Fra landbrugspolitik til fødevarepolitik

Transkript

1 Johannes Michelsen. Bilag 2 1 Fra landbrugspolitik til fødevarepolitik - åbningen af en sektor for politisk indflydelse Projektbeskrivelse af lektor, lic.scient.pol. Johannes Michelsen, Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet. Arbejdsadresse: Niels Bohrs Vej 9, 6700 Esbjerg. Forbrugeren er i centrum, når det drejer sig om fødevarer. Tidligere var den politiske opmærksomhed rettet mod fiskeriet og landbruget, men med dannelsen af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri i 1996 blev der skabt grundlag for en sammenhængende fødevarepolitik, der i højere grad tager hensyn til forbrugeren. (Uddrag af vision og mission for Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri læst den 19. februar 2003) Baggrund og overordnet problemstilling I 1996 blev det danske Landbrugs- og Fiskeriministerium pålagt også at varetage forbrugerinteresser på fødevareområdet. I konsekvens heraf ændredes navnet til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Den væsentligste organisatoriske ændring i forbindelse med navneskiftet var, at det hidtidige Landbrugs- og Fiskeriministerium fik tilført opgaver vedr. levnedsmiddelkontrol fra Sundhedsministeriet. Denne organisatoriske ændring kan forekomme noget beskeden, når ministeriet hidtil havde været anset for et af dem, der var stærkest præget af interesserne i den sektor, det regulerede. Der er dog tegn på at der har været en vis realitet bag navneændringen. Således anfører Daugbjerg (1999a), at dansk landbrug har tabt indflydelse på miljø-området i løbet af 1990erne efter tidligere (Daugbjerg 1998) at have konkluderet, at sektorinteressen var langt stærkere i Danmark end i Sverige og Larsen (2002) konkluderer tre case-studier med, at der synes at være substans i ministeriets påstand om at man tager mere hensyn til forbrugerne. Med navneændringen udvidedes ministeriets interessefelt fra erhvervsmæssige problemer i det primære landbrug og dets følgeindustrier til et bredt spektrum af problemstillinger i alle led fra primær produktion til endeligt konsum af produkter. Således indgår bæredygtig fødevareproduktion og dermed miljøhensyn - også i ministeriets vision og mission (ibid.). Der synes endelig ikke at være tale om et forbigående fænomen, da ministeriets ressort og mission blev fastholdt ved regeringsskiftet i 2001, selvom ministerposten her overgik til det traditionelt landbrugsvenlige Venstre fra Socialdemokraterne, der traditionelt lægger vægt på forbruger- og miljøinteresser og i nogle sager har vist sig skeptisk over for landbrugets interesser. Fra en politologisk synsvinkel kan det undre, at det overhovedet skulle kunne lykkes almene og diffuse forbruger-, miljø- og lignende interesser (som sundhed og dyrevelfærd) i fødevareproduktion og konsum at vinde frem på bekostning af den stærkt afgrænsede og intensive, erhvervsmæssige landbrugsinteresse, der kendetegnes ved sine stærke politiske og administrative forbindelser. Selvom der findes betydningsfulde interesseorganisationer på alle de nævnte områder, står landbrugets organisationer langt bedre på stort set alle traditionelle styrkemål end forbruger-, miljø- og andre fødevarepolitisk relevante organisationer. De nyeste analyser af samspillet mellem staten og interesseorganisationerne peger imidlertid på, at organisationerne har fået sværere ved at udnytte deres organisatoriske styrke i forhold til forvaltningen i hvert fald i den politik-formulerende fase (Blom-Hansen og Daugbjerg 1999; Christiansen & Sidenius 1999; Christiansen og Nørgaard 2003).

2 Johannes Michelsen. Bilag 2 2 Tesen er, at meget snævre samspil mellem sektorministeriernes forvaltninger og de respektive sektorers interesseorganisationer nåede et højdepunkt omkring 1980, men at parterne siden har fået et mere distanceret forhold til hinanden. Interesseorganisationerne er nu i højere grad begyndt at bruge den parlamentariske indflydelseskanal. For så vidt overgangen fra landbrugspolitik til fødevarepolitik indebærer en svækkelse af landbrugsorganisationernes indflydelse, stemmer udviklingen med de generelle analyser, men analyserne efterlader dog en tvivl, idet Christiansen & Nørgaard (2003) også hævder, at de stærke organisationer i almindelighed fortsat har større indflydelse end de svage. Analyserne af samspillet mellem interesseorganisationer og stat forholder sig primært til udviklingstendenser i samspillets form. Imidlertid indebærer den ovenfor skitserede udvikling, hvor almene interesser begynder at få adgang til den landbrugspolitiske dagsorden, ændringer i politikkens indhold. Og her har analyserne af samspillet mellem interesseorganisationer og stat kun nogle relativt simple bud på sammenhængen mellem ændringer i det organisatoriske samspil og ændringer i politikkens indhold. De forekommer utilstrækkelige i en analyse af landbrugspolitikkens forandring. Betoningen af bredere hensyn inden for landbrugspolitikken er ikke et isoleret dansk fænomen. I Sverige og Tyskland er hele det forbrugerpolitiske ressortområde slået sammen med det landbrugspolitiske. I Sverige er der en længere tradition for at inddrage forbrugerhensyn i landbrugspolitikken (Daugbjerg 1998). I Tyskland skete sammenlægningen i Den blev affødt af, at forbundsstatens landbrugsministerium havde håndteret nogle kriser på fødevareområdet uheldigt i forhold til forbrugerne. Senest havde man klart afvist, at BSE kunne forekomme i Tyskland, men så blev sygdommen faktisk konstateret. I andre EU-medlemsstater er der sket sammenlægninger af de landbrugs- og miljøpolitiske ressortområder (jf. de respektive ministeriers hjemmesider). I EU som helhed har der været gjort forsøg på at inddrage mere almene behov under den fælles landbrugspolitik. Det er indtil nu lykkedes i et vist omfang m.h.t. miljøinteresser og sygdomsforebyggelse, mens