Forsikringsgarantiordninger: Status og tilrettelæggelse af det fremtidige arbejde (Diskussionsoplæg)

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Generaldirektoratet for Det Indre Marked FINANSIERINGSINSTITUTTER Forsikring MARKT/2517/02 DA Orig. EN Forsikringsgarantiordninger: Status og tilrettelæggelse af det fremtidige arbejde (Diskussionsoplæg) Europa-Kommissionen, B-1049 Bruxelles/Brussel - Belgien. Telefon: Kontor: C107 1/40. Telefon: direkte , fax jose-luis.rosello-lopez@cec.eu.int

2 I Indledende bemærkninger 1. På Forsikringskomitéens møde den november 2001 blev et oplæg om forsikringsgarantiordninger (MARKT/2061/01) diskuteret. Oplægget, der indeholdt et tillæg, som den irske delegation havde udarbejdet, handlede om de problemer, der opstår som følge af manglende harmonisering, og der blev fremlagt mulige løsninger, som kunne gennemføres på fællesskabsplan. Forsikringskomitéen blev enig om at oprette en arbejdsgruppe i Kommissionen, så arbejdet med dette spørgsmål kunne begynde. 2. På sit første møde den 4. februar 2002 udvekslede arbejdsgruppen synspunkter om det nævnte oplæg, og der var enighed om, at Kommissionen skulle fremsende et spørgeskema om emnet. Følgelig blev spørgeskemaet (MARKT/2506/02) sendt til medlemsstaterne den 13. februar II Væsentligste konklusioner på grundlag af svarene på spørgeskemaet vedrørende de nuværende forsikringsgarantiordninger 3. Både spørgeskemaet og de indkomne svar dækker en bred vifte af spørgsmål vedrørende garantiordninger. Svarene, som er gengivet i resuméform i bilag 1 og 2 til dette dokument, er et nyttigt udgangspunkt for arbejdsgruppens overvejelser. De væsentligste konklusioner, som kan drages for indeværende, kan opsummeres som følger: Forsikringsselskaberne i Den Europæiske Union har kun været udsat for et meget begrænset antal kriser i de seneste fem år. Dette kan ikke blot ses af svarene på spørgeskemaet, men også af det arbejde, der er udført af EU's forsikringstilsynskonference. Ifølge en rapport fra konferencen blev kun 20 forsikringsselskaber erklæret konkurs i perioden Tre medlemsstater (F, IRL og UK) har egentlige forsikringsgarantiordninger, men dækningen (kategorier af forsikringstagere, forsikringsklasser, territorium m.v.) varierer betydeligt. I F er dækningen reelt begrænset til livsforsikring og forbrugere (for tiden føres der drøftelser om et lovudkast om dækning af skadesforsikring). I UK dækker ordningen både livs- og skadesforsikring (selv om visse klasser ikke er omfattet) og dækker enkeltpersoner og mindre virksomheder. I IRL er dækningen begrænset til skadesforsikring og privatpersoner (tabte præmier er ikke omfattet). I en medlemsstat (E) findes et system, som ikke er en egentlig garantiordning, men hvis praktiske konsekvenser ligger tæt på. Der er reelt tale om en særlig mekanisme, som er skabt til at gennemføre en likvidation af et forsikringsselskab, således at policehaverne sikres hurtig erstatning. En anden medlemsstat (NL) arbejder på ny lovgivning, hvorefter der skal etableres en garantiordning for skadesforsikring. 2

