NATO s partnerskab med Tunesien

Transkript

1 NATO s partnerskab med Tunesien Kaptajn Peter Rasmussen Masterspeciale, Forsvarsakademiet Vejleder: P.V. Jakobsen, Forsvarsakademiet Antal ord: Side 0

2 Abstract This thesis analyzes the relations of collaboration between NATO and the Mediterranean Dialogue country Tunisia after the 2011 Arab Spring. The aim is to assess if the Arab Spring has lead to a democratic development in Tunisia which will increase the likelihood of increased future collaboration between NATO and Tunisia. Based on the ongoing process of democratization in Tunisia the thesis applies a 2007 Security Sector Reform (SSR) theory from the Organization for Economic Co-operation and Development s (OECD s) Development Assistance Committee (DAC) and conducts an analysis of Tunisia's need for SSR compared to NATO's ability to support this need for SSR including the likelihood of future collaboration. The project provides an introduction to the topic, a charter dealing with method and theory and three analytical chapters leading to an overall conclusion. The main conclusion of this thesis is that there is no greater likelihood of closer SSR collaboration between NATO and Tunisia after the Arab Spring. Even though Tunisia has some limited needs for SSR in the Tunisian Armed Forces, NATO isn t for several reasons the most likely candidate to support the needed reforms. Side 1

3 Indholdsfortegnelse Abstract 1 Resumé Problemstilling Problemformulering Begrebsafklaring og afgrænsning Metode og struktur Teori Analyse Delanalyse Samlende konklusion på delanalyse Delanalyse Samlende konklusion på delanalyse Delanalyse Samlende konklusion på delanalyse Specialets konklusion Perspektivering Litteratur 42 Bilag I-II Side 2

4 Resumé Motivationen bag dette speciale er en undren over, om det såkaldte Arabiske Forår har ændret på samarbejdsrelationerne mellem de berørte MENA-lande 1 og NATO. Selve Det Arabiske Forår opstod i det nordafrikanske Tunesien i slutningen af 2010, hvor befolkningen startede et oprør mod det siddende diktatur. Efter kort tid var flere lande i regionen ramt af tilsvarende folkelige oprør. Med oprørene fulgte der ofte et folkeligt ønske om demokratiske forhold, og det endte med at tvinge flere af regionens mangeårige herskere fra magten. I dag er Tunesien fortsat interessant, fordi landet som det eneste af de berørte lande har formået at holde fast i en spirende demokratibevægelse. I månederne før - og uafhængigt af - oprøret i Tunesien valgte NATO at indføre et nyt strategisk koncept for Alliancens partnerpolitik. Konceptet ændrede de rammer, der i snart 20 år havde defineret samarbejdsrelationerne til partnerlande, således at partnerområdet eller Cooperative Security i dag er blevet en af NATO s three essential core tasks og derfor en højprioritet og vigtig opgave for Alliancen. Formålet med dette speciale er netop at undersøge, om kombinationen af et nyt NATO partnerkoncept og en spirende demokratiseringsproces i Tunesien har skabt et window of opportunity for et større samarbejde mellem NATO og Tunesien. Derfor vil jeg i dette speciale analysere og besvare: Hvad kan NATO s nye partnerskabsprogram med fokus på sikkerhedssektorreform tilbyde Tunesien? Et væsentligt element i et lands demokratiseringsproces er sikkerhedssektorreform (SSR). Med sin igangværende udvikling har Tunesien derfor et umiddelbart SSR-behov, hvilket NATO s partnerprogrammer umiddelbart kan understøtte. Til at besvare problemformuleringen vil specialet anvende en SSR-teori fra Organisationen for Economic Co-operation and Development s (OECD s) Development Assistance Committees (DAC), der arbejder for at stimulere global økonomisk fremgang. Fra teorien vil der blive udledt et antal variabler, der dels vil indgå i specialets analyser, dels bidrage til analysernes struktur. Desuden anvender specialet neoliberal institutionalisme som det overordnede teoretiske fundament. Teorien har en forudsætning/antagelse om, at ethvert eksisterende samarbejde er baseret på en fælles interesse mellem de involverede parter. Dermed er den fælles interesse samtidig en præmis for dette speciale. 1 Mellemøsten og Nordafrika. Side 3

5 Specialet følger en spørgsmål-dreven struktur med tre arbejdsspørgsmål, der logisk vil bygge ovenpå hinanden med henblik på at besvare specialets problemformulering i sin helhed. De tre arbejdsspørgsmål eller delanalyser er: Hvad er behovet for reformering af Tunesiens sikkerhedssektor? I hvilket omfang ønsker Tunesien selv at reformere landets egen sikkerhedssektor? Hvad er samarbejdspotentialet mellem NATO med dets nye partnerskabsprogram og Tunesien i forhold til at understøtte Tunesiens SSR-behov? Ved at besvare de tre arbejdsspørgsmål viser dette speciale overordnet, at NATO s nye partnerprogram giver Tunesien adgang til en bred og omfattende vifte af NATO-aktiviteter. Samtidig giver partnerprogrammet mulighed for, at Tunesien yderligere styrker det nuværende samarbejde med det formål primært at forøge professionalismen internt i de væbnede styrker. Endelig giver et yderligere og mere politisk orienteret NATO-samarbejde Tunesien mulighed for at styrke demokratiseringen i og især omkring de væbnede styrker. Samtidig viser dette speciale, at Tunesien efter Det Arabiske Forår har en række reformbehov internt i landets sikkerhedssektor. De mest presserende behov for SSR eksisterer i sikkerhedsstyrkerne, hvor der skal etableres et befolkningscentreret fokus, herunder skal styrkernes integritet styrkes. Tilsvarende er der behov for reformer i det tunesiske retssystem, hvor både rammelove for sikkerhedssektoren skal tilpasses landets demokratiske udvikling, og retssystemets egen uafhængighed skal styrkes. Endelig er behovet for reformer internt i de tunesiske væbnede styrker relativt begrænset. Endelig viser dette speciale, at de tunesiske magthavere er meget tilbageholdende med at iværksætte de nødvendige reformer, herunder at invitere internationale aktører til at støtte Tunesiens reformarbejde. Hermed kan dette speciale samlet set konkludere, at Det Arabiske Forår og dets konsekvenser ikke har ændret væsentligt på de tunesiske incitamenter for et forøget samarbejde med NATO. Selvom NATO - i rammen af sit nye partnerskabsprogram delvist kan støtte de erkendte tunesiske SSRbehov, er det for tiden af flere årsager usandsynligt. Tunesien vil umiddelbart ikke indgå et relativt forpligtende samarbejde med NATO, når SSR-behovet i det tunesiske militær reelt set er begrænset. Side 4

