Evaluering af voksenundervisnings- og aktiveringsindsatsen for asylansøgere

Transkript

1 Evaluering af voksenundervisnings- og aktiveringsindsatsen for asylansøgere Marts 2005 Rambøll Management Nørregade 7A DK-1165 København K Denmark Tlf:

2 Indholdsfortegnelse 1. Indledning Baggrunden for VUA Rammebetingelser mindre volumen, ny fokus Evalueringens formål Kort om datagrundlaget Resumé og anbefalinger Læsevejledning Voksenundervisnings- og aktiveringsindsatsen Ændringer i aktiveringstilbuddet Ændringer i undervisningstilbuddet Spot på operatørerne Kapacitet Beboersammensætning på faser Erfaring i asylarbejde Værdigrundlag Organisering af VUA-indsatsen 3.6 Sammenfatning hvem er operatørerne? Implementeringen af VUA Overgangen til VUA Implementering af VUAs indhold aktivering og undervisning Implementering af VUAs aftalesystem Noget for noget som redskab i asylprocessen Logikken bag noget for noget Virker noget for noget -rationalet belyst ved udbetalingsraterne Virker noget for noget -rationalet operatørperspektivet Virker noget for noget beboernes holdning og adfærd Resultaterne i perspektiv Når integrationen skal i gang overgivelse fra operatører til kommune Når der er givet opholdstilladelse om mål og lovgrundlag Overgangen i virkelighedens verden Resultaterne i perspektiv VUA-erfaringerne i introduktionsperioden tre historier fra kommunerne Muhammed Jean Raahi 80

3 8. Vurdering af VUA Har VUA haft de forventede virkninger? Opfyldes VUAs formål? Eksterne påvirkninger og hvad de betyder for VUA i fremtiden Metode og datakilder Grundlæggende metodiske hensyn Eksplorative interview og dokumentstudier Interview med medarbejdere og ledelse på udvalgte centre Interview med beboere Interview med kommuner og sprogskoler Interview med flygtninge Talmateriale fra Udlændingestyrelsen 97

4 1. Indledning Rambøll Management præsenterer i denne rapport evalueringen af voksenundervisnings- og aktiveringsindsatsen for asylansøgere (herefter VUA), som trådte i kraft i juli Baggrunden for VUA Regeringen barslede i 2002 med sit bud på fremtidens integrationspolitik. Det fremgik blandt andet af På vej mod en ny integrationspolitik, at man ville lægge vægt på en mere aktiv og konstruktiv præasylfase i tråd med den generelle prioritering af selvforsørgelsesmålsætningen. Derfor blev der den 1. juli 2003 iværksat en reform af undervisnings- og aktiveringstilbuddene for voksne asylansøgere. Målsætningen med reformen er dobbelt. På den ene side skal den konstruktive og aktive præasylperiode ruste de asylansøgere, som får opholdstilladelse, til den videre integrationsproces i kommunerne og i det danske samfund i øvrigt. På den anden side har reformen til formål at sikre, at de asylansøgere, som får afslag på opholdstilladelse, får gode muligheder for en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet. I forlængelse heraf blev tilbuddene til asylansøgerne som noget nyt gjort differentierede, således at asylansøgere, som har fået endeligt afslag på asyl, eller som endnu ikke har fået deres sag under behandling i Danmark, i begrænset omfang har adgang til undervisning og aktivering. Indholdet i reformen kan kort sammenfattes i tre overskrifter: Mere indhold : Reformen udvider mulighederne for aktivering af asylansøgere, fx i form af øget adgang til virksomhedspraktikker. Tilmed styrker reformen danskundervisning af asylansøgere ved eksempelvis at introducere et obligatorisk introduktionskursus og give mulighed for, at asylansøgere kan deltage i undervisningen i andre fag, som eksempelvis engelsk og it-relaterede fag. Nye aftaler og incitamenter: Som led i VUA-programmet skal aftalerne om aktivering og undervisning af asylansøgere aftales og nedfældes i en kontrakt, der indgås mellem asylansøgeren og det enkelte asylcenter. Herudover introducerer programmet et nyt belønningssystem, som er knyttet an til kontrakten. Asylansøgere, som overholder de kontraktlige forpligtelser, får udbetalt en tillægsydelse oven i grundydelsen og eventuelle forsørgertillæg dog med den nuancering, at ansøgere, som får et begrænset tilbud om undervisning og aktivering, får et mindre tillæg end ansøgere, som får deres sag behandlet i Danmark. Nye værdier: Reformen bygger på principperne i regeringens generelle integrationspolitik, som lægger vægt på, at udlændinge skal aktiveres og hurtigt i gang med aktiveringsindsatsen. Ud over de nye muligheder, i form af udvidede undervisnings- og aktiveringstilbud, stilles flere krav til asylansøgerne, hvor deltagelse i aktivering og danskundervisning eller engelsk bliver en betingelse for at få udbetalt tillægsydelse. 1

5 Det juridiske grundlag for VUA-reformen er L 292 Lov om ændring af udlændingeloven hvoraf det af bemærkningerne til lovforslaget (L 157 af 29. januar 2003) fremgår, at erfaringerne med reformen skal kortlægges i foråret 2005 med henblik på at vurdere, om der er behov for administrative tilpasninger af reformen. Kortlægningen skal indgå i forbindelse med forhandlingerne om Finansloven for Rammebetingelser mindre volumen, ny fokus Siden 2001 har asylområdet gennemgået en markant udvikling. Antallet af asylansøgere er faldet til lidt over en fjerdedel af antallet i Det samme gælder antallet af meddelte opholdstilladelser. Kommunerne fik i 2004 kun tildelt cirka en tredjedel af det antal flygtninge, som tilfældet var i 2001, og antallet af indkvarterede på asylcentre er ligeledes faldet til lidt over en tredjedel. Også tallene i forbindelse med Udlændingestyrelsens behandling af asylsager er faldet drastisk. Antallet af asylsager, der er overgået til realitetsbehandling, er faldet fra i 2000 til i 2004 (et fald på 84 %), og anerkendelsesprocenten er faldet fra ca. 50 til 10 % i 2004 (et fald på 80 %). Tabel 1.1: Udviklingen på asylområdet. 1 Asylområdet generelt Periode Året 2000 Året 2001 Året 2002 Året 2003 Året 2004 Antal asylansøgere (bruttoansøgertallet) Antal opholdstilladelser meddelt på asylområdet mv Antal flygtninge fordelt til kommunerne (af Udlændingestyrelsen) Antal indkvarterede på asylcentre Tal for Udlændingestyrelsens del af asylsagsbehandlingen Antal asylansøgere, der er overgået til realitetsbehandling (registreringstallet) Anerkendelsesprocenten i spontane asylsager i Udlændingestyrelsen 49 % 53 % 28 % 22 % 10 % Asylansøgere med ophold i Danmark er normalt indkvarteret på et asylcenter, mens deres asylsag bliver behandlet. Indkvarteringen er Udlændingestyrelsens ansvar, men opgaven løses i samarbejde med en række operatører (især Dansk Røde Kors Asylafdelingen), der står for den daglige drift af asylcentrene. Asylcentrenes opgaver er nærmere beskrevet i kapitel 3. På grund af faldet i antallet af asylansøgere meddelte Dansk Røde Kors Asylafdelingen driftsstop af i alt 17 asylcentre i Pr. 1. august 2003 drev Dansk Røde Kors Asylafdelingen 31 asylcentre, Beredskabsstyrelsen Fyn drev 5, og Brovst og Hanstholm kommuner hver drev 1 asylcenter. 3 1 Kilde: 2 Heraf ca. 500 kvoteflygtninge (UNHCR-flygtninge) pr. år, der ikke er omfattet af VUA, da de ikke har været indkvarteret på et asylcenter. 3 Integrationsministeriet: Kommunale nøgletal om udlændinge 2003, s. 8. 2