der på områder som forbrugerhensyn og dyrevelfærd ikke er sket alverden. På denne baggrund er formålet med dette projekt at søge et mere systematisk belæg for, at der pågår en udvikling fra landbrugspolitik til fødevarepolitik i Danmark, hvor diffuse forbruger-, miljø- og andre interesser vinder frem ved siden af eller på bekostning af landbrugsinteresser og at undersøge de politiske og administrative processer, hvorved landbrugsinteresserne afvejes i forhold til de andre typer af interesser, med henblik på at finde forklaringer på dynamikken bag den tilsyneladende udvikling fra landbrugspolitik til fødevarepolitik. Projektet har således en specifik fødevarepolitisk problemstilling. Analyserne bygger imidlertid på generelle samfundsvidenskabelige teorier og sigter mod både at bidrage til generelle teoridannelser om politisk forandring og til en øget anvendelse af nyere samfundsvidenskabelig teori på den hidtil også i teoretisk forstand ret sektoriserede landbrugssektor. Uden for de traditionelle landbrugsforskningsinstitutioner findes der således kun lidt samfundsvidenskabelig forskning i fødevareområdet. På den baggrund indgår samfundsvidenskabelige forskernetværk inden for fødevareområdet i projektet. Teoretisk ramme og analysestrategi Projektets målsætning indløses gennem fire delprojekter, der bindes sammen af en overordnet teoretisk ramme, som sammen med en afgrænsning af problemstillingen angives i det følgende.

3 Johannes Michelsen. Bilag 2 3 Problemstillingen handler grundlæggende om forandringer over et vist tidsforløb på et helt policy område snarere end i forbindelse med nogle bestemte politiske beslutninger/sager. Den teoretiske ramme skal derfor gøre det muligt at forstå dynamiske processer, der spænder over et relativt bredt felt med flere parallelt forløbende policy processer. Fødevarepolitikkens fremvækst har ikke haft karakter af åbne brud med den hidtil førte landbrugspolitik. Der er snarere tilføjet nogle markant anderledes målsætninger til de bestående landbrugspolitiske reguleringer og forvaltninger. Forventningen er således, at en fremvoksende fødevarepolitik ikke nødvendigvis viser sig som markante omlægninger af den bestående landbrugspolitik, men snarere at nye emner tages op og at landbrugspolitiske emner behandles i en anden normativ og organisatorisk kontekst end hidtil. Dermed er kravet til den teoretiske ramme og de anvendte metoder, at de skal være følsomme over for selv relativt små forandringer i såvel politikkens indhold som i de politiske og administrative processer. De teorier, der indtil nu har været anvendt i landbrugspolitiske analyser, lever sjældent op til de nævnte krav. For det første findes en relativt deterministisk, især amerikansk inspireret landbrugssociologi, som opfatter de økonomiske magtforhold inden for fødevaresektoren som ganske fastlåste og determinerende for landbrugspolitikken (jf. Michelsen 2001; eksempler findes f.eks. i Goodman (ed.) 2002). For det andet findes en række samfundsvidenskabelige analyser af landbrugspolitikken, der hviler på institutionel teori. De har dog en klar tendens til at nedtone omfang og betydning af forandringer i landbrugspolitikken både i den teoretiske tilgang og i de empiriske konklusioner (Lynggaard 2001 for en kritisk diskussion). Der foreligger således ikke umiddelbart teorier om landbrugspolitiske forhold, der lever op til kravene om langsigtede og brede analyser af udviklingsdynamik med sensitivitet over for små, men indholdsmæssigt betydningsfulde forandringer. Det er derfor en væsentlig del af projektet at etablere et teoretisk apparat, der kan leve op til disse krav. Arbejdet hermed vil bygge videre på Michelsens (se f.eks. Michelsen et al. 2001; Michelsen 2001; 2002; 2003) og Lynggaards (2001; 2003) erfaringer. De har analyseret den relativt succesfulde integration af økologisk jordbrug i både nationale fødevaresektorer og i EU s fælles landbrugspolitik som er sket på trods af betydelige institutionelle modsætninger mellem det økologiske jordbrug og landbruget som helhed. Denne tilgang stemmer overens med Daugbjerg og Just (2003), der fremhæver interne, nationale processer frem for eksterne internationale påvirkninger som årsag til organisatoriske forandringer i dansk landbrugsforvaltning. Da der i den bredere fødevarepolitiske sammenhæng, der analyseres her, er tale om ændringer i den værdimæssige orientering fra specifikke erhvervsinteresser til mere almene interesser, og da de forventede forandringer har at gøre med både forståelsesrammer og mere eller mindre formaliserede regler og rutiner samt organisatoriske samspil, er projektet baseret på en institutionalistisk, teoretisk tilgang. Inden for institutionalistisk teori sondres der traditionelt mellem tre retninger (Hall & Taylor 1996): historisk institutionalisme, der lægger vægt på langsigtede udviklingsforløb og mulige brud heri; sociologisk institutionalisme, der analyserer de strukturelle processer, hvorigennem institutionelle forandringer kan finde sted; og rational choice som betoner individuelle og kollektive aktørers motiver og de incitamentstrukturer, der styrer deres handlinger. Campbell & Petersen (eds.) (2001) søger at definere en fjerde diskursiv - institutionalisme, der også er strukturelt orienteret, men fokuserer på problemopfattelser og deres omsætning til institutionelle handlinger. Hver for sig kan disse teoriretninger bidrage med elementer til forklaring af politisk forandring. Da de hidtidige forsøg på at anvende teorierne på landbrugspolitikken ikke har været egnede til at opfange den udvikling, der undersøges her, forekommer det imidlertid hensigtsmæssigt ikke på forhånd at binde

