brug af Flyvbjergs metode om reference class forecasting. Dette leder os over til den anden delanalyse, hvor fokus er letbanen på Ring 3. Anden analysedel tager udgangspunkt i 2. arbejdsspørgsmål: Hvilke potentielle risici kan identificeres i planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3?. Der vil kort blive opsummeret på de identificerede risici, fra de tre eksempelprojekter, for derefter at spejle dem over på letbanen på Ring 3. Afsluttende vil der blive inddraget andre risici som i løbet af projektet, er blevet vurderet relevante for letbanen på Ring 3. Vi er bevidste om, at der i en planlægnings- og anlægsfase af et stort infrastrukturelt projekt er forskellige former for risici. Overvejende har vi et teknisk fokus. Dog accepterer vi, at mange af de risici der kan opstå, er relateret, og går på tværs af felter som tekniske, økonomiske, lovmæssige etc. Således har følgende kapitel ikke udelukkende et teknisk fokus. 5.1 Identificeret risici Følgende Skema er lavet for at give et overblik over de identificeret risici fra de tre eksempelprojekter. Figuren inkluderer yderligere risici, som vi gennem analysearbejdet er blevet opmærksomme på. Disse har relevans for letbanen på Ring 3, men kan ikke direkte knyttes tre eksempelprojekter. Der vil følge en beskrivelse og analyse af andre risici senere i kapitlet. [47]

48 Skema - Oversigt over de identificerede risici for letbanen på Ring 3 (egen opsætning) Identificeret risici Århus letbane Metro Cityring Bergen Bybanen Andre risici Uforudsete problemer med jordbundsforhold (forurening, blød jord, ledninger, gamle fundamenter etc.) Kompliceret kontraktforhold Manglende indeksregulering Naturliv Anlæg udover normal arbejdstid Forsinkelser fra støjgener og støjklager Eksterne interessenter Optimism Bias Anvendelsen af et standardsystem for hele anlægget Uforudsete problematikker med tunnelarbejde Letbanen planlægges i flere etaper Negligering af ekstern kvalitetssikring Tilpasning af knudepunktsstationer Udfordringer med trafikafvikling under anlæggelse 5.2 Risici fra Århus letbane Uforudsete problemer med jordbundsforhold For Århus letbane har en af deres største udfordringer ved anlæggelsen været problemer med jordforhold. Således har henholdsvis blød jord, forurenet jord, ledninger og gamle fundamenter forårsaget ekstra arbejde og ændringer i udførelsen af projektet. Dette er på trods af, at Århus letbane har fået gennemført en umiddelbart grundig VVM, og at der er lavet forudgående undersøgelse af ledninger i jorden forud for påbegyndelse af gravearbejdet. Det kan ikke konkluderes, om disse uforudsete hændelser har bidraget til budgetoverskridelser, da det ikke har været muligt at få svar på dette fra vores empiriske studier. Til gengæld er det vores antagelse, at der er en høj sandsynlighed for det. Derfor mener vi, at selv en grundig undersøgelse af jordforhold muligvis ikke vil være tilstrækkelig til at undgå risici for meromkostninger. [48]

49 5.2.2 Kompliceret kontraktforhold Et udbud af anlægsfasen i flere entrepriser behøver ikke være ensbetydende med større risici i forhold til et total entrepriseudbud. Flere entrepriser kræver dog en større organisation til koordinering, organisering og planlægning af anlægsarbejdet, og at Århus påtager sig mere styringsansvar som bygherre. Derfor der være tilknyttet en større risici i forhold til, hvis der var tale om en totalentreprise. Det skal afsluttende nævnes, at der ifølge Jyllands Posten er brugt 221 millioner DKK ekstra på netop bygherreorganisation, projektering, tilsyn og myndighedsbehandling grundet inddelingen af udbud i flere entrepriser (Jyllands-Posten, ) Manglende indeksregulering Manglende indeksregulering burde i sig selv ikke være en risiko, da det må antages, at det ligger implicit i budgetteringen af større anlægsprojekter. I Århus har det til gengæld kostet 100 millioner DKK over budgettet grundet manglende indeksregulering. Indeksregulering skal ske løbende, og det må betragtes som ringe udført arbejde, at man ikke har sørget for indeksregulering af budgettet Naturliv I forbindelse med etableringen af en bro over en bæk blev der konstateret, at området omkring bækken var beboet af flagermus og oddere. I overensstemmelse med VVM-direktivet burde sådanne iagttagelser være gjort i forbindelsen med VVM-redegørelsen. Vi kan ikke konstatere, at der kommer problemer med dyreliv på linjeføringen af letbanen på Ring 3, men ovenstående eksempel viser, at en grundig udført VVM-redegørelse er med til at mindske risici. 5.3 Erfaringer fra Metro Cityringen Arbejde udover normal arbejdstid Udvidet arbejdstilladelse bærer det egentlige ansvar for problemerne med støjgener for Metro Cityringen. Det er bemærkelsesværdigt, at man har valgt at give den udvidede arbejdstilladelse, selvom projektet var planlagt til, at blive udført inden for normal arbejdstid med en fast deadline. Den udvidede arbejdstilladelse har betydet naboklager naboklagerne har ført til et stop i natarbejdet stoppet i natarbejdet har ført til budgetoverskridelser og forsinkelser. Selv hvis letbanen på Ring 3 har styr på risici omkring støjgenerne, kan det forestilles, at der kunne ligge andre problemer til grund for en eventuel udvidelse af arbejdstider. [49]