6 Siden da er yderligere asylcentre blevet lukket, og pr. marts 2005 var der i alt 16 asylcentre i drift fordelt over hele landet, hvoraf Dansk Røde Kors Asylafdelingen driver 12 centre, Beredskabsstyrelsen Fyn 2 og kommunerne 2. Rammerne for at implementere VUA har ændret sig drastisk i de senere år. Færre ansøgere, kombineret med lavere anerkendelsesprocenter, betyder, at VUA fra at være en reform, som dels skulle understøtte, dels effektivisere integrationsindsatsen for ansøgere, som får opholdstilladelse, i realiteten overvejende retter sig mod reformens andet ben nemlig at sikre ansøgere, der får afslag, muligheder for en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet. Vi vil løbende i rapporten vende tilbage til konsekvenserne af ændrede rammevilkår. 1.3 Evalueringens formål Evalueringen har til formål at analysere og vurdere: De foreløbige resultater af VUA: Evalueringen skal belyse, hvorvidt den styrkede aktiverings- og undervisningsindsats fremmer målsætningerne med programmet. Det vil på den ene side sige målet om at sikre en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet, hvis asylansøgeren får afslag på opholdstilladelse. På den anden side målet om, at VUA-reformen skal give sig udslag i mærkbart bedre forudsætninger for integrationen. Disse resultater i form af eksempelvis bedre dansk- eller engelskkundskaber, bedre kompetenceafklaring, større kendskab til danske arbejdsmarkedsforhold skal måles på både målgruppen af asylansøgere, som har fået opholdstilladelse, og interessenter i kommunerne. Implementeringen af VUA: Logikken i VUA er, at resultaterne opstår som følge af den styrkede aktiverings- og undervisningsindsats. Derfor skal evalueringen undersøge, i hvilket omfang og på hvilken måde operatørerne har iværksat programmet. Analysen skal fx belyse, om der er sammenhæng mellem operatørernes bestemte strategiske valg fx en strategisk satsning på aktiveringen i private virksomheder og resultaterne. Det fremgår af ovenstående, at målsætningerne med VUA-reformen er meget overordnede. Det er umiddelbart vanskeligt at operationalisere en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet eller mærkbart bedre forudsætninger for integration. Hertil kommer, at der ikke foreligger en undersøgelse af indkvarteringssystemet og de undervisnings- og aktiveringstilbud, der blev givet på asylcentrene inden vedtagelsen af VUA. Vi kan derfor ikke foretage en direkte sammenligning af forholdene før og efter juli Vi kompenserer for denne begrænsning ved at interviewe centerledere, medarbejdere, ansøgere og interessenter i kommunerne om deres holdning til og oplevelse af VUA og resultaterne af reformen. Inden vi konkret operationaliserer målsætningerne præsenteres sammenhængen mellem VUA, implementeringen af VUA og resultaterne. Figuren herunder viser, at reformen bygger på nogle nye værdier. Som konsekvens af disse nye værdier ændres rammerne for undervisning og aktivering, ligesom kontrakten introduceres i samspil med et belønningssystem. Disse kon- 3

7 krete ændringer som skal implementeres af operatørerne har i første omgang til formål at påvirke asylansøgerne. Det vil sige ansøgernes sproglige kompetencer, trivsel, motivation, arbejdsmarkedskendskab mv. Lykkes det at opnå disse ændringer, er forventningen, at det påvirker målsætningerne med VUA i positiv retning. Figuren viser endvidere, at VUA-reformen betoner, at den aktive asylfase skal understøttes af et tæt samspil mellem de ansvarlige aktører i præasylfasen (operatørerne) og de ansvarlige i integrationsfasen (kommunerne). Dette samspil mellem de relevante aktører har i sig selv til formål at fremme integrationen uafhængigt af adfærden hos asylansøgerne. Det er i figuren illustreret ved en direkte pil fra det tætte samspil til målsætningerne. Figur 1.1: Evalueringslogikken Mere indhold Danskundervisning Engelskundervisning Aktivering Værdigrundlag Aktiv præasylfase Noget for noget Nyt aftalesystem Kontrakter Belønningssystem Påvirkning af asylansøgere Øget trivsel Højere motivation Bedre dansk Kendskab til arbejdsmarked Målsætninger Integration Tilbagevenden Tæt samspil med integrationsfasen Kompetenceafklaring Overgivelse I analyserne af implementeringen af VUA vil vi med afsæt i de lovgivningsmæssige krav undersøge, om operatørerne implementerer VUA i overensstemmelse med reglerne. Det vil fx i forhold til overgivelsen til kommunerne sige, at vi undersøger, i hvilket omfang kontrakterne videregives til opholdskommunen, når en asylansøger bliver meddelt opholdstilladelse. Vi vil herudover analysere på operatørernes praksis og vurdere (u)hensigtsmæssigheder i implementeringen af VUA. Hvis vi tager eksemplet med overgivelsen, vil vi se på, om kontakten og kommunikationen mellem operatører og kommuner har en hensigtsmæssig form. I forhold til målsætningerne har VUA-reformen grundlæggende til formål at opnå et output (ændret adfærd hos asylansøgerne), som så forventes at påvirke realiseringen af målsætningerne (outcome). Vi vil dog med baggrund af ordlyden i L 157 udelukkende måle på output. Det fremgår her, at VUA skal bidrage til mærkbart bedre forudsætninger for integration og skabe forudsætninger for en ordentlig tilbagevenden. VUA skal således ikke i sig selv forbedre integrationen eller repatrieringen, men forbedre forudsætningerne for, at de to målsætninger realiseres. 4

