På er lagt materiale ud om politisk målstyring, målrettet det administrative niveau i kommunerne.

Transkript

1 Politisk målstyring På er lagt materiale ud om politisk målstyring, målrettet det administrative niveau i kommunerne. I perioden er erfaringer med politisk målstyring opsamlet i et netværk, som seks kommuner deltog i sammen med KL. De deltagende kommuner var: Gladsaxe, Morsø, Odense, Ringkøbing- Skjern, Skanderborg og Slagelse. Arbejdet var organiseret dels med en seminargruppe bestående af de seks kommuners borgmestre og kommunaldirektører, dels en arbejdsgruppe af ledere og medarbejdere med ansvar for udviklingen af den politiske målstyring. Arbejdsdokumentet her beskriver de styringsmæssige valg, der knytter sig til politisk målstyring. Indhold 1. Hvorfor politisk målstyring? Hvad er politisk målstyring? Indholdet i politisk målstyring Politisk målstyring en ledelsesopgave Politisk målformulering Karakteren af de politiske mål Måltyper Etårige og flerårige mål Målenes bredde og antal det politiske styringsfokus Effektstyring hvordan? Målformuleringsprocessen Målformulering på politikernes præmisser Sammenhængende styringsdokumenter Lokale og nationale mål Politisk målopfølgning Karakteren af den politiske målstyring Præsentationen af den politiske målopfølgning

2 5. De politiske mål og budgettet Tæt kobling mellem de politiske mål og budgettet Løs kobling mellem de politiske mål og budgettet Hvorfor politisk målstyring? Den politiske styring i kommunerne er under udvikling. Styringen har igennem en del år baseret sig på politisk mål- og rammestyring, hvor rammestyringen har været mest konsekvent gennemført med en betydelig grad af økonomisk decentralisering til følge. Den politiske målstyring kommer mere og mere i fokus, og der er et stigende politisk ønske om at styre efter klare politiske mål med den kommunale opgaveløsnings resultater og effekter so m omdrejningspunktet i styringen. For politiske mål er velegnede til at fokusere kommunalbestyrelsens strategiske diskussioner og skærpe overvejelserne om udfordringer, prioriteringer og behovet for tværgående styring. Politiske mål sætter retning for den kommunale organisation og synliggør det politiske fokus. Et fokus der skal påvirke den praksis, som udøves i medarbejderens møde med borgeren. Politiske mål kommunikerer de politiske prioriteringer over for borgerne og brugerne. Det giver mulighed for dialog også om enkeltsager, der kan drøftes op imod de politiske mål, så drøftelserne både får perspektiv og politisk kant. Men hvor resultatet ikke bliver hovsaløsninger. Med formuleringen af politiske mål griber politikerne det lokalpolitiske råderum, der findes inden for alle opgaveområder. Eksempelvis på beskæftigelsesområdet, hvor få nationale mål fastlægger den overordnede retning for udviklingen på området, men samtidig giver god plads til lokalpolitisk styring. Politisk målstyring kommer ikke af sig selv. Det er ikke en enkel opgave at formulere politiske mål, der klart udstikker retningen for de kommunale aktiviteter, og hvor resultaterne og effekterne af aktiviteterne kan bedømmes på en overskuelig måde. Og det kræver politisk mod at bevæge sig ud, hvor isen styringsmæssigt er tyndest: Hvor den traditionelle direkte styring på indsatssiden afløses af indirekte målstyring på resultat- og effektsiden. Politisk kan det give en oplevelse af, at det styringsmæssige greb løsnes. Det stiller også krav til den kommunale organisation, der skal vænnes til denne form for styring. Politisk målstyring med fokus på resultater og effekter stiller bestemte krav til de styringsmæssige valg, der tilsammen former et politisk målstyringskoncept. Men der findes ikke ét færdigt politisk målstyringskoncept. 2