4 Johannes Michelsen. Bilag 2 4 analysen op på en bestemt teoriretning endsige en bestemt af de foreliggende teorier. I stedet er tilgangen heuristisk: at undersøge hvilke teorielementer fra foreliggende institutionelle teoridannelser, der forekommer egnede i forhold til den konkrete landbrugs- og fødevarepolitiske problemstilling. I den forstand er den teoretiske tilgang pragmatisk. Det er udtryk for, at projektet har karakter af analytisk-deskriptiv policy-analyse af policy-processer til forskel fra såvel normativ policy-analyse til brug for policy-processer (jf. sondringen hos Parsons 1994) som klassisk teori- og hypoteseafprøvning. Den pragmatiske tilgang står ikke i vejen for, at projektets resultater både sammenfattes i en samlet forståelse af dynamikken i det landbrugs-/fødevarepolitiske felt og i en udbygning af den teoretiske forståelse af politisk forandring. Det teoretiske grundlag for analysen vil således kombinere elementer fra institutionelle teorier, der forekommer egnede til at undersøge politisk forandring, og undersøge, hvorvidt de giver mening i forbindelse med den relativt langvarige proces, hvor landbrugspolitikken forventes at have fået stadigt flere fødevarepolitiske elementer (jf. om behovet for at analysere politisk forandring i et tidsperspektiv på 10 år eller mere: Sabatier 1993; 1999). Fokus vil i den forbindelse i mindre grad være på ressource- og/eller magt-orienterede forklaringselementer, som netop synes at have problemer i forhold til den type forandring, der undersøges her. Derimod vil der blive lagt vægt på, hvordan perceptioner og opfattelser af et policy-områdes indhold og grænser kan ændres. I det følgende gives et rids af de teorier, der arbejdes med, og som danner grundlag for opdelingen i delprojekter. Ifølge nogle institutionelle teorier må reformer for at få den tilsigtede virkning fødes indefra af de organisationer, der skal reformeres, og udvikles på grundlag af organisationernes eksisterende værdigrundlag og institutionelle ordning. Brunsson og Olsen (1994) hævder eksempelvis, at reformer, der initieres ovenfra og/eller udefra, gøres virkningsløse af institutionelt betinget intern modstand. Med denne teori må der altså forventes modstand mod at introducere nye interesser på landbrugsområdet. Baumgartner & Jones (1993) hævder i deres analyser af politisk forandring betydningen af samspillet mellem indre og ydre forhold over tid, idet de forklarer væsentlige ændringer på et policy-område med, at den hidtil gældende opfattelse af mål og midler (policy monopol) kan blive undergravet over længere tid, hvorefter den evt. under dramatiske politiske omstændigheder ret pludseligt kan blive afløst af en ny opfattelse af mål og midler, der så danner grundlag for en ny periode med politisk stabilitet på området (jf. True, Baumgartner & Jones 1999). Her kan f.eks. den langvarige, negative opmærksomhed om landbruget i forbindelse med problemer om bl.a. vandmiljøet, fødevaresikkerhed, dyrevelfærd og koncentration af animalsk produktion ses som en medvirkende årsag til ændringerne i landbrugspolitikken. Kingdon (1984, jf. Zahariadis 1999) taler i den forbindelse om windows of opportunity, som dog også kan opstå i forbindelse med pludselige og tilfældigt opståede situationer. Uanset baggrunden kan de udnyttes af særligt entreprenante aktører (policy entreprenører), der ønsker at fremme bestemte løsninger og/eller opfattelser være sig internt i den fødevarepolitiske forvaltning eller eksternt. Med begrebet om policy entreprenører er der sat fokus på, at forskellige typer af aktører på policyområdet. Politikere, organisationer, forvaltninger samt de direkte berørte landbrugere forfølger interesser, der kan bygge på forskellige opfattelser og værdier. Værdier, holdninger og opfattelser tillægges da også stor betydning for politisk forandring af flere teoretikere, f.eks. Hall (1989; 1993) og Sabatier (1993), der hævder, at politisk forandring fremmes via fora, hvor de forskellige aktører kan mødes og udveksler opfattelser. Sabatier fremhæver i den forbindelse den type af politisk forandring, der udløses, når aktør-grupper med forskellige opfattelser af området såkaldte advocacy coalitions får mulighed for at udveksle synspunkter på en måde så man undgår at berøre deres

5 Johannes Michelsen. Bilag 2 5 grundlæggende opfattelser. Sådanne relationer muliggør også den type overvejelser, der især spiller en rolle for spilteori og rational choice - ligesom det peger på relevansen af netværksteori (jf. Daugbjerg 1998). Erfaringen fra projekterne om økologisk jordbrugs fremvækst peger i denne forbindelse på, at tilstedeværelsen af en særlig blanding af samarbejde og konkurrence m.h.t. holdninger såkaldt kreativ konflikt (Michelsen 2002) har bidraget til substantielle forandringer i dansk landbrugspolitik og forvaltning. Denne teorioversigt har især trukket på teorier af historisk institutionalistisk tilsnit, men i projektet vil der også blive inddraget andre typer af institutionelle teorier. Teorioversigten tjener imidlertid også som analytisk skelet for den følgende opdeling i delprojekter, idet den peger på, at politisk forandring kan initieres indefra og udefra og at det synes væsentligt for dynamikken og for den politiske forandrings gennemslagskraft, at der foregår et samspil mellem kræfter inden for og uden for sektoren baseret på værdier og opfattelser hos de enkelte aktører. To delprojekter fokuserer på organisatoriske aspekter og indholdet i samspillet mellem de indre kræfter på det landbrugspolitiske område og de kræfter, der efter at være blevet opfattet som ydre kræfter, nu synes at optræde som indre kræfter på det fødevarepolitiske område. Det tredje delprojekt handler om, hvordan individuelle landbrugere og forbrugere, der af Fødevareministeriet defineres som de centrale interessegrupper, forholder sig til landbrugs- og fødevarepolitiske problemstillinger og hvordan holdningerne har udviklet sig over tid. Det fjerde delprojekt fastholder den samlede ambition ved at præcisere den teoretiske