3 Områdedækningen i de eksisterende garantiordninger varierer. Mens F, IRL og E anvender en hjemlandsmetode (alle forsikringsaktiviteter, der er under medlemsstatens tilsyn, er omfattet), gælder UK-ordningen værtslandet, selv om den også dækker visse former for gratis udbud af tjenester fra UK. Når et forsikringsselskab er i krise, går medlemsstaten normalt ind for at undgå en likvidation. En sådan intervention, som normalt består af reorganiseringsforanstaltninger, betyder normalt ikke, at garantiordningen involveres, selv om der findes en sådan ordning. I visse medlemsstater kan garantiordningen intervenere tidligt, så forsikringstagerne bliver betalt, før likvidationsproceduren indledes. Det gælder for samtlige eksisterende garantiordninger, at beskyttelsen ikke dækker hele forsikringstagerens krav mod forsikringsselskabet. Dækningsniveauet er begrænset enten til en procentsats, et maksimumbeløb eller begge dele. I alle tilfælde er garantiordningerne efter at have foretaget udbetaling berettiget til at overtage forsikringstagers krav mod forsikringsselskabet. Garantiordningerne finansieres altid af forsikringsselskabernes bidrag. Der er aldrig tale om bidrag efter behov. I alle tilfælde er der tale om delvis forfinansiering. I IRL og E opkræves der afgift på forsikringspræmien direkte hos forsikringstageren. III Problemer ved den nuværende manglende harmonisering for det indre markeds effektivitet 4. Den nuværende situation med hensyn til forsikringsgarantiordninger i Den Europæiske Union giver anledning til følgende hovedproblemer for beskyttelsen af forsikringstagerne og det indre forsikringsmarkeds effektivitet: Ingen beskyttelse for et stort antal forsikringstagere: Et stort flertal af forsikringstagere i Den Europæiske Union er ikke omfattet af en garantiordning i tilfælde af forsikringsselskabets likvidation. 3

4 Forvirring, mangler og overlapning: Selv om forsikringstageren har indgået en forsikringsaftale med et forsikringsselskab med tilladelse til at drive virksomhed i en medlemsstat, hvor der findes en garantiordning, er dækningen ved likvidation ikke utvetydig. Forsikringstageren kan stadig stå uden beskyttelse, hvis forsikringen er tegnet med et kontor i en anden medlemsstat, såfremt kontoret ikke er omfattet af hjemlandets garantiordning. Desuden kan ordningens dækning være begrænset til visse forsikringsklasser eller være betinget af, at forsikringstageren ikke er erhvervsdrivende. Derudover kan oplysningskravene variere meget mellem forskellige landes garantiordninger: i visse medlemsstater er sådanne oplysninger obligatoriske, i andre er de forbudt. Kort sagt betyder de forskellige grader af dækning i de nationale garantiordninger (dækningen af forsikringstagere, forsikringsklasser, territorium, beskyttelsesniveau), at det er vanskeligt for forsikringstagerne at vide, hvorvidt og i hvilket omfang de er omfattet af en ordning, især ved grænseoverskridende virksomhed (filialer og frit udbud af tjenesteydelser). Den manglende harmonisering på dette område fører til et stort antal huller og overlapninger i beskyttelsen af forsikringstagerne. Mangel på ensartet behandling: På grund af den nuværende situation kan det udmærket forekomme ved en likvidation, at en forsikringstager er dækket af en garantiordning, mens en anden med en identisk forsikringsaftale ikke er beskyttet eller er beskyttet på et lavere niveau. Mangel på lige vilkår: Den manglende harmonisering på dette område kan få indflydelse på muligheden for at skabe lige vilkår, ikke kun blandt forsikringsselskaber, men også blandt forsikringsselskaber og andre finansieringsinstitutter. På baggrund af en stigende konvergens for finansielle produkter er det set i lyset af det indre marked svært at retfærdiggøre, at en forbruger, som for eksempel køber et opsparingsprodukt i forbindelse med livsforsikring, ikke omfattes af en garantiordning, hvorimod den samme forbruger ville være omfattet, hvis der købes et næsten identisk opsparingsprodukt i en bank. IV Likvidationsdirektivet og garantiordningerne 5. Den særlige behandling, som forsikringstagere nyder i henhold til artikel 10 i likvidationsdirektivet indebærer et frivilligt system med privilegier med det formål at styrke forsikringstagernes stilling ved fordelingen af forsikringsselskabets aktiver. Denne særlige behandling udgør et grundniveau inden for beskyttelse, men garanterer ikke effektiv og omgående erstatning, når et forsikringsselskab ikke har tilstrækkelige aktiver til at betale forsikringstagerne (f.eks. ved fejlberegning af de forsikringsmæssige hensættelser, fejlberegning af de aktiver, der udgør de forsikringsmæssige hensættelser m.v.). 4