3 Det er op til den enkelte kommunalbestyrelse at forholde sig til de styringsmæssige valg og derigennem sikre, at den politiske målstyring opleves som nærværende og meningsfuld og bidrager til at gøre kommunalbestyrelsen til en attraktiv politisk arbejdsplads. 2. Hvad er politisk målstyring? Et politisk mål i en kommunal kontekst er et mål, der er vedtaget i kommunalbestyrelsen eller i et politisk udvalg. Et politisk mål kan udspringe af mere overordnede visioner eller strategier for udviklingen af et kommunalt opgaveområde. Et politisk mål konkretiserer i den forstand den retning, det politiske niveau ønsker at bevæge kommunens opgaveløsning i. Derved adskiller de politiske mål sig fra de kommunale serviceniveauer og kvalitetsstandarder. Serviceniveauer og kvalitetsstandarder kan godt indeholde eller udspringe af politiske mål, men de beskriver mere præcist indholdet i og omfanget af de tilbud og ydelser, kommunen som udgangspunkt tilbyder. Serviceniveauer og kvalitetsstandarder fastlægger fx retningslinjerne for en visitationsenheds arbejde. Hvis et politisk mål meningsfuldt skal anvendes til politisk styring, må det være formuleret så klart, at der kan følges systematisk på målet. I modsat fald får målet mere karakter af en politisk vision eller hensigtserklæring. De politiske mål kan jf. figur 1 rette sig mod: - De ressourcer, der indgår i opgaveløsningen - Den indsats, der udgør opgaveløsningen - Resultatet af opgaveløsningen - Effekten af opgaveløsningen Med effekt forstås den virkning, en given indsats medfører fx at indførelsen af proteinberiget mad på plejecentrene fører til en stigning i antallet af beboere, der er normalvægtige. Med resultat forstås det konkrete resultat af en given indsats fx at gulvet er rent, når hjemmehjælperen har gjort rent. Med indsats forstås selve opgaveløsningen fx at den ældre kommer i bad men også de metoder, der anvendes, og hvordan arbejdet tilrettelægges. Med ressourcer forstås i bred forstand økonomien, medarbejdersammensætningen, maskinerne mv., der ligger til grund for opgaveløsningen. Ressourcer dækker også over kommuneinterne forhold som sygefravær, trivsel og effektiviseringskrav. Mens der ofte vil være et tæt tidsmæssigt sammenfald mellem indsats og resultat gulvet vaskes og bliver rent vil en opgaveløsnings effekt ofte være adskilt fra indsatsen og resultatet i både tid og sted.+ 3

4 Figur 1. Den kommunale opgaveløsning som et produktionssystem Ressourcer (input) Indsats Resultat (output) Effekt (outcome) 2.1. Indholdet i politisk målstyring Indholdet i politisk målstyring kan beskrives med udgangspunkt i: - Den politiske målformulering - Den politiske målopfølgning - Koblingen mellem de politiske mål og budgettet I disse aktiviteter indgår en række styringsmæssige valg, der samlet set er definerende for udøvelsen af den politiske målstyring. De styringsmæssige valg vedrørende den politiske målformulering omhandler de politiske måls indhold, form og antal, målformuleringsprocessens tilrettelæggelse og sikringen af sammenhæng i målformuleringen. De styringsmæssige valg vedrørende den politiske målopfølgning omhandler opfølgningens indhold og form, og hvordan det politiske niveau præsenteres for opfølgningen. De styringsmæssige valg vedrørende koblingen mellem de politiske mål og budgettet omhandler de politiske måls betydning for budgettet herunder målenes betydning for ressourcefordelingen inden for og på tværs af de politiske udvalgsområder. Endelig skal der også tages stilling til, i hvilket omfang den politiske målstyring finder sted i hhv. kommunalbestyrelsen og de politiske udvalg. Arbejdsdelingen mellem kommunalbestyrelsen og de politiske udvalg er relevant både i forhold til målformulering, målopfølgning og kobling til økonomien, idet aktiviteterne kan foregå på begge politiske niveauer Politisk målstyring en ledelsesopgave De styringsmæssige valg kan forstås ved at se dem i sammenhæng med de politiske ledelsesopgaver, en kommunalbestyrelse skal prioritere imellem jf. figur 2. Modellen sammenfatter ledelsesopgaverne i fire hovedopgaver 1. 1 Læs mere om modellen for politiske ledelsesopgaver og det tilhørende spørgeskemabaserede dialogværktøj på 4