ramme og søge at give et samlet billede af udviklingen fra landbrugspolitik til fødevarepolitik samt af de teoretiske bidrag analyserne kan yde til teorier om politisk forandring. Delprojekter 1. Organisatoriske og indholdsmæssige forandringer i retning af fødevarepolitik inden for den landbrugspolitiske forvaltning: perioden Formålet med dette delprojekt er at skabe et bredt faktuelt grundlag for det samlede projekt. Det sker for det første gennem en kortlægning af alle større organisatoriske forandringer i den omfattende landbrugsforvaltning. For det andet undersøges det, hvorvidt den landbrugspolitiske forvaltnings egne måder at definere sine opgaver på, har skiftet indhold fra en ren erhvervsmæssig orientering til en orientering, der inddrager bredere samfundsinteresser såsom forbrugere, fødevaresikkerhed, miljø, dyrevelfærd m.v. og hvorvidt og hvordan sådanne formuleringer evt. slår igennem i de organisatoriske forandringer. Den teoretiske begrundelse for delprojektet er ønsket om at belyse bærekraften i hypotesen om, at holdbare politiske reformer må vokse frem indefra organisationen selv. Da disse teorier arbejder med gradvise forandringer af de institutionelle værdier, må der arbejdes med en relativt lang tidshorisont. Det stemmer overens med teorier, der hævder, at effekten af politiske reformer må analyseres over mindst en 10-årig periode (Sabatier 1993) og at politisk forandring hænger sammen med en langsigtet undergravning af et eksisterende policy monopol (True, Baumgartner & Jones 1999). Det langsigtede perspektiv hænger godt sammen med det indtryk, ansøger har fået gennem personlige kontakter med forskellige aktører med mange års erfaring inden for landbrugspolitisk forvaltning. De siger bl.a., at den fødevarepolitiske orientering af ministeriet synes at tage sin begyndelse med initiativer allerede omkring 1985, hvor også miljøpolitiske spørgsmål begyndte at svække landbrugsorganisationernes politiske indflydelse (jf. Daugbjerg 1999a). Indholdsmæssigt

6 Johannes Michelsen. Bilag 2 6 nævner de interne aktører bl.a. nogle produktudviklings-initiativer, der fra midten af 1980erne bidrog til at orientere ministeriet i retning af fødevareproduktion i sin helhed ved siden af de traditionelle opgaver med det primære landbrug. Dette kædes tildels sammen med tilstedeværelsen af bestemte personer i ledelsen af ministeriet og på forskellige poster i dele af det administrative hierarki. For at kunne indfange evt. tidligere forløb, er det fundet hensigtsmæssigt at påbegynde analysen omkring Derved lægger studiet sig også i forlængelse af Bukstis landbrugspolitiske og organisatoriske analyser (Buksti 1980; 1984). Dokumentationen af de organisatoriske og indholdsmæssige forandringer vil tage udgangspunkt i en gennemgang af de officielle rapporter om aktiviteterne i de enkelte dele af den landbrugspolitiske forvaltning. Her foreligger årsberetninger o. lign. som vil give oplysninger dels om de organisatoriske forandringer og dels om de officielle opfattelser af de indholdsmæssige forandringer. Derudover vil disse kilder kunne give informationer om, hvorvidt der over tid er sket en bredere inddragelse af interesseorganisationer i administrationen af forskellige sagsområder. Parallelt med den dokumentariske metode, som primært vil kunne afdække faktiske beslutninger, vil delprojektet for at få belyst nogle aspekter af forandringsprocesserne - inddrage en række personer med et særligt kendskab til de dele af den landbrugsministerielle forvaltning, der i særlig grad har været omfattet af organisatoriske og indholdsmæssige forandringer. Det dokumentariske overblik vil gøre det muligt at udvælge områder af særlig interesse. Dermed vil der kunne udpeges relevante interviewpersoner, der vil blive udsat for kvalitative snebolds -interviews, hvor interview-personerne dels spørges om indhold, tolkning og proces i forhold til de forandringer, de har kendskab til, og dels bedes om at udpege andre personer med kendskab til de interne ændringsprocesser. Som et led i den kvalitative analyse vil delprojektet også omfatte udarbejdelsen af en antologi, hvor interne aktører og eksterne analytikere bidrager med artikler, der forholder sig til de omlægninger, der synes at hænge sammen med omdannelsen af Landbrugsministeriet til Fødevareministeriet. Denne bog vil fokusere på nogle udvalgte reformer, herunder integrationen af levnedsmiddelkontrollen i ministeriet og udviklingen af økologisk jordbrug, der umiddelbart fremstår som særligt markante. I bogen vil processerne blive søgt beskrevet både af personer, som har oplevet forandringerne indefra og af personer, der ser dem mere udefra. I forbindelse med udarbejdelsen af bogen, vil der blive afholdt to forfattermøder. Ideen om en antologi er blevet modtaget velvilligt, når den er blevet luftet over for medarbejdere inden for Fødevareministeriets ressort. NB de følgende tre delprojekter indgår ikke i det SSF-finansierede projekt 2. Dansk fødevarepolitik nedbrydning af sektoriseringen? Formålet med dette delprojekt er at følge tendenserne til nedbrydning af sektoriseringen af landbrugspolitikken på det politisk-parlamentariske niveau. Analyserne skal dels omfatte et indledende overblik over om den landbrugspolitiske dagsorden over tid er blevet afløst af en fødevarepolitisk dagsorden og dels følge behandlingen af nogle udvalgte sager, der over tid har været behandlet politisk flere gange. Delprojektet er tænkt opslået som et PhD-stipendium, hvor stipendiaten inden for projektets teoretiske ramme om politisk forandring og det empiriske felt dansk fødevarepolitik i de seneste år - vil få frihed til at vælge sin egen analyseramme, og på den måde bidrage selvstændigt til det samlede projekt. Det følgende har derfor karakter af en uddybning af nogle metodemæssige forhold, som vil være centrale for det konkrete PhD-projekt.

