Høring over udkast til Inatsisartutlov om telekommunikation og teleydelser

Transkript

1 Departementet for Kommuner, Bygder, Yderdistrikter, Infrastruktur og Boliger Høring over udkast til Inatsisartutlov om telekommunikation og teleydelser TELE-POST skal hermed afgive svar til det fremsendte lovudkast. Udkastet følger kun en måned efter et andet udkast, hvor der foruden Konkurrenceloven også blev foreslået forskellige tilpasninger af teleforordningen. Nu foreslås teleforordningen så helt fjernet, og erstattet af en ny Inatsisartutlov. Det kunne have været hensigtsmæssigt i høringsbrevet at redegøre for, hvad der konkret har ført til, at man nu har trukket dette ændringsforslag tilbage, og i stedet ønsker at erstatte forordningen med en helt ny lov. Ulloq/Dato: Saaff./Vores ref.: fdr Suliarinn./Sagsnr.: Teleforordningen trænger til opdatering på en lang række områder, men en gennemførelse af Inatsisartutforslaget i dets nuværende form vil være en forspildt mulighed for at gøre det ordentligt. Ved at fremlægge forslaget i denne form vil Naalakkersuisut komme til at fremstå som ude af trit med de teknologiske fremskridt og erfaringer, der er gjort siden teleforordningens vedtagelse i Om lovens fire ændringsområder: 1) Flytning af opgaver til Konkurrenceloven TELE-POST har allerede i høringssvar fremsendt 27. april 2017 kommenteret denne del af lovforslaget, og har ikke yderligere bemærkninger. 2) Organisatoriske ændringer TELE-POST har allerede i høringssvar af 27. april 2017 kommenteret denne del af lovforslaget, hvor vi bifalder adskillelsen af lov- og politikforberedende opgaver fra tilsynsopgaverne. Vi bemærker, at der i nærværende forslag er sket en væsentlig ændring af det oprindelige forslag, uden at det er tydeligt, hvorfor det er tilfældet. Vi vil henvise til vores opbakning til den i april foreslåede organisering. 3) Videregivelse af hemmelige telefonnumre til brug for domstolene TELE-POST kan ikke af det fremsendte materiale skønne, hvilken byrde det vil pålægge os at give myndighederne adgang til hemmelige numre. Det er næppe særligt TELE Greenland A/S Postboks Nuuk Tlf.: Fax: A/S Reg.nr.:

2 omfattende, men vi ønsker at indgå i en dialog om den nærmere udformning af sådanne regler, da det også kan medføre behov for små justeringer af vores abonnementsvilkår og procedurer i Nummeroplysningen. Vi skal desuden bemærke, at vi med udbredelsen af prepaid abonnementet Tusass har langt mindre sikkerhed for identiteten af et telefonnummers bruger, end med det traditionelle postpaid abonnement, hvor vi altid stiller krav om cpr-nummer på den ansvarlige abonnent. 4) Sproglige opdateringer TELE-POST har ingen kommentarer til denne del af lovforslaget. Overordnede bemærkninger TELE-POST så gerne, at man i udarbejdelsen af en helt ny telelovgivning i større grad end det er tilfældet tog udgangspunkt i de erfaringer, der er gjort med teleforordningen, og i mindre grad på de forventninger til fremtiden som i 2006 førte til teleforordningens vedtgelse. Det forekommer således mærkværdigt, at det i forhold til et marked som i lovbemærkningerne betegnes som i konstant dynamisk udvikling anses som relevant flere steder i bemærkningerne at citere en rapport fra 2004 endda med nogle vurderinger som allerede dengang var behæftet med stor usikkerhed. Når man udskifter en 11 år gammel forordning med en ny lov, der regulerer forholdene på et marked, der har ændret sig markant i det seneste årti, så må man forvente, at bemærkningerne og fortolkningerne heri tager udgangspunkt i de aktuelle markedforhold. Der er imidlertid videreført en lang række bemærkninger uændret fra 2006-forordningen. Dette er ifølge teksten endda helt bevidst: De almindelige