5 6. Omvendt gælder princippet om lige og ensartet behandling af kreditorerne, som er fastsat i direktivet, fuldt ud ved likvidation, men det påvirker ikke den uafhængige procedure i forbindelse med garantiordningen. Derfor kan man med direktivet ikke forhindre, at den nuværende mangel på harmonisering inden for forsikringsgarantiordningerne kan føre til ulige behandling af forsikringstagere som følge af de eksisterende huller og overlapninger blandt de nationale ordninger. V Moralsk ansvar 7. Et af de væsentligste argumenter mod oprettelse af garantiordninger er problemet med moralsk ansvar, som kan påvirke forsikringstagere, forsikringsselskaber og tilsynsmyndigheder. Det hævdes, at beskyttelsessystemer kan gøre forbrugerne mindre forsigtige, når de vælger forsikringsselskab ved udelukkende at overveje de billigste produkter. Dette kan få indflydelse på forsikringsselskabernes kommercielle adfærd og endda på den grad af omhu, som tilsynsmyndighederne udfører deres arbejde med. 8. Spørgsmålet om moralsk ansvar blev taget op på arbejdsgruppens første møde. Svarene til spørgeskemaet gør ikke spørgsmålet væsentligt klarere. Imidlertid lader moralsk ansvar ikke til at give væsentlige problemer i to andre finansielle sektorer, hvor der i årevis har eksisteret garantiordninger. Desuden lader det ikke til at være et problem for medlemsstater eller tredjelande, der allerede har garantiordninger. Det vil under alle omstændigheder være interessant at høre om medlemsstaternes erfaringer på dette område. Det vil især være nyttigt at analysere de eksisterende metoder, der bruges for at minimere problemet med moralsk ansvar i de nuværende garantiordninger (både hvad angår forsikring og andre tjenesteydelser), som ordninger med delvis erstatning (f.eks. maksimal dækning i procent af krav, maksimumbeløb eller begge dele). VI Omkostninger ved ordningen 9. Ved oprettelse af en garantiordning opstår spørgsmålet om finansiering af ordningen. En sådan oprettelse medfører finansielle byrder for de forsikringsselskaber, der er omfattet af ordningen. Visse af medlemsstaternes delegationer hævder, at garantiordninger betyder subsidiering af dårligt ledede medlemsvirksomheder på bekostning af andre forsikringsselskaber, som udfører deres virksomhed på forsigtig vis. 10. Imidlertid er alle medvirkende interesseret i at opretholde forsikringstagernes tillid til markedet. Denne tillid styrkes ved, at der findes garantiordninger. Samtidig vil et mindsteniveau eller harmonisering på dette område medføre lige vilkår for alle forsikringsselskaber i det indre marked, uden at dette medfører reguleringsmæssige fordele, som kan få indflydelse på udgifterne til forsikring. 5