7 Johannes Michelsen. Bilag 2 7 Den teoretiske begrundelse for delprojektet er ønsket om at påvise i hvilket omfang og igennem hvilke politiske og administrative processer de almene, ydre, interesser i fødevareområdet er blevet sat på den landbrugspolitiske dagsorden i forbindelse med fødevarepolitikkens påståede fremvækst. Hensigten er at undersøge, hvilke typer af interesser, argumenter og synspunkter, der markeres i den parlamentariske debat, hvordan de forandrer sig over tid og i hvilket omfang de enkelte argumenter slår igennem i forvaltningen og når et tema vender tilbage til den landbrugspolitiske dagorden. Delprojektet har karakter af policy analyse, hvor politiske beslutninger analyseres i et procesperspektiv. Policy processen udgør en pragmatisk beskrivelse af en række principielt adskilte faser, som en politisk beslutning gennemløber fra den første gang bliver sat på den politiske dagsorden til den - efter beslutning og implementering evt. igen dukker op som politisk problem (Parsons 1995; Sabatier (ed.) 1999 for en anden tilgang). Policy analyse kan imidlertid også have et bredere komparativt perspektiv, hvor flere policy processer belyser hinanden (jf. f.eks. Michelsen 2003). Analyseobjektet for dette delprojekt er et ganske bredt politisk felt med mange beslutninger over et langt spand af år. Hvis analysen på den ene side skal dække problemstillingen og på den anden side være praktisk gennemførlig, skal der træffes nogle klare valg relativt tidligt i arbejdsprocessen. Den empiriske afgrænsning vil være at fokusere projektet på en sammenligning af forløbet af 4-5 cases. Casene skal vælges på grundlag af det indledende overblik over den landbrugs- og fødevarepolitiske dagsorden, der tilvejebringes ved gennemgang af foreliggende oversigter over folketingets arbejde. Casene vælges med henblik på variation på dimensioner som dynamik, tid, tema og netværk. Med hensyn til dynamik skal nogle cases være præget af små og begrænsede forandringer mens andre skal præges af markante forandringer. På tidsdimensionen skal nogle cases have en lang forhistorie og andre en kort. Tematisk skal nogle cases vedrøre traditionel landbrugspolitik, mens andre skal handle om brede fødevarepolitiske hensyn og herunder omfatte eksempler på policies, der går på tværs eller er overflyttet fra andre ressort-områder. Tematisk bør EU-dimensionen også inddrages. Hvad endelig angår netværk skal nogle cases præges af snævre landbrugspolitiske netværk og andre af bredere interesser. 3. Forandringer i opinionen blandt landbrugere (og forbrugere) om landbrugsog fødevarepolitik siden Formålet med dette delprojekt er at undersøge, om der i løbet af 1990erne er sket forandringer i opinionen hos de individuelle landbrugere og forbrugere, der af Fødevareministeriet defineres som de mest relevante interessegrupper i forbindelse med landbrugspolitikkens forandring. Den teoretiske begrundelse for delprojektet er, at der hos de individuelle landbrugere og forbrugere kan være synspunkter på landbrugs- og fødevarepolitik, som adskiller sig fra interesseorganisationernes synspunkter og at dette kan have betydning for de almene interessers gennemslagskraft over for landbrugspolitikken. Hvis der blandt landbrugerne er en udbredt opinion om at bakke op om at åbne landbrugspolitikken i fødevarepolitisk retning, vil det være lettere at gennemføre en sådan politisk forandring end hvis alle landbrugere er imod. Tilsvarende kan det være en politisk ressource at have (dele af) forbrugernes opinion bag sig, når man politisk ønsker at inddrage forbrugerhensyn. I praktisk politik vil der naturligvis kunne ageres imod såvel landbrugernes som forbrugernes opinion, men i så fald er det værd at præcisere i hvilket omfang dette er sket både i den konkrete analyse af landbrugspolitikkens forandring og med henblik på en teori om politisk forandring. En særlig problemstilling i forbindelse med opinionsundersøgelser er forholdet mellem holdning og handling. Fra landbrugerside er forbrugerundersøgelser bl.a. blevet kritiseret for at formidle ønsker

8 Johannes Michelsen. Bilag 2 8 om produktionsformer og konkrete produkter, som forbrugerne i praksis ikke har været tilstrækkeligt villige til at købe. Fra forbrugerside hersker der en tilsvarende tvivl om troværdigheden af bl.a. landbrugernes påstande om deres produktion. Derfor er der her særlig interesse for analyser, der kan forbinde holdninger med målbare handlinger på individniveau. Der foreligger allerede en række danske undersøgelser af både landbrugere og forbrugere, som kan bidrage til at belyse udviklingen de seneste år. Forbrugerholdninger og adfærd på fødevareområdet analyseres bl.a. af forskere ved RUC (lektor Bente Halkier) og KVL (lektor Lotte Holm og adjunkt Karen O Doherty Jensen) samt ved HHÅ (lektor Karen Brunsø). Derfor vil udviklingen i forbrugerholdninger i dette delprojekt blive analyseret i samarbejde med dem. Analysen vil bestå i at sammenfatte foreliggende forbrugerforskning i emner af