Identificering af risici ved anlæggelse af letbanen pa Ring 3

Transkript

1 Roskilde Universitet Forårssemestret 2014 Tek-Sam (Miljøplanlægning) Vejleder: Per Homann Jespersen Antal anslag: Identificering af risici ved anlæggelse af letbanen pa Ring 3 Milo Larsen Studienummer: Jakob Harbroe Studienummer: Rene Petersen Studienummer: Pedram Yosefipor Studienummer: [1]

2 Abstract The aim of this report has been to identify risks, which can lead to budget overruns for the construction of the light rail at Ring 3 (Letbanen på Ring 3). This has been done by examining three comparable construction projects, Metro Cityringen Copenhagen, Århus light rail and Bergen light rail. The interest for budget overruns comes from the fact that nine out of ten Danish megaprojects have had budget overruns. By gathering experience from comparable construction projects, the report seeks to define possible risks for the light rail at Ring 3. By using Bent Flyvbjergs theories, the report questions whether budget overruns can be identified with the construction of megaprojects or if planners deliberately are under budgeting the construction project. [2]

3 Indholdsfortegnelse 1 Indledning og problematisering Trængselsproblemer og mobilitetsbehov Problemformulering Præcisering af problemformulering Afgrænsning Arbejdsspørgsmål Projektstruktur Metodiske overvejelser Slutningsform Teoretiske refleksioner Empiriske refleksioner Analysedesign Teoretisk og praktisk rammeforståelse Gennemgang af teori Fire forklaringer på budgetoverskridelser Incitamentsstrukturen og eksterne interessenter Megaprojekter Principal-Agent teori Steen Lichtenberg og Successiv Princippet Den praktiske rammeforståelse Lov om letbane på Ring Ny anlægsbudgettering VVM Vurdering af virkninger på miljøet Sammenfatning Analysedel 1: Identificering af risici i eksempelprojekterne Århus letbane [3]

4 4.2 Metro Cityringen Bergen Bybane Identificering af risici for letbanen på Ring Identificeret risici Risici fra Århus letbane Erfaringer fra Metro Cityringen Risici fra Bergen Bybanen Andre risici Sammenfatning Diskussion Vurdering af virkninger på miljøet Politisk beslutningsgrundlag Tilpasning af knudepunktsstationer En anden strategi i Bergen Samarbejde på tværs og Successiv Princippet Konklusion Perspektivering og kritiske refleksioner Ekstern kvalitetssikring Bergen Bybane Trafikregulering Interviews Teori Korrektionstillæg Referenceliste [4]

5 1 Indledning og problematisering Første kapitel fungerer som afsæt til projektet, hvor vi præsenterer emnet og problemfeltet. Dette vil lede over til en egentlig problemformulering for opgaven med tilhørende præcisering og afgrænsning. Dernæst præsenterer vi projektets arbejdsspørgsmål, der skal hjælpe med at besvare problemformuleringen. Kapitlet afsluttes med en oversigt over projektets struktur. 1.1 Trængselsproblemer og mobilitetsbehov Ifølge Trængselskommissionen ses der et stort internt transportbehov, med hensyn til den kollektive transport i Ringbyen, især i de områder der ligger uden for rækkevidde af det eksisterende S-togsnet - modsat hvad der ellers er antaget og planlagt for siden den første Fingerplan fra Sat i relation til Københavns ydre forstæder eksisterer der samtidig en høj befolkningstæthed og et veludviklet erhvervsliv, der styrker potentialet for yderligere kollektiv trafik. Særligt på tværs af fingrene ses der manglende sammenhæng, hvor forbindelser på tværs har et potentiale til at aflaste lokale forbindelser. Herunder fra den vejtrafik der ankommer fra de store transportkorridorer fra resten af Sjælland. Der er således gode grunde til at investere i nye kollektive trafikløsninger i Ringbyen. De seneste par år har en specifik højklasset kollektiv trafikløsning i stigende grad floreret i debatten om fremtidens transport og byudvikling en slags moderne udgave af sporvognen letbanen. I juni 2013 blev Ringby-Letbanesamarbejdet formelt oprettet og en Principaftale, om anlæggelsen af en letbane på Ring 3, blev underskrevet. Samarbejdet består af Transportministeriet, Region Hovedstaden og de tilhørende 11 kommuner. Efter Principaftalens vedtagelse blev Lov om letbane på Ring 3 vedtaget af Folketinget i februar Ringby-Letbanesamarbejdet er derved påbegyndt VVM-processen, som er i dens indledende høringsfase. På tværs af lande har man historisk set oplevet store problemer ved at overholde budgettet i anlægsfasen af megaprojekter. Således gælder det for transportinfrastrukturprojekter at: 9 ud af 10 projekter har overskridelser i anlægsbudgettet. Den gennemsnitlige overskridelse for baner er 44,7%, for broer og tunneller 33,8% og for veje 20,4%, målt i faste priser og konservativt vurderet. Hertil kommer, at standardafvigelserne på de gennemsnitlige overskridelser er store, hvilket samlet viser, at den økonomiske risiko på anlægssiden er særdeles høj. (Bent Flyvbjerg 2007, S.2) Som konsekvens af de fejlsluttede budgetestimater bliver de cost-benefit analyser, man ofte benytter til at begrunde sådanne projekter, misvisende, ikke kun med nogle få procent, men ofte inden for en række faktorer. Ligeledes bliver socioøkonomiske analyser og vurderinger af virkninger på miljøet [5]