bemærkninger til loven er søgt opretholdt i sin helhed. Det forklares ikke, hvorfor man anser det for relevant at gennemføre en ny lov på basis af et forældet vidensgrundlag. TELE-POST savner således, at lovforslaget, i hvert fald på bemærkningsniveau, forholder sig mere aktivt til følgende områder, hvor der gennem årene er skabt relevant erfaring: 1) Naalakkersuisuts bemyndigelse til at liberalisere koncessionerede tjenester I lovforslagets almindelige bemærkninger argumenteres for, at det skal være muligt løbende at kunne justere reguleringen uden en fornyet, langsommelig lovgivningsproces. Netop dette argument synes dog ikke at holde. Lovgivningsprocessen for nærværende lov synes at være ret hurtig: Forslaget som er dateret 10. april 2017, dvs. midt i høringsperioden for ændringsforslaget til den forordning den skal erstatte, forventes vedtaget allerede på Inatsisartuts efterårsmøde 2017, og sat i kraft pr. 31. december Dvs. at man forventer at have gennemført lovgivningsprocessen for en helt ny telelov på under 9 måneder. Det forekommer ikke at være en langsommelig lovgivningsproces, om end en for hurtig proces også kan have indvirkning på processens kvalitet. 2 / 8

3 Det der nok egentlig siges i ovenstående tekstcitat er, at Naalakkersuisut er uenig i Inatsisartuts beslutning fra juni 2016, som pålagde Naalakkersuisut at foreslå ophævelse af den hidtidige bemyndigelse i teleforordningen fra 2006, og inddrage Inatsisartut mere aktivt i beslutninger om eventuel yderligere liberalisering på teleområdet. Men netop den fleksibilitet, som i lovforslaget fremføres som en nødvendighed, har TELE-POST gentagne gange fortalt er en væsentlig usikkerhed i rammevilkårene i forhold til vore långivere, og i forhold til vores beslutninger om store og langsigtede investeringer i teleinfrastrukturen. 2) Kravene til TELE-POSTs dokumentation og rapportering bør stå i rimeligt forhold til telemarkedets størrelse og formålet om konkurrencemæssig transparens Efter Naalakkersuisuts udstedelse af regnskabsbekendtgørelse af 7. februar 2014 måtte TELE-POST i bruge meget omfattende ressourcer på at opstille regulatoriske regnskaber, med ekstremt detaljerede regnskabsmæssige opsplitninger. Vi er endt med et regnskab, der er så kompliceret at udarbejde, vedligeholde og revidere, at dets nytte for myndighederne givetvis ikke står mål med omkostningerne ved at udarbejde det. Ved direkte at kopiere regulatoriske krav fra langt større telemarkeder til Grønland, har man således pålagt TELE-POST et lige så stort ekstra administrativt arbejde som i langt større teleselskaber. 3) Loven bør anerkende at krydssubsidieringen i dag udgør grundlaget for de store investeringer i teleinfrastrukturen En specificeret og finansieret forsyningspligt, ledsaget af en langdistanceafgift, kunne i fremtiden afløse krydssubsidiering, i opfyldelsen af digitaliserings- og fordelingspolitiske målsætninger. Derfor skal der naturligvis være hjemmel i teleloven til at gøre dette. Der bør dog tages udgangspunkt i den faktiske situation: Loven bør derfor klart hjemle den eksisterende krydssubsidiering mellem koncessionerede tjenester, og ikke kun inden for den enkelte koncessionerede tjeneste. Således sker der reelt i dag eksempelvis subsidiering af fastnettelefoni og Wholesale internet og datatjenester fra mobiltelefoni, hvilket fremgår klart af de regulatoriske regnskaber. Naalakkersuisut forbeholder sig desuden fortsat ret til at pålægge TELE-POST underskudsgivende opgaver som derfor reelt vil blive finansieres af overskud fra andre tjenester. 