8 I det følgende er logikken således, at VUA-reformen har bidraget til at realisere målsætningerne, hvis det fx er lykkedes at: Sikre asylansøgerne en mere meningsfuld hverdag Sikre asylansøgerne bedre trivsel Sikre asylansøgerne større motivation for en aktiv tilværelse Sikre asylansøgerne bedre danskkundskaber Sikre asylansøgerne et bedre kendskab til det danske arbejdsmarked. Disse indikatorer er meget brede og indeholder ikke en standard, som man kan måle ud fra eksempelvis en kvantitativ måling af asylansøgernes dansksproglige kompetence ved overgangen til kommunerne i 2003 og i Da disse datakilder ikke findes, anvender vi kvalitative kilder i form af interviewdata. Vi har således både spurgt operatørerne om deres vurdering af eksempelvis beboernes trivsel før og efter VUA. Tilsvarende har vi spurgt ansøgerne om deres udbytte af VUA. Her har vi dog spurgt på en anden måde, idet vi eksempelvis har bedt ansøgerne om deres tilkendegivelse af, om det påvirker deres motivation, at uberettiget fravær fradrages i tillægsydelsen. Afslutningsvis vil vi bemærke, at de to typer af målsætninger potentielt kan være konfliktende. Hvis en operatør fx lægger vægt på en danskundervisning, som er målrettet et bestemt aktiveringstilbud, vil dette alt andet lige fremme forudsætningerne for integration. Men set i den enkeltes perspektiv vil det måske være mere rationelt at satse på engelskundervisning og interne aktiviteter, som kan være i højere kurs i hjemlandet. Begge udfald er legitime og i tråd med intentionerne i VUA, men spørgsmålet er, om operatørerne kan gabe over begge målsætninger på én gang. Tilsvarende er det betydningsfuldt, hvilken målsætning der er styrende for den enkelte ansøgers adfærd. Motivationen for at lære dansk og dermed sigte på integrationsmålsætningen vil alt andet lige være mindre, hvis ansøgeren ikke regner med at få opholdstilladelse. Vi vil i analyserne vende tilbage til disse spørgsmål. 1.4 Kort om datagrundlaget Evalueringen bygger primært på kvalitative datakilder i form af enten personlige interview eller telefoninterview med relevante informanter med tilknytning til indsatsen over for asylansøgere. Kort fortalt omfatter de kvalitative datakilder: Casestudier på otte centre som omfatter interview med centerledelsen, aktiveringsmedarbejdere, undervisere, administrativt personale mv. 4 Interview med den ansvarlige for overgivelsen af asylansøgere til kommunerne på de otte centre. 23 personlige interview med asylansøgere i fase 2 og 3 fordelt på fire asylcentre. 4 Ud af de otte casecentre er fire samdriftscentre med fælles ledelse og ofte også fælles medarbejdere. Datagrundlaget omfatter derfor op til 12 centre. I de tilfælde, hvor vi har data for alle 12 centre, bliver samdriftscentrene analyseret hver for sig. Men som udgangspunkt vil samdriftscentrene blive analyseret som ét center. 5

9 Interview med 19 sagsbehandlere og sproglærere med henblik på at afdække samspillet mellem præasylfasen og overgangen til det kommunale introduktionsprogram. Interview med fem flygtninge, som har konkrete erfaringer med VUAprogrammet. Ud over disse kilder har vi anvendt kvantitative opgørelser over centrenes udbetaling af tillægsydelser. Disse opgørelser er blevet anvendt til sammenligninger af, om der er forskel på, hvor store andele af beboerne der får udbetalt den fulde tillægsydelse, hovedparten eller kun en mindre del. Endelig indgår en række skriftlige produkter som datagrundlag. Vi uddyber evalueringens datamæssige fundament og de metodiske styrker og svagheder ved materialet i det afsluttende kapitel. 1.5 Resumé og anbefalinger I det følgende sammenfatter vi evalueringens hovedresultater. VUA virker aktiviteter giver mening Det store spørgsmål er naturligvis, om reformen fungerer og realiserer de målsætninger, som blev formuleret forud for iværksættelsen i sommeren Det er Rambøll Managements vurdering, at VUA-reformens vægt på en mere aktiv præasylfase har været et meget positivt tiltag. Det udvidede aktiverings- og undervisningstilbud er med til at skabe en mere struktureret hverdag for beboerne. Denne struktur på hverdagen giver beboerne en mere meningsfuld hverdag og er med til at forøge den generelle trivsel blandt beboerne på asylcentrene. Den aktive præasylfase bidrager således til, at ansøgerne bevarer motivationen for en aktiv tilværelse igennem opholdet i indkvarteringssystemet. Relaterer vi dette resultat til de overordnede målsætninger med VUA, har programmet medført mærkbart bedre forudsætninger for integration og bedre forudsætninger for en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet ved at forbedre ansøgernes generelle vilkår og trivsel. Denne del af den aktive præasylfase er således lykkedes. Perspektivet i de muligheder, som VUA skaber for en mere aktiv præasylfase, skal også ses i forhold til udviklingen på asylområdet i løbet af de seneste år. Tal fra Udlændingestyrelsen dokumenterer, at 3 ud af 10 indkvarterede asylansøgere medio 2004 havde en opholdstid på mere end 3 år og at den gennemsnitlige opholdstid er fordoblet mellem 2001 og Disse realiteter påvirker naturligvis hverdagen på asylcentrene. Ikke mindst i dette lys er det væsentligt, at undervisnings- og aktiveringstilbud kan bidrage til at skabe rammer for en aktiv tilværelse for beboerne på asylcentrene. Det er vores grundlæggende vurdering, at VUA udgør et positivt element, som bør fastholdes. Det er imidlertid naturligt, at der sker tilpasninger på baggrund af de erfaringer, som man har gjort sig og de uhensigtsmæssigheder, der er blevet identificeret, siden VUA trådte i kraft for knap to år siden. I det følgende præsenterer vi derfor en række forhold, hvor der med fordel kan ske tilpasninger af VUA. 6