6 (VVM) også fejlagtige. Undersøgelser viser, at problemerne er konstante over rum og tid. Fænomenet er gældende for 20 lande i forbindelse med budgetoverskridelser og for 14 lande i forbindelse med benefits et af disse lande er Danmark (Flyvbjerg 2007, s.3). Danmark har historisk været dårlige til at overholde budgetter og tidsfrister ved konstruktionen af megaprojekter. Man har set problemer ved store projekter som Metro Cityringen, DR byen, Århus Letbane og Storebæltsbroen. Problemerne fører til store økonomiske tab, hvilket skatteyderne i sidste ende skal betale for. Meget aktuelt er der i skrivende stund stor debat om anlæggelsen af Metro Cityringen. Debatten har støjgener, som byggeriet har medført, og de mange klager, samt manglende tilladelser med natarbejdet, som omdrejningspunkt. Dette har medført større forsinkelser og budgetoverskridelser for projektet. Et lignende scenarie udvikler sig samtidig i projektet om Århus letbane, hvor et hul i budgettet vil potentielt koste flere hundrede millioner kroner. Med kendskab til de historiske problemer omkring budgetoverskridelser og forsinkelser på megaprojekter, på tværs af lande og i Danmark, er det relevant, at fokusere på hvordan den nye letbane på Ring 3 kan undgå de samme problemer, som man tidligere har set ved andre megaprojekter. Kan man lære af tidligere projekters erfaringer, kan man identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser, og er det muligt at forebygge disse? Nærværende projektrapport søger, med udgangspunkt i tidligere projekter og teoretiske begreber, at besvare disse og andre spørgsmål. 1.2 Problemformulering Da letbanen på Ring 3 nu er gået i den indledende VVM-fase, har vi et ønske om at undersøge hvilke risici, der kan ligge i anlægsprocessen, som kan medføre budgetoverskridelser og forsinkelser. Således ønsker vi at besvare følgende problemformulering: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? 1.3 Præcisering af problemformulering Med problemformuleringen er letbanens planlægnings- og anlægsproces, samt potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser, omdrejningspunktet. Udgangspunktet for besvarelsen af problemformuleringen er erfaringer fra Metro Cityringen, Bergen Bybane og Århus Letbane. Disse tre projekter ligner letbanen på Ring 3, hvorfor der ønskes at udnytte deres erfaringer til en identifikation og analyse af risici på Ring 3. Med problemformuleringen er der et ønske om at lære fra de tidligere projekter. De forskellige risici vil i en diskussion blive vurderet i henhold til deres betydning for budgetoverskridelser og forsinkelser ved letbanen på Ring 3. [6]

7 1.4 Afgrænsning I henhold til projektets genstandsfelt budgetoverskridelser og forsinkelser i større offentlige infrastrukturelle projekter eksisterer der et væld af områder, der kan benyttes til undersøgelsen. Vi har dog valgt at afgrænse os til planlægningsprocessen og anlægsfasen af letbanen på Ring 3, og undlader således at beskæftige os med driftsfasen. Yderligere afgrænser vi os udelukkende til at nærstudere enkeltelementer af eksempelprojekterne, og foretager ikke et fuldbyrdet casestudie af disse. Dette indebærer, at vi giver et kort omrids af projekterne for derefter aktivt at gå i dybden med disses udfordringer i analysen. Dermed er der ikke tale om en decideret komparativ analyse, men en række projekter vi anvender som referencepunkt for analysen af letbanen på Ring Arbejdsspørgsmål Som følge af problemfeltet og problemformuleringen har vi udarbejdet en række arbejdsspørgsmål. Dette er dels gjort for at skabe klarhed over de underemner, vi beskæftiger os med undervejs i projektet. Endvidere er formålet at arbejde konstruktivt med analysen for at levere en klar besvarelse af problemformuleringen. Hver enkelt analysedel besvarer et arbejdsspørgsmål: 1. Hvilke problemer i de tre eksempelprojekter, har ledt til budgetoverskridelser og/eller forsinkelser? 2. Hvilke risici for budgetoverskridelser og forsinkelser kan identificeres i planlægningen og anlæggelsen af Letbanen på Ring 3? 3. Hvad kan man lære af de identificeret risici og kan gjorte erfaringer anvendes i planlægningen af letbanen på Ring 3? Metro Cityringen, Bergen Letbane og Århus Letbane er de tre eksempelprojekter, som meget af vores empiri har udgangspunkt i. Derfor vil det første spørgsmål søge at afdække de udfordringer, der er opstået i planlægningsprocessen og anlægsfasen i de tre nævnte eksempelprojekter. Her vil der primært blive lagt fokus på de udfordringer, som har ledt til budgetoverskridelser og forsinkelser. Derudover vil vi også fremhæve de positive erfaringer hvor det ses relevant. Dette leder over til det andet arbejdsspørgsmål, hvor der søges at identificere de risici, der ligger i planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Arbejdsspørgsmålet undersøges i henhold til det forudgående spørgsmål, da vi inddrager erfaringer fra de tre eksempelprojekter. [7]

8 I tredje og sidste arbejdsspørgsmål er ønsket, at fremsætte en række forslag til hvordan de identificeret risici, for letbanen på Ring 3, kan forebygges. Undersøgelsen kommer i forlængelse af de to forrige spørgsmål, og vil aktivt anvende tidligere erfaringer, vejledninger, den teoretiske ramme, samt den planlægningsmæssige kontekst for at besvare spørgsmålet. Efter at have præsenteret og præciseret problemformuleringen og arbejdsspørgsmålene, vil der i det følgende afsnit blive givet et overblik over projektets struktur med korte beskrivelser af hvert kapitels virke. Generelt gælder det for alles vores arbejdsspørgsmål, at undersøgelserne anvender dokumentstudier samt interviews som deres grundlæggende empiriske udgangspunkt. [8]

9 1.6 Projektstruktur Kapitel 1 Indledning og problematisering Kapitel 2 Metodiske overvejelser Kapitel 3 Teoretisk og praktisk forståelsesramme Kapitel 4 Første delanalyse: Kapitel 5 Anden delanalyse: Kapitel 6 Tredje delanalyse: Kapitel 7 Konklusion Kapitel 8 Perspektivering og kritiske refleksioner I kapitel 1 præsenteres og uddybes projektets problemfelt. Dernæst beskrives problemformuleringen som præciseres og afgrænses. De tilhørende arbejdsspørgsmål bliver udpenslet. I kapitel 2 gennemgås de metodiske overvejelser omkring projektet. Der vil blive redegjort for de metodologiske, teoretiske samt empiriske refleksioner. Afslutningsvis præsenteres projektets analysedesign. Dermed har kapitlet til formål at lægge det metodiske grundlag for projektet og give læseren et overblik. I kapitel 3 får læseren en bedre forståelse for projektets genstandsfelt. Dette inkluderer en gennemgang af projektets teoretiske ramme, som primært består af Bent Flyvbjergs forskning i infrastrukturelle megaprojekter. Herefter er der en beskrivelse af de lovgivningsmæssige rammer for planlægningen og anlæggelsen af offentlige infrastrukturprojekter. Kapitel 4 indeholder den første analysedel og svarer på 1. arbejdsspørgsmål: Hvilke problemer i de tre eksempelprojekter, har ledt til budgetoverskridelser og/eller forsinkelser? Med Bent Flyvbjergs optik, vil vi analysere projekterne for de udfordringer de har stødt ind i gennem planlægnings- og/eller anlægsprocessen. Kapitlet tager udgangspunkt i dokumentstudier og interviews. Eksempelprojekterne er Bergen Letbane, Metro Cityringen og Århus Letbane. I kapitel 5 søges svar på 2. arbejdsspørgsmål: Hvilke risici for budgetoverskridelser og forsinkelser kan identificeres i planlægningen og anlæggelsen af Letbanen på Ring 3? Undersøgelsen kommer i forlængelse af arbejdsspørgsmål 1., og vil anvende erfaringer fra eksempelprojekterne til, at identificere potentielle risici i planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. De aktuelle lovgivningsmæssige rammer og Bent Flyvbjergs optik inddrages også i undersøgelsen. I kapitel 6 søges der svar på tredje og sidste arbejdsspørgsmål: Hvad kan man lære af de identificeret risici og kan gjorte erfaringer anvendes i planlægningen af letbanen på Ring 3? Dette kapitel tager udgangspunkt i de foregående to analyser, hvor formålet er at diskutere forslag til forebyggelse af de identificerede risici. Her tages udgangspunkt i anbefalinger af Bent Flyvbjerg, Steen Lichtenberg samt de gode erfaringer fra eksempelprojekterne. I kapitel 7 besvares problemformuleringen: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? I kapitel 8 perspektiveres mod andre mulige problemstillinger, som vi er blevet opmærksomme på gennem besvarelsen af problemformuleringen. Desuden reflekterer vi kritisk over hele projektforløbet, konsekvensen af valg og fravalg samt hvad vi konkret har lært. [9]