6 1.0 Problemstilling I de følgende afsnit vil jeg overordnet sætte rammen for dette speciale. Første afsnit vil beskrive min motivation og selve formålet med specialet, og de næste afsnit vil kort beskrive strukturen/ teorianvendelsen og endelig specialets relevans. Specialets motivation og formål Motivationen bag dette speciale er en undren over, om det såkaldte Arabiske Forår har ændret på samarbejdsrelationerne mellem de berørte MENA-lande 2 og NATO. For flere af de berørte nordafrikanske lande er samarbejdsrelationen forankret i NATO s partnerskabsprogram Middelhavsdialogen (MD) 3, der har sin oprindelse tilbage i midten af 1990erne. Målt i forhold til et andet og tilsvarende NATO-partnerskabsprogram Partnerskab for Fred (PfP) har MD haft det svært og har været en relativ begrænset succes for NATO. PfP har derimod været rammen for en succesfuld indlemmelse af en lang række østeuropæiske lande i Alliancen de sidste år. Det Arabiske Forår opstod i det nordafrikanske Tunesien i slutningen af 2010, hvor befolkningen startede et oprør mod det siddende diktatur. Efter kort tid var flere lande i regionen ramt af tilsvarende folkelige oprør. Med oprørene fulgte der ofte et folkeligt ønske om demokratiske forhold, og det endte med at tvinge flere af regionens mangeårige herskere fra magten. I dag er Tunesien fortsat interessant, fordi landet som det eneste af de berørte lande har formået at holde fast i en spirende demokratibevægelse. I månederne før - og uafhængigt af - oprøret i Tunesien valgte NATO at indføre et nyt strategisk koncept for Alliancens partnerpolitik. Konceptet ændrede de rammer, der i snart 20 år havde defineret samarbejdsrelationerne til partnerlande, således at partnerområdet eller Cooperative Security i dag er blevet en af NATO s three essential core tasks 4 og derfor en højprioritet og vigtig opgave for Alliancen. Med det nye koncept ønsker NATO blandt andet at få en langt mere enkel, fleksibel og individuel landetilgang til partnerskaber. Min undren over samarbejdsrelationerne mellem NATO og MD-landene efter De Arabiske Forår har tilsvarende vakt forskernes interesse. Kombinationen af Alliancens nye individuelle landetilgang og Tunesiens demokratiproces har her foranlediget en række forskere til at se potentialet og et window of opportunity for et større samarbejde mellem NATO og Tunesien. 5 Forskernes ræsonnement fokuserer her på Tunesiens igangværende demokratiproces, hvor NATO som et forsvarssamarbejde kan understøtte de behov for ændringer, der normalt følger en demokratiseringsproces. I lighed med den støtte, som NATO gav til de østeuropæiske PfP-lande, vil 2 Mellemøsten og Nordafrika. 3 De syv lande Algeriet, Ægypten, Israel, Jordan, Mauretanien, Marokko og Tunesien er medlem af MD-programmet Reisinger (2012), s. 6 og Jørgensen (2013), s. 71. Side 5

7 Alliancen kunne støtte Tunesien med sikkerhedssektorreformer (SSR), der netop er en væsentlig del af en demokratiseringsproces. Erkendelsen af denne sammenhæng er relativ ny og baserer sig på, at sikkerhed og demokratisk udvikling er indbyrdes afhængige og skal anskues i en holistisk sammenhæng. 7 Selvom et øget samarbejde set i lyset af ovenstående ræsonnement - umiddelbart fremstår oplagt, vil jeg dog i dette speciale stille mig kritisk over for forskernes vurdering. Derfor vil jeg i dette speciale analysere, hvad NATO s nye partnerskabsprogram - med fokus på SSR - reelt kan tilbyde et land som Tunesien? Min pessimisme skyldes en fornemmelse af, at enhvert succesfuldt SSR-samarbejde, som NATO har gennemført, har været motiveret af udsigten til et alliancemedlemskab hos partnerlandet. Og det kan NATO ikke tilbyde Tunesien! Specialets struktur og teori Specialet vil som et single-case studie følge en spørgsmål-dreven struktur, hvor en række udledte arbejdsspørgsmål logisk vil bygge ovenpå hinanden med henblik på at besvare specialets hovedspørgsmål. Som specialets overordnede teoretiske fundament vil jeg anvende neoliberal institutionalisme, hvor det er en forudsætning/antagelse for ethvert samarbejde, at der eksisterer en fælles interesse mellem de involverede parter. Dermed er den fælles interesse samtidig en præmis for dette speciale. Konkret i forhold til NATO s og Tunesiens samarbejdsrelation vil den fælles interesse her fortrinsvis være demokratiske værdier. I forhold til NATO s PfP-partnerskab var - og til dels stadig er - den fælles interesse fortrinsvis et medlemskab af selve Alliancen og dermed en helt anderledes motivation end den, der gør sig gældende i forhold til Tunesien. Da Tunesiens igangværende demokratiseringsproces giver et umiddelbart SSR-behov, og NATO netop kan støtte med SSR, vil jeg anvende en SSR-teori fra Organisationen for Economic Cooperation and Development (OECD) 8 Development Assistance Committees (DAC) 9. Fra teorien vil jeg udlede et antal variabler, der vil indgå i de enkelte arbejdsspørgsmål og bidrage til analysernes struktur. Specialets relevans Kan jeg i dette speciale konstatere, at der mellem Tunesien og NATO efter Det Arabiske Forår reelt er et større incitament for samarbejde, kan Alliancen bruge dette til et forsøg på revitalisering af partnerskaberne i regionen. Et evt. SSR-samarbejde med Tunesien - i rammen af landets 7 Myshlovska (2007), s OECD er en international organisation, der blev grundlagt i 1960 og har i dag 34 medlemmer. Den arbejder for at stimulere økonomisk fremgang og markedsøkonomi mellem de demokratisk regerede medlemslande. 9 DAC er en udviklingskomité under OECD og består af 22 bilaterale donorer. EU Kommissionen, UNDP, Verdensbanken og IMF har observatør status. Side 6

8 demokratiseringsproces - kan dermed blive Alliancens lakmusprøve for 2010-konceptet i Nordafrika og herunder understøtte Alliancens nye fokus på og opprioritering af partnerskaber. 2.0 Problemformulering Med udgangspunkt i den beskrevne problemstilling med emnet Samarbejdspotentialet mellem NATO og Tunesien efter Det Arabiske Forår vil jeg med dette speciale analysere og besvare følgende hovedspørgsmål Hvad kan NATO s nye partnerskabsprogram med fokus på SSR tilbyde Tunesien? For at kunne besvare problemformuleringen i sin helhed vil jeg i den efterfølgende begrebsafklaring udlede en række arbejdsspørgsmål, der overordnet vil dimensionere specialets delanalyser. 3.0 Begrebsafklaring og afgrænsning Udover at operationalisere problemformuleringen og opstille arbejdsspørgsmål vil jeg i dette afsnit ligeledes afgrænse specialet. Sikkerhedssektorreform (SSR) Der eksisterer forskellige opfattelser af SSR. I specialet vælger jeg at anvende OECD-DAC s opfattelse af SSR. Den opfatter SSR som seeking to increase partner countries ability to meet the range of security needs within their societies in a manner consistent with democratic norms and sound principles of governance, transparency and the rule of law. 11 Dermed er dette speciales SSR-opfattelse bred og skal forstås mere helhedsorienteret end blot ved den traditionelle og smallere tilgang, der normalt kun fokuserer på militæret og sikkerhedsstyrkerne. Jeg vælger at anvende OECD-DAC s opfattelse, da jeg samtidig vil bruge organisationens SSR-håndbog som en del af specialets teoretiske ramme, hvilket beskrives yderligere i afsnit 5.0. OECD-DAC er dog blot en af mange internationale aktører, der arbejder med SSR. Alle aktørerne har deres egne specifikke fokus, der fortrinsvis afhænger af de kompetencer og kapaciteter, som aktørerne besidder. Her kan aktørernes støttemuligheder grundlæggende være inden for Hård sikkerhed, der fortrinsvis relateres til evnen at levere militæret sikkerhed og/eller Blød sikkerhed, der mere bredt omhandler emner som immigration, økonomisk og kulturel sikkerhed. Desuden kan aktørerne opdeles efter selve organisationens karakteristika, og her er de overordnede tre kategorier OECD-DAC håndbog (2007), s Hendrickson og Karkoszka (2002), s Side 7