50 5.3.2 Støjgener Problemer med støjgener har for Metro Cityringen ført til store budgetoverskridelser og forsinkelser. Forholdene hvorunder støjgener er blevet et problem er, som analysen af Metro Cityringen beskriver, noget kompleks. Spejlet over på letbanen på Ring 3, har både Lene Wagner Hartmann og Jørgen Østergaard udtrykt, at der ikke burde ligge ligeså store udfordringer med letbanen, da der ikke er tale om en ligeså høj bebyggelsestæthed langs linjeføringen af letbanen på Ring 3 som ved Metro Cityringen (Hartmann, 2014 og Østergaard, 2014). Det kan diskuteres, om hvorvidt dette nedsænker chancen for, at denne risiko opstår, da der for letbanen er tale om en linjeføring over jorden på ca. 27 km, som går gennem vidt forskellige byområder, med varierende bebyggelsestæthed og beboelsesgrad. Til sammenligning med Metro Cityringen er der tale om 17 underjordiske stationer og en linjeføring på ca. 15 km (kk.dk, ). Da Cityringens anlæg er under jorden, er der tale om 21 byggepladser, hvor støjgener kan være et problem (m.dk, ). Med letbanen på Ring 3 er det langs hele linjeføringen, der er chance for, at beboere kan udsættes for støjgener. I denne situation skal man være varsom, da en undervurdering af risici kan føre til store budgetoverskridelser, som det var tilfældet med Metro Cityringen. Ligesom med Cityringen skal der her gøres opmærksom på, at muligheden for optimism bias. Teorien peger netop på, at planlæggere undervurderer risici. Grundene kan være mange, men muligheden for et manifesterende bias er til stede, hvilket man som planlægger, skal være opmærksom på. Så på trods af at letbanen på Ring 3 ikke føres gennem de samme tætte byområder som Cityringen, og heller ikke inkluderer udgravning af store stationer, er det alligevel vigtigt at tage med sig, at eventuelle støjklager kan have uheldige økonomiske konsekvenser og forsinkelser af projektet. Man skal i den forbindelse ikke kun være opmærksom på at planlægge arbejdet, så det støjer mindst muligt og tage støjforanstaltninger. Det er nemlig vigtigt at inddrage borgerne og oplyse dem, samt høre deres meninger. Vores erfaringer fra Metro Cityringen er, at borgerne oprindeligt følte sig veloplyste og generelt accepterede mulige støjgener i en begrænset periode. Dette gode samarbejde faldt dog til jorden, da støjgenerne begyndte uden for normal arbejdstid. Hertil siger Jørgen Østergaard, Der skal mindre og mindre til før man føler sig generet af det. Det kan jo i sidste ende betyde at det bliver dyrere at anlægge for hvis man ikke har de rammer som man forventede da man prissatte, så kan det jo blive dyrere. Projektet blev dermed dyrere af, at metroens anlægsarbejde ikke var indbefattet af de tidligere rammer, som oprindeligt var defineret. [50]

51 5.4 Risici fra Bergen Bybanen Anvendelsen af et standardsystem for hele anlægget I forlængelse af ekstern rådgivning ønskede Bergen det bedste tyske letbanesystem uden for Tyskland. Dette betød at rådgivere og entreprenører vidste, hvilket system der var ønsket, at prisen var nemmere at fastsætte, og at der var færre risici, da løsningsmodellen allerede var benyttet i andre letbanesystemer med gode erfaringer (Potter, 2014). Valget af en tysk letbanestandard har således hjulpet med at minimere risici. Til gengæld valgte man, at have et fransk design på systemet og denne kombination førte til en række udfordringer, særligt i forhold til entreprenørenes forståelse af de to vidt forskellige systemer. Dette havde ikke en egentlig effekt på budgettet eller tidsplanen, men vi mener, det alligevel er vigtigt at tage til overvejelse i udførelsen af letbanen på Ring Uforudsete problematikker med tunnelarbejde I tråd med risikohåndtering var en af de største udfordringer i Bergen, at 25 procent af den første etape skulle anlægges som tunnel, hvor 40 procent af det samlede budget var afsat. Der blev foretaget boreprøver og udarbejdet analyser for at vurdere bjergenes topografi og forebygge risici. Hertil blev strategien om at forøge budgettet og tidsplanen for tunnelarbejdet også brugt. Generelt blev denne strategi brugt for hele anlæggelsen af Bybanen. Dog var det særligt på tunnelarbejdet, der kunne mærkes en positiv effekt, netop fordi posten indhyllede en stor del af budgettet. Eftersom at der ikke opstod nogle af de identificerede risici fik tunnelarbejdet tidsbesparelser og budgetbesparelser (Potter, 2014). I analysearbejdet er vi ikke blevet opmærksom på det præcise omfang, ud over at det var en markant størrelse. Succesen kan afspejles i strategien, da den har sat kriterierne for tidsplan og budget hvis strategiens kriterier ikke var ligeså stramme, ville successen højt sandsynligt også formindskes. Bybanen og tunnelarbejdets succes bunder således i, at man bevidst har afsat et større budget og mere tid generelt i projektet. Spejlet over på letbanen er der ikke tale om meget kuperet terræn langs linjeføringen. Til gengæld er det erfaringer, der kan anvendes i samme stil, som man har gjort i Århus i forbindelse med jordbundsforhold. Yderligere kan det også være overvejelser, der skal tages højde for, hvis en kommune vælger at anvende tilkøbsprincippet og foretage anlæg af bro eller tunnel i linjeføringen Letbanen planlægges i flere etaper Der er opstået risici ved, at Bybanen er planlagt over flere etaper. Dette resulterede nemlig i nye udbudsrunder, hvor andre og nye entreprenører har stået for anlæggelse og/eller drift. Dette har forårsa- [51]