5 Figur 2. Model for politiske ledelsesopgaver Retning - Udstikke kommunens langsigtede vision, politikker, strategier, pejlemærker, principper mv. Rammer - Fastlægge, prioritere og følge op på økonomiske og øvrige rammer, serviceniveauer, resultatkrav mv. Dialog - Skabe dialog med borgere, brugere, udførere og andre om konkrete og overordnede sager Konkretisering - Afveje forskellige hensyn og beslutte hvordan overordnede politikker og rammer skal udmøntes i en konkret sag Modellens udgangspunkt er, at den enkelte politiker og de politiske udvalg ofte kan have forskellige forestillinger om, hvilke af de politiske ledelsesopgaver der skal prioriteres. Forskellene kan fx være situationsbestemte eller kulturelt betingede. I et politisk målstyringsperspektiv indebærer det, at der kan være forskellige holdninger til, hvordan den politiske målstyring skal udøves, og hvad der skal prioriteres i den politiske målstyring, for at målstyringen opfattes som politisk meningsfuld. Derfor handler det om at tilrettelægge målstyringen, så der opnås størst muligt politisk ejerskab til den politiske målstyring. Men politisk målstyring kræver, at politikerne udstikker retning og formulerer konkrete mål. At de budgetmæssige rammer fastlægges i sammenhæng med målene. Og at der følges op på målene. Det betyder, at retnings- og rammeopgaven skal vægtes politisk i en politisk målstyringssammenhæng. Input fra fx brugerne og medarbejderne kan være vigtige bidrag i målstyringen på linje med konkrete sager. Vægtfordelingen på de enkelte ledelsesopgaver kan variere over tid og som følge af de aktuelle udfordringer lokalt og nationalt. Hvis der lægges vægt på retnings-opgaven, indebærer det et politisk fokus på de overordnede og typisk langsigtede visioner, politikker, strategier, principper mv. Det er således inden for retnings-opgaven, at formuleringen af de politiske mål er placeret fx med mål for borgernes levealder, andelen af rygere eller andelen af overvægtige. Hvis der lægges vægt på ramme-opgaven, indebærer det et politisk fokus på at fastlægge, prioritere og følge op på de økonomiske og øvrige rammer og standarder for den kommunale 5

6 opgaveløsning. Dermed er den politiske opfølgning på de politiske mål og koblingen mellem målene og budgettet en ramme-opgave. Vægtes rammeopgaven kan det fx betyde, at politikerne formulerer en række indikatorer med henblik på en tæt opfølgning på, om udviklingsretningen i den kommunale forebyggelsesindsats er den rette. Hvis der lægges vægt på dialog-opgaven, indebærer det et politisk fokus på dialogen med interne og eksterne interessenter. Det betyder, at det kan være naturligt at tilrettelægge den politiske målstyring, så der er god mulighed for kontakt mellem politikere og interne og eksterne interessenter i forbindelse med målformuleringen og opfølgningen herpå. Vægtes dialog-opgaven kan det fx betyde, at der politisk etableres dialog med indvandrergrupper med forhøjet risiko for kroniske sygdomme samt fagpersoner med viden på området om relevante tiltag til forebyggelse og sundhedsfremme for indvandrergrupper. Hvis der lægges vægt på konkretiserings-opgaven, indebærer det et politisk fokus på den konkrete udmøntning af mål og rammer. Det betyder, at det kan være naturligt at tilrettelægge den politiske målstyring, så det politiske niveau præsenteres for udvalgte enkeltsager og derigennem kan følge den faktiske udmøntning og konsekvenserne af de politiske mål. Og kan anvende denne indsigt i drøftelserne om målene og formuleringen af nye mål. Vægtes konkretiserings-opgaven kan det fx betyde, at politikerne får forelagt konkrete sager om unges misbrug og derigennem drøfter, om der er behov for formuleringen af nye mål eller tiltag vedrørende forebyggelse af et sådant misbrug. 3. Politisk målformulering De styringsmæssige valg, der knytter sig til den politiske målformulering, kan deles op efter, om de vedrører karakteren af de politiske mål eller selve målformuleringsprocessen. De politiske måls karakter betinger i vidt omfang den styringsrolle, kommunalbestyrelsen/det politiske udvalg indtager, og handler bl.a. om, hvorvidt politikerne vil formulere mål for effekt/resultatsiden af opgaveløsningen eller ressource/indsatssiden. Processen for den politiske målformulering handler bl.a. om, hvordan administrationen skal understøtte målformuleringen, og hvordan der skabes sammenhæng og enkelhed i den politiske styring Karakteren af de politiske mål Måltyper De politiske mål skal sætte retning for den kommunale organisation og være udgangspunktet for den kommunale opgaveløsning. 6