10 2 Metodiske overvejelser I dette kapitel gennemgås rapportens metodiske overvejelser. Dette er essentielt for vores, og læserens forståelse for hvordan vi griber problemstillingen an. Vi vil således foretage en gennemgang af rapportens slutningsform samt vores teoretiske og empiriske refleksioner. Kapitlet runder af med et analysedesign, som har til hensigt at give et overblik over analysens konstruktion og besvarelsen af problemformuleringen. 2.1 Slutningsform Slutningsformer omhandler hvordan der sluttes fra en eller flere præmisser til en endelig konklusion (Fuglsang & Olsen, 2004: 30). I kraft af, at nærværende rapport tager udgangspunkt i erfaringerne fra tre eksisterende eksempelprojekter for at besvare problemformuleringen, da går vi induktivt til opgaven. Vi starter således analysen i det empiriske, de enkelte tilfælde og det konkrete. Herfra forsøger vi at slutte af i typologier og almene regler og dermed besvare projektets problemformulering (Fuglsang & Olsen, 2004). 2.2 Teoretiske refleksioner I dette afsnit vil vi kort introducere og reflektere over rapportens teoretiske grundlag. Samlet for hele rapporten gælder anvendelsen af Bent Flyvbjergs teori om infrastrukturelle megaprojekter, hvor der suppleres med Principal-Agent Theory og Steen Lichtenbergs tanker om projektstyring. Bent Flyvbjerg har gennem sin karriere arbejdet indgående med budgetoverskridelser i megaprojekter såvel som mindre projekter. Han har udarbejdet flere afhandlinger om emnet og hans arbejde betragtes af mange som et centralt bidrag til teorien omkring budgetoverskridelser og forsinkelser i store infrastrukturelle projekter. I rapporten anvendes forskellige begreber fra Flyvbjergs begrebsapparat om risici i infrastrukturelle megaprojekter. Særligt gør vi brug af tre projekteksempler til at belyse problemformuleringen. Disse tre eksempler er ikke deciderede cases, men de har alligevel nogle fælles karakteristika med casestudiet. Først og fremmest har rapportens måde at arbejde med projekteksemplerne på det tilfælles med casestudiet, at de begge er kontekstbestemte. Det har været vigtig, at benytte teori der ligeledes er kontekstbestemt, og her læner Flyvbjergs begrebsapparat langt op ad vores arbejdsform. Samtidig er det ikke vores intention at fremstille et fuldt overblik af eksempelprojekterne, da vi primært er interesseret i udfordringer, og sekundært i positiver, som har ligget i disses planlægningsproces og anlægsfase, og at spejle dem over til letbanen på Ring 3. [10]

11 Bent Flyvbjerg har foretaget omfattende studier af teorien om budgetoverskridelser og forsinkelser. Således har han udarbejdet begreber på baggrund af et omfattende litteraturstudie, hvilke han har anvendt i sine egne afhandlinger. Til nærværende rapport benytter vi udelukkende et udsnit af Flyvbjergs begrebsapparat. Begreberne er inddraget, ud fra idéen om kontekstafhængig viden, hvorfor det ikke er nødvendigt at inddrage alle Flyvbjergs begreber, men kun dem der har faktisk forklarende kraft i henhold til projektets problemfelt. Dette vil vi komme nærmere på i kapitel 3. I projektet anvendes også Principal-Agent Theory til at understøtte Flyvbjergs begreber. Teorien er valgt for at være i stand til, at generalisere over erfaringerne fra eksempelprojekterne så de er sammenlignelige med letbanen på Ring 3. Teorien har en vis forklaringskraft i henhold til, hvorfor der opstår problemer mellem agenten og principalen, hvilket vi vil komme nærmere på i kapitel 3. Som supplering til analysens afsluttende diskussion inddrager vi Steen Lichtenberg og hans tanker om projektstyring. Lichtenberg er forsker inden for projekt- og budgetstyring, og har med udgangspunkt i egen og andre forskeres arbejde udviklet Successiv Princippet (Lichtenberg, 2005) Kritisk refleksion Man kan kritisere Principal-Agent og Bent Flyvbjergs teori for dets systemperspektiv, som har en tendens til ikke at se de mere komplekse, relationelle og organiske forhold i eksempelprojekterne og disses organisationer. Man skal dog se valget af Bent Flyvbjerg og principal-agent teori ud fra den givne problemformulering. Nærværende rapport gransker ikke ned i dybden på de organisatoriske forhold hos de inddraget aktører 1, men blot forholder sig til dem på et overordnet plan. Projektet søger specifikt at identificere risici for budgetoverskridelser og forsinkelser ved letbanen på Ring 3, hvorfor det har været nødvendigt at simplificere forholdene mellem de beskrevne aktører. Ved at inddrage systemteoretiske tilgange, som Flyvbjergs forståelse af budgetoverskridelser og principal-agent teori, giver det mulighed for at arbejde mere generelt med de valgte eksempelprojekter og disses organisatoriske forhold. Det har netop været nødvendigt med en mere generel tilgang til eksempelprojekterne, da de ikke er direkte sammenlignelige med letbanen på Ring 3. På en og samme tid er erfaringerne fra de tre eksempelprojekter kontekstbestemte og sammenlignelige med letbanen på Ring 3 i forhold til erfaringer fra planlægning og anlæg. Nærværende projekt undersøger netop hvorvidt erfaringer fra tidligere projekter, om budgetoverskridelser og forsinkelser, kan hjælpe os med at identificere potentielle risici ved letbanen på Ring 3. Hertil hjælper den systemorienterede teori med 1 Eksempelvis metroselskabet [11]