52 get, at visse standarder på Bybanens etape et og to ikke stemmer overens med anlæggelsen af den nuværende etape tre. Derfor kan der opstå udfordringer og risici ved, at et anlægsprojekt er opdelt i etaper, eftersom at hver etape kan have systemer, som ikke passer til hinanden. (Potter, 2014) 5.5 Andre risici Negligering af ekstern kvalitetssikring I slutningen af udredningen om letbane på Ring 3 påpeges det at der i, overensstemmelse med principperne for Ny Anlægsbudgettering er der gennemført en ekstern granskning af anlægsomkostningerne. (RL, 2013: 133). I forlængelse har de eksterne rådgivere: på grundlag af deres granskning af anlægsomkostningerne og vurdering af projektrisici samt forslag til mulige besparelser dels påpeget nogle mulige undervurderinger af anlægs omkostningerne på de jernbanetekniske anlæg, dels peget på behovet for yderligere risiko vurderinger samt foreslået nogle mulige besparelser. (ibid.). Metroselskabet argumenterer i udredningen, at disse risici ikke giver anledning til ændringer af det forelagte anlægsbudget, da det ses som værende realistisk i forhold til projektets stadie (ibid.). I Folketingets behandling af projekteringsloven har vi ikke været i stand til at lokalisere denne eksterne vurdering i bilag eller anden baggrundsmateriale. I den forbindelse tog vi telefonisk kontakt til Projektchef, for letbanen på Ring 3, Tove Skrumsager Frederiksen, som konstaterede, at dette materiale ikke blev inkluderet i lovbehandlingen, da en redegørelse af den i forvejen fremgik i udredningen (citeret foroven). I forlængelse forsøgte vi i projektgruppen at få fat i denne eksterne kvalitetsvurdering, for at understøtte vores eget empiriske grundlag. Vi antog, at denne information ville være til rådighed da: Den eksterne kvalitetssikring gøres tilgængelig for offentligheden. Det må forventes, at hovedkonklusionerne eller dele heraf fra den eksterne kvalitetssikring vil indgå i forbindelse med Folketingets og regeringens behandling af projektet, f.eks. i forbindelse med udarbejdelse og vedtagelse af anlægslov. (TM, 2010b: 5). Yderligere er både Metroselskabet I/S og Ring 3 Letbane I/S omfattet af lov om offentlighed i forvaltningen. Gennem den telefoniske kontakt med Tove Skrumsager fik vi dog konstateret, at denne information ikke var til rådighed, da man fra Metroselskabets side anså det som værende et internt dokument, og derfor var det ikke tilgængeligt for offentligheden. Her kan der stilles spørgsmålstegn ved behovet for at klassificere produktet af den eksterne kvalitetssikring som et internt dokument, da den objektivt tager stilling til et offentligt projekt, som skal politisk vedtages, inden denne kan gennemføres. [52]

53 Som tidligere gennemgået i teoriafsnittet vil beslutningstagere, på grund af begrænsede midler, vælge projekter der er rentable. Som konsekvens underestimerer projektmanagers bevidst omkostningerne for at få deres projekt til at virke mere attraktivt, Costs of projects are deliberatly underestimated to increase the chance of receiving part of the funding, (Flyvbjerg, 2010: 14). Denne form for Strategic behaviour kan paralleliseres med hvad der ses her, hvor man kan stille spørgsmålstegn ved, hvorfor man har valgt, at afskrive anbefalingerne fra den eksterne granskning, ikke grundigt inkludere denne information i lovbehandlingen og klassificere rapporten som et internt dokument Tilpasning af knudepunksstationer I forbindelse med afklaringen af grundlaget for letbanens anlæg og drift har Ringby-Letbanesamarbejdet, i udredningen fastlagt nogle yderligere principper for udformningen af letbanen. Et af disse er at prioritere en størst mulig integration med trafikale knudepunkter, herunder indretningen og gangafstanden, så gåafstand ved skift er mindre end 50 m. Dette er et vigtigt element for projektets succes, da det vurderes som værende afgørende for passagertallet. (RL, 2013: 5) Disse tilpasninger er medtaget i udredningen og budgetoverslaget i forhold til S-togsstationerne i Lyngby, Buddinge og Vallensbæk, hvor fokus er sikring af optimale omstigningsforhold mellem letbane, S-tog og eventuelt bus. Ifølge udredningen ses der også et behov for en ombygning af Glostrup station og en flytning af Herlev station. Her er der dog forbundet nogle risici, som man umiddelbart må tage stilling til. Tilpasningerne af de to stationer er nemlig ikke medtaget i anlægsbudgettet men er modsat inddraget i passagerprognosen (ibid.: 135). Vi mener således, der er tale om et konkret risikoområde, som man må tage stilling til fremadrettet Udfordringer med trafikafvikling under anlæggelse En anden tungt vægtende risiko er de udfordringer, der kan opstå med reguleringen af trafikken under anlægsprocessen af letbanen på Ring 3. Som Potter påpeger, så kan det vise sig at være en gevaldig udfordring at håndtere den tunge mængde trafik på og omkring Ring 3 (Potter, 2014). Her følger Østergaard op med nogle mere specifikke overvejelser omkring trafikafviklingen, hvor han udpeger det centrale Lyngby, Gladsaxe, Herlev og Glostrup som byområder med væsentlige risici i forhold til anlæggelse af letbanen vis-á-vis trafikken: Det er klart, at det kan have en indflydelse i sidste ende på hvor meget det kommer til at koste fordi, i virkeligheden kan man sige at det billigste ville være hvis man bare kunne lukke vejen at finde ud af hvordan man kan håndtere den her vejtrafik og samtidig sikre at der er plads til man kan lave fornuftigt anlægsarbejde, det er et væsentligt parameter [53]