6 11. På grund af, at der kun har været et begrænset antal kriser i forsikringssektoren, og at garantiordningerne normalt er tænkt som en sidste udvej, lader tilstedeværelsen af disse beskyttelsesmekanismer i visse medlemsstater ikke til at have haft en relevant indflydelse på udgifterne til forsikring. Imidlertid giver svarene til spørgeskemaet ikke mange oplysninger om dette emne. Det vil være interessant, hvis delegationerne vil dele deres erfaringer med omkostningerne ved deres nuværende garantiordninger, både inden for bank- og værdipapirsektoren såvel som forsikring. Desuden er der forskellige mekanismer med det formål at lægge loft over og sprede bidragene fra forsikringsselskaberne, hvis disse bidrag til garantiordningerne kan true deres stabilitet. Det vil være interessant at høre, om disse mekanismer har været anvendt. 12. Det bør bemærkes, at visse tredjelande med garantiordninger, har undersøgt mekanismerne for at undgå urimelige byrder for fornuftigt ledede forsikringsselskaber og give ordningernes medlemmer incitament til at forbedre deres finanser. USA anvender for eksempel en risikobaseret vurdering af bidraget. Korea tager højde for visse risikofaktorer (bidraget forhøjes med 5 procent for forsikringsselskaber, der har drevet virksomhed i mindre end 10 år, mens selskaber med mere end 10 års erfaring kan få nedslag i henhold til deres finansielle sundhed). VII Mulige fællesskabsinitiativer på dette område 13. I bilaget til dokument MARKT/2061/01 beskrev den irske delegation de problemer, der skyldes manglende harmonisering på fællesskabsplan, hvad angår forsikringsgarantiordninger, når et forsikringsselskab bliver likvideret. Der fremlægges ligeledes mulige initiativer, der kan gennemføres på fællesskabsplan, med fordele og ulemper. Der mindes om, at der blev nævnt følgende muligheder: Model 1: Der gøres intet: Der foretages ingen fællesskabsforanstaltninger på dette område Model 2: Der fastlægges generelle principper: Et frivilligt instrument på EU-plan eller en aftale mellem medlemsstaterne, der indeholder nogle få generelle principper, som skal anvendes Model 3: Der fastlægges mindstekrav for en garantiordning til beskyttelse af forsikringstagerne: Bindende retsinstrument fra Fællesskabet, der indeholder gensidig forpligtelse og et mindsteniveau for en garanti for forsikringstagerne Model 4: Der gennemføres en harmoniseret ordning til beskyttelse af forsikringstagerne: Fællesskabslovgivning med en fuldt ud harmoniseret garantiordning, som gennemføres af samtlige medlemsstater. 6

7 VIII Fokusering af drøftelserne 14. Efter en indledende analyse af den nuværende situation har Kommissionens tjenestegrene kunnet konkludere, at model 1 ikke bør overvejes yderligere, medmindre arbejdsgruppens undersøgelse viser, at de andre modeller ikke er acceptable. Den model, der indebærer, at der ikke handles, vil betyde, at problemerne for det indre marked som følge af den manglende harmonisering ikke løses (se afsnit III). 15. Model 2 har en væsentlig ulempe: den indebærer en ikke retligt bindende løsning. Med denne uforpligtende metode overlades de fundamentale elementer ved systemet (forpligtelse til at oprette ordningen, dækning, erstatningsniveau) til de enkelte medlemsstater. Denne frivillige fremgangsmåde blev anvendt i 1986 i banksektoren med en henstilling fra Kommissionen 1. Resultaterne var skuffende, og det blev nødvendigt at vedtage et direktiv i Kommissionens tjenestegrene mener, at arbejdsgruppen bør fokusere på analysen af de to resterende muligheder, model 3 og 4. I begge tilfælde skal der vedtages en bindende EU-retsakt, selv om der er tale om forskellige grader af harmonisering. Hvor der i model 3 fortrinsvis arbejdes med gensidig anerkendelse af medlemsstaternes garantiordninger med harmonisering af visse grundlæggende standarder, kræver model 4 fuld harmonisering af samtlige elementer i ordningen. 17. Model 3 og 4 har begge fordele og ulemper. Fordelen ved model 4 er, at man derved fjerner forskelsbehandlingen på dette område og sikrer en ensartet beskyttelse af forsikringstagerne. Den væsentligste ulempe er imidlertid, at modellen vanskeligt lader sig gennemføre ved at skabe et fuldt harmoniseret system, som passer til de særlige vilkår og retstraditioner, der findes i de enkelte medlemsstater. Det er ikke hensigtsmæssigt, at arbejdsgruppen koncentrerer sig om model 4, der som udgangspunkt er den model, der frembyder de fleste problemer. Model 4 bør for indeværende opfattes som en mulighed, der kun bør undersøges, såfremt den begrænsede harmonisering i model 3 ikke viser sig at være tilstrækkelig efter de fleste delegationers opfattelse. 18. Derfor mener Kommissionens tjenestegrene i første omgang, at arbejdsgruppen for indeværende bør fokusere sin undersøgelse på model 3. Der er følgende fordele ved denne model: Den stemmer overens med princippet om gensidig anerkendelse, som de nuværende retlige rammer for finansielle tjenesteydelser i EU bygger på. Den stemmer overens med den metode, som EU's lovgivning følger på dette område inden for bank- og værdipapirsektoren. 1 Kommissionens henstilling 87/63/EØF, EFT L 33 af , s