12 at simplificere forholdene mellem de tre eksempelprojekter og letbanen på Ring 3. Det systemteoretiske perspektiv hjælper os derved med, at bygge bro mellem eksemplerne, letbanen og problemformuleringen så vi på baggrund af tidligere erfaringer, kan identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og forsinkelser for letbanen på Ring 3. I kraft af at vi i besvarelsen af problemformuleringen også anvender Lichtenbergs projektstyrings værktøj, Successiv Princippet, er det nødvendigt også at reflektere over dennes anvendelse. I hovednotatet for Transportministeriets principper om Ny Anlægsbudgettering findes følgende konstatering i relation til bevillingsudmåling relevansen ses heri, at Letbanen på Ring 3 udarbejdes på baggrund af disse principper: Der arbejdes ( ) fortsat med en systematisk vurdering af usikkerheder og risici, idet analyser baseret på successivprincippet ikke længere kan danne grundlag for bevillingsudmålingen. (TM, 2010a: 22). Hvis man således vil anvende Lichtenbergs tilgang, må der være tale om et ekstra lag oven på de systematiske vurderinger. Til gengæld pointerer Lichtenberg, hvordan den systematiske tilgang baserer sig på et ældre videnskabeligt paradigme, der påkræver et fokus på områder, der kan dokumenteres og dermed undgå så vidt muligt skønsmæssige vurderinger (Lichtenberg, 2005: 2). Problemet opstår heri, at der med større infrastrukturelle projekter kan være tale om en række ikke-dokumenterbare forhold som eksempel de fremtidige forhold, samfundsudviklingen, indflydelse fra aktører 2, ønsker til udvidelser, og andre restriktioner som fx naturen. Lichtenberg påpeger, hvordan planlæggere arbejder ud fra mangelfuldt projekt materiale, specifikationer et cetera. Samtidig etableres anlægsbudgettet på baggrund af historiske data og erfaringer (ibid.) her må det pointeres, at der i tilfælde af letbanen ikke eksisterer konkrete danske erfaringer. Yderligere antages det af projektmagerne, at anlægsfasen vil forløbe relativt kontrolleret uden større problemer. I forlængelse fastsættes en rigid korrektionsreserve der ikke justeres på tværs af projekter, selvom der er tale om uensartet kontekster her er det værd at notere, hvordan dette også er tilfældet i Danmark, med en fastsat korrektionsreserve på 30 % til større offentlige infrastrukturelle projekter. (ibid.: 2) På trods af at bevillingsudmålingen ikke kan baseres på successiv princippet, er der på grund af dens fleksibilitet mulighed for at anvende metoden over hele risikostyringsprocessen, hvorfor vi ser en relevans i inddragelsen af metoden. 2.3 Empiriske refleksioner I dette afsnit vil vi reflektere over rapportens empiriske grundlag. Empirien består hovedsageligt af data og materiale fra kvalitative forskningsinterviews samt dokumentstudier. 2 Myndigheder, ejerne, brugerne, NGO er og et nyt politisk landskab. [12]

13 2.3.1 Interviewmetode I dette underafsnit vil vi redegøre for, hvorfor vi har inddraget kvalitative forskningsinterviews med eksperter samt præsentere de metodiske overvejelser bag gennemførsel af interviewene. Vores formål ed anvendelsen af kvalitative interview er at få en større indsigt i eksempelprojekterne samt planlægnings- og anlægsprocessen af letbanen på Ring 3. Til gennemførslen af interviewene er der primært valgt at benytte Steinar Kvales og Svend Brinkmanns InterView Introduktion til et håndværk (Kvale & Brinkmann, 2009). Kvale og Brinkmann udtrykker, at det er en styrkelse, at interviewet rækker ud over den spontane udveksling af synspunkter, som sker i den daglige samtale. Derved bliver interviewet en opmærksom, udspørgende og hermed lyttende metode (ibid.: 19). På den måde har vores arbejde med de kvalitative interviews været med til at skabe en større indsigt i forståelsen af vores genstandsfelt. Vi er bevidste om, at Kvale lægger fokus på, at et kvalitativt interview har til formål at indhente beskrivelser af den interviewedes livsverden ved hjælp af dybdegående spørgsmål. Vi mener dog alligevel, at metoden kan anvendes til ekspertinterviews, da livsverdensbegrebet indbefatter alle livsområder herunder også menneskers professionelle virke (Kristensen, 2007/2009: ). Som eksempel kan dette være vores interview med Chef Ingeniøren for Bergen letbane, Thomas J. Potter, hvor vi blandt andet har lagt fokus på hans erfaringer med udarbejdelsen og implementeringen af projektet. Vi har således vekslet mellem sonderende og dybdegående spørgsmål i alle vores interviews, og anvender dermed en semistruktureret interviewform (ibid.: ). Vores interviewguides indeholder derfor forudbestemte temaer for interviewet, men samtidigt er der åbenhed for, at samtalen kan drejes derhen, hvor interviewpersonen har størst interesse og viden i den pågældende interviewsituation. Dermed spærrer vi ikke for spontane forgreninger i interviewsituationen, som efterfølgende kan vise sig at være frugtbare. Vi har anvendt vores interviewguides både som forberedelse inden interviewet, og i forhold til den viden vi ønskede at opnå under interviewet. Endvidere har de været vigtige under interviewet som en huskeliste for intervieweren (Kristensen, 2007/2009: 285). Vores interviewguides tager ikke form som en konkret tjekliste, men derimod har vi forholdt os fleksibelt til de forskellige interviews forløb. Vores interviewguides er vedlagt bilag 1. I interviewsituationerne har vi konsekvent haft én primær interviewer samt én supplerende, som har stået for notering og opklarende spørgsmål. Vores interviews blev optaget med mikrofon, fra en smart [13]