10 Den kompetencebaserede logik halter VUA overhalet af virkeligheden VUA har også et mere kompetencebaseret perspektiv. Det handler om at forbedre ansøgernes sproglige kompetencer, motivation og kendskabet til arbejdsmarkedet. I forhold til dette kompetencebaserede perspektiv er resultaterne mere pauvre: Vi kan ikke med baggrund i interview med hverken operatører eller interessenter dokumentere, at flygtninge med VUA-aktiviteter i bagagen er bedre til dansk eller har et bedre kendskab til det danske arbejdsmarked, end før reformen trådte i kraft. En stor del af forklaringen på disse manglende resultater er, at rammebetingelserne for reformen er ændret markant i løbet af reformens korte levetid. Den høje afslagsprocent betyder, at mange ansøgere er i fase 3. Disse beboere modtager ikke undervisning i dansk, hvilket forklarer manglende resultater på undervisningssiden. De kompetencebaserede målsætninger med VUA bliver dermed vanskelige at realisere. Hovedparten af beboerne ansøgere i fase 3 er ikke berettiget til at modtage de undervisnings- og aktiveringsaktiviteter, som reformen er bygget op omkring. Konsekvensen er i forhold til repatrieringsmålsætningen et paradoksalt forhold mellem mål og midler. Beboere i fase 3 risikerer således et langvarigt ophold i Danmark uden meningsgivende aktiviteter, som kan sikre en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet. Implementeringsbrister i forhold til kontrakterne Som nævnt bindes undervisnings- og aktiveringsaktiviteterne sammen af en kontrakt mellem asylcenteret og den enkelte ansøger. Disse kontrakter fungerer generelt godt som aftaleredskaber og som udgangspunkt for dialog mellem centerpersonale og beboere om ønsker til aktiveringen. Men evalueringen har vist, at operatørerne på nogle områder ikke forvalter kontrakterne i overensstemmelse med regelgrundlaget, og at den manglende itunderstøttelse af kontrakterne ikke virker befordrende for en smidig og hensigtsmæssig koordination mellem centrene ved faseskift, centerskift mv. Herudover forstår nogle af beboere ikke meningen med kontrakterne. Nogle centre har haft en praksis, hvor store dele af beboerne i fase 3 får udarbejdet en reduceret kontrakt, som kun indeholder aftaler om nødvendige opgaver. En sådan praksis har nogle uheldige sideeffekter, da fase 3- beboere med en kontrakt, der alene indeholder nødvendige opgaver, får lettere ved at overholde aftalerne i kontrakterne og dermed få udbetalt tillægsydelse end beboere, hvis kontrakt omfatter aftaler om at udføre opgaver på centeret (en fuld kontrakt). Disse forskelle kan give anledning til gnidninger mellem beboerne 5. Denne praksis er ikke i overensstemmelse med lovgivningen, og Rambøll Management er bekendt med, at Udlændingestyrelsen i løbet af 2004 har indskærpet lovgivningens krav over for operatørerne. 5 Der skelnes i denne forbindelse mellem asylansøgere i fase 3, der medvirker til deres udsendelse, og asylansøgere i fase 3, der ikke medvirker til deres udsendelse. Ansøgere, der medvirker til deres udsendelse, har som udgangspunkt ret til at få udbetalt tillægsydelser og er således omfattet af VUA. Derimod har ansøgere, der ikke medvirker til deres udsendelse og som følge heraf er på kost- og logiordningen, jf. udlændingelovens 42 a, stk. 10, nr. 2 ikke ret til at få udbetalt tillægsydelser. 7

11 Kontrakterne er også tiltænkt en videndelingsfunktion, således at beboerne kan fortsætte aktiviteterne ved centerskift. Her er den manglende itunderstøttelse af kontrakterne og deres form imidlertid en barriere, idet de er håndskrevne. Den enkelte beboer vil dermed over tid have flere håndskrevne kontrakter, hvilket gør det vanskeligt at skabe overblik over den enkelte beboers samlede forløb. Overgivelsen til kommunerne en for frisk start Kontrakterne spiller også en væsentlig rolle i forbindelse med overgivelsen til kommunerne for de ansøgere, som får opholdstilladelse. Intentionen med VUA har været, at kontrakterne eller den information, som er indeholdt i kontrakterne gives videre til den enkelte kommune for at styrke overgangen til integrationsfasen. Evalueringen viser her, at der er langt fra denne intention til praksis. Det er således mere reglen end undtagelsen, at centrene undlader at sende kontrakterne/indholdet i kontrakterne videre til kommunerne, når en beboer har fået opholdstilladelse. Denne problematik vender vi tilbage til. Centrenes praksis er i høj grad knyttet an til de såkaldte overgivelsesskemaer, som operatørerne har udviklet. Skemaet anvendes i forbindelse med et overgivelsesinterview, der gennemføres, når beboeren har orienteret centeret om, at pågældende har fået opholdstilladelse. Disse skemaer er i forlængelse af centerpersonalets værdigrundlag bygget op om faktuelle oplysninger om uddannelse, erhvervsbaggrund, dansksprogligt niveau mv. Brugen af faktuelle oplysninger sigter på, at beboerne får en frisk start i kommunerne. Som nævnt sender de færreste centre kontrakterne videre til kommunerne. Her er begrundelsen oftest, at kontrakterne er centrenes interne arbejdsredskab, eller at man har brugt så kort tid på den enkelte kontrakt, at den i sammenligning med overgivelsesskemaet ikke vil være nyttig for kommunerne. Den funktionelle logik, som i teorien skulle kendetegne samspillet mellem præasylfase og integrationsfase, forstyrres således af, at mange sagsbehandlere ikke får tilsendt kontrakten eller oplysning om indholdet i kontrakten. Nogle sagsbehandlere får heller ikke tilsendt overgivelsesskemaer. Endelig kompliceres billedet af, at en del sagsbehandlere af forskellige årsager i begrænset omfang anvender informationerne fra præasylfasen. Dels er der en gruppe af sagsbehandlere, som deler værdien om den friske start. Derfor ønsker de ikke at bruge informationerne fra præasylperioden, men vil selv danne sig et indtryk af den pågældendes erfaringer, kvalifikationer mv. Dels tilkendegiver de sagsbehandlere, som har et ønske om at anvende informationerne fra præasylfasen, at de frem for de faktuelle oplysninger om deltagelse i aktivering og undervisning mv. har behov for mere subjektive typer af information. Det kan være oplysninger om bløder, personlige kompetencer, motivation mv. Informationstyper, der støder imod værdien om en frisk start. 8