9 Statslige aktører, typisk (donor)lande, der yder økonomisk støtte direkte eller til andre aktører. NGO er, der kan være akademiske institutter/organisationer eller private virksomheder, der kan levere kompetencer, hvor andre aktører ikke kan eller vil operere. Mellemstatslige aktører (IGO), der er et samarbejde mellem et antal lande, der ofte deler de samme holdninger til SSR. Et eksempel kunne være NATO. Som eksempler på ovenstående kategoriseringer er NATO en IGO med et fortrinsvis regionalt fokus på kapacitetsopbygning, teknisk støtte og påvirkning af normer. OECD er tilsvarende en IGO, dog med globalt sigte og ligeledes et fokus på normpåvirkning, der samtidig fokuserer på policy udvikling inden for SSR. På tværs af kategorierne er OECD reelt den eneste aktør, der arbejder med SSR policy. 14 Organisationens omfattende SSR-håndbog fra 2007 er her et eksempel på policy-delen. Overordnet sigter håndbogen mod at beskrive processerne fra policy to practice inden for SSR. Her beskriver den, hvordan practice bør se ud og opstiller herved samtidig en række kriterier, der skal være tilstede/opfyldt, for at en given SSR-indsats skal lykkes og opnå succes. Som udgangspunkt for dette speciale vil jeg anvende nogle af disse kriterier som målepunkter med det formål at konstatere, i hvilket omfang og hvor Tunesien har et SSR-behov. Med dette formål som ramme kan jeg opstille arbejdsspørgsmål 1, og spørgsmålets erkendelser vil således være rammesættende for et evt. samarbejde og de efterfølgende arbejdsspørgsmål. I et SSR-perspektiv kan de internationale aktører overordnet yde støtte til et partnerland ved Rådgivning, hvor et partnerland modtager rådgivning og støtte, således at landet selv gennemfører de ønskede reformer. Denne type støtte stiller generelt store krav til partnerlandets egen evne til at gennemføre reformer. Uddannelse/træning, hvor et partnerland modtager en mere omfattende støtte, således at en eller flere aktører gennemfører træning/uddannelse for at lave professionelle lokale kapaciteter. Denne type af SSR-støtte anses normalt for den bedste garanti for, at reformer vil have længerevarende effekt. 15 Ligegyldigt hvilken type støtte, et partnerland modtager, er det et væsentligt element, at partnerlandet er motiveret til samarbejde, herunder at landet tager et (lokalt) ejerskab for reformerne. NATO s erfaringer med PfP-programmet peger i samme retning, hvor motivationen hos partnerskabslandene har været afgørende for succes. I forhold til specialets case Tunesien opstår spørgsmålet, i hvilket omfang Tunesien selv ønsker/ser et behov for interne reformer af sikkerhedssektoren efter Det Arabiske Forår (arbejdsspørgsmål 2). 14 Law (2007), s Planty (2011), s. 13. Side 8

10 For at muliggøre specialets analyser af SSR er der behov for en afklaring af selve sikkerhedssektorbegrebet. I specialet indeholder sektoren følgende elementer: De væbnede styrker, dvs. et lands militære styrker, herunder militære efterretningstjenester. (Interne) sikkerhedsstyrker, der er et lands politi, gendarmer, grænsepoliti og andre politilignende styrker samt civile efterretningstjenester. Statslige institutioner, der kontrollerer de to ovennævnte (indenrigs-, forsvars-, og justitsministeriet) og folkevalgte forsamlinger, som har til opgave at overvåge og kontrollere hele sikkerhedssektoren. Som beskrevet ovenfor vil NATO med udgangspunkt i Alliancens kompetencer primært kunne støtte udviklingen af de væbnede styrker med fokus på kapacitetsopbygning. NATO NATO er et politisk og militært forsvarssamarbejde, der har sit geografiske fokus i Europa og Nordamerika. NATO startede i 1949 med 12 medlemmer, men er siden vokset til at have 28 medlemmer. Antallet af medlemmer er især forøget efter Warszawapagtens sammenbrud. Som nævnt var PfPprogrammet den mekanisme, der håndterede indlemmelsen af de østeuropæiske lande, herunder selve styringen af landenes proces mod et NATO-medlemskab. Konkret betød det, at Alliancen opstillede en række reformkrav til landenes sikkerhedssektorer, således at de over tid kunne honorere de gældende krav for medlemskab. 16 I forhold til Tunesien og de andre MD-lande er et NATO-medlemskab ikke en mulighed på grund af traktaten for NATO. Med introduktionen af partnerskaberne har Alliancens evne til motivere til samarbejde været et væsentligt element. PfP-programmet motiverede de østeuropæiske lande til at gennemføre interne radikale ændringer. Derfor skal et givent land altså besidde et stort og dominerende incitament til samarbejdet, der potentielt skal kunne retfærdiggøre store interne ændringer. Denne dynamik vil også gøre sig gældende over for Tunesien. Skal et forøget samarbejde således finde sted, er det nødvendigt, at NATO kan tilbyde Tunesien noget, der er attraktivt, efterspurgt og reelt giver en relativ merværdi for partnerlandet (arbejdsspørgsmål 3). Specialets afgrænsning Med specialets brede SSR-opfattelse, der ikke kun fokuserer på militæret og sikkerhedsstyrkerne, kan NATO kun understøtte dele af en helhedsorienteret SSR-indsats. I specialet vil jeg primært fokusere på de tunesiske væbnede styrker og sekundært på den politiske kontrol af samme. Specialet vil dog berøre andre dele af SSR, idet arbejdsspørgsmål 1 og 2 har en bred tilgang til analyserne. 16 Hendrickson og Karkoszka (2002), s Side 9