7 Men de politiske mål skal ikke detailregulere opgaveløsningen. Politisk målstyring handler om at give ansvar og vise tillid til de fagprofessionelle medarbejdergrupper. Et ansvar og en tillid, der skaber engagement. Det politiske valg består derfor i, hvorvidt politikerne udover resultat- og effektmål vil formulere ressource- og indsatsmål og dermed styre, hvordan den kommunale organisation skal nå de opstillede resultat- og effektmål. Det er med andre ord et valg, der vedrører grænsen for den politiske involvering i den faglige styring. Hvis politikerne fx har en målsætning om at forbedre børnenes læsefærdigheder, kan de beslutte at tildele bestemte årgange en dansktime mere om ugen. Men politikerne kan også stille krav om en bestemt linjefagsdækning eller indførelsen af nye læringsstile. Den politiske involvering i den faglige styring kan variere fra fagområde til fagområde eller fra udvalgsområde til udvalgsområde og er ofte et resultat af historiske traditioner. I de politiske overvejelser om den fremtidige politiske styring kan det derfor også indgå, at der er behov for at gøre op med sådanne traditioner. Nogle indsatser kan desuden være så politisk kontroversielle, at de påkalder sig politisk stillingtagen fx beslutninger om en kommunes skolestruktur. Der kan også være opgaveområder, hvor det er svært at opstille resultatmål og effektmål, der er tilpas konkrete eller målbare. Her kan politikerne være nødt til at formulere indsatsmål ud fra en forventning om, at givne indsatser vil føre til de ønskede resultater og effekter Etårige og flerårige mål Det er et politisk valg, hvordan det kortsigtede og langsigtede perspektiv skal vægtes i den politiske styring og dermed i hvilken grad de politiske mål skal være etårige eller flerårige. De politiske mål har traditionelt været etårige, men den stigende fokusering på resultat- og effektsiden af opgaveløsningen betyder samtidig, at tidsperspektivet i den politiske målstyring er under forandring. For det vil typisk tage mere end et år, før resultaterne og effekterne af en ændret indsats kommer til udtryk det kan eksempelvis tage tid, før initiativer til nedbringelse af længerevarende sygedagpengeforløb får effekt. Det kan også være en udfordring for den kommunale organisation, hvis den konstant skal løbe efter nye mål og dreje indsatsen i nye retninger. Det kan til gengæld være en udfordring at sikre, at flerårige politiske mål ikke gør den politiske styring mindre effektiv. Det politiske niveau må løbende sikres de nødvendige tilbagemeldinger på, om opgaveløsningen udvikler sig i den ønskede retning i forhold til de opstillede mål. Ved sideløbende at arbejde med både kortsigtede og langsigtede mål kan der sikres en effektiv styring samtidig med, at den kommunale organisation sikres den nødvendige arbejdsro. 7