12 Kort sagt er VUA således et program, der virker. VUA gør en positiv forskel på asylansøgernes trivsel i forbindelse med indkvarteringen på et asylcenter, og ruster asylansøgerne til tilværelsen efterfølgende uanset om den foregår i Danmark eller hjemlandet. Forudsætningerne for bedre integration og en ordentlig tilbagevenden til hjemlandet er dermed forbedret. Intentionen om, at VUA direkte ville forbedre ansøgernes kompetencer og sikre en effektiv sammenhæng mellem aktørerne i præasylfasen og i integrationsfasen er dog ikke lykkedes. Anbefalinger Herunder giver Rambøll Management nogle bud på, hvordan VUA-indsatsen fremover kan styrkes. Anbefaling 1: Udvidet tilbud til beboere i fase 3 Mange beboere er nu i fase 3. De har i dag begrænsede aktiveringsmuligheder og ingen ret til undervisning. Denne tilstand kan siges at være i modstrid med repatrieringsmålsætningen og virker også hindrende på den generelle trivsel i centrene. Det bør derfor overvejes at udvide tilbuddet til fase 3- beboere. Det kan gøres på forskellige måder: Tilbyde fase 3-beboere fuldt VUA-tilbud, dog undtagen dansk: Ved at tilbyde fase 3-beboere fuldt VUA-tilbud, forøges beboernes trivsel alt andet lige, og en række af de konflikter, som i dag følger af forskellen i status og ydelsesniveauer mellem faser, kan begrænses. Imod taler dels intentionen om at signalere, at beboere i udsendelsesfasen ikke har samme status som personer i registreringsfasen, dels at et udvidet tilbud vil forøge omkostningerne til undervisning og aktivering. For at imødegå den første udfordring kunne fase 3-beboere opnå adgang til aktivering og undervisning på niveau med fase 2-beboere, dog med den begrænsning, at der ikke er adgang til danskundervisning. Dermed sender man fortsat et klart signal til ansøgerne. Adskillelse af tilbud på opholds- og udsendelsescentre: Frem for at tilbyde beboere i fase 3 et fuldt VUA-tilbud kan det overvejes, om der er andre modeller, som kan opnå samme resultat. Fx kunne det overvejes at indføre en klar adskillelse mellem det tilbud, som beboere på henholdsvis et opholdscenter og beboere på et udsendelsescenter modtager. Logikken ville være, at beboere i fase 3, der bor på et opholdscenter, får fuldt VUAtilbud dog undtaget danskundervisning. Derimod kan de nuværende regler for fase 3 fortsat gælde for beboere, som bliver flyttet til udsendelsescentre, fordi de ikke vil medvirke til egen udrejse 6. Dermed ville fase 3-beboee både få mulighed for at opnå de gavnlige effekter af et fuldt tilbud, og incitamentslogikken ville give beboerne en tilskyndelse til at samarbejde med myndighederne. 6 Når en asylansøger får endeligt afslag på asyl i Danmark, bliver der fastsat en udrejsefrist. Hvis pågældende ikke er udrejst inden dette tidspunkt, anmoder politiet vedkommende om at medvirke til egen udrejse. Hvis pågældende stadig ikke medvirker, indstiller politiet til Udlændingestyrelsen, at pågældende skal overflyttes til et udsendelsescenter som led i motivationsfremmende foranstaltninger, jf. udlændingelovens 42 a, stk. 7. 9

13 Anbefaling 2: Digitalisering af kontrakterne Iværksættelse af den digitale kontrakt, hvor elektroniske udgaver af kontrakter og rettelser hertil følger ansøgeren. Hvis kontrakternes opgave udvides, jf. nedenstående anbefalinger, bliver behovet for elektronisk håndtering større. Anbefaling 3: Styrkelse af kontrakternes funktion som kompetenceafklaringsværktøj Evalueringen har vist, at VUA ikke i dag lever op til intentionen om at styre kompetenceafklaringsprocessen i integrationsfasen. Rambøll Management vurderer på den baggrund, at der er behov for, at den ansvarlige aktørkreds repræsentanter for Udlændingestyrelsen, Integrationsministeriet, operatørerne samt KL og repræsentanter for enkeltkommuner drøfter formålet med og rækkevidden af den kompetenceafklaringsindsats, som kan gennemføres i præasylfasen. Disse drøftelser kunne grundlæggende adressere realismen i en tæt sammenhængende kompetenceafklaring mellem præasylfase og integrationsfase. Når disse grundlæggende spørgsmål er afklaret, er det efter Rambøll Managements vurdering fornuftigt at iværksætte en kvalitetsudviklingsproces, der på aktørplanet ud over Integrationsministeriet, Udlændingestyrelsen og KL omfattede både ledelses- og medarbejderniveauet fra operatørerne og kommunerne. Processen skulle således forholde sig til de værktøjer, som i dag anvendes overgivelsesskema, kontrakter mv. Og det kunne overvejes, om kontrakterne kunne erstatte overgivelsesskemaet eller om overgivelsesskemaet skulle udarbejdes efter en fast skabelon med standardiserede kategorier til at gengive indholdet i kontrakten. Hvis overgivelsesskemaet opretholdes, bør skemaet, i lighed med kontrakterne, håndteres elektronisk. Det kunne fx stilles til rådighed for kommunerne på Udlændingestyrelsens Udlændinge Informations Portal. Anbefaling 4: Oversættelse af kontrakter Kontraktens formål burde oversættes til en række hovedsprog for at sikre, at ansøgerne kender til kontraktens formål. Ideelt set burde indholdet også gøres tilgængelig på flere sprog. Anbefaling 5: Informationsindsats for at udbrede kendskab til VUA De kommunale sagsbehandlere har et meget begrænset kendskab til asylansøgernes forhold, herunder ikke mindst VUA-aktiviteterne. Udlændingestyrelsen kan overveje at udarbejde en informationsfolder, som kan sendes ud til kommunale sagsbehandlere. 10

14 Anbefaling 6: Lettelse af centrenes administrative byrder VUA-reformen har øget det administrative pres på centrene. En del af administrationsopgaverne er en naturlig konsekvens af de retssikkerhedsmæssige hensyn, der følger introduktionen af belønningssystemet. Rambøll Management vurderer dog, at centrenes administrative omkostninger kan begrænses ved at: Digitalisere kontrakten. Fjerne kravet om revision af kontrakterne hver sjette måned. Kontraktens reelle funktion kan ikke for indeværende bære en så hyppig revisionsfrekvens. Den nuværende frist kan endog virke både tidsrøvende og kontraproduktiv, da meningen med revisionen er uklar for både centerpersonale og ansøgere. 1.6 Læsevejledning I det næste kapitel 2 uddyber vi beskrivelsen af VUA-reformen, mens vi i det efterfølgende kapitel 3 nærmer os implementeringen af reformen med en kort profil af operatørerne. Denne profil anvender vi i kapitel 4, hvor vi analyserer, hvordan operatørerne som helhed og enkeltvis har iværksat både undervisnings- og aktiveringsaktiviteter. Vi undersøger også i dette kapitel, hvordan operatørerne i praksis vurderer og bruger den kontrakt, som udarbejdes sammen med den enkelte ansøger. Kapitel 5 sætter fokus på den grundlæggende værdi, som VUA-reformen er bygget op omkring noget for noget. Vi undersøger dels tilslutningen til det generelle gensidighedsprincip, dels hvordan belønningssystemet, som skal understøtte det generelle princip, fungerer. De sidste tre kapitler har hovedvægten på resultaterne af VUA. I kapitel 6 ser vi på, i hvilket omfang VUA-reformen har bidraget til en effektivisering af integrationsfasen, når beboerne får asyl og ophold i kommunerne. Kapitel 7 fortæller historien om præasylfasen og overgangen til kommunerne indefra det vil sige tre flygtninges oplevelser af ophold og overgang. Endelig sammenfatter vi resultaterne af VUA i kapitel 8. Kapitel 9 beskriver metode og datakilder. 11