54 (Østergaard, 2014: 54.40) 5.6 Sammenfatning Samlet set er der en række risici, der kan skabe budgetoverskridelser- og/eller forsinkelser ved anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Ikke alle risici udgør en lige stor fare for letbanen, hvorfor den netop gennemgåede analysedel har søgt at analysere deres betydning over letbanen på Ring 3. Risici som jordforhold, naturliv, kontraktforhold, indeksregulering og etapeinddeling må på baggrund af analysen anses for værende risici med mindre betydning for letbanen på Ring 3. Til gengæld anser vi støjgener/eksterne interessenter, standardsystemer, negligering af ekstern kvalitetssikring, tilpasning af knudepunktstationer og trafikregulering som risici, der kan have større betydning for letbanen på Ring 3. Derfor vil vi i følgende kapitel diskutere hvordan letbanen på Ring 3, lære af disse risici. [54]

55 6 Diskussion I den anden delanalyse blev de erfaringsbaserede risici analyseret i forhold til letbanen på Ring 3. Endvidere vil andre risici, vi er stødt på i arbejdet med rapporten, blive diskuteret i henhold til letbanen på Ring 3. Dette leder over til analysens sidste element - diskussionen. Kapitlet tager udgangspunkt i vores tredje arbejdsspørgsmål: Hvad kan man lære af de identificeret risici og kan gjorte erfaringer anvendes i planlægningen af letbanen på Ring 3?. Kapitlet vil samle op på de positive og negative erfaringer for, at diskutere hvad man kan lære fra disse i forhold til letbanen på Ring 3. Diskussionen vil afsluttende blive underbygget af Steen Lichtenbergs teori om projektstyring. Følgende skema samler endeligt op på de identificeret risici og positiver: Skema Oversigt af alle identificeret risici og positiver Identificeret risici Identificeret positiver Århus Uforudsete problemer med jordbundsforhold (forurening, blød jord, ledninger, gamle letbane fundamenter etc.) Kompliceret kontraktforhold Manglende indeksregulering Omgivende naturliv Metro Cityring Bergen Bybanen Andre risici Anlæg udover normal arbejdstid Forsinkelser fra støjgener og støjklager Uforudsete problematikker med tunnelarbejde Bybanen planlægges i flere etaper Negligering af ekstern kvalitetssikring Tilpasning af knudepunktsstationer Udfordringer med trafikafvikling under anlæggelse Total entreprise Samarbejde med eksternrådgiver Overestimering af budget og tidsplan Deadline med incitament Tæt samarbejde med rådgivere Anvendelsen af et standardsystem for hele anlægget [55]

56 6.2 Vurdering af virkninger på miljøet Igennem analysearbejdet af eksempelprojekterne er det blevet tydeligt, hvor essentiel en veludført VVM-redegørelse er. VVM-redegørelsen kan klarlægge størstedelen af risici i anlægsfasen, men samtidigt er det vigtigt at gøre sig klart, at ikke alle risici bliver klargjort i VVM-redegørelsen. For Århus har en del af deres anlægsproblemer været forbundet med jordbundsforhold. Man er nødt til at anerkende, at man i nogen grad ikke ved hvordan jorden er, eller hvad der er i den, før man begynder at grave. Det bør derfor allerede i projekteringen af letbanen vurderes, om det økonomisk bedst kan betale sig, at lave udførlig jordbundsundersøgelser af linjeføringen eller om det bedst kan betale sig, at tage problemerne som de kommer og løse dem derefter. Derudover er det vigtigt, at man gør brug af VVM-redegørelsen, ikke kun i planlægning, men også indskriver den som en del af kontraktgrundlaget. Ved anlæggelse af Metro Cityringen valgte man ikke at planlægge i henhold til VVM-redegørelsen - hvorfor ikke? Det har ikke været muligt at få et konkret svar, men en mulig besparelse på 200 millioner kroner, fra det revideret budget i 2010, lader til at være baggrunden. Det har dog vist sig at være noget nær en katastrofe at udvide arbejdstiderne. Man bør grundigt overveje, om hvor vidt man skal afvige fra VVM-redegørelsen, og vurdere konsekvenserne bedre end tilfældet har været for Metro Cityringen. 6.3 Politisk beslutningsgrundlag I principaftalen for Ringby-letbanesamarbejdet er budgettet fordelt mellem Transportministeriet, Region Hovedstaden og 11 kommuner. Staten har en korrektionsreserve på 30 procent på deres andel af budgettet, hvorimod Region Hovedstaden og kommunerne kun har 15 procent på deres andel. Selvom staten er en del af dette projekt, og følger vejledningen om Ny Anlægsbudgettering, er der tilsyneladende indgået kompromis for Region Hovedstaden og de 11 kommuner. Vi har ikke kunne få oplysninger, om hvorfor kommunerne og Region Hovedstaden kun skal stille med 15 procents korrektionstillæg. Til gengæld er det et faktum, at hvis man har 15 procent mindre at overholde budgettet for, er risikoen for at overskride budgettet derved også forhøjet. Hvis man tager ved lære fra Århus letbane og Cityringen, bør man derfor forøge korrektionsreserven for kommunerne og regionen til 30 procent. Dette tiltag kan forøge projektets sikkerhed mod budgetoverskridelser. 6.4 Tilpasning af knudepunktsstationer I analysen er det blevet os bekendt, at finansieringen til to af knudepunktsstationerne, Glostrup st. og Herlev st., ikke er blevet afklaret. Den 2. december 2013 blev daværende Transportminister, Pia Olsen Dyhr, stillet et udvalgsspørgsmål fra Transportudvalget. Spørgsmålet drejede sig om tilpasningerne på Herlev og Glostrup, og hvad årsagen var til, at der ikke var blevet afsat midler til disse (TRU, 2013a): [56]