8 3.1.3 Målenes bredde og antal det politiske styringsfokus Det politiske styringsfokus afhænger af antallet af politiske mål og bredden i målene og kan være rettet mod en større eller mindre del af opgaveløsningen. De politiske mål skal ikke favne hele den kommunale opgaveløsning. Så forsvinder fokus i styringen. Det betyder, at bredden i de politiske mål må overvejes. Specifikke mål er velegnede til at signalere, at et område har stor politisk bevågenhed det kan være hensigtsmæssigt, hvis et område er præget af store udfordringer. Med brede mål er det på den anden side muligt at favne en bredere del af opgaveløsningen. Det betyder, at antallet af politiske mål må overvejes. Et stort antal politiske mål kan føre til, at målene mister deres retningsgivende effekt både politisk og i den kommunale organisation. Få politiske mål kan på den anden side føre til, at den kommunale organisation fokuserer for ensidigt på målene (målforskydning). Mange mål gør også dokumentationsopgaven på de udførende niveauer større. Antallet af mål politiske såvel som administrative må derfor også ses i sammenhæng med hensynet til en effektiv opgaveløsning. Generelt bør der kun dokumenteres i det omfang, det har en lokal styringsmæssig værdi, eller fordi det er et nationalt krav. Blot fordi noget kan dokumenteres, skal det ikke dokumenteres. Med få og klare politiske mål klargøres det, hvad der skal dokumenteres og hvorfor på alle niveauer i den kommunale organisation. Den klarhed må ikke udvandes af et stort antal administrative mål med tilhørende dokumentationskrav. De administrative mål skal respektere og understøtte det politiske styringsfokus Effektstyring hvordan? Med effektstyring forstås, at målene omhandler den effekt, politikerne ønsker at opnå ift. modtagerne af en given kommunal opgaveløsning fx forbedret livskvalitet, større trafiksikkerhed eller mindre kriminalitet. Udfordringen ved effektstyring er, at effekten kan være svær at måle. Både fordi effekten måske først viser sig efter en længere periode, og fordi effekten af en kommunal indsats kan være svær at isolere fra andre forhold. Det kan derfor være svært at følge op effektmålene og give politikerne en klar tilbagemelding. Spørgsmålet om effektstyring bliver derfor også i høj grad et spørgsmål om, hvordan en kommune kan arbejde effektorienteret på en hensigtsmæssig og pragmatisk måde. Det kan fx foregå ved, at der til de flerårige effektmål knyttes etårige resultatmål og/eller indsatsmål, hvis opfyldelse antages at bringe opgaveløsningen i retning af den ønskede effekt. For formuleringen af effektmål må ikke begrænse mulighederne for politisk opfølgning. Og mulighederne for opfølgning må ikke begrænse anvendelsen af effektstyring. 8

9 3.2. Målformuleringsprocessen Målformulering på politikernes præmisser Det er politikerne, der skal udstikke udviklingsretningen for kommunen og de kommunale serviceydelser. Og det er politikerne, der skal beslutte, hvilke politiske mål der konkret skal styres efter. Den politiske målformulering skal foregå på den politiske banehalvdel og ikke på den kommunale organisations administrative og fagfaglige banehalvdel. Ellers bliver målformuleringen en teknokratisk øvelse uden politisk ejerskab. Opgaven består i at sikre et samspil i målformuleringsprocessen mellem de politiske drøftelser om udviklingsretningen og den faglige viden og indsigt. Fx gennem en proces hvor politikerne leverer de første retningsgivende signaler, som administrationen efterfølgende kan omsætte til mulige politiske mål, der kan være udgangspunktet for de videre politiske drøftelser. Så der opnås en form for vekselvirkning i målformuleringsprocessen. Politisk målformulering kræver også, at politikerne klædes på til at tage de politiske drøftelser med nærværende og tilgængeligt inspirationsmateriale bl.a. i form af opfølgning på de eksisterende mål. Og at politikerne får de ønskede input fra borgerne, brugerne og medarbejderne fx gennem dialogmøder Sammenhængende styringsdokumenter Den politiske målstyring kan komme til udtryk i en række styringsdokumenter fx politikker, budgettet, kommuneplanen eller Agenda 21. Styringsdokumenterne kan indeholde politiske mål af forskellig karakter. Det kan gøre målformuleringen uoverskuelig og føre til en politisk oplevelse af, at målformuleringen foregår i øst og vest. Sammenhængende og et begrænset antal styringsdokumenter er et væsentligt element i udviklingen af en enkel og gennemsigtig målformulering, der er politisk meningsfuld Lokale og nationale mål Den kommunale opgaveløsning er i varierende grad underlagt statslige målsætninger og krav. Inden for nogle opgaveområder kan det være oplevelsen, at de statslige målsætninger og krav er så mange og så detaljerede, at de ikke efterlader et lokalpolitisk råderum. Men inden for alle opgaveområder er der plads til lokalt at formulere mål og prioritere enten i sammenhæng med eller ved siden af de nationale mål. Det lokalpolitiske råderum skal stå klart i den politiske målformulering, så politikerne kan udfylde dette rum gennem lokale mål. Men også for at sikre at de lokale og nationale mål ikke strider mod hinanden. 9