15 2. Voksenundervisnings- og aktiveringsindsatsen I dette afsnit præsenterer vi kort indholdet i VUA-reformen, herunder hvordan aktiviteterne adskiller sig fra det tilbud, asylansøgere fik før sommeren Ændringer i aktiveringstilbuddet Asylansøgere havde, også før VUA-reformen trådte i kraft, mulighed for at deltage i aktivering. Men VUA-reformen ændrede aktiveringsindsatsen fra et tilbud til en pligt. Hertil kommer, at det blev indskrevet i bekendtgørelsen, at der er mulighed for at deltage i intern produktionsvirksomhed. Det vil sige, at asylansøgere kan være med til at fremstille produkter, som andre asylcentre kan have behov for. Endelig blev det indskrevet i bekendtgørelsen, at der er adgang til eksterne praktikker, primært med det formål at styrke afklaringen af asylansøgernes kompetencer. Sammenfattende kan man derfor opregne følgende aktiveringsformer: Nødvendige opgaver (som også var obligatoriske for beboerne, før VUA trådte i kraft) Intern aktivering på asylcentret Intern produktionsvirksomhed Praktikophold Ulønnet frivilligt/humanitært arbejde Særskilt tilrettelagt aktivering: hvor tilbuddet kan have en særlig karakter, såfremt den enkelte ansøger besidder særlige kvalifikationer inden for et fagområde, lider af en alvorlig sygdom e.l. VUA-reformen udvider således et tilbud, som også eksisterede, før reformen trådte i kraft. Der skete imidlertid også en ændring i forhold til den persongruppe, som kan deltage i aktiveringen. Det er således ikke alle beboere, der har adgang til ekstern aktivering. Adgang til aktivering afhænger nemlig af, hvilken fase den enkelte asylansøger befinder sig i. Tabellen herunder illustrerer rettigheder og pligter i forhold til de tre faser: Dublin-fasen (hvor det skal afklares, om asylsagsbehandlingen skal foretages i et andet EU-land), Registreringsfasen (hvor registrerede asylansøgere får deres sag prøvet) og Udsendelsesfasen (som er perioden fra en asylansøger får afslag på asyl og frem til hjemrejsen). 12

16 Tabel 2.1: Overblik over krav til asylansøgere i ansøgningsprocessens tre faser 7 Nødvendige opgaver Aktivering Undervisning Dublin-fasen: Fase 1 Pligt til at lave mad, gøre rent i egen bolig mv. Mulighed for at udføre opgaver på asylcentret Deltagelse i introduktionskursus (30 timer i alt) Undervisning i dansk eller engelsk og samfundsforhold (10 timer ugentligt) efter 3 måneders ophold i Danmark Registreringsfasen: Fase 2 Pligt til at lave mad, gøre rent i egen bolig mv. Mulighed for at udføre opgaver på asylcentret Mulighed for at deltage i intern produktionsvirksomhed Mulighed for praktikophold på virksomheder Mulighed for at deltage i ulønnet frivilligt eller humanitært arbejde Undervisning i dansk eller engelsk og i danske samfundsforhold fra basisdansk over arbejdsmarkedsdansk til jobdansk (10 timer ugentligt) Mulighed for undervisning i andre fag, fx it, andre fremmedsprog og historie Udsendelsesfasen: Fase 3 Pligt til at lave mad, gøre rent i egen bolig mv. Mulighed for at udføre opgaver på asylcentret Ikke ret til undervisning Tabellen viser, at den aktive præasylfase gælder for samtlige tre typer af asylansøgere. Således har alle ansøgere pligt til at udføre de nødvendige opgaver, som fx omfatter madlavning, rengøring, almindelig oprydning mv. Herudover har alle asylansøgere også mulighed for at udføre opgaver, som eksempelvis praktiske opgaver på asylcentret eller undervisning af andre voksne eller børn. Endelig skal alle asylansøgere, der ikke er meddelt endeligt afslag på asyl, deltage i undervisning. Det fremgår, at VUA primært satser på at styrke indsatsen over for asylansøgere i registreringsfasen. Ansøgere i denne fase får stillet den største vifte af tilbud til rådighed. Ansøgerne skal således deltage i undervisning i dansk eller engelsk og danske samfundsforhold i gennemsnitligt 10 timer ugentligt. Herudover har ansøgerne mulighed for at blive undervist i andre fag eksempelvis fremmedsprog. I registreringsfasen udvides aktiveringsmulighederne tilsvarende. 7 Tabellen illustrerer hovedreglerne. Ifølge udlændingeloven er der undtagelser fra undervisnings- og aktiveringsforpligtelsen. Det kan fx være i forbindelse med alvorlige sygdomme. 13

17 Derudover er såvel styringen af de enkelte aktiviteter som den tankegang, der ligger bag udbetaling af økonomiske ydelser til asylansøgerne, ændret. Aftalerne om undervisnings- og aktiveringsaktiviteternes omfang og indhold skal nu nedskrives i en kontrakt, der igen følger den fase, som den enkelte asylansøger befinder sig i. Denne kontrakt knytter videre an til et belønningssystem, hvor den enkelte asylansøger får et økonomisk incitament til at overholde de indgåede aftaler. Hvor der tidligere blev sondret mellem kost-, tøj- og lommepenge, er der med VUA indført opdeling i en grundydelse og en tillægsydelse samt et forsørgertillæg. Rationalet er, at tillægsydelsen kun udbetales, hvis (eller i det omfang) asylansøgeren overholder sin kontrakt. Overholdelse af kontrakten er altså en betingelse for udbetaling af tillægsydelser. 2.2 Ændringer i undervisningstilbuddet Det gælder også for undervisningsaktiviteterne over for asylansøgere, at deltagelse i undervisningen er en betingelse for at få udbetalt tillægsydelser. Hovedreglen er, at man skal deltage i 10 timers undervisning om ugen. Det følger af bemærkningerne til lovforslaget, at Integrationsministeriet generelt vurderer, at deltagelse i undervisning er gavnligt for asylansøgere, da det giver mulighed for at få en meningsfuld hverdag. Hertil kommer, at ånden i reformen er, at den undervisning, som tilbydes i præasylfasen, er en forløber for den undervisning, som tilbydes anerkendte flygtninge i det kommunale introduktionsprogram 8. Også her spores altså en intenderet, indholdsmæssig sammenhæng mellem præasylfasen og introduktionsprogrammet under kommunalt ansvar. Denne sammenhæng kommer fx til udtryk ved, at danskundervisningen var tiltænkt en pædagogisk organisering, som læner sig tæt op ad rationalet bag danskundervisningslovens opdeling i spor og moduler. Konkret tilstræbes en undervisningsdifferentiering, som kan favne en meget bred målgruppe, hvoraf mange vil have forholdsvis korte uddannelser bag sig. Logikken i undervisningen er, at asylansøgerne modtager et 30 timers introduktionskursus, som hvis den enkelte registreres som ansøger bevæger sig over i basisdansk. Herefter målrettes undervisningen arbejdsmarkedet i form af arbejdsmarkedsdansk og eventuelt jobdansk, hvor der tilstræbes en tæt indholdsmæssig sammenhæng mellem undervisningstilbuddet og aktiveringsaktiviteterne 9. Tabel 2.1 ovenfor hvoraf også aktiveringsaktiviteterne fremgik illustrerer, at også undervisningstilbuddet varierer afhængigt af, hvilken fase ansøgeren er i. I Dublin-fasen tilbydes ansøgerne et introduktionskursus, og der er kun mulighed for at modtage yderligere dansk- eller engelskundervisning, hvis det tager mere end 3 måneder at afklare, i hvilket land sagen skal behandles. I registreringsfasen får ansøgeren mulighed for at modtage det program, som vi skitserede herover. Ud over dansk- og/eller engelskundervisning er der mulighed for at modtage eksempelvis it-relateret undervis- 8 Notat vedrørende undervisning af voksne asylansøgere, Udlændingestyrelsen, Do. 14