57 De nævnte tilpasninger er statslige opgaver og har ikke været medtaget i forundersøgelserne til udredningen. Tilpasningerne er væsentlige for sammenhængen i den kollektive trafik og letbanens passagergrundlag, og jeg er opmærksom på, at finansieringen af tilpasningerne ikke er afklaret. (ibid.) I vores interview med Projektleder Marianne Bendixen spurgte vi ind til disse tilpasninger, og hvilken konsekvens det ville have, hvis det finansielle grundlag ikke blev fundet, så bliver driften bare endnu dyrere ( ) også er det en ny situation man skal tage stilling til, men de bliver helt sikkert fundet. (Bendixen, 2014: ) Det var vores indtryk, at Bendixen virkede sikker på, at pengene til tilpasningerne nok skulle blive fundet. Hun konstaterede, at Transportministeriet havde udpeget de to stationer som værende strategiske trafikknudepunkter, og at både DSB og Banedanmark, sammen med Movia, var blevet inddraget i overvejelserne om disse tilpasninger særligt da disse tre selskaber også ser et potentiale i et forhøjet passagertal. (Bendixen, 2014: ) Da visse dele af tilpasningerne har en direkte indflydelse på stationernes funktioner eller udformning, mener vi det er vigtigt, at man hurtigt finder en afklaring på finansieringen, og planlægger tilpasningerne i forhold til anlæggelsen af letbanen. For Glostrup gælder det blandt andet en supplerende perronadgang samt en udvidelse af perronen for at understøtte standsning af regionaltog (RL, 2013: 38). For Herlev gælder det blandt andet etablering af trapper og elevatorer fra letbanen til den omflyttet Herlev st. (ibid.: 27). Således kan en sen igangsat anlægsproces af disse tilpasninger gå på tværs af letbanens anlægsproces og derved forsinke eller på anden måde forstyrre processen. Der kan yderligere være tale om anlægsudgifter, der umiddelbart løber sig op til ca. 150 millioner DKK. Det er således et væsentligt risikoområde, som skal tages hånd om snarere end senere. 6.5 En anden strategi i Bergen Bergen har valgt en tilgang, som har lagt vægt på budget og tidsplan, men som er gået på kompromis med kvaliteten. Dette har der været en specifik årsag til: There was always an anticipation of building a system of kilometers - a complete system for the whole city. But if you re going to do that then you have to make sure that the first section is a tremendous success. One of the things it has to do with is the budget. You have to be able to build it on time and on budget. That was (red.: priority) number one. (Potter, 2014: 57.20) Ambitionen for Bybanens første etape var, at udvikle et transportsystem som kunne implementeres i hele Bergen. Med sådan en målsætning er det nødvendigt at få skabt succeshistorier således, at der kan [57]

58 bygges videre på konceptet. For letbanen på Ring 3 har der også været indledende tanker om udvidelse af letbanen. Således kan Bergens erfaringer spejles over på letbanen hvis man ønsker at skabe et godt fundament for mulig udvidelse af letbanen i flere etaper, er det centralt at komme godt fra start. Ifølge Potter valgte man bevidst, at overestimere inden for flere områder i projektets fremskrivning. Herunder med budgettet, tidsplanen og andre mindre variable såsom støjgrænserne et cetera. (Potter, 2014). Yderligere påpegede Potter, hvordan de afsatte mange ressourcer til kommunikation og dialog med borgerne. Dette var både med til at skabe et tillidsbånd, som også førte til et større incitament for at overholde deadlines og andre grænser i anlægsprocessen af Bybanen. Overskridelse af disse deadlines, eller grænser, ville således resultere i et brud på den tillid, som man havde etableret med borgerne. Til gengæld nedsatte det chancen for, at borgerne ville indsende klager, som kunne sætte projektet i stilstand (Potter, 2014). Bergen havde yderligere gode erfaringer med at anvende en tysk standardiseret systemløsning for Bybanen dog delvist kombineret med et fransk system. Kombinationen gav anledning til en række mindre problemer og uforudsete udgifter både under anlæggelsen og under drift. Således kan det anbefales at anvende standardiseret løsninger fra et marked og ikke kombinere på tværs af systemer. På nuværende tidspunkt er det kun dele af Bergens tilgang, der er anvendelige ved letbanen på Ring 3. Dette kan være en generel holdning til at overestimere, som kan integreres i de fem rådgiver pakker 10, som langsomt er ved at gå i gang. Der kan lægges vægt på kommunikationsdelen, som er relevant for letbanen. Her kommenterede Potter, at det er en relativ lille post, som kan have en stor effekt (Potter, 2014). Prioriteringen af en standardiseret systemløsning fra ét marked ses også som værende relevant. Det er interessant, at Bergens tilgang har været succesfuld i et felt, hvor der ellers er langt mellem succeserne. Hvis man holder det op mod Flyvbjergs teorier om Cognitive og Optimism Bias, kan der argumenteres for, at disse ikke har fundet sted. Der har ikke været tale om desillusioneret optimisme, hvor succeskriterier er blevet overvurderet, eller risici er blevet overset. Her har tankegangen tværtimod været, at sætte standarder højere for at sikre at udfordringer og risici kan blive mødt inden for budgettet og tidsplanen. Derfor mener vi at Metroselskabet, i forhold til letbanen på Ring 3, kan lære en del fra Bergen Bybanen for at sikre projektet mod budgetoverskridelser og forsinkelser. 10 De frem rådgiver pakker er: Pakke 1: Roadspakke vejkonstruktioner og broer. Cowi er den primære i denne pakke. Pakke 2: VVM-pakke er Ramböll. Pakke 3: Transportsystemspakken er skinner, tog og kontrol- og vedligeholdelsescenter. Pakke 4: Arkitektur. Det er PLH som gået sammen med andre aktører, bl.a. Cowi. Pakke 5: Arealer og rettigheder. Denne pakke er ikke udbudt endnu. Handler om ejendomsforhold og ekspropriation langs den 27 kilometer lange strækning. (Østergaard, 2014) [58]