14 phone 3 med mikrofon, hvilket gav mulighed for at der kunne fokuseres på emnet og dynamikken i samtalen. (Kvale & Brinkmann, 2009: 201) Analysemetoden er Kvale og Brinkmanns (2009) meningskondensering, hvor der efter hvert interview er blevet genlyttet til interviewet, og derefter er de væsentligste kommentarer blevet nedskrevet, så det var let at finde tilbage til vigtige hovedpointer (ibid.: ). I forhold til selve transskriptionen udtrykker Kvale og Brinkmann: Selv om der ikke er nogen universal form eller kode for transskription af forskningsinterview, er der nogle standard valg, der bør træffes. (ibid.: 203). Vi har således valgt, at konsekvent transskribere de uddrag som skal bruges i selve analysen. Samtidig transskriberer vi 15 sekunder før og efter det stykke, som bliver brugt i analysen. Formålet med dette er, at vi ønsker at sikre konteksten. Dog transskriberes der enten kortere eller længere alt afhængig af relevansen for udsagnets forståelse. I forlængelse var der blandt flere af vores respondenter et udtrykt ønske om, at hele interviewet ikke blev vedlagt det endelige projekt som lydfil. Vi har således valgt konsekvent ikke at vedlægge disse som bilag, men har tilstræbt at inkludere alle citater og disses kontekster i bilagene, jf. bilag 2. 3 HTC One (2013) [14]

15 2.3.2 Interviewrespondenter I følgende skema vil vi kort præsentere de interviewede respondenter. Den omfangsrige viden vi har fået ud af disse interviews, anvender vi aktivt i analysen Skema - Oversigt over interviewrespondenter (egen opsætning): Respondent Funktion Formål Marianne Bendixen Lene Wagner Hartmann Jørgen Østergaard Thomas J. Potter Søren Kragh Madsen Projektleder Ringbysamarbejdet, Gladsaxe Kommune, Byplanafdelingen KlimaProjektleder, Natur & Miljøafdelingen, Furesø Kommune Chefkonsulent i letbanen på Ring 3, Metroselskabet I/S Senior Transportation Engineer, Norconsult A/S Projektchef Bro & Anlæg, Anlægsselskabet Århus Letbane I/S Har i kraft af sin funktion et godt overblik af letbanen, hele processen og de mange aktører der er med i projektet. Yderligere har hun peget os i retning af anden empiri til fordel for nærværende projekt. Tidligere projektleder for VVM-redegørelsen for Metro Cityringen, og har derfor en stor viden at byde ind med ift. til de tekniske og miljømæssige forhold til planlægningen og anlæggelsen af Metro Cityringen. Hun har i samme tid stor erfaring inden for entreprenørbranchen, og har erfaring at byde ind med ift., hvordan man kan undgå fremtidige udfordringer i anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Havde en projektsekretariatsfunktion ift. letbanen og arbejder nu med VVM-redegørelsen for letbanen på Ring 3. Han var derfor i stand til at besvare mere sonderende spørgsmål vedr. letbanen, herunder hele processen, risikostyring, udbud, budget m.m. I samme tid bød han også ind med potentielle risikoområder ift. anlægsprocessen. Tidligere Chefingeniør/Teknisk chef i Bybanen A/S. I interviewet sondrede vi omkring historien bag, hele processen op til drift, risiko- og kontraktstyringen, budgethåndtering et cetera. Desuden spurgte vi dybdegående ind til hans erfaringer og hvordan han mente disse kunne spejles over på letbanen på Ring 3. Har en baggrund som ingeniør. Søren Kragh Madsen har en teknisk indsigt i forskellige anlægsmæssige udfordringer ved letbanen i Århus. Han var derfor i stand til at besvare sonderende spørgsmål i forholdt til identifikationen af risici til den videre brug i projektet. Samtidig gik vi ind og stillede dybdegående spørgsmål ind til letbanen i Århus. [15]

16 2.3.3 Dokumentstudier Den anden del af det empiriske grundlag er baseret på sekundær data, som er opsamlet og behandlet fra en bred række forskellige skrevne kilder. Her har vi anvendt metoden for dokumentstudier, som er en meget konventionel samfundsvidenskabelig forskningsteknik, hvor man kan inddrage rapporter, policy-papers, retslige dokumenter et cetera (Fuglsang et al., 2007: 23). Dokumentstudierne anvendes meget bredt i rapporten, men har primært været anvendt til at undersøge offentlige aktørers stillingtagen til væsentlige udfordringer i forhold til planlægningen. Til at understøtte vores interviews benyttede vi teknikken til at forstå de lovmæssigheder og formelle krav, der ligger grund for letbanen på Ring 3. Følgende liste er en kort gennemgang af det primært anvendte materiale: Ringby/Letbanesamarbejdet. Udredning om Letbane på Ring 3: Ringby-letbanesamarbejdets officielle rapport, som redegør for organisationen og principaftalens rammer, samt de udfordringer samarbejdet står overfor frem til 2020, hvor letbanen forventes at påbegynde drift. Ny Anlægsbudgettering på Transportministeriets område: Anvendes primært til at danne et overblik over de formelle krav til anlæg af større offentlige infrastrukturelle projekter. Cityringen VVM-redegørelse og miljørapport: Rapporten inddrages for at sætte dens vejledninger i relation til hvordan Metroselskabet reelt planlægger og anlægger Cityringen. VVM-redegørelse og miljørapport for Letbane i Århus-området: Rapporten bruges ligesom den forrige VVM til at få indsigt i udgangspunktet for planlægning af en letbane i Århus. Making Light Rail Mobilities: Mette Olesens Ph.d. har blandt andet undersøgt planlægningen af Bybanen i Bergen og anvendes til at få indsigt i denne. Love og lovbehandling: For at understøtte rapportens forståelsesramme, har vi taget ekstensivt brug af en række love, herunder lov om letbane på Ring 3, samt Folketingets og Transportudvalgets behandling denne og tilhørende spørgsmål. 2.4 Analysedesign Dette afsnit søger at give læseren en forståelse af analysens formål og dens opbygning. Med analysen ønskes der, at besvare nærværende rapports problemformulering: I hvilken udstrækning og hvorledes kan erfaringer med forsinkelser og budgetoverskridelser i samme lignelige projekter bruges i planlægning og anlæg af letbanen i Ring 3? [16]