10 Samtidig er antallet af nationale og lokale mål væsentligt. Er der formuleret mange nationale og lokale mål, kan der opstå et overload af mål, så målene risikerer at miste deres retningsgivende effekt både på det politiske og administrative niveau. 4. Politisk målopfølgning Politisk målstyring forudsætter en aktiv politisk opfølgning på de politiske mål. Er målene nået? Var målene ambitiøse nok? Skal målene justeres? Blev målene nået inden for de økonomiske rammer? Den politiske opfølgning fuldender den politiske styringskæde og er samtidig styringskædens udgangspunkt. For opfølgningen på de politiske mål er grundlaget for formuleringen af nye politiske mål. Det politiske styringsvalg vedrørende den politiske målopfølgning omfatter opfølgningens indhold og form, og hvordan og hvornår opfølgningen præsenteres for det politiske niveau Karakteren af den politiske målstyring Politisk målstyring forudsætter, at de politiske mål formuleres så klart, at der kan følges systematisk op på målene. En systematisk opfølgning indebærer, at der på bestemte tidspunkter følges op på en bestemt måde, hvorved der opnås en ensartet i opfølgningen, der bl.a. muliggør sammenligninger over tid. En systematisk opfølgning må derfor indeholde et kvantitativt element, men kan derudover suppleres med mere kvalitative elementer. En kvantitativ opfølgning bygger på hårde data fx i form af nøgletal (karaktergennemsnit, andelen af unge rygere, aktiveringsgrad), tilfredshedsmålinger eller regnskabstal. En kvalitativ opfølgning bygger på blødere former for tilbagemeldinger fx selvevalueringer, politiske dialogmøder med det udførende niveau eller videoklip med fortællinger fra brugerne/medarbejderne. Kravet om en systematisk opfølgning betyder ikke, at der ikke kan foretages opfølgninger af mere kvalitativ karakter. En opfølgning i ord kan eksemplificere tallene og give anledning til andre former for politiske refleksioner. Kvalitative opfølgninger kan derfor supplere den kvantitative opfølgning. Den tætte sammenhæng mellem karakteren af de politiske mål og mulighederne for opfølgning kræver en sammentænkning af tilrettelæggelsen af den politiske opfølgning og den politiske målformuleringsproces. Det kan fx foregå ved, at administrationen i forbindelse med den politiske målformulering for hvert af de foreslåede mål præsenterer politikerne for, om der findes indikatorer, der kan benyttes i en opfølgning på målet. Og hvad det vil kræve at tilvejebringe indikatorerne, hvis de ikke allerede er tilgængelige tilvejebringelsen af indikatorerne kan fx stille krav om en ny dokumentationspraksis på det udførende niveau. 10