11 Når en række forskere vurderer, at der mellem NATO og Tunesien er et window of opportunity for mere samarbejde, skyldes det Det Arabiske Forår fra Samtidig er NATO s nye partnerskabskoncept fra samme periode. Derfor er specialets fokus på perioden efter 2010, dog med undtagelsen, at PfP-litteraturen, der anvendes i arbejdsspørgsmål 3, vil være fra før Selvom en demokratiseringsproces er selve rammen for et SSR-program, vil jeg ikke behandle dette emne specifikt. Igennem specialet vil der dog blive refereret til den sammenhæng, der kort er blevet introduceret i afsnit 1.0 Problemstilling mellem SSR og demokrati. 4.0 Metode og struktur I dette speciale vil jeg gennemføre en teoristyret analyse af situationen i Tunesien sat i relation til NATO. Formålet er her at udvide empirisk viden om NATO s partnerskabspotentiale - med det nye 2010-koncept som ramme - i forhold til Tunesien som case. Mere specifikt betragter jeg Tunesiens SSR-behov forårsaget af Det Arabiske Forår som det, der skal undersøges (fænomenet), hvorefter jeg vil sammenholde et evt. erkendt behov med de muligheder, der ligger i NATO s partnerskabskoncept. Der er hermed tale om et enkelt-case design, hvor forløbet i Tunesien siden 2010 udgør et eksemplarisk case-valg 17 set i forhold til de demokratiske ideer bag Det Arabiske Forår og den nuværende situationen i regionen som helhed. Med mit fokus på Tunesien har jeg fravalgt at inddrage andre lande i en komparativ analyse. Min indledningsvise undren skyldes nogle forskeres vurdering af forholdet mellem Tunesien og NATO. Libyen blev i samme forbindelse fremhævet, da forskerne umiddelbart kunne se det samme samarbejdspotentiale her som i Tunesien. Jeg vurderer dog, at sammenligningen ikke længere holder, idet sikkerhedssituationen i Libyen er blevet væsentligt forværret. 18 Eksempelvis er den libyske overgangsregering ikke i stand til at kontrollere store dele af landet og har dermed reelt ikke mulighed for sikre landets befolkning. Ifølge OECD er statens overordnede kontrol med landet en forudsætning for, at en SSR-indsats vil få succes. Dermed giver en sammenligning - med udgangspunkt i de teoretiske variabler (succeskriterierne), jeg vil anvende - ikke rigtig mening. Strukturen i specialet vil følge nedenstående figur 1. Selve analysens struktur ( ) vil følge de tre erkendte arbejdsspørgsmål, som jeg ser som nødvendige for at besvare problemformuleringen i sin helhed. Spørgsmålene er samtidig specialets tre delanalyser. Delanalyse 1: Hvad er behovet for reformering af Tunesiens sikkerhedssektor? Delanalyse 2: I hvilket omfang ønsker Tunesien selv at reformere landets egen sikkerhedssektor? 17 Reinecker og Jørgensen (2006), s Side 10

12 Delanalyse 3: Hvad er samarbejdspotentialet mellem NATO med dets nye partnerskabsprogram og Tunesien i forhold til at understøtte Tunesiens SSR-behov? Figur 1: Specialets struktur. Egen tilvirkning. Kildegrundlag og kritik Litteraturen til dette speciale er fortrinsvis videnskabelige publikationer, der er udkommet inden for de seneste få år, og som analyserer situationen efter Det Arabiske Forår generelt og specifikt vedrørende Tunesien. Samtidig er der anvendt en række videnskabelige publikationer om sikkerhedssektorreformer. Disse er publiceret inden for de seneste år. Endelig er der anvendt en række hjemmesider for at bidrage med data, der er nyere end 2012/2013. Siderne er enten de forskellige organisationers egne hjemmesider eller nyhedsmediernes hjemmesider, der beskriver den nyeste udvikling i Tunesien. En del af de analyser, der er anvendt som kilder i dette speciale, er baseret på situationen i Tunesien et til to år efter revolutionen. Dermed er de anvendte analysers konklusioner et par år gamle, hvilket udgør en mulig svaghed for dette speciale. Selvom udviklingen - især politisk - går hurtigt i Tunesien, vurderes det dog, at de anvendte analyser fra 2012/2013 stadig er valide. Det skyldes, at de fortrinsvis beskriver en begyndende negativ tunesisk udvikling midt i den toårige regeringsperiode for Tunesiens første demokratisk-valgte regering. Denne negative udvikling er umiddelbart fortsat frem til begyndelsen af 2014, hvor der blev indsat en ny (overgangs)regering. Sagt med andre ord har analysernes udgangspunkt ikke ændret sig i løbet af 2013 og til dels Som det diskuteres senere i specialet, vil den nuværende teknokratregering formodentlig holde Tunesien i en status quo situation frem til valget senere i Side 11

13 5.0 Teori Peter Rasmussen I specialet vil jeg anvende teori dels som specialets teoretiske fundament (neoliberal institutionalisme), dels som grundlag for de tre delanalyser (OECD-DAC s SSR-håndbog). Her følger en beskrivelse af begge teorier, herunder en analyse af SSR-håndbogen, hvor de tre delanalysers analysevariabler/succeskriterier bliver udledt. Neoliberal institutionalisme Specialets grundlæggende antagelser om det internationale system tager sit udgangspunkt i den neoliberale institutionalisme. Især teoriens antagelser om nødvendigheden af fælles interesser ved et givent samarbejde sætter rammen for dette speciale. Som nævnt bliver tilstedeværelsen af fælles interesser mellem Tunesien og en given international aktør en præmis for specialet. Således bliver den neoliberale institutionalisme som perspektiv samtidig en forudsætning for, at det reelt giver mening at anvende OECD-CAD s SSR-håndbog. Flere teorier inden for international politik ser grundlæggende ikke anderledes på begrebet samarbejde end neoliberalisterne. Men teorien, der især er repræsenteret ved Robert Owen Keohane, adskiller sig ved at se på gevinsterne fra samarbejde i rammen af institutionerne som absolutte og dermed adskiller den sig fra neorealisternes relative fokus. Altså giver et samarbejde stadigvæk mening med den primære motivation, at konflikter undgås - selvom modparten skulle opnå en større gevinst. 20 Dog ser neoliberalisterne og neorealisterne med hvert deres ståsted stadig forskelligt på begrebet samarbejde. Dette vil eksempelvis påvirke en given vurdering af staters samarbejde i internationale institutioner og afledt heraf vurderinger af sandsynligheden for, at et fremtidigt samarbejde er realistisk, og om dette vil lykkes. 21 OECD-DAC s SSR håndbog Mit valg af SSR-håndbogen skyldes, at den beskrives som det mest omfattende studie inden for SSR-litteraturen og forsøger på den baggrund at opstille et SSR-koncept eller et commen policy framework. 22 Selve håndbogen er en videreudvikling af OECD-DAC s 2004-publikation Guidelines on Security Systems Reform and Governance, hvor OECD s bredt accepterede SSR-opfattelse for første gang blev præsenteret. 23 Udarbejdelsen af 2004-publikationen på tværs af DAC s 23 medlemmer og associerede partnere har dels været en væsentlig årsag til, at hele SSR-agendaen kom på den internationale dagsorden, dels bevirket, at der er kommet et opgør med den tidligere opdeling af udvikling og sikkerhed. 24 Da koblingen mellem sikkerhed og udvikling er relativ ny, er den tilhørende litteratur ligeledes ny. 20 Herbert (1996), s. 6ff samt 21 Jørgensen (2013), s. 67f. 22 Ball og Hendrickson (2005), s Law (2007), s Ball og Hendrickson (2005), s. 11. Side 12