17 2.4.1 Reference Class Forecasting I rapporten ønskes der således, ud fra tidligere erfaringer, at belyse styringen af planlægningen og anlæggelsen af letbanen på Ring 3. Flyvbjerg giver i sit arbejde nogle bud på, hvordan man kan undgå problemerne med budgetoverskridelser og forsinkelser i infrastrukturelle megaprojekter. Vi har måtte konstatere, at Flyvbjerg er uklar i sin beskrivelse af, hvordan man undgår disse problemer. Vi har derfor valgt at dykke ind i hans forståelse af Reference Class Forecasting for, at kunne operationalisere erfaringer fra rapportens projekteksempler til at identificere risici for budgetoverskridelser ved letbanen på Ring 3. Reference Class Forecasting tager udgangspunkt i, at fejl i dømmekraften ved beslutningstagen ofte er systematiske og forudsigelige frem for tilfældige (Flyvbjerg, 2006: 7). Planlægningsfejl har ofte rødder i manifesterende bias frem for tilfældig forvirring, og det kan være svært at forhindre disse fejl, på trods af man er opmærksom på deres opståen (ibid.). Således gælder det indenfor teorien at, awareness of a perceptual or cognitive illusion does not by itself produce a more accurate perception of reality (ibid.). Den menneskelige dømmekraft er influeret og Reference Class Forecasting er en metode hvorpå man kan opnå en fordomsfri beslutningsproces. For at undgå problemer relateret til cognitive bias ved beslutningstagen i megaprojekter, er det inden for Reference Class Forecasting essentielt at, the analysts should ( ) make every effort to frame the forecasting problem so as to facilitate utilizing all the distributional information that is available, (ibid.). Den analyserende skal kortlægge den tilgængelige information om lignende projekter således kan der blive gjort op med manifesterede bias. Når man benytter sig af erfaringer fra tidligere lignende projekter, til at give forudsigelser på et andet projekt, kaldes det for The Outside View (ibid.: 8). The Outside View er en kur mod de systematiske fejl i beslutningstagningsprocessen, hvor fordele bliver overvurderet og ulemper undervurderet af planlæggerne. Her kommer Reference Class Forecasting ind som en metode til systematisk at tage et outside view til et projekt (ibid.). Flyvbjerg har i den forbindelse udarbejdet en række trin til bedst udnyttelse af metoden. Nærværende rapport arbejder ud fra en model, der minder meget om netop disse trin. Se følgende skema [17]

18 Skema - Oversigt af Reference Class Forecasting i rapporten (egen opsætning) Trin Teoretisk anvisning Praktisk anvendelse 1 Identificere tidligere relevante projekter en såkaldt reference class. Mængden af projekter (class) skal være bred nok til, at de er statistiske meningsfulde, men snævre nok til at man kan sige noget præcist om det projekt man arbejder med. 2 Benytte sig af en, tilstrækkelig stor og troværdig, mængde af empirisk materiale. Dette indbefatter adgang til empirisk data fra de forskellige projekter. 3 Sammenligner specifikke projekter med valgte reference class for, at konkludere det mest sandsynlige resultat for det specifikke projekt. De tre projekteksempler, Bergen Bybanen, Århus Letbane og Metro Cityringen tjener rollen som Reference Class. På en og samme tid er eksempelprojekterne forskellige, men dog sammenlignelige, med letbanen på Ring 3 For at undersøge de tre eksempelprojekters erfaringer, har vi indsamlet en stor mængde empiri, fra de forskellige projekter, ved brug af dokumentstudier og kvalitative forskningsinterview. Mens vores interview er foretaget med strategisk udvalgte nøglepersoner, udgør de undersøgte dokumenter den empiriske rygrad i rapporten. Vores interview er på den ene side understøttet af dokumentstudierne og på den anden side, har de peget os i retning af interessante analyseområder hvorfor den indsamlede empiri, er troværdig i henhold til projektets problemformulering. I nærværende rapports anden og afsluttende analysedel, sammenlignes erfaringerne fra de tre eksempelprojekter med letbanen på Ring 3 for, at konkludere hvilke risici der kan gøre sig gældende og i hvor høj en grad. På en og samme tid udgør Flyvbjergs tanker om infrastrukturelle megaprojekter derfor en central del af rapportens metode og dens teoretiske ramme. Analysen opdeles således i en indledende og en afsluttende del, hvor den indledende undersøger de tre eksempelprojekter, og den afsluttende analysedel undersøger letbanen på Ring 3, i henhold til Reference Class Forecasting metoden. Afsluttende anvendes analysens akkumuleret viden i en diskussion, hvor der reflekteres over de identificerede risici, og hvordan letbanen på Ring 3 kan lære af disse risici samt positive erfaringer. Rapportens analyse indebærer dermed en indledende analysedel, en afsluttende analysedel samt en diskussion, som hver tager udgangspunkt i henholdsvis første, anden og tredje arbejdsspørgsmål, jf. afsnit 1.5. Overvejende gælder det at vores empiriske grundlag bestående af vores dokumentstudier, ekspertinterviews og de formelle rammer for anlæggelsen af store offentlige infrastrukturprojekter anvendes aktivt gennem hele analysen. Bent Flyvbjergs optik om infrastrukturelle megaprojekter tager således form som rapporten teoretiske rammeforståelse, og suppleres med Principal-Agent Theory og Steen Lichtenbergs tanker om projektstyring. [18]

19 Analysedesignet er derfor et værktøj til, at vi kan foretage en systematisk og trinvis besvarelse af projektets problemformulering. Vi har valgt denne konstruktion for at målrette analysen og danne grundlag for besvarelsen af arbejdsspørgsmålene og derved problemformuleringen. [19]