4) Myndighederne bør allerede tidligt i processen opstille klare funktionalitetskrav til liberaliserede tjenester Det tog ca. 3-4 år fra den første kontakt mellem TELE-POST og en privat operatør før der ved Telestyrelsen mellemkomst var defineret principper for prissætning og funktionalitet for det såkaldte Global IP produkt. Det tog 2 år fra det første formelle ønske om SIP-trunking til produktet var defineret og prissat, og yderligere et år før produktet var etableret i TELE-POST. Wholesale IPprodukterne var også længe undervejs, og TELE-POST havde få retningslinjer at gå ud fra, men måtte selv påtage sig at definere produkterne. Vi har i tidligere høringssvar erkendt, at TELE-POST har medansvar for disse lange processer, men det ændrer ikke på, at læringen må være, at telemyndighederne, evt. gennem konsulenter med indsigt i den grønlandske teleinfrastruktur, må bidrage 3 / 8

4 mere proaktivt til definition og afgrænsning af, hvad der udgør en rimelig anmodning om samtrafik. 5) Giver det stadig mening at oprette et Teleklagenævn? Man har i årevis forgæves forsøgt at oprette et Teleklagenævn. Antallet af sager som dette nævn ville have haft mulighed for at behandle er desuden yderst begrænset, og begrænses yderligere ved, at nævnet ikke skal behandle bagatelsager. Det indikeres således korrekt i bemærkningerne, at det kan være nødvendigt at søge ekspertise uden for Grønland til besættelse af poster i dette nævn, og med et yderst begrænset antal sager, vil denne kompetence næppe heller med tiden blive opbygget. Med adgangen til at behandle sager af konkurrencemæssig karakter i Konkurrencenævnet, og med adgangen til at indklage nævnsafgørelser for domstolene, synes det værd at overveje, om der reelt er et udtalt behov for at oprette et Teleklagenævn i Grønland. I stedet kunne telekunderne spares for den udgift på kr., som nævnets drift mindst må forventes at udgøre årligt, når det er oprettet. Hertil kommer, at selvstyrets administration vil undgå at blive pålagt nævnets sekretariatsbetjening. Det skal i øvrigt bemærkes, at der er fejl i nummereringen af bemærkningerne til 17, stk. 3-8, samt at der er uoverensstemmelse mellem de almindelige bemærkninger, der placerer sekretariatsbetjeningen i Forbruger- og Konkurrencestyrelsen, og bemærkningerne til 17, der placerer denne opgave i ressortdepartementet. Om lovforslagets almindelige bemærkninger: S. 1: Det nævnes, at En specificeret forsyningspligt definerer derfor, hvilke tjenester og maksimalpriser yderområderne skal tilbydes. Som sætningen er formuleret synes den at beskrive en aktuel tilstand. Dette er jo imidlertid ikke tilfældet, undtagen for ensomt beliggende landbrugsbedrifter. I stedet er der for langt de fleste jo reelt tale om, at TELE-POST af egen drift påtager sig krydssubsidiering, særligt fra mobil- til internetområdet gennem vores investerings- og prispolitik. S. 2, 2. afsnit: Der tales flere steder om en udvikling i Grønland. Reelt er der tale om en udvikling i hele verden, og det giver ikke mening at fremhæve Grønland specifikt i denne sammenhæng. S. 2, 3. afsnit: Der tales om et fremtidsscenarie, hvor transmissionskapacitet ikke er en knap ressource. Det er vigtigt for forståelsen af de telepolitiske udfordringer dels at redegøre for tidsperspektivet i et fremtidsscenarie, dels at gøre det tydeligt, at der fortsat er betydelige kapacitetsmæssige begrænsninger for en stor del af teleinfrastrukturen. Hvis fremtiden eksempelvis tænkes i et 5-10 årigt perspektiv, så må der inden for denne periode forudses yderligere en række store (ikke-rentable) investeringer i radiokædeudvidelser, satellittransmission og aktivering af yderligere kapacitet i søkablet. Det skyldes, at kunderne vil forøge deres forbrug eksponentielt, med streaming af tv mv. Derfor vil der allerede om få år være behov for yderligere opgraderinger af infrastrukturen. Det afsluttende udsagn i tekstafsnittet om at internettet ikke i samme grad er en knap ressource længere er således i princippet korrekt, når der lægges vægt på i samme grad. Som det står, kan læseren let få den 4 / 8