14 Litteraturen er overordnet præget af dels NGO, der med forskellige publikationer giver deres syn på SSR som begreb, dels den akademiske verden, der umiddelbart følger samme formål. Endelig er der IGO, der som minimum har udarbejdet organisatoriske guidelines for deres syn på og arbejde med SSR. Blandt NGO og den akademiske verden er der et meget stort antal bidragydere til SSR-litteraturen, hvorimod antallet af bidrag fra IGO er væsentlig mindre. I lighed med OECD har EU udarbejdet et overordnet SSR-koncept. 25 Konceptet har blandt andet til formål at afklare snitfladerne mellem Kommissionen, der fokuserer på udvikling, og Det Europæiske Råd, der fokuserer på sikkerhed. Hos FN blev SSR først for alvor sat på dagsordenen i 2007, og organisationen begyndte at etablere deciderede SSR-videnscentre. Herfra kommer den seneste IGO SSR-publikation The United Nations SSR Perspective (2012), hvor FN giver sit bud på et SSR-koncept og her opstiller sine principper. Organisationen for Samarbejde og Sikkerhed i Europa (OSCE) har ikke et decideret SSR-koncept, men regulerer sit arbejde med Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security (1994). Tilsvarende har NATO en lang række interne dokumenter, der regulerer Alliancens forskellige partnerprocedurer i relation til SSR. Endelig er der blevet udarbejdet en række SSR-publikationer, hvor flere organisationer står bag, som eksempel The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF) og NATO s kompendium Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Pratice fra Selvom mange IGO i en længere årrække reelt har gennemført SSR-aktiviteter, er det først for nylig, at aktiviterne har fået SSR-labelen. Før SSR-begrebet blev bredt anerkendt, var aktiviteternes betegnelse enten sikkerhed eller udvikling. 26 OECD-CAD håndbogen søger at give et virkelighedsnært perspektiv på SSR og beskriver selv sin baggrund som...based on experience gathered, from countries that have undertaken security and justice reforms and the international community, on conflict prevention and peace building over the past decade throughout the developing world. 27 Jeg betragter håndbogen som en teori, idet den søger at forklare begrebet SSR, giver årsagsrelationer og - som nævnt - har dens antagelser og principper bred international tilslutning og accept. Dermed vurderer jeg samtidig, at antagelser og principper er gyldige og relevante i forhold til specialets emnefelt: Hvordan kan og skal en international aktør som NATO støtte et partnerland som Tunesien med SSR? 25 A Concept for European Community Support for Security Sector Reform (2006). 26 Law (2007), s OECD-DAC håndbog (2007), s. 15. Side 13

15 Som teori er bogen normativ i sin tilgang og opstiller her en lang række forhold, der kontekstafhængigt er forudsætninger for, at SSR-programmer kan gennemføres succesfuldt, fordi der kan være relativ stor forskel på lande, hvor SSR-programmer er relevante. Konfliktårsager er her ofte mangeartede, der er forskellige etniske spændinger, der er forskellige styreformer på spil og forskelle i regional påvirkning af landet osv. I håndbogens opbygning kommer mangfoldigheden i konfliktårsagerne frem ved 36 casebeskrivelser af forskellige konflikter, hvor SSR er blevet gennemført. Indledningsvis introducerer håndbogen dog SSR s karakteristika og principper, og resten af bogen beskriver, hvordan en succesfuld SSR-indsats bør forløbe med syv overordnede faser/stadier. En indsats bør først starte med at skabe et gunstigt politisk pro-ssr miljø i partnerlandet ( første fase ), en preevaluering ( anden fase ) over selve implementeringen ( sjette fase ) og endelig indsatsens postevaluering ( syvende fase ). På grund af håndbogens generiske karakter og specialets case Tunesien er ikke alle forhold i bogen relevante. Dermed er alle håndbogens succeskriterier i forhold til en generisk SSR-indsats heller ikke relevante for dette speciale. Et eksempel kan her være kriterier, der skal være opfyldt i et scenarie, hvor et lands forskellige etniske grupper har begået folkemord på hinanden. Dette er ikke sket i Tunesien. Et andet eksempel er OECD s fokus på, at en given SSR-indsats skal være overordnet koordineret og have en helhedsorienteret tilgang. 28 Umiddelbart relaterer dette succeskriterium - om en comprehensive international tilgang sig til en situation, hvor der er et stort og omfattende SSRbehov og kun et ringe statsapparat. Igen er dette ikke umiddelbart tilfældet i Tunesien. Ved at analysere håndbogens forskellige faser har jeg identificeret fire succeskriterier, som er relevante for situationen i Tunesien, og fravalgt nogle andre i lighed med eksemplerne ovenfor. Med formålet yderligere at sammenkoble empiri og teori vil jeg supplere de tre overordnede arbejdsspørgsmål med de fire kriterier med henblik på at få en større teoretisk dybde i arbejdsspørgsmålene. I min identifikation af de fire kriterier har jeg fokuseret på, hvad der skal være til stede, for at en given SSR-indsats kan lykkes samt de kriterier, som SSR-indsatsen skal opfylde/bidrage til som fundament for en demokratiseringsproces. Da nogle af kriterierne kan tolkes bredt, har jeg yderligere udledt et antal underspørgsmål til hvert kriterium, som jeg afslutningsvis har relateret til en af specialets tre delanalyser. Der skal være lokal forankring af SSR-indsatsen OECD s erfaringer viser, at SSR-programmer, der ikke er lokalt forankrede hos relevante myndigheder, ikke vil blive tilstrækkeligt implementeret og ikke vil være levedygtige i det lange 28 OECD-CAD håndbog (2007), s. 13ff. Side 14

16 løb. 31 Samtidig skal den generelle politiske scene/miljø i landet (den politiske opposition, NGO, pressen, fagforeninger, andre internationale aktører mv.) generelt understøtte SSR ikke mindst for at holde myndighederne engageret i SSR-processen, herunder at der kommer politisk handling bag hensigterne. Årene efter 2011-revolutionen vil kunne give en indikation om graden af politisk handling. Det vil derfor være relevant at besvare spørgsmålene: 1) Hvordan forholder de tunesiske myndigheder sig til SSR? (linkes til delanalyse 1). 2) Hvordan forholder det generelle tunesiske politiske miljø sig til SSR? (linkes til delanalyse 1). 3) Hvilket SSR-samarbejde har Tunesien reelt haft med internationale aktører siden 2011? (linkes til delanalyse 2). Relevansen af ovenstående kriterium om lokal forankring underbygges af, at de to andre aktører med deciderede SSR-koncepter, EU og FN, deler OECD s holdning til vigtigheden vedrørende lokal forankring. Hele EU s SSR-koncept baserer sig netop på OECD-CAD s SSR-opfattelse samt anvender OECD s hovedprincipper. 32 Dermed vil de efterfølgende tre valgte kriterier også være til stede hos EU. Hos FN indgår lokal forankring specifikt i organisationens tredje SSR-princip (ud af 10 principper). 33 Sikkerhedssektoren er lovmæssigt reguleret Da de lovmæssige rammer vil definere hele spekteret af sektorens arbejde, er det afgørende, at de for det første eksisterer, er opdaterede og i overensstemmelse med partnerlandets politiske ambition. 35 Det vil derfor være relevant at besvare spørgsmålene: 1) I hvilket omfang er det lovmæssige grundlag for sikkerhedssektoren til stede? (linkes til delanalyse 1). 2) I hvilket omfang overholdes det lovmæssige grundlag? (linkes til delanalyse 1). Sikkerhedssektoren kan sikre sikkerheden i landet OECD-CAD s analyser af tidligere SSR-erfaringer indikerer, at sikkerhedssektoren skal ændre fokus, således at man er befolkningscentreret, hvor befolkningens perception af sikkerheden bliver vigtig. 37 Samtidig er sikkerhedssektorens evne til at skabe sikkerhed for befolkningen og stabilitet generelt en forudsætning for et succesfuldt SSR-forløb. Det vil derfor være relevant at besvare spørgsmålene: 1) Er sikkerhedssektoren i stand til at opretholde sikkerheden for befolkningen i landet? (linkes til delanalyse 1). 2) Hvordan er befolkningens tillid til sikkerhedssektoren? (linkes til delanalyse 1). 31 OECD-CAD håndbog (2007), s. 11 og s Law (2007), s UN Security Sector Reform Unit (2012), s OECD-CAD håndbog (2007), s. 87f og s. 112ff. 37 Ibid., s. 10. Side 15