20 3 Teoretisk og praktisk rammeforståelse 3.1 Gennemgang af teori Projektet benytter sig primært af begreber fra Bent Flyvbjergs arbejde med megaprojekter, men der vil også blive redegjort for andre begreber, som er vigtige for projektet. Endvidere benytter rapporten sig af teori omkring principal-agent teori samt Steen Lichtenbergs forståelse af projektstyring. Projektet læner sig meget entydigt op af Flyvbjergs begreber, hvilket som der tidligere er blevet redegjort for, skyldes rapportens metodiske forståelse af Reference Class Forecasting. Principal-agent teorien tjener formålet at underbygge Flyvbjergs begreber, og Lichtenbergs teoretiske forståelse hjælper med at instrumentalisere de erfaringer rapporten finder i projekteksemplerne til at vurdere de fundne risici. 3.2 Fire forklaringer på budgetoverskridelser Bent Flyvbjerg arbejder med fire forklaringsmodeller på budgetoverskridelser i megaprojekter: psykologisk, økonomisk, politisk og teknisk. Følgende vil der blive redegjort for de fire modeller Psykologisk forklaring Cognitive Bias: I forbindelse med planlægning af megaprojekter træffer planlæggere og project promoters 4 beslutninger baseret på desillusioneret optimisme. Dette sker på bekostning af en rationel vægtning af fordele, risici, tab og muligheder (Flyvbjerg, 2007: 18). Planlæggerne spinner succes scenarier og overser potentielle risici og fejludregninger; de overvurderer fordelene og undervurderer ulemperne (ibid.). Dette fører til Optimism Bias - den systematiske tendens til, at være overoptimistisk omkring et projekts økonomi, dets tidsintervaller og dets overordnede succes. Som et resultat forfølger planlæggerne initiativer og mål, der er usandsynlige i forhold til budgettet og tidsfrister. Cognitive Bias leder til over-optimistiske prognoser, hvilket resulterer i budgetoverskridelser og forsinkelser i anlægsfasen. (Flyvbjerg, 2010: 12) Planning Fallacy: Planning fallacy er tæt forbundet med Optimism Bias og retter sig mod, at man i planlægningsprocessen har en tendens til at overvurdere et projekts fordele og undervurdere dets ulemper, It is the tendency to underestimate time, cost and risk of future actions and on the same time overestimate the benefits of the same actions, (Flyvbjerg 2010; s.14) 4 I litteraturen omtales planners, project promoters og project managers i forbindelse med hinanden. Det er svært, at skelne mellem i hvor høj grad Flyvbjerg hæfter sig ved deres egentlig titel. I nærværende rapport behandles de inden for det samme problemfelt. Altså arbejdes der ud fra, at planners, project promoters og project managers møder de samme udfordringer i henhold til teorien. [20]

21 Forsigtig tilgang til risici: Som en del af den psykologiske forklaring hedder det sig, at man i beslutningsprocessen, af projekter med mange risici, bliver forsigtige og modstridende i risikovurderingen. Man vurderer- og træffer beslutninger af problemer et af gangen, hvilket ofte fører til en isolering af problemer, som egentlig er forbundet med andre beslutninger (Flyvbjerg, 2010: 12). Man framer beslutninger af problemer snævert, hvorved man afholder sig fra at konfrontere andre forbundne problemer. (Flyvbjerg, 2010: 12) Politisk forklaring Organisatorisk og politisk pres kan skabe strategisk misrepræsentation, da planlæggere vil prøve, at få resultaterne af deres arbejde til at virke så rentabelt, i en organisatorisk og politisk kontekst, som muligt (Flyvbjerg, 2010: 12). Samtidig er det svært for beslutningstagerne, at sikre sig de ikke bliver fejlinformeret. Dette skyldes at beslutningstagerne har meget lidt information omkring projektet, hvorfor de er afhængige af planlæggernes arbejde; dette giver planlæggerne mulighed for at misinformere og fordreje information (Flyvbjerg 2010: 12). Til grund for denne tankegang ligger der en forståelse af, at denne opførsel er styret af spekulationer og ikke objektivitet Økonomisk forklaring Den økonomiske forklaring centrerer sig især omkring Rational Choice Theory. Rational Choice teori betragtes som at have en stor forklaringskraft for budgetoverskridelser inden for den politiske, økonomiske og psykologiske tilgang (Flyvbjerg, 2010: 14). Rational Choice søger, at forstå social og økonomisk ageren og teorien arbejder ud fra, at individer fundamentalt er rationelle, og kalkulerer fordele og ulemper inden de træffer en beslutning, When making a decision, the agent searches for the best action according to his preferences, taking the interests of the principal into account, (Flyvbjerg, 2010: 14). På grund af begrænsede midler må beslutningstagere vælge projekter der er rentable, hvilket fører til konkurrence mellem forskellige projekter. Som konsekvens underestimerer projektmanagers bevidst omkostningerne for at få deres projekt til at virke mere attraktivt, Costs of projects are deliberatly underestimated to increase the chance of receiving part of the funding, (ibid.). Denne måde at anskue budgetoverskridelser på kan man også kalde for Strategic behaviour, hvilket refererer til, at hvis omkostningerne til et projekt er underestimeret, har det større chance for at blive realitet (ibid.) Teknisk forklaring Tekniske forklaringer på budgetoverskridelser skal oftest findes i problemer omkring prisstigninger, dårligt projekt design, fejlagtige implementerings strategier og inkompetente estimeringer. Selv om de nævnte faktorer anses for værende indflydelsesrige, skal de ikke anses som forklaringen men snarere betragtes som variable med stor indflydelse (Flyvbjerg, 2010: 11). Andre faktorer der kan have [21]

22 indflydelse på budget og deadline, som også betragtes som en del af den tekniske forklaring, er usikkerhed, dårlig organisationsstruktur, inkompetent organisationsstruktur, inkompetent beslutningsprocesser og inkompetente planlægningsprocesser. Til sammen betragtes alle disse faktorer som tekniske forklaringer. 3.3 Incitamentsstrukturen og eksterne interessenter Bent Flyvbjerg arbejder med begreberne incitamentsstruktur og eksterne interessenter. Disse to begreber falder dog ikke ind under nogle af de ovenstående forklaringer på budgetoverskridelser. Begge begreber har dog forklaringskraft i henhold til nærværende rapports problemfelt, hvorfor de her er redegjort for Incitamentsstrukturen Incitamentsstrukturen for det enkelte projekt er indrettet således, at fordelene ved at misinformere beslutningstagerne af projektet er større end ulemperne (Flyvbjerg, 2007: 3). I de enkeltstående projekter er misinformation således rationel adfærd, men den lokale rationalitet leder til global irrationalitet på tværs af projekter; resultatet bliver en omvendt darwinisme med survival of the unfittest (ibid.). Således er det som tendens, ikke det bedste projekt der bliver valgt, men det projekt hvor fordelene er mest overvurderet og ulemperne mest nedtonet (ibid.) Eksterne interessenter I forbindelse med et stort offentligt projekt er der en lang række interessenter, der forsøger at gøre deres indflydelse gældende på projektet. Eksterne interessenter udgøres blandt andet af naboer til projektet, kommuner m.v., der ofte har en mening om projektet. Dette kan medføre uforudsete problemer undervejs, der forlænger projektforløbet, og derved skaber budgetoverskridninger (Flyvbjerg, 2007: 43). En årsag til ændrede krav til bygherrerne i løbet af projektet er, at brugerne ændrer deres krav til projektet. Dette skyldes at brugerne i løbet af projektet, opnår større indsigt i projektet, hvorfor der ønskes ændringer; således kan man forestille sig, at naboerne til metrobyggeriet, i løbet af anlægsperioden, har oplevet støj i forbindelse med byggeriet, og derved ændret deres krav til projektet (ibid.). Ændringer i projektet vil ud over omkostninger til ændringsarbejdet medføre ekstraudgifter for de forskellige parter i projektet, hvilket er forbundet med flere omkostninger i projektet (ibid.). 3.4 Megaprojekter Nærværende projekt benytter sig af begreber fra Bent Flyvbjergs begrebsapparat. Begreberne retter sig mod at beskrive overskridelser og forsinkelser ved byggeri af megaprojekter. Da nærværende projekt søger at anvende disse begreber til at identificere potentielle risici for budgetoverskridelser og [22]