landbrugs- og fødevarepolitisk relevans. Derved er analysen afhængig af projekter med andre problemstillinger, hvilket svækker udsagnskraften. Fordelen er dog, at den eksisterende ekspertise på forbrugerområdet bliver udnyttet. Ansøger har et direkte forhold til relevant dansk forskning i holdninger og adfærd blandt landbrugere. Der kan sondres mellem analyser, der omfatter et repræsentativt udsnit af alle landbrugere (Bager & Søgaard 1994), og analyser af segmenter af økologiske landbrugere (Michelsen & Jæger 2003; Michelsen & Rasmussen 2003). I begge typer anvendes den samme attitudeskala vedr. landbrugeres holdning til en række landbrugsstrukturelle og miljømæssige problemstillinger, hvor alle landbrugere placeres på en skala fra stærkt alternativ til stærkt konventionel attitude. I begge typer dokumenteres systematiske sammenhænge mellem miljøadfærd og attitude. Det fremgår af undersøgelserne, at attituden blandt alle landbrugere i perioden tydeligt ændrede sig i alternativ retning, mens der blandt de økologiske landbrugere synes at ske en moderat bevægelse den modsatte vej. De to mest dækkende undersøgelser er gennemført i hhv og 1995 dvs. kort før Landbrugsministeriets omdannelse til Fødevareministerium. Derfor er det nu muligt at undersøge om den tilsyneladende åbning af landbrugspolitikken i retning af fødevarepolitik fra 1996 afspejler sig i ændrede attituder i begge kategorier af landbrugere. Da miljøspørgsmål spiller en væsentlig rolle i begge typer af undersøgelser, vil det være nødvendigt at tilføje nye spørgsmål vedr. de øvrige aspekter af fødevarepolitikken. Landmandsundersøgelsen gennemføres som en stratificeret spørgeskemaundersøgelse, som både er repræsentativ for samtlige landbrugere og omfatter så mange økologiske jordbrugere, at deres svar kan underkastes meningsfuld statistisk analyse. 4. Politisk forandring under sektormodstand med landbrugspolitikkens forandring til fødevarepolitik som eksempel. Dette delprojekt har to formål. Det ene er at bringe resultaterne af de øvrige delprojekter sammen med henblik på at præcisere i hvilket omfang og hvordan landbrugspolitikken i praksis har forandret sig i retning af fødevarepolitik. Det andet er at diskutere, hvorvidt resultaterne kan generaliseres og bidrage til teoridannelser om politisk forandring. Det første formål opfyldes ved at bruge de teoretiske og empiriske resultater fra de øvrige delprojekter som erfaringsgrundlag for en fremstilling af fødevarepolitikkens fremvækst, der er mere omfattende, systematisk og teoretisk stram end det er muligt i de enkelte delprojekter. Den tese, der forfølges er, at fødevarepolitikkens fremvækst indebærer en indholdsmæssig forandring af landbrugspolitikken (åbning mod forbruger-, miljø- og andre hensyn), der er blevet til som resultat af samspil, der har involveret kræfter, værdier og synspunkter såvel inden for landbrugssektoren og

9 Johannes Michelsen. Bilag 2 9 den landbrugspolitiske administration selv som kræfter, værdier og synspunkter med relation til forbruger-, miljø- og andre brede problemstillinger, der traditionelt har været holdt uden for landbrugspolitikken. På denne måde bidrager hvert af delprojekterne til at skabe et overblik over den landbrugs- og fødevarepolitiske situation. Sammenføringen af udviklingen i den landbrugspolitiske forvaltning med udviklingen i fødevarepolitikken vil give den samlede analyse flere nuancer og en højere grad af præcision end analyserne vil kunne hver for sig. Derudover vil opinions-analyserne kunne bidrage til at diskutere i hvilket omfang de direkte berørte parter har synspunkter, der stemmer overens med fødevarepolitikkens bredere synspunkter eller om forandringen af landbrugspolitikken er et fænomen, der fortrinsvis foregår på politisk og administrativt niveau. Det andet formål opfyldes på to måder. Den ene er at perspektivere resultaterne m.h.t. fødevarepolitikkens fremvækst i Danmark i forhold til analyser af den landbrugspolitiske udvikling i nogle andre lande især inden for EU. Den anden er at perspektivere de teoretiske erfaringer i forhold til politisk forandring ved at opfatte fødevarepolitikkens fremvækst som en strategisk case: de processer, der har kunnet fremkalde (mere eller mindre omfattende) forandringer inden for landbrugspolitikken, der ellers karakteriseres ved uforanderlighed og sektorisering, må også kunne kaste lys over processer i sektorer og situationer, der er præget af mindre grad af politisk og administrativ stabilitet. På denne måde søges der uddraget teoretisk præcise formuleringer om politisk forandring af erfaringerne med at bruge en heuristisk og pragmatisk teoretisk tilgang. Rent praktisk er koordinationen af de øvrige tre delprojekter henlagt til dette delprojekt i projektperiodens første 1½ år, hvor delprojekt 1 og 3 afsluttes. Dermed sikres muligheden for at delprojekterne kan spille sammen både m.h.t. empiri og teori. Delprojektets arbejdsfase går ud på at udnytte disse muligheder. Den falder i projektperiodens sidste 