17 Partnerlandets behov dimensionerer SSR-indsatsen Enhver SSR-indsats skal startes med en forudgående analyse, hvor aktørerne i samarbejde med partnerlandet skal erkende dels hvilke udfordringer der skal løses, dels inden for hvilke områder. 39 Behovet for en skræddersyet tilgang kræver, at aktøren ikke blot bidrager med fastlåste strukturer og procedurer i sin SSR-støtte, men besidder en stor grad af fleksibilitet. Derfor vil det være relevant at analysere og besvare spørgsmålet: - I hvilket omfang tilbyder NATO s nye partnerskabskoncept fleksibilitet i forhold til SSR i Tunesien? (linkes til delanalyse 3). Hos FN beskriver det fjerde SSR-princip, at organisationens SSR-tilgang skal være flexible and tailored til det område (land), hvor SSR-indsatsen skal gennemføres. 40 OECD-CAD håndbogen og tankerne bag er også blevet udsat for kritik. Den grundlæggende tese bag OECD s faser/stadier er, at en given SSR-indsats, der følger strukturen, vil opnå større succes. Som en afgørende faktor betoner SSR-konceptet tilstedeværelse af stabilitet og sikkerhed for befolkningen specifikt. Denne betoning af sikkerheden, hævder kritikere, er overvurderet. 43 SSRkoncepterne bærer præg af en generel tro på, at når sikkerheden er skabt, the rest will fall into place. Her argumenteres der for, at SSR er en ekstrem politisk proces, hvor der er vindere og tabere. Og erfaringsmæssigt vil tabere ofte være blandt de mest privilegerede og magtfulde i det pågældende land. Grundlæggende mangler SSR-koncepterne at tage højde for denne meget sandsynlige magtkamp, der vil præge et givent land i relation til SSR. 39 OECD-CAD håndbog (2007), s. 16ff og s UN Security Sector Reform Unit (2012), s Hanlon (September 2012), s. 44. Side 16

18 6.0 Analyse Delanalyse 1 I dette afsnit vil jeg analysere situationen i Tunesien og besvare de seks underspørgsmål, der er udledt fra kriterierne ovenfor. Formålet er primært at erkende behovet for reformering af Tunesiens sikkerhedssektor - som NATO s muligheder for at støtte afslutningsvis skal måles op imod. Sekundært vil jeg erkende, hvorfor eventuelle reformer ikke er blevet ført ud i livet som overgang til delanalyse 2. Inden analyserne gives der dog en kort præsentation af udviklingen i landet siden urolighederne, hvilket er rammesættende for delanalyserne 1 og 2. Her har den hidtidige demokratiseringsproces i høj grad været karakteriseret af landets første demokratisk valgte regering. Analyserne vil derfor i nogen grad være centreret om det islamistiske Ennahda-parti, der med to mindre støttepartier havde regeringsmagten indtil udgangen af 2013 (se bilag 1, tidslinje). Den seneste udvikling i Tunesien vil naturligvis blive inddraget for at opnå den mest opdaterede analyse. Et overblik over udviklingen siden januar 2011 valgte præsident Zine El Abidine Ben Ali at forlade Tunesien efter en måned med alvorlige interne uroligheder og 23 år ved magten. Kimen til urolighederne var primært frustration blandt Tunesiens ungdom over den dårlige økonomiske situation i Tunesien. Under demonstrationerne blev styrets loyale og magtfulde interne sikkerhedsstyrker indsat, men de var ikke i stand til at standse demonstrationerne. 44 Under og efter urolighederne var det derfor landets sikkerhedsstyrker, der blev udråbt som skurkene. Sammen med skurkerollen forsvandt sikkerhedsstyrkerne stort set fra gadebilledet i foråret 2011, og deres tilbagevenden er kun foregået meget langsomt. 45 Da urolighederne ikke kunne undertrykkes, erklærede Ben Ali Tunesien i undtagelsestilstand 14. januar Samtidig beordrede han de væbnede styrker indsat til støtte for sikkerhedsstyrkerne og autoriserede omfattende brug af skydevåben. Men militæret nægtede, og efter at Ben Ali var flygtet, indsatte forsvarschefen General Rachid Ammar sine militære styrker i gaderne. De skulle opretholde den civile orden, og samtidig annoncerede Ammar, at militæret ville støtte og sikre den igangværende tunesiske revolution, indtil demokratiske valg kunne gennemføres. 46 Der blev hurtigt indsat en overgangsregering, der fik til opgave at gennemføre demokratiske valg i oktober Her vandt den islamistisk orienterede regering med det dominerende Ennahdaparti, der alene fik ca. 40 procent af stemmerne. Ennahda gik til valg med en regeringsmodel baseret på islamistiske principper, men med pluralismens fordeling af magten. 47 Sidstnævnte 44 Michalak (2013), s Ibid., s Hanlon (september 2012), s Side 17