59 6.6 Samarbejde på tværs og Successiv Princippet I forhold til Bergen Bybane påpegede Potter, hvordan de, både i planlægningen og anlæggelsen af Bybanen, samarbejdede tæt med de eksterne rådgivere (Potter, 2014). Selvom de ikke fysisk sad i samme lokaler, var det alligevel med til at styrke processen, tilføre projektet gode erfaringer og minimere chancerne for risici. Metro Cityringen har gode erfaringer med, at arbejde på tværs af rådgivere, entreprenører og bygherre. I forlængelse heraf påpegede Østergaard, i forhold til Letbanen på Ring 3, hvordan de også vægter et samarbejde med de eksterne rådgivere højt: Det er meget brugt, at rådgiver sidder i huset. På VVM-delen sidder vi faktisk i samme rum. I dag er der ved at flytte nogle rådgivere ind. På den måde, så man sikrer, at man virkelig kan arbejde tæt sammen med projektet. Sådan har det også været med Cityringen. Der sidder en masse rådgivere i huset, som er ansat i andre virksomheder Det med at have rådgivere i huset. Det har jeg helt klart kunne mærke, at det er noget, som man syntes er en god ting, som man gerne vil bygge videre på her (red. letbanen). (Østergaard, 2014: 34.50) Der er tale om to forskellige måder at arbejde på men målet antages at være det samme. Anvendelsen af Successiv Princippet kan, på baggrund af hvad der står i Ny Anlægsbudgettering, ikke danne grundlag for en bevilling af et anlægsbudget. Det kan det alligevel diskuteres hvorvidt metoden, med positiv effekt, kan anvendes for letbanen på Ring 3, jf. kapitel 2 metodiske overvejelser. Da der er tale om et multifunktionelt værktøj, eksisterer der en reel mulighed for at anvende den i projektets nuværende fase (de fem rådgiverpakker skal levere et beslutningsgrundlag for anlægsloven). Med Successiv Princippet som ramme og en kombination af Bergen og Metroselskabets tilgang til samarbejde, vil vi diskutere hvordan letbanen på Ring 3, vil kunne gavne af en sådan konstruktion. Med letbanen på Ring 3 er der for Metroselskabet tale om et projekt, man ikke har lignende erfaringer med. I Bergen løste man dette problem ved at inddrage de eksterne rådgivere i hele processen. Metroselskabet har selv gode erfaringer med at invitere eksterne rådgivere ind for at arbejde i samme lokaler som deres egne medarbejdere. Når man arbejder med samme felt og i samme rum, er der mange overlappende arbejdsopgaver, hvilket forbedrer samarbejdet. Målet med at placere de fem rådgiverpakker under samme tag er, at hver enkelt af de fem rådgiverpakker kan drage nytte af den akkumuleret viden fra de andre pakker. Dog bliver rådgiverne heller ikke inddraget i hele processen for letbanen. Som vi har erfaret er mange af de identificerede risici tæt forbundet. Flyvbjergs psykologiske forklaring om forsigtig tilgang til risici påpeger, hvordan planlæggerne vurderer og træffer beslutningerne et af gangen. Dette kan lede til en isolering af problemer, der egentlig er sammenhængende. Derfor mener vi, at en holistisk tilgang er nødvendig for at identificere problemernes kompleksitet. Derudover kan der, [59]

60 som Lichtenberg konstaterer, være tale om en række ikke-dokumenterbare forhold, hvorfor den systematiske tilgang, som `Ny Anlægsbudgettering` påkræver, vil være fejlbar i forhold til identifikationen af fremtidige risici. Vi mener, det er fordelagtigt, at Metroselskabet nedsætter en balanceret arbejdsgruppe, som kan afholde en række analysesessioner i tråd med Successiv Princippet. Denne arbejdsgruppe kan være sammensat over en længere periode for at sikre en effektiv styring af ændringer undervejs i projektet. Formålet med arbejdsgruppen vil være budgetstyring, risikostyring og udviklingen af handlingsplaner til eventuelle forbedringer. Arbejdsgruppen kan med fordel bestå af planlæggere fra Metroselskabet, kommunerne og rådgivere på tværs af de fem rådgiverpakker. På baggrund af Flyvbjergs teori har vi set, hvordan der kan være en hang til overoptimisme. Derfor er der det yderst nødvendigt, at have en person der kan agere djævlens advokat dette kan fx være en embedsmand fra Transportministeriet eller anden upartisk person, som har et kritisk helhedsperspektiv. Derfor ville det være til stor gavn for letbanen på Ring 3 hvis Metroselskabet, udover at medtage deres egne erfaringer med samarbejde, også inddragede erfaringer fra Bergens brug af eksterne rådgivere. Endvidere kan Metroselskabet med fordel lade sig inspireret af Successiv Princippet. I diskussionen har vi behandlet de positive erfaringer og risici af projekteksemplerne, med ønsket om at belyse hvad letbanen på Ring 3 kan lære fremadrettet. Med dette udgangspunkt vil vi i følgende kapitel konkludere på analysen og besvare problemformuleringen. [60]