1½ år og afsluttes samtidig med delprojekt 2 (se tidsplan for det samlede projekt nedenfor). Organisering og tidsplan Nedenstående tabel indeholder en oversigt over projektforløbet med delprojekter. Tabellen viser, at alle delprojekter starter samtidigt. Aktiviteterne i delprojekt 4 handler dog i det første 1½ år af projektperioden om at koordinere indsatsen i de øvrige delprojekter. På denne måde tilvejebringes en væsentlig del af det empiriske grundlag tidligt i projektet. Derved bliver det muligt at underkaste materialet flere forskellige analyser i de sene faser af delprojekterne 2 og 4. Tabellen indeholder også en angivelse af forventede produkter. Delprojekterne 1 og 3 afsluttes med projektrapporter. Derudover vil der i løbet af delprojekt 1 blive skrevet en dansk artikel, der præciserer den forvaltningsmæssige problemstilling samt en bredt anlagt antologi om fødevarepolitikkens udvikling. Delprojekt 2 forventes først og fremmest at resultere i en PhDafhandling, men stipendiaten vil blive opmuntret til at yde bidrag til konferencer og workshops undervejs. Delprojekt 4 forventes at munde ud i en dansk og to internationalt publicerbare artikler om de centrale problemstillinger om fødevarepolitikkens fremvækst og om politisk forandring. Endelig vil ansøger sammenfatte projektet i en bog på dansk. Ansøger deltager i alle delprojekter som igangsætter, leder, vejleder og deltager. Denne ansøgning omfatter frikøb af ansøger i 7 måneder fordelt over projektperiodens 3 år. Derudover vil ansøger bidrage med 10,8 måneder af sin normale forskningsindsats, som finansieres af arbejdsstedet, SDU.

10 Johannes Michelsen. Bilag 2 10 Tidsplan for det samlede projekt År og kvartal Delprojekt apr. jun. okt. jan. apr. jun. okt. jan. apr. jun. okt. jan. Forvalt- 1 nings- dansk art. antologi og projektrapport analyse 2 PhD PhDafhandling Sammenfattende 4 koordination koordination dansk art. intn. art. intn. art. dansk bog analyse Spørgeskema 3 projekt-rapport Der foregår forskning af fødevarepolitisk relevans flere steder i det danske forskningsmiljø og ansøger vil søge at dække sit behov for viden og data herfra ved at trække på forskellige forskernetværk.. For det første er ansøger medlem af FELFOs ny-etablerede netværk Analyse af politisk fødevareforbrug og de ledelsesmæssige konsekvenser for virksomheder, som betjener politiserede fødevaremarkeder under ledelse af lektor Hans Rask Jensen, SDU og med deltagere fra CBS (prof. Suzanne Beckmann), Aalborg Universitet (prof. Jørgen G. Andersen og adjunkt Mette Tobiasen), Roskilde Universitetscenter (lektor Bente Halkier), KVL (lektor Lotte Holm) mens de resterende deltagere fra SDU er professor Anker Brink Lund og PhD-studerende Marianne Stenger. Dette netværk er fokuseret på fødevaremarkedet og det kan bidrage til projektet med informationer om præferencer i fødevareindustrien og hos fødevareforbrugere. Jeg vil naturligvis søge at præsentere den bredere landbrugs- og fødevarepolitiske problemstilling i dette forum. Der er imidlertid også behov for et forskernetværk, der i højere grad fokuserer på de politiske og administrative processer i forbindelse med fødevarepolitikkens udvikling. Udover de i delprojekterne nævnte forskere vil dette netværk omfatter lektor Carsten Daugbjerg, Institut for Statskundskab, Århus Universitet, der har været rådspurgt i forbindelse med denne ansøgning. Endvidere vil forskellige dele af jordbrugsforskningen blive søgt inddraget, herunder Fødevareøkonomisk institut jf. Frandsen og Christensen (2002), der analyserer fødevarepolitik i et normativt perspektiv, og Paul R. Kledal (2002), der fokuserer på markedsmæssige aspekter i forbindelse med økologisk jordbrug. På internationalt plan er hensigten at følge op på mine tidligere samarbejder med fødevarepolitisk interesserede landbrugssociologer samt de kontakter med politologer, jeg opnåede gennem deltagelse i workshoppen The Politics of Food under European Consoritum for Political Research i Antal karakterer:

11 Johannes Michelsen. Bilag 2 11 Litteraturliste Bager, T. & V. Søgaard (1994) Landmanden og miljøet. Esbjerg: Sydjysk Universitetsforlag. Baumgartner, F. R. & B. D. Jones 1993, Agendas and Instability in American Politics (USA: The University of Chicago Press). Blom-Hansen, Jens & Carsten Daugbjerg (red.) (1999). Magtens organisering. Stat og interesseorganisationer i Danmark, Århus: Systime. Buksti, J.A. (1980) Udviklingen i landbrugets organisationsforhold I J.A. Buksti (red.) Organisationer under forandring: Studier i organisationssystemet i Danmark. Århus: Forlaget Politica, pp Buksti, J.A (1984) Bread-and-Butter Agreement and High Politics Disagreement: Some Reflections on the Contextual Impact of the Agricultural Interests in EC Policy-making. Scandinavian Political Studies, vol. 6 no. 4, pp Campbell J. L. & O. K. Pedersen (2001) (edit) The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis (New Jersey: Princeton University Press). Christensen, T. & S.E. Frandsen (2002) Det