5 forkerte opfattelse, at kapacitet ikke længere en stor teknisk og økonomisk udfordring. S. 3, 1. afsnit: Det siges at internettjenesten via trådløs access er den eneste tjeneste, der er liberaliseret. Dette er forkert. Siden 2015 har TELE-POST solgt engros accessog datatjenester med henblik på, at andre operatører kan tilbyde internettjenester via fast access gennem TELE-POSTs netværk. S. 3, 3. afsnit: I afsnittet siges det, at tjenesteudbydere kan levere teletjenester. Rettelig bør der skrives internet- og datatjenester, eftersom definitionen på teletjenester på s. 7 ikke harmonerer med omfanget af tjenesteliberalisering i Samme afsnit afsluttes med en sætning om regnskabsmæssig udskilning, der slet ikke hænger sammen med det foregående. S. 3, 5. afsnit: Der er hensigt om at styrke samarbejdet for at lære af de danske erfaringer. Imidlertid må det konstateres, at lovgivningen i forvejen bygger meget på danske erfaringer og forholdene på det danske telemarked. Bl.a. har der tidligere været gennemført udvekslingsophold for embedsmænd. Som nævnt ovenfor synes der at være stærkere behov for at telemyndighederne styrker sin indsigt i det grønlandske telemarked. S. 6, 4. og 5. afsnit: Det nævnes, at man vurderer, at udbydere har retskrav på at få tilladelse, og at licenser skal kunne tildeles uden videre krav. Det diskuteres ikke, om dette er hensigtsmæssigt. TELE-POST mener, at der bør kunne forlanges en vis grad af professionalisme for at starte op som internetudbyder, og ville se det som naturligt, at telemyndighederne opstiller et sæt objektive minimumskrav til en udbyders formåen. S. 6, afsnit 6: Afsnittet er skrevet i fremtidsform, selv om der er tale om noget der allerede er sket. S. 7, tabellen: Internettjeneste via trådbåren access er et liberaliseret forretningsområde men står opført som koncessioneret. Samme fejl gør sig gældende på s. 14, 3. afsnit. S. 9, afsnit 5: Der er allerede flere aktører på markedet, og den årlige betaling til Telestyrelsens drift indgår i prisen for engros-langdistancekommunikation. Således er alle operatører med til at finansiere Telestyrelsen. Samme fejl ses på s. 45, 26, stk. 2. S. 10, 6. afsnit: Det er formentlig relevant at nævne, at TELE-POST som koncessionshaver af egen drift har udrullet mobiltelefoni til alle bygder, dvs. også bygder med færre end 70 indbyggere. Det er også vigtigt, at en eventuel forsyningspligt defineres på serviceniveau, og ikke ved en bestemt teknologisk platform eksempelvis fastnettelefoni, GSM eller ADSL. S. 11, afsnit 3: Det er naturligt, at man ønsker at spare mest muligt på driftsomkostningerne til forsyningspligtige områder, og dermed reducere forsyningspligtunderskuddet. Imidlertid må man forstå, at også disse områder trækker på hovedkontorsfunktioner, og at kunder i disse områder også ønsker markedsføring og produktudvikling. Man skal derfor gøre sig klart, at lovforslaget ved at kræve, at disse omkostninger ikke medtages i forsyningspligtregnskaberne reelt siger til TELE-POST, at vi ikke bør gøre noget for at markedsføre og udvikle de forsyningspligtige tjenester. Dette er næppe i harmoni med Naalakkersuisuts digitaliseringsstrategi. S. 12, 1., 3. og 5. afsnit: Princippet om afskaffelse af krydssubsidiering harmonerer dårligt med den faktiske udvikling. Selv om det utvivlsomt er rigtigt, at krydssubsidie- 5 / 8