18 ning. Endelig fremgår det, at ansøgere i fase 3 ikke har mulighed for at modtage undervisning. Vi har således beskrevet idealmodellen for, hvordan undervisningstilbuddet i VUA-regi skal iværksættes. Et er imidlertid idealer. Noget andet er virkeligheden. Der kan derfor være stor forskel på, hvordan idealmodellen er tænkt og så det undervisningstilbud, der findes i praksis. Det gælder fx i forhold til den tilstræbte nærhed til den danskundervisningsmodel, som anvendes i kommunerne. Opdelingen i spor og moduler kræver en forholdsvis stor volumen, hvis man skal undgå meget dyre hold, løbende optag og stor personudskiftning. Udlændingestyrelsen havde allerede forudset vanskelighederne ved at oprette økonomisk rentable hold, underlagt stabile rammer, da VUA trådte i kraft. Derfor har centrene fx mulighed for at oprette studieværksteder, som fungerer som buffer, før undervisning i basisdansk påbegyndes eller mellem øvrige holdskift. Det faldende antal asylansøgere og den høje afslagsprocent betyder dog også her, at danskundervisningsmodellen implementeres i andre rammer end den oprindeligt tiltænkte. Eksempelvis har det stor betydning for ansøgernes motivation for at lære dansk, om afslagsprocenter er på 50 eller 90 både i forhold til den enkeltes aktive deltagelse i selve danskundervisningen og for tilskyndelse til at vælge dansk frem for fx engelsk. Vi uddyber disse problematikker i det kommende kapitel. 15

19 3. Spot på operatørerne Den daglige drift af landets asylcentre varetages af en række operatører Dansk Røde Kors Asylafdelingen, Beredskabsstyrelsen Fyn samt Brovst og Hanstholm kommuner. Det er derfor også operatørerne, som omsætter VUA til praksis i hverdagen for beboerne på asylcentrene. Før vi i kapitel 4 sætter fokus på, hvordan operatørerne har implementeret VUA, vil vi i dette kapitel se på, hvem operatørerne er. Overordnet set findes der fire operatører, som hver har deres egen historik, erfaringer og værdigrundlag i forhold til asylarbejdet. Vi lægger derfor ud med et kort rids over operatørtyperne som afsæt for analysen af operatørernes tilgang til implementeringen af VUA. Vi sammenligner operatørerne på fem grundlæggende parametre, som potentielt kan være forklarende variable for forskelle i operatørernes tilgang: Kapacitet Beboersammensætning Erfaring i asylarbejde Værdigrundlag Organisering. 3.1 Kapacitet Vi starter med at se på casecentrenes kapacitet. Kapacitet fastsættes af Udlændingestyrelsen og kan derfor variere over tid. Nedenstående tabel viser centrenes kapacitet pr. 1. august Tabel 3.1: Casecentrenes kapacitet pr. 1. august 2004 Casecenter Operatør Antal pr. 1. august 2004 SANDHOLM Dansk Røde Kors Asylafdelingen 828 AVNSTRUP Dansk Røde Kors Asylafdelingen 609 FREDERIKSHAVN Dansk Røde Kors Asylafdelingen 350 HJALLESE Beredskabsstyrelsen Fyn 297 MIDDELFART Beredskabsstyrelsen Fyn 227 JELLING Dansk Røde Kors Asylafdelingen 206 BROVST Brovst Kommune 151 KONGELUNDEN Dansk Røde Kors Asylafdelingen 150 GRENAA Dansk Røde Kors Asylafdelingen 147 EBELTOFT Dansk Røde Kors Asylafdelingen 147 HANSTHOLM Hanstholm Kommune 147 THYREGOD Dansk Røde Kors Asylafdelingen 122 Kilde: Udlændingestyrelsen 16

20 Tabellen viser flere ting. For det første viser tabellen, at der er stor forskel på asylcentrenes størrelse. De største casecentre Sandholm og Avnstrup er cirka seks gange så store som det mindste casecenter. For det andet viser tabellen, at de kommunale asylcentre er blandt de mindste, mens der er stor variation i størrelsen på Røde Kors-centrene. 3.2 Beboersammensætning på faser En anden interessant sammenligningsparameter omkring casecentrenes beboere vedrører faseinddelingen. Besøgene på casecentrene har vist, at fase 3-beboere ofte udgør en særlig tung gruppe. Casecentrene påpeger samstemmende, at en høj andel af fase 3-beboere kan påvirke hele dagligdagen på centret 10. Talmateriale fra Udlændingestyrelsen dokumenterer, at andelen af fase 3- beboere varierer betydeligt, selv inden for forholdsvis korte perioder som fx tre måneder. Det betyder, at en rangordning af casecentrene efter andelen af fase 3-beboere er behæftet med væsentlige forbehold. Vi har derfor undladt at præsentere en sådan rangordning. Imidlertid har enkelte casecentre særlige funktioner, som gør, at deres andel af fase 3-beboere generelt vil ligge højt. Det drejer sig om udsendelsescentrene Sandholm og Avnstrup, hvor asylansøgere og afviste asylansøgere, der ikke vil medvirke til deres egen udrejse, ofte bor i perioden før deres afrejse. De øvrige centre vil generelt have lavere andele af fase 3-beboere end Sandholm og Avnstrup. 3.3 Erfaring i asylarbejde Som tidligere nævnt er der tre typer af aktører på operatørmarkedet: Dansk Røde Kors Asylafdelingen, Beredskabsstyrelsen Fyn og kommunerne. Disse tre aktørtyper adskiller sig på en række områder fra hinanden. Der er således stor forskel på, hvor længe de respektive operatørtyper har ageret på markedet, og hvilket værdigrundlag der har motiveret deres indtræden på markedet og tilgangen til opgaven. Dansk Røde Kors Asylafdelingen har indkvarteret langt hovedparten af Danmarks asylansøgere siden midt i 80 erne. Desuden løser Dansk Røde Kors Asylafdelingen en række specialopgaver omkring indkvartering af asylansøgere, blandt andet i forhold til indkvartering af omsorgsbeboere og fordelingen af asylansøgere mellem centrene. Det gør Dansk Røde Kors Asylafdelingen til den operatør med ubestridt størst erfaring. Beredskabsstyrelsen Fyn har drevet op til fem opholdscentre på Fyn siden Dermed har Beredskabsstyrelsen Fyn både en vis årrække og en betydelig volumen bag sig som operatør. 10 Dette forhold vil vi gå i dybden med senere i rapporten. 17