offentliges rolle i fødevarepolitikken. Fødevarekvalitet og sikkerhed Samfundsøkonomen 6/2002, pp Christiansen, Peter M. og Niels Chr. Sidenius (1999) Kapitel 2. Venner for altid? Samspillet mellem centraladministration og interesseorganisationer. I Blom-Hansen, Jens & Carsten Daugbjerg (red.) (1999). Magtens organisering. Stat og interesseorganisationer i Danmark, Århus: Systime, pp Christiansen, Peter M. og Asbjørn S. Nørgaard (2003) Faste forhold - flygtige forbindelser. Stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20. århundrede. Århus Universitetsforlag/Magtudredningen Daugbjerg, C. (1998) Policy Networks under Pressure Pollution Control, Policy Reform and the Power of Farmers (Aldershot: Ashgate Publishing Ltd). Daugbjerg, C. (1999a) Kapitel 6. Landbrugspolitik: Stabilitet eller forandring? I Blom-Hansen, Jens & Carsten Daugbjerg (red.) (1999). Magtens organisering. Stat og interesseorganisationer i Danmark, Århus: Systime, pp Daugbjerg, C. (1999b) Reforming the CAP: Policy Networks and Broader Institutional Structures, Journal of Common Market Studies, Vol. 37, No. 3, September 1999, pp (Oxford: Blackwell Publishing). Daugbjerg, C. & F. Just (2003) Internationaliseringen af landbrugsforvaltningen I M. Marcussen og K. Ronit (red.) Internationaliseringen af den offentlige forvaltning i Danmark. Århus: Århus Universitetsforlag/ Magtudredningen, pp

12 Johannes Michelsen. Bilag 2 12 Goodman, David (ed.) (2002) Assessing the Fault-line: Integrative Perspectives on Food Production-Consumption. Sociologia Ruralis 4/2002. Hall, P. (1989) The Politics of Keynesian Ideas. Pp in P. Hall (edit.) The Political Power of Economic Ideas Keynesianism across Nations (New Jersey: Princeton University Press). Hall, P. A. (1993) Policy Paradigms, Social Learning, and the State The Case of Economic Policymaking in Britain, Comparative Politics, April 1993, pp (New York: City University of New York). Hall, P. A. & R. C. R. Taylor (1996) Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, XLIV, pp (Oxford: Blackwell Publishers). Kingdon, J. W. (1995 [1984]) Agendas, Alternatives and Public Policies, 2.edt. (NY: HaperCollins College Publisher). Kledal, P.R. (2002) Økologi, marked og magt Forskningsnytt 3/2002, pp Larsen, Morten (2002) Fødevareministeriet: fra erhvervets forlængede arm til forbrugernes beskytter? Politica 2, pp Lynggaard, K. (2001) The Study of Policy Change: Constructing an Analytical Strategy, Paper presented at ECPR 29th Joint Session of Workshops in Workshop: Policy, Discourse and Institutional Reform, 6-11th April 2001 in Grenoble, France. Lynggaard, K (2003) The Dynamics of Institutional Change: Illustrations from the intersection between the CAP and organic farming. PhD- thesis. Odense: Syddansk Universitetsforlag. Michelsen, J. (2001): Recent development and political acceptance of organic farming in Europe. Sociologia Ruralis vol.41/1, pp Michelsen, J., Lynggaard, K., Padel, S. and Foster, C. (2001): Organic farming development and agricultural institutions: a study of six countries. Organic Farming in Europe: Economics and Policy, vol. 9, University of Hohenheim, Stuttgart. Michelsen, J. (2002): "Organic Farming Development in Europe - Impacts of Regulation and Institutional Diversity". In D.C. Hall and L.J. Moffitt (eds.) Economics of Pesticides, Sustainable Food Production, and Organic Food Markets. Advances in the Economics of Environmental Resources, vol. 4, Elsevier Science, Amsterdam, pp Michelsen, J. (2003): Miljø-regulering mellem faglig og politisk rationalitet med dansk landbrug som eksempel. Artikel til offentliggørelse i Villy Søgaard (red.) (forthcoming): Miljøregulering: teori, politik og praksis i Danmark. Odense Universitetsforlag. Michelsen, Johannes & Mads Meier Jæger (2003): Danske økologiske jordbrugere En beskrivelse baseret på en spørgeskemaundersøgelse Politologiske Skrifter no. 3/2003, Institut for Statskundskab Syddansk Universitet.

13 Johannes Michelsen. Bilag 2 13 Michelsen, Johannes & Hanna Rasmussen (2003): Nyomlagte danske økologiske jordbrugere 1998 En beskrivelse baseret på en spørgeskemaundersøgelse Politologiske Skrifter, Institut for Statskundskab Syddansk Universitet. Parsons, W. (1995): Public Policy. An introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham: Edward Elgar. Sabatier, Paul A. (1993): Policy Change over a Decade or More. In Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Smith (eds.) Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Framework. Boulder: Westview Press, pp Sabatier, Paul A. (ed.) (1999) Theories of the Policy Process.. Boulder: Westview. True, J., B.D. Jones & F.R. Baumgartner (1999) Punctuated-Equilibrium Theory. Explaining Stability and Change in American Policymaking. I Paul A. Sabatier (ed.) Theories of the Policy Process.. Boulder: Westview. Zahariadis, N. (1999) Ambiguity, Time, and Multiple Streams in American Policymaking. I Paul A. Sabatier (ed.)(1999) Theories of the Policy Process.. Boulder: Westview.