19 havde en vis betydning for befolkningen, da omtrent 80 procent af tuneserne mente, at demokrati var den bedste styreform. 48 Efter to år ved magten valgte den Ennahda-dominerede regering dog at begynde forhandling om en tilbagetrædning. Den stigende kritik og upopularitet kulminerede med den såkaldte Nationale Dialog, hvor regeringen under stærkt pres trådte tilbage i starten af 2014 og overlod regeringsmagten til en teknokratregering. Da Ennahda-regeringen trådte tilbage, stemte parlamentet samtidig for landets nye forfatning, der havde været to år undervejs og var udtryk for en politisk proces med bred forankring i parlamentet. Dens demokratiske karakter har igen givet mange tunesere og det internationale samfund troen tilbage på en demokratisk udvikling i Tunesien. Den fungerende tunesiske præsident Marzouki udtalte dog, at der udestår et stort arbejde i at gøre de demokratiske værdier i forfatningen til en del af den tunesiske kultur. 49 Samtidig udråbte lederen af den nyvalgte teknokratregering Mehdi Jomaa, at Tunesiens økonomiske situation og bekæmpelsen af militante salafister var regeringens fokusområder. 50 Hvordan forholder de tunesiske myndigheder sig til SSR? Igennem sine to år ved magten gav Ennahda-regeringen offentligt udtryk for behov for reformer. Behovene var i sikkerhedssektoren generelt og især i sikkerhedsstyrkerne, der var tynget af arven fra det tidligere styre. For at definere omfanget af reformerne i sikkerhedsstyrkerne udarbejdede indenrigsministeriet da også en klassificeret såkaldt hvidbog 51, der beskrev en lang række områder, der var nødvendige at ændre internt i sikkerhedsstyrkerne samt i selve indenrigsministeriet. 52 Over for det internationale samfund havde regeringen også givet udtryk for tilsvarende reformbehov. Den indledningsvise vurdering var her, at Ennahda-regeringen reelt overholdt de aftaler, der med fokus på demokratisk udvikling var blevet indgået med de internationale samarbejdspartnere. Med aftalerne opnåede regeringen på grund af udviklingen i landet også en stor grad af troværdighed. Men med tiden blev regeringens troværdighed dog kraftigt undermineret både nationalt og internationalt. Regeringen fik især kritik for dens træghed og meget lave implementeringshastighed af reformerne. 54 Overordnet har det også været svært at erkende specifikke resultater i forhold til regeringens hvidbog for sikkerhedsstyrkerne og til dels for hele sektoren generelt Malmvig og Lassen (2013), s Security and Development, A white paper for Democratic security in Tunisia. 52 Hanlon (september 2012), s. 18ff. 54 Bertelsmann Stiftung s Transformation Index (2014), s Lutterbeck (2012), s. 15ff. Side 18

20 En af årsagerne til Ennahdas træghed ser ud til at være fortsættelsen af korruptionen. Partiet begyndte hurtigt efter 2011-valget at placere parti-loyale personer rundt omkring i statsinstitutionerne, og efter kort tid sad der Ennahda-loyale personer på over 75 procent af stillingerne i statsinstitutionerne. 56 Umiddelbart blev det gamle styres korrupte netværk - nu med Ennahda-dominans - blot skiftet ud med nye netværk. 57 Dog har der også været tegn på ønsket om at bekæmpe korruptionen. Der er blevet oprettet en National Investigation Commission on Corruption and Embezzlement Cases, der har til opgave at undersøge korruptionen internt i sikkerhedssektoren. Ultimo 2011 var der blevet indgivet klager. Omtrent klager blev undersøgt nærmere, og endelig blev 320 klagesager forelagt ministeriet for offentlighed. 58 Tidligere var sikkerhedsstyrkerne også en central og integreret del af korruptionen og nepotismen. 59 Modsat den generelle udskiftning i statsinstitutionerne blev langt færre personer udskiftet i sikkerhedsstyrkernes rækker. Dermed kunne personer, der tidligere stod Ben Ali nær og havde været en del af den tidligere korruption, fortsætte i højtstående stillinger. 60 Man kan reelt undres over, hvordan disse personer formåede at fastholde deres (magt)position i sikkerhedsapparatet. Tidligere blev sikkerhedsstyrkerne netop anvendt til at jagte styrets fjender, herunder Ennahda-medlemmer. Der er her identificeret minimum to forklaringer. Enten kunne Ennahda-regeringen ikke eller ville ikke fjerne dem for at undgå en destabilisering af sikkerhedssituationen. Eller også var sikkerhedsstyrkernes gamle garde i stand til at presse den nye regering så meget, at de kunne forblive ved magten. 61 På grund af Ben Alis frygt for militærkup var militæret historisk ikke særligt prioriteret. Militæret havde ikke været en del af korruptionen, og derfor var der heller ikke nogen særlige økonomiske privilegier/fordele som incitament for at støtte styret fremfor revolutionen. 62 Derfor havde forsvarsministeriet heller ikke været ramt af korruptionsskandaler i nævneværdig grad. Samtidig har Tunesiens suverænitet ikke været truet af nabolandene i mange årtier, hvorved det var muligt at holde militæret underprioriteret. 63 Dermed er der meget, der taler for, at magthaverne, der dominerede årene efter revolutionen, fortrinsvis har talt om reformer i sikkerhedssektoren, men kun i begrænset omfang omsat dem til konkret handling. Reformtrægheden kan til dels forklares med de siddende magthaveres videre- 56 Gobel og Chouikha (2013), s Bertelsmann Stiftung s Transformation Index (2014), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s Michalak (2012), s Lutterbeck (2012), s Ibid. (2012), s Hanlon (September 2012), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s. 6. Side 19

21 førelse af et tidligere system af omfattende korruption, hvor også personer internt i sikkerhedsstyrkerne deltager. Det har været svært at se både magthavernes og sikkerhedsstyrkernes incitament til at gennemføre SSR, hvis konsekvensen er, at deres magtbase minimeres. Uden nogen entydige afhængigheder er reformvilligheden hos væbnede styrker umiddelbart noget større. Da reformer må formodes at bidrage med mere transparens, er flere militære opgaver samtidig lig med flere ressourcer til de væbnede styrker. Endelig ser det ikke ud til, at det hidtidige omfang af SSR ændres radikalt i Selvom teknokratregeringen har udmeldt et fokus, nemlig økonomien og de militante salafister, må det formodes, at stabilitet har prioritet frem for alt andet frem mod det kommende valg. Hvordan forholder det generelle tunesiske politiske miljø sig til SSR? Som tidligere nævnt var 80 procent af tuneserne tilhængere af demokratiske forhold efter revolutionen. Hermed var der også en umiddelbar folkelig og bred politisk vilje til at ændre på statsinstitutionerne, herunder at gennemføre reformer af sikkerhedssektoren. Der var dermed en forholdsvis stærk bevægelse i landet, der kunne holde en given regering fast i retning mod demokrati. Samtidig gav de fleste politiske partier i Tunesien udtryk for et ønske om depolitisering af sikkerhedssektoren. 65 Dog er det politiske miljøs mulighed for at påvirke regeringsførelsen reelt blevet forringet. Der er eksempelvis opstået en marginalisering af oppositionen i perioden , og der blev mindre og mindre plads til brede politiske kompromiser. Den siddende Ennahda-regering var villig til her at gå langt for at holde oppositionen væk fra indflydelse, herunder anvende vold for at fastholde magten. Hermed udviklede der sig reelt en opdeling af det tunesiske samfund med to modpoler: islamisterne og de progressive. 66 Med den nye politiske åbenhed blev bredden på det såkaldte politiske miljø dog større, og eksempelvis opstod en lang række NGO, som fulgte den politiske proces. En NGO 67, der fulgte det nye parlaments arbejde fra oktober 2011 konstaterede her, at de parlamentariske processer forløb meget langsomt. En væsentlig årsag hertil var et stort fravær blandt parlamentets politikere. Afsløringen af den politiske ineffektivitet medførte stor utilfredshed i befolkningen, og kritikken ramte naturligvis også regeringen. 68 I starten af 2013 fik parlamentet yderligere kritik af Human Rights Watch og en række tunesiske juridiske eksperter på grund af den foreløbige udformning af den nye tunesiske forfatning. 65 Vidal, Bourekba og Rufalco (2013), s Gobel og Chouikha (2013), s Al Bawsala. 68 Malmvig og Lassen (2013), s. 3. Side 20