8 Den giver mulighed for en høj grad af fleksibilitet, således at der gives mulighed for at anvende forskellige retlige metoder og tilpasse nationale mekanismer, som allerede findes i medlemsstaterne. Den giver mulighed for at fokusere harmoniseringen på de væsentligste elementer, som er nødvendige for, at det indre marked kan fungere ordentligt, mens andre aspekter ved garantiordningerne fortsat overlades til den nationale lovgivning. Imidlertid kræver denne løsning, at flertallet af medlemsstaterne, som endnu ikke har en garantiordning, opretter en sådan ordning. Dette giver et behov for detaljerede drøftelser med henblik på at overvinde de nuværende indvendinger, som bygger på moralsk ansvar og omkostninger. Det bør bemærkes, at medlemsstater, der satser på, at der ikke forekommer likvidationer, ikke vil få omkostninger herved, men udelukkende fordele. Lokale forsikringstagere, som køber produkter fra udenlandske forsikringsselskaber, dækkes således af forsikringsselskabets garantiordning, som betales af branchen i oprindelsesmedlemsstaten, hvorimod sådanne forsikringstagere ikke for indeværende er beskyttet. Deres forsikringsbranche får ingen omkostninger, hvis der ikke sker likvidationer. 19. Hvis Kommissionens forslag om, at arbejdsgruppen koncentrerer sig om model 3 kan accepteres, kan arbejdsgruppens opgave bestå af: At fastslå de elementer af garantiordningerne, som bør harmoniseres (f.eks. forpligtelsen til at oprette en garantiordning, garantiordningens område, risikokategorier, som er omfattet, kategorier af forsikringstagere, som er beskyttet, krav, der skal dækkes, mindstebeskyttelse, oplysningskrav m.v.), og de elementer, der bør overlades til den nationale lovgivning (f.eks. ordningens status, finansiering m.v.). At definere de specifikke krav og betingelser, der følger af harmoniseringen af de tidligere fastlagte elementer. At oplyse Forsikringskomitéen om resultaterne af undersøgelserne. 8

9 IX Spørgsmål til arbejdsgruppens medlemmer 20. Delegationerne opfordres venligst til at diskutere følgende spørgsmål: 1. Hvad er Deres holdning til problemer med manglende harmonisering af forsikringsgarantiordningerne? Er De enig i analysen i afsnit III i dokumentet? 2. Hvad er Deres medlemsstats erfaringer med de nuværende garantiordninger i Deres land I de forskellige finanssektorer, hvad angår moralsk ansvar? Hvad koster disse ordninger, og hvordan finansieres de? 3. Mener De, at model 3 (gensidig anerkendelse og mindsteharmonisering af de væsentligste standarder) er det mest anvendelige udgangspunkt for arbejdsgruppens analyse? Støtter De den arbejdsplan, der kort er beskrevet i punkt 19? 4. Kan De nævne en række mulige elementer (omfang, begrænsninger m.v.) af forsikringsgarantiordningerne, som bør harmoniseres, således at det indre marked kan fungere? Hvilke elementer bør reguleres på nationalt plan? 9