61 7 Konklusion Vores ønske med projektet har været, at analysere og diskutere hvordan letbanen på Ring 3 kan tage ved lære fra tidligere projekters erfaringer. Dette førte os til følgende problemformulering: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i sammenlignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? Den første analysedel viste, at der ved større offentlige infrastrukturelle projekter eksisterer et væld af systematisk dokumenter- og udokumenterbare variable, som kan lede til budgetoverskridelser og forsinkelser. På samme tid illustrerede eksemplet med Bergen Bybane, hvordan man med den rette tilgang kan undgå disse problemer. Det var en udfordring for os at sammenligne risici fra de forskellige letbaner med hinanden. Ikke desto mindre mener vi, at det i nogen udstrækning, lykkedes os at finde frem til relevante risici for Letbanen på Ring 3. Den anden analysedel illustrerede, at mange af de erfarede risici ligeledes er til stede i planlægningen, anlæggelsen og driften af letbanen på Ring 3. Endvidere kunne vi identificere en række risici der udelukkende gjaldt for letbanen på Ring 3. På trods af der endnu ikke eksisterer en færdiggjort letbane i Danmark argumenteres der i diskussionen for, at man ved letbanen på Ring 3 kan tage ved lære af tidligere lignende projekters erfaringer. Negative og positive erfaringer, samt brugen af ukonventionelle projektstyringsmetoder, kan være med til at optimere planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3, og derved minimere chancen for budgetoverskridelser og forsinkelser. Samlet set har det med udgangspunkt i tidligere projekter, været muligt at identificere en række risici som gør sig gældende for letbanen for Ring 3. Projektets tre eksempelprojekter har fungeret som empirisk referenceramme, hvorfor de har bidraget med empirisk materiale til videre analyse af problemstillingen. Det kan konkluderes, at man med udgangspunkt i sammenlignelige projekter kan drage erfaringer til brug i anlæggelsen og planlægningen af letbanen på Ring 3. [61]

62 8 Perspektivering og kritiske refleksioner Gennem projektskrivningen har vi reflekteret over, hvordan projektet kunne udarbejdes på andre måder, så vi kunne få en optimal besvarelse af problemformuleringen. I det følgende vil vi således perspektivere ud over projektets rammer, og kritisk reflektere over de valg vi har taget. 8.1 Ekstern kvalitetssikring Letbanen på Ring 3, er på niveau 1, blevet eksternt kvalitetssikret. Kvalitetssikringen er kort beskrevet, i Udredningen om letbanen ved Ring 3, på et så minimalt niveau, at dette ikke kunne bruges konstruktivt i projektet. Efter forespørgsel hos Metroselskabet fik vi vide, at dette var et internt dokument. Vi argumenterede for at vi i overensstemmelse med principperne om offentlig tilgængelighed i Ny Anlægsbudgettering, samt gældende lov om offentlighed i forvaltningen, burde kunne se og anvende rapporten som empirisk grundlag. Rapporten om ekstern kvalitetssikring ville kunne give et nyt indblik i de risici, vi havde vurderet for letbanen, og kunne styrke vores empiriske fundament. Yderligere kan der spekuleres over, om der i den eksterne kvalitetssikring er fundet resultater som ikke ønskes offentliggjort på nuværende tidspunkt, og over hvorfor den eksterne kvalitetssikring ikke var en eksplicit del af det politiske beslutningsgrundlag for selskabs- og projekteringsloven. Den eksterne kvalitetssikring indeholder essentielle analyser af budgettet og mulige risici. Kan letbanen på Ring 3 være blevet vedtaget på et politisk uoplyst grundlag? Vi er klar over mængden af hvis og hvis, men udladet risici kan potentielt højne chancen for budgetoverskridelser og forsinkelser. I skrivende stund behandles vores anmodning som et ønske om aktindsigt, hvorfor vi ikke har været i stand til at inkludere materialet i vores analyse Bergen Bybane En anden kritisk refleksion omhandler Projekteksemplet om Bergen. Dette eksempel er baseret på en Ph.d. afhandling og et ekspert interview med Chef Ingeniøren Thomas J. Potter. I rapporten har vi ikke benyttet norske rapporter om Bybanen som modspil til interviewet. Dette skyldes blandt andet, at de norske rapporter vi var i stand til at lokalisere, redegjorde udelukkende for anlæggelsen af Bybanen før den var anlagt, hvor vi var interesseret i, hvorfor dens anlæggelse var en succes. Vi valgte Potter til at undersøge succeskriterierne. Men Potter var længe ansat i Bybanekontoret, som har projekteret Bybanen. Derfor er han en naturlig fortaler for letbanen, og for ham kan det være besværligt at opnå et neutralt standpunkt i forhold til projektet. Derfor kunne en anden eksperts vinkel på Bybanen have nuanceret vores empiriske udgangspunkt, men dette har ikke vist sig at være en mulighed. [62]

63 8.2 Trafikregulering Som følge af de interviews vi har foretaget i løbet af projektet, er der især én problemstilling, der er blevet klar for os. Uafhængigt af hinanden har to af vores respondenter peget på trafik som værende den største risiko ved anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Omlægningen af trafikken er blevet nævnt som uhyre problematiske på grund af det omfattende arbejde med at standse eller på anden måde regulere trafikken i forhold til anlæggelsen. Samtidig eksisterer der en udfordring i, at informere borgerne omkring arbejdet da mange af dem ikke bor i de berørte kommuner pendlere langvejsfra. I retrospekt kunne vi have brugt vores interviews til at kortlægge den største risiko for letbanen for dernæst at undersøge den isoleret. Dette ville have resulteret i et mere specifikt og dybdegående analysefelt kontra den nuværende meget bredspektrede analyse. Dog blev vi først opmærksom på denne mulighed sent i projektforløbet. En af udfordringerne lå i, at vi ofte blev ledet videre til en anden person, når vi kontaktede potentielle interviewpersoner. Dette kan skyldes en kombination af embedsværkets særlige opbygning samt vores egen videns felt, som var begrænset i starten af projektfasen. 8.3 Interviews I henhold til vores interviews har vi reflekteret en del over brugen af dem i forhold til hinanden. Generelt har vores interviews været en central del af det empiriske grundlag, dog har vi ikke anvendt interviewet med Marianne Bendixen nær så meget som de andre. Dette skal forstås ud fra interviewets karakter. Interviewet med Marianne Bendixen var det første interview vi foretog, og var således af eksplorativ karakter. Vi anvendte en høj grad af sonderende spørgsmål, hvorfor interviewet gavnede os i den efterfølgende empirisøgning. 8.4 Teori På trods af at Flyvbjergs teori har stor forklaringskraft for budgetoverskridelser i megaprojekter, så har det været udfordrende at bruge teorien som et analytisk værktøj. Teorien kan gavnligt anvendes til, at forklare hvad der kan gå galt. Til gengæld kræver det en detaljeret indsigt i planlæggernes motiver for reelt at konkludere på budgetoverskridelserne forårsaget af manifisterede bias. Derfor har Flyvbjergs teori primært fungeret som ramme for projektet, hvilket skal ses i henhold til projektets metodiske tilgang. Dog er teorien flere gange blevet benyttet til at sige noget om de potentielle risici. 8.5 Korrektionstillæg Vi har igennem rapporten flere gange beskrevet korrektionstillægget ved offentlige anlægsprojekter. Man kan stille spørgsmål ved anvendelse af det rigide korrektionstillæg på 30 procent. Transportministeriet skriver følgende i deres hovednotat om Ny Anlægsbudgettering : [63]