6 ring kan erstattes af forsyningspligt, så er der ikke i bemærkningerne overbevisende argumentation for, at dette er et bedre redskab end det nuværende til at skabe gennemsigtighed. Allerede i dag kan man med det regulatoriske regnskab opnå overblik over den interne subsidiering mellem TELE-POSTs tjenester. S. 12, afsnit 5: Det nævnes her at koncessionerede tjenester som helhed ikke må være underskudsgivende, men i bemærkningerne til 5, stk. 2 nr. 4 og 5 står der modsætningsvis, at Naalakkersuisut skal kunne pålægge koncessionshaver at drive tjenester med underskud, eksempelvis maritime og samfundsvigtige tjenester. Lovgivningen indeholder dermed to modsatrettede principper. S. 13, afsnit 2: Sætningen Der er fokus på beredskabet står helt løsrevet, og de to efterfølgende afsnit, der hverken angiver retning eller mål på området, synes at modsige dette udsagn. S. 13, afsnit 7: Liberalisering af overskudsgivende tjenester medfører ikke kun et reduceret udbytte, men også formindsket investeringsaktivitet, fordi dette vil indskrænke spillerummet for ikke-rentable investeringer i teleinfrastrukturen. S. 15: En afgift med et provenu på ca. 2 mio. kr. fordelt på al langdistancekommunikation vil betyde at prisstigningen i engrosleddet sandsynligvis ikke slår igennem på prisen af de tilknyttede slutbrugerprodukter. Det kan muligvis være sandt, afhængig af konkurrencesituationen på detailprodukterne, men det er ikke det samme som at en afgift ikke vil have en negativ effekt. Såfremt en prisstigning i engrosleddet skal absorberes af detailleddet, vil dette selvsagt medføre ringere rentabilitet for operatørerne, og dermed lavere skatteprovenu og evne til investeringer. Operatørerne kan også for at bevare et uændret nettoprovenu vælge at fastholde sine detailpriser, men indkøbe lidt mindre engroskapacitet, og dermed forringe kvaliteten af detailproduktet til skade for forbrugeroplevelsen og det helt overordnede mål om at styrke digitaliseringen. Det bør derfor overvejes helt at undlade bemærkningen om, hvilken effekt en afgift vil have for slutbrugerne. Bemærkninger til forslagets enkelte bestemmelser S. 17, 1, stk. 2: TELE-POST er i gang med at nedlægge den kommercielle kystradiotjeneste, eftersom denne tjeneste er stærkt underskudsgivende. Kunderne er gennem de senere år skiftet til alternative teknologier til deres maritime kommunikationsbehov. TELE-POST vil derfor foretrække, at der ikke i lovgivningen fremadrettet henvises til den kommercielle kystradiotjeneste. S. 20, 2, stk. 3: Det nævnes at udbydere skal kunne etablere kabelforbindelse mellem deres udstyr i koncessionshavers bygning. Dermed må det forstås, at udbyderen selv skal have adgang til at trække ledninger rundt i TELE-POSTs bygninger. Dette må vi kraftigt opponere imod. Vi kan tilslutte os, at udbyderne skal have adgang til at få etableret forbindelser, men det må ske i overensstemmelse med TELE-POSTs netværksplanlægning, og med anvendelse eller under tilsyn af TELE-POSTs tekniske personale. S , 10, stk. 2, nr. 5: Den nuværende formulering i loven lægger op til, at Naalakkersuisut skal godkende alle ændringer af priser og vilkår på det koncessionerede område. TELE-POST har foreslået Telestyrelsen, at det skal være muligt for TELE- POST at foretage pris- og vilkårsændringer på det koncessionerede område f.eks. på 6 / 8