22 Kritikken fremførte, at forfatningen kunne dreje Tunesien i retning mod en religiøs stat. Ennahda valgte efter måneders pres, at elementer fra Sharia-lovgivningen ikke skulle indgå i forfatningen. 69 En anden aktør i det politiske miljø, der er blevet mere indflydelsesrig efter revolutionen, er fagforeningerne. Den største arbejdersammenslutning Tunisian General Union of Labor er her blevet en vigtig politisk magt og har åbent advokeret for demokrati-udvikling i Tunesien. 70 Dermed er der meget, der taler for, at det politiske miljø i Tunesien generelt ønsker at fastholde landet i en retning mod demokrati-lignende forhold. Blandt de tunesiske politikere mangler der umiddelbart politiske erfaringer i forhold til de demokratiske spilleregler. Derfor har det især været NGO, fagforeninger, pressen og befolkningen, som har formået at holde regeringen fast på demokrati-kursen. Når det lykkedes for det politiske miljø, stærkt hjulpet af befolkningens demonstrationer, at presse Ennahda-regeringen til at trække sig, er det her et klart udtryk for en demokratisk-politisk læringsproces. I hvilket omfang er det lovmæssige grundlag for sikkerhedssektoren tilstede? Tidligt i regeringsperioden erklærede Ennahda-regeringen sammen med den tunesiske dommerstand, at etablering af et uafhængigt retssystem var afgørende for et demokrati, og dermed blev det et erklæret mål. Sammen med erklæringen kom der en detaljeret fireårsplan for reformer af retssystemet. Den fremstod ambitiøst og i stærk kontrast til regeringens manglende reformiver internt i sikkerhedsstyrkerne. Specifikt i forhold til sikkerhedsstyrkerne og militærets rammer diskuteres især en række love fra 1969, hvor de to institutioners magtanvendelse til dels bliver reguleret generelt. Der har dog endnu ikke været politisk vilje til at ændre på lovene og specificere magtanvendelsen. Uden et entydigt juridisk grundlag i 1969-lovene er et antal sikkerhedsofficerer da også blevet anklaget. Anklagerne tydeliggør den konflikt, der stadig eksisterer mellem sikkerhedsstyrkerne og mange af de tunesiske politikere, herunder mange fra den tidligere Ennahda-regering. 72 Et andet område, der udfordrer styrkernes juridiske rammer, er bekæmpelse af terror. Her er de militante salafistgrupper, der kan forbindes med Algeriet, fortsat den primære trussel i Tunesien. Lovgivningen, der regulerer håndteringen af denne trussel, er fra 2003 og utidssvarende. Når salafistgrupper er lykkedes med at destabilisere landet, er vurderingen, at det til dels skyldes det manglende juridiske grundlag. 73 Indenrigsministeriet har da også siden 2011 varslet nye tiltag med det formål at sikre terrorbekæmpelsen tilstrækkelige juridiske rammer. Et tredje problemområde er de dele af sikkerhedsstyrkernes arbejde, der har karakter af efterretningsvirksomhed. Her eksisterer der stort set ingen lovmæssig regulering, herunder nogen Arieff, Alexis (2011), s Kartas (2013), s Side 21

23 form for demokratisk kontrol af efterretningsvirksomheden. 74 Indenrigsministeriets hvidbog indeholdt også beskrivelser af de nødvendige reformer inden for efterretningsvirksomheden. 75 I lighed med andre dele af statsadministrationen har resultaterne af de erklærede ændringsinitiativer i retssystemet været begrænsede. Indenrigsministeriets hensigter er kun i sjældent tilfælde blevet omsat i regulær lovgivning. 76 Den detaljerede fireårsplan, der havde målsætningen at etablere et uafhængigt retsvæsen, har ikke medført mange ændringer udover udrensninger i rækken af uønskede dommere. 77 Tunesien har en lovgivning, der regulerer sikkerhedssektorens arbejde. Dog er der meget, der taler for, at reguleringen er præget af et behov for en tiltrængt opdatering. Dette skyldes fortrinsvis, at landets nye fokus på mere demokrati har medført nye og langt større krav til reguleringen. Tunesiens nye forfatning fra februar 2014 imødekommer dog en del af de overordnede problemstillinger, der eksisterer internt i sikkerhedssektoren. Den demokratiske kontrol med både sikkerhedsstyrkerne og militæret er her et eksempel. I hvilket omfang overholdes det lovmæssige grundlag? Store dele af litteraturen beskriver grundlæggende Tunesien som et samfund, der historisk set har overholdt og fulgt den gældende lovgivning. Ben Ali tillod juridisk aktive grupper, fagforeninger og borgerretsforeninger. Med inspiration fra Frankrig er retssystemet relativt godt organiseret med mere end jurister, der blandt andet er med til at regulere sikkerhedssektoren. 78 I lighed med sikkerhedsstyrkerne var retssystemet også en væsentlig del af Ben Alis korrupte system. Retssystemet havde her blandt andet opgaven at holde styrets modstandere nede og sikre økonomisk fremgang for styrets støtter. 79 Tilliden til retssystemet efter revolutionen var derfor inden for visse områder så ringe, at militærets retsinstitutioner måtte overtage dele af det civile retssystems opgaver. 80 Som tidligere beskrevet har Ennahda-regeringen haft vanskeligheder ved at frasige sig korruptionen og nepotismen. På grund af anklager om netop nepotisme og korruption er der blevet rejst alvorlig kritik af statsinstitutternes uafhængighed og medført krav om yderligere styrkelse af retssystemet og organisationer, der eksempelvis løser opgaver med efterforskning af svindel. 81 Sikkerhedsstyrkerne under Ben Ali var frygtede og begik overgreb uden konsekvenser for gerningsmændene. Samtidig var styrkerne korrupte. Specialets litteratur giver ikke et entydigt indtryk af, om styrkerne fortsat begår overgreb og generelt ikke føler sig bundet af lovgivningen. 74 Hanlon (September 2012), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s Lutterbeck (2012), s Hanlon (September 2012), s Lutterbeck (2012), s Ibid., s Bertelsmann Stiftung s Transformation Index (2014), s. 10. Side 22

24 Det gamle styres arv føres dog i nogen grad videre, idet selve politiuddannelsen ikke er blevet reformeret siden revolutionen. 82 Dermed er der meget, der taler for, at der er et yderligere reformbehov i retssystemet. Der mangler et juridisk fokus på tiltag, som vanskeliggør og modarbejder nepotisme og korruption. Sagt med andre ord skal der reformeres, så det tunesiske retssystem bliver uafhængigt. Med uafhængigheden kan retssystemet skabe forudsætning