23 forsinkelser ved byggeriet af Letbanen på Ring 3, er det nødvendigt først at definere Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt. Megaprojekter defineres som de dyreste infrastruktur- og investeringsprojekter, der udføres i verden i dag. Prisen pr. megaprojekt, strækker sig typisk fra nogle få hundrede millioner til flere milliarder kr. (Flyvbjerg, 2007: 1) Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt: Letbanen på Ring 3 forventes at koste ca. 3.9 milliarder kroner at anlægge. Hertil kommer driftsrelaterede anlægsudgifter på ca. 1.3 milliarder kr. til indkøb af tog, anlæg af kontrol- og vedligeholdelsescenter med videre samt en korrektionsreserve på 30 procent. Altså forventes Letbanen på Ring 3, at koste 4.4 milliarder kr. hvilket, sammenlignet med Bent Flyvbjergs definition af priser på megaprojekter 5, betyder at Letbanen på Ring 3, har den økonomiske volumen til at være et megaprojekt. (RL, 2013: 131) Endvidere kommer Letbanen på Ring 3 til at betyde massive ændringer af den trafikale struktur i København. Letbanen kommer til at have en linjeføring på 27 km med 27 stationer, som er fordelt ud over 11 kommuner og er et af hovedstadsregionens svar på de stigende trængselsproblemer. Samtidig kommer Letbanen til at betyde nye stationsnære områder med væsentlig byudviklingspotentiale. Sammenholdt med prisen på projektet, må dette anses for at give projektet karakter af et megaprojekt. (Flyvbjerg, 2007: 4) På baggrund af dette ræsonnement, betragter vi Letbanen på Ring 3 som et megaprojekt, da Letbanen både har den økonomiske- og den fysiske volumen tilsvarende Bent Flyvbjergs definition af megaprojekter Tendenser inden for megaprojekter: I Danmark har vi historisk været dårlige til at overholde budgetter og færdiggøre megaprojekter til tiden. Endvidere har megaprojekter på tværs af lande, haft en række tendenser der gør nærværende undersøgelse af Letbanen på Ring 3 relevant. Således kan man, på baggrund af Bent Flyvbjergs doktorafhandling fra 2010, identificere en række karakteristika for problemer ved megaprojekter: På grund af lange planlægningsforhold og komplekse interfaces har megaprojekter stor risiko for budgetoverskridelser og forsinkelser. Beslutningstagen, policy og planlægning er ofte en multi-aktørproces med modstridende interesser. 5 Megaprojekter defineres som de dyreste infrastrukturs projekter med priser der strækker sig fra et par 100 millioner dollars til flere milliarder (Flyvbjerg 2007; s.1) [23]

24 Det sker ofte, at projektets ambitionsniveau signifikant forandres over tid. Ofte har man ikke taget højde for alle risici, hvorfor budgettet bliver upræcist. Som en konsekvens bliver misinformation omkring udgifter, fordele og risici en norm i projekterne hvilket resulterer i budgetoverskridelser og forsinkelser. (Flyvbjerg 2007: 13) 3.5 Principal-Agent teori Principal-agent teorien kan anvendes til, at forklare hvorfor en agent ikke handler i overensstemmelse med principalens mål. Teorien går ud fra at agenten, i en given situation, altid vil handle opportunistisk. Problemet i principal-agent forholdet skal grundæggende findes i ved det asymmetriske informationsforhold der opstår, når en principal får en agent til at udføre et stykke arbejde for sig (Bregn, 2003: 39). Principalen har ikke mulighed for, at observere alle aspekter af agentens arbejde og mister derved den fuldstændige kontrol over projektet. Samtidig kan agentens arbejde blive påvirket af faktorer, som agenten ikke har nogen kontrol over. Disse faktorer hører ind under den tekniske forklaring på budgetoverskridelser (ibid.). Da principalen ikke kan observere alt, hvad agenten foretager sig, vil agenten udnytte dette til at udøve moral hazard, hvilket også kan kaldes skjult handlen (ibid.). Med dette forstås at agenten ikke arbejder så meget, som agenten burde, eller at agenten helt udlader at gøre, hvad principalen ønsker (ibid.). Principal-agent teori kan benyttes på individniveau, såvel som organisationsniveau, da den anser de to aktører for afgrænsede størrelser. Det er muligt at benytte principal-agent teorien som analyseredskab, så længe man accepterer at principalen og agenten, kun kan have en dagsorden - dette muliggøre, at anse staten som en principal og metroselskabet som en agent. Teorien giver et brugbart perspektiv til forståelsen af de tre eksempelprojekter. Samtidig tilføjer teorien et ekstra dimension til nærværende projekts analyseapparat. 3.6 Steen Lichtenberg og Successiv Princippet Ved gennemgangen af Bent Flyvbjergs forskning i store infrastrukturelle projekter, har vi påpeget hvordan mange af disse projekter, ofte lider af nævneværdige forsinkelser og budgetoverskridelser. Steen Lichtenberg er forsker inden for projekt- og budgetstyring, og har med udgangspunkt i egen og andre forskeres arbejde udviklet Successiv Princippet. Det er en relativ uortodoks og multifunktionel management metode, som ifølge Lichtenberg nærmest vil garantere et projekt imod budgetoverskridelser. Lichtenberg har modsat Flyvbjerg nogle andre forklaringer for hvorfor større projekter lider af ovennævnte problemer, hvilket hænger sammen med anvendelsen af den klassiske og systematiske tilgang til risikostyring, jf. afsnit 2.2. (Lichtenberg, 2005) [24]