7 telefoni uden forudgående godkendelse fra Naalakkersuisut, såfremt disse ændringer entydigt er til forbrugernes fordel, og såfremt den koncessionerede tjeneste som helhed ikke er underskudsgivende. Derimod skal der fortsat gælde et godkendelsesregime for prisstigninger, nedlæggelse af tjenester og andre ændringer, der vil bebyrde kunderne. Det vil være hensigtsmæssigt at indarbejde en sådan smidiggørelse af den nævnte bestemmelse i den ændrede telelov. S. 35, 14: I bemærkningerne står, at Det er Telestyrelsen der vurderer i hvilket omfang der er behov for en orientering og tager initiativ hertil. Det kan læses således, at Naalakkersuisut er frataget muligheden for at henvende sig til Telestyrelsen med ønske om en orientering. Sådan synes reglen imidlertid ikke at skulle fortolkes. Den må fortolkes således, at Telestyrelsen har en pligt til at orientere. Men også at Naalakkersuisut har ret til at bede om en orientering og dette uafhængig af, om Telestyrelsen i det konkrete tilfælde har skønnet, at der er behov for at orientere Naalakkersuisut. S. 35, 17, stk. 4: Såfremt det fastholdes at oprette et Teleklagenævn vil TELE-POST foreslå, at koncessionshaver for den nationale teleinfrastruktur får ret til at udpege ét af de to medlemmer af nævnet, som ifølge forslaget og den gældende forordning skal udpeges af telebranchen. Dels bør koncessionshaver ikke være tvunget til at være medlem af en brancheorganisation for at søge indflydelse på tilknytningen af brancheeksperter til Teleklagenævnet, dels vil en sag i Teleklagenævnet i langt de fleste tilfælde have koncessionshaver som den ene part, og en privat operatør som den anden part. S. 37, 16: Bestemmelsen pålægger Telestyrelsen at afgive en årsberetning. Det fremgår imidlertid ikke, om denne årsberetning offentliggøres. Senest offentliggjorte årsberetning på Telestyrelsens hjemmeside er fra Det kan eventuelt overvejes at slette bestemmelsen om at Telestyrelsen skal afgive årsberetninger (og evt. den tilsvarende i 17, stk. 7 for Teleklagenævnet), såfremt det allerede på forhånd må formodes, at der ikke er administrative ressourcer til at udarbejde en fast årlig beretning og hvis Naalakkersuisut ikke aktivt efterspørger en sådan informationskanal. S. 40, 23: Det nævnes, at en basal teletjeneste bl.a. er adgang til internettet gennem PSTN/ISDN. Imidlertid er internetopkaldstjenesten 126 afskaffet (med Naalakkersuisuts godkendelse), og dette kan således ikke længere siges at være en basal teletjeneste. Dette bør tilrettes, da det netop er et eksempel på udsagnet i den efterfølgende sætning: at der ikke er tale om et statisk begreb. Det er ikke bare radikalt, men reelt sludder lidt senere i afsnittet at definere en bærelinje som en basal teletjeneste. En bærelinje er en del af infrastrukturen, og opdelingen er vist i tabellen på s. 7 i de alm. bemærkninger. S. 41, stk. 1: Den eksisterende tekst Koncessionsbestemmelserne indeholder en forpligtelse for koncessionshaveren til at udbyde teletjenester til befolkningen i hele Grønland på lige vilkår kan læses derhen, at der skal gælde ens priser for teletjenester i hele landet. Det er imidlertid ikke i overensstemmelse med de faktiske forhold, med andre dele af lovgivningen, hvor der eksempelvis er fastsat specialvilkår for ensomt beliggende landbrug, eller med Naalakkersuisuts beslutning i 2014 om at indføre flere omkostningszoner. Bestemmelsen har til formål at sikre, at der gælder samme priser og vilkår for tilslutning til telenettet for samme typer af kunder på 7 / 8

8 samme sted. Allerede i dag findes også godkendte vilkår, der er forskellige for hhv. erhvervs- og privatkunder, og produktudbud og priszoner er fastsat ud fra den teleinfrastruktur, der er til rådighed, jf. også 28, stk. 3. S. 49, 30: TELE-POST har nedlagt betalingstelefonautomaterne, og det giver ikke længere mening at fastholde reference til denne tjeneste i en telelov fra S. 51, 32: ISDN-nettet er under udfasning, og tjenester konvergerer mod IP. Det giver ikke mening at referere specifikt til legacy-tjenester, som ikke kan forventes at eksistere om 3-5 år. Inussiarnersumik inuulluaqqusillunga / Med venlig hilsen Flemming Drechsel Wholesaledirektør 8 / 8