21 Kommunerne er den nyeste af de tre operatørtyper. Hanstholm Kommune blev ved opstarten af Center Hanstholm i 2001 landets første kommunale operatør. Asylcentret blev fysisk placeret i et nedlagt asylcenter, men hverken medarbejdere eller ledelse havde ved opstarten erfaring med asylarbejde. Center Hanstholms erfaringsbase består derfor primært af de erfaringer, man har gjort sig siden opstarten i 2001, suppleret med erfaringsudveksling med Brovst Asylcenter. Brovst Kommune gik ind som operatør i 2003 og er dermed den yngste operatør. Imidlertid består personalet på asylcentret i langt overvejende grad af personer, som har lang erfaring med asylarbejde fra tidligere ansættelser i Dansk Røde Kors Asylafdelingen, herunder også det center, som tidligere lå i Brovst Kommune. Det betyder, at erfaringsbasen i Brovst rækker langt ud over de knap to år som kommunal operatør. I nedenstående tabel sammenfatter vi i overbliksform de tre operatørtypers erfaringsgrundlag på baggrund af den tredeling i omfattende erfaring, udstrakt erfaring eller afgrænset erfaring. Da de to kommuner er selvstændige myndigheder, har vi valgt at vurdere dem særskilt. I vurderingen indgår tre faktorer: Operatørens historik antal år, som operatøren har indkvarteret asylansøgere Operatørens volumen antal beboere og opgavediversitet Medarbejdergruppens erfaring med asylarbejde. Tabel 3.2: Operatørernes erfaring i asylarbejde Operatør Dansk Røde Kors Asylafdelingen Beredskabsstyrelsen Fyn Hanstholm Kommune Brovst Kommune Erfaring i asylarbejde Omfattende erfaring Udstrakt erfaring Afgrænset erfaring Udstrakt erfaring 3.4 Værdigrundlag Den fjerde bagvedliggende forskel mellem operatørerne, som vi vil belyse, er operatørernes værdigrundlag. Med værdigrundlag mener vi de værdier, som operatøren italesætter som værende styrende for den enkelte operatørs tilgang til asylarbejde. Dansk Røde Kors Asylafdelingens tilgang til asylarbejdet er baseret på de syv værdier, som er styrende for organisationen blandt andet medmenneskelighed, neutralitet, uafhængighed og upartiskhed. I asylarbejdet giver disse værdier sig udslag i, at man ønsker, at beboerne får et så værdigt og meningsfuldt liv som muligt, mens de bor på asylcentret. Røde Kors har derfor flere gange været med til at sætte dagsordenen omkring asylansøgeres livsbetingelser, fx i forhold til ventetidsbelastning, både på de indre linjer over for Udlændingestyrelsen og udadtil i forhold til samfundsdebatten. 18

22 Beredskabsstyrelsen Fyns overordnede værdier blev i 2003 sammenfattet til kvalitet, professionalisme, tillid og kreativitet. Værdigrundlaget udspringer dels af Beredskabsstyrelsen Fyns værdier, der fokuserer på professionalisme, krav til embedsførelse og overholdelse af reglerne, dels af andre og blødere værdier som kreativitet og innovation. Værdierne har afsæt i Beredskabsstyrelsen Fyns selvforståelse som statslig organisation og deraf afledte høje krav til egen embedsførelse. Det giver sig fx udslag i stor fokus på den kriminalpræventive indsats og et tæt samarbejde med politiet. Udgangspunktet for Beredskabsstyrelsen Fyns indtræden på operatørmarkedet var, at man blev pålagt opgaven fra Indenrigsministeriets side. I Hanstholm anser man det for væsentligt at stille krav til asylansøgerne og klart anskueliggøre de forventninger, der stilles i det danske samfund. Det er derfor en grundlæggende værdi, at præasylfasen skal benyttes konstruktivt til at gøre asylansøgerne klar til integration i det danske samfund. Målet er at undgå at skabe en kultur af passiv ydelsesmodtagelse. Desuden er det en grundlæggende værdi på centret, at asylansøgerne er ressourcestærke mennesker, som kan og skal klare sig i og bidrage til det samfund, de lever i. Brovst Kommunes værdigrundlag tager udgangspunkt i et ønske om at nyttiggøre kommunens netværk og særlige muligheder i forhold til at yde en forbedret indsats over for beboerne i hverdagen. Det giver sig udslag i, at lokalområdet inddrages så meget som muligt fx i form af aktivering i lokale virksomheder og lokal skolegang for asylcentrets børn. Omvendt giver det sig også udslag i fokus på holdningsbearbejdelse af beboerne, som skal ansvarliggøres i forhold til deres trivsel, indhold i hverdagen og deltagelse i asylcentrets fællesskab. Der tegner sig to analysedimensioner, når man ser på tværs af operatørernes værdigrundlag. Den første drejer sig om operatørnes tilgang til beboerne skal der drages omsorg for dem, eller skal der stilles krav til dem? Den anden analysedimension handler om tilgangen til administrationen af regler og lovværk som operatør. Her svinger operatørerne fra den regelorienterede tilgang til den mere pragmatiske tilgang til regler og lovværk. Nedenstående figur illustrerer Rambøll Managements vurdering af casecentrenes indplacering. Bemærk, at figuren viser det italesatte værdigrundlag, ikke praksis. 19

23 Figur 3.3: Værdigrundlag Hanstholm Beredskabsstyrelsen Fyn Regelorienteret administration Krav til beboerne Omsorg for beboerne Brovst Dansk Røde Kors Asylafdelingen Pragmatisk tilgang til administration af regler Figuren viser tre grupperinger: Beredskabsstyrelsen Fyn og Hanstholm definerer begge deres opgave i forhold til at stille krav til beboerne og overholdelse af reglerne. Det kan man kalde en administrator-tilgang til opgaven. Dansk Røde Kors Asylafdelingen, som betoner omsorg, værdighed og medmenneskelighed som midler til den gode præasylfase, vægter det menneskelige over administrationen af regler. Denne tilgang kan betegnes humanisttilgangen. Brovst, som lægger vægt på holdningsbearbejdelse af beboerne og synlige krav som gode midler, betoner, at reglerne ikke skal overholdes for deres egen skyld, men fordi de er rimelige. Der er altså tydelige forskelle i operatørernes værdigrundlag. Vi ser nærmere på, hvordan værdigrundlaget omsættes til praksis i kapitlet om operatørernes implementering. 20