11 Inden for nogle opgaveområder er der fx af lovgivningsmæssige eller kulturelle årsager udviklet en mere omfattende dokumentationspraksis, ligesom det inden for nogle opgaveområder er lettere at tilvejebringe forskellige former for dokumentation. Det kan derfor være oplevelsen, at der allerede eksisterer en lang række data, som kan anvendes til dokumentation. Og at det derfor mere handler om at vælge de relevante data ud og imødegå, at alle data blot anvendes i opfølgningen, fordi de nu engang foreligger Præsentationen af den politiske målopfølgning Hvis den politiske opfølgning primært har en kvantitativ form, kan den politiske opfølgning bestå i, at byrådet en gang om året præsenteres for en rapport fra administrationen, hvor det for hvert politisk mål opgøres og beskrives, hvordan udviklingen har været. Det kan dog være svært at opnå et politisk ejerskab til en opfølgningsrapport af denne type, fordi en sådan rapport ikke opleves som politisk nærværende og derved bare godkendes. En måde at gøre opfølgningen mere nærværende på kan være at koble opfølgningen med en temadrøftelse om udviklingen inden for det pågældende område kombineret med formuleringen af nye politiske mål. En anden måde kan være at supplere den kvantitative opfølgningsform med mere kvalitative former for opfølgning fx små film med fortællinger om hverdagen i kommunens institutioner, afholdelse af møder med repræsentanter fra de udførende niveauer eller brugerne med dialog om udviklingen og de opnåede resultater. En tredje måde er at differentiere i opfølgningen, så udvalgene følger mere grundigt op på de politiske mål kombineret med den løbende opfølgning på driften, mens byrådet følger op på et mere overordnet niveau fx ved at en mundtlig præsentation af målopfyldelsen udgør afsættet for de første drøftelser om tværgående prioriteringer i forbindelse med budgetlægningen. 5. De politiske mål og budgettet I et politisk mål- og rammestyringskoncept skal den politiske målformulering, opfølgningen på de politiske mål og de økonomiske rammer for opgaveløsningen kobles. Ellers giver den politiske målstyring ikke mening. I målformuleringen eller budgetforhandlingerne må indgå en politisk helhedsvurdering af, om de politiske mål kan nås inden for de eksisterende økonomiske rammer, eller om der skal tilføres flere ressourcer. Mere konkret er det et politisk styringsvalg, hvor tæt koblingen mellem de politiske mål og budgettet skal være. 11

12 5.1. Tæt kobling mellem de politiske mål og budgettet Kobles den politiske målformulering tæt til budgettet, vil det enkelte mål kunne aflæses direkte i budgettet. Og fra år til år vil der kunne flyttes rundt på ressourcerne inden for og på tværs af de politiske udvalg med udgangspunkt i de politiske mål. Det vil være svært at etablere en fuldstændig kobling mellem de politiske mål og budgettet, fordi budgetbehovet i vidt omfang afhænger af de konkrete indsatser. En tæt kobling kan bidrage til, at de politiske mål bliver styrende for kommunens budget og ikke omvendt. De politiske mål vil være et centralt element budgetforhandlingerne og indvirke på fordelingen af ressourcer inden for og på tværs af de politiske udvalgsområder. En tæt kobling kan også bidrage til, at de politiske mål i højere grad bliver styrende for den kommunale opgaveløsning, og at den politiske opmærksomhed på målene fastholdes. Men en tæt kobling kan også føre til, at det kan være svært at opnå bred politisk enighed om de politiske mål, fordi målformuleringen og diskussionen om budgettet blandes sammen. Desuden kan en tæt kobling skabe en udgiftsdrivende forventning i den kommunale organisatio n om, at formuleringen af nye politiske mål skal følges op af yderligere ressourcer og ikke at nye mål kan nås inden for den eksisterende økonomiske ramme gennem ændringer i adfærd og en mere effektiv opgaveløsning. I forbindelse med målopfølgningen kan en tæt kobling også føre til strategisk adfærd, hvor der i opgaveløsningen kun fokuseres på at opfylde målene Løs kobling mellem de politiske mål og budgettet En løs kobling består i, at de politiske mål indgår i budgettet, men uden at der sættes kroner og ører på det enkelte mål. Det afvejes, om de politiske mål vil kunne opnås inden for de eksisterende rammer, eller om der skal tilføres flere ressourcer til området. Hvis de to processer slet ikke kobles, træffer politikerne i budgetlægningen beslutning om de økonomiske rammer for opgaveløsningen uafhængigt af de politiske mål. En løs kobling af målene og budgettet kan gøre det lettere at nå til enighed om de politiske mål. Til gengæld kan det svække institutionernes incitamenter til at arbejde i retning af at opfylde de politiske mål. Valget af en løs kobling mellem de politiske mål og budgettet kan hænge sammen med en forståelse af, at økonomi kan knyttes på indsatser, men ikke på resultater og effekter. Hvis det ud fra denne forståelse besluttes at overlade beslutningerne vedrørende indsatserne til den kommunale organisation, vil en tæt kobling mellem mål og budget ikke give mening. 12