64 Med aktstykket om ny anlægsbudgettering blev der indført to nye instrumenter i anlægsbudgetteringen på Transportministeriets område: Erfaringsbaserede korrektionstillæg Ekstern kvalitetssikring (Akt 16 af 26. oktober 2006) Indledningsvis er `Ny Anlægsbudgettering` lavet fordi der har været en uheldig tradition med budgetoverskridelser i offentlige infrastrukturelle anlægsprojekter. Det er en pudsig måde at håndtere budgetoverskridelser på. Groft sagt kan det konstateres, at Transportministeries måde at håndtere budgetoverskridelser på, er at bevillige flere penge. Det er kritisabelt, at man ikke har forsøgt komme problemerne til livs på en mere konstruktiv måde. Med letbanen på Ring 3 er det et særligt problem, da de erfaringsbaserede korrektionstillæg ikke har en dansk kontekst at forholde sig til. [64]

65 9 Referenceliste Artikler: - Information 2013, : - Jyllands-Posten.dk 2014, : - Jyllands-Posten 2014, : - Jyllands-Posten 2014, : - Letbanen.dk : dk - Metroselskabet.dk 2014, : - Stiften.dk 2014, : - Stiften.dk : Dokumenter: - AB , : - Delafgørelse 2013: Metroselskabet VVM-Cityringen, 2008: Cityringen vvm-redegørelse og miljørapport, Metroselskabet, Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune, Klagenotat 2013: Miljø- og Teknikforvaltningen Marmorkirken, støjmålinger 2013: Metroselskabet, SIGICOM, ver Ringby-Letbanesamarbejdet (RL, 2013): Udredning om letbane på Ring 3, Cool Gray A/S, ISBN: [65]

66 - Potter 2003: Rail Engineering International 2003 vol. 32 Number.2, Netherlands: De Rooi Publications - Transportministeriet (TM, 2010a): Hovednotat Ny anlægsbudgettering på Transportministeriets område, herunder om økonomistyringsmodel og risikohåndtering for anlægsprojekter. Kan hentes på følgende weblink: - Transportministeriet (TM, 2010b): Terms of reference for ekstern kvalitetssikring på niveau 1. Kan hentes på følgende weblink: - Ændringsforslag, (Ændringsforslag 2013): Ændringsforslag til indstilling om: Udmøntning af politisk beslutning om udvidet arbejdstid på Cityringen. Kan hentes på følgende weblink: - Århus VVM, (Århus VVM, 2010): VVM-redegørelse og miljørapport for Letbane i Århus-området etape 1. Kan hentes på følgende weblink: Hjemmesider: - Emcon, 2014 ( - Folketinget (FT, 2013a): - kk.dk : - m.dk : ) - Transportministeriet (TM, 2014a): - VVM, Litteratur: - Bregn, Kirsten 2003: Økonomisk incitement og markeder I offentlig organisation og regulering, Jurist- og Økonomiforlag [66]

67 - Flyvbjerg, Bent 2006: From Noble Prize To Project Mangement: Getting Risk Right, Ålborg Universitet - Flyvbjerg, Bent How Optimism Bias and Strategic Misrepresentation Undermine Implementation. Concept Report nr. 17. Concept-programmet Flyvbjerg, Molin og Wee 2010,, Cost Overruns in Large-scale Transportation Infrastructure Projekcts: Explanations And Their Theoretical Embeddedness - Flyvbjerg,Buhl og Holm 2002: Underestimating Cost in Public Works Projektcs Errors or Lies? Amarican Planning Assosiation vol.68, NO.3 - Fuglsang, Lars & Olsen, Poul B. (red.) (2004): Videnskabsteori i samfundsvidenskaberne, Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag, 2. udgave. - Kvale. S. og Brinkmann, S. (2009): InterView Introduktion til et håndværk. 2. udgave. København: Hans Reitzels Forlag. - Kristensen, Catharina Juul (2007/2009): Interview med enkeltpersoner ( ) i Teknikker i samfundsvidenskaberne: Fuglsang, Lars; Hagedorn-Rasmussen, Peter og Olsen, Poul Bitsch (red.). 1. udgave 2007, 2. oplag Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag - Lichtenberg, Dr. Steen (2005): How to avoid overruns and delays successfully nine basic rules and an associated operable procedure, proposed paper to the ICEC Internet Journal. - Lichtenberg, Dr. Steen (2001): Budget- og tidskrav skal være realistiske i tidsskriftet Dansk Projektledelse, 6. årg. nr. 2, August 2001, s Olesen, Mette (2014) Making Light Rail Mobilities. Industrial Phd thesis by Mette Olesen Aalborg University and COWI A/S. Aalborg universitet. Udvalgsspørgsmål: - TRU (2013a): Transportudvalget , L 65 endeligt svar på spørgsmål 13, Offentligt, 19. december 2013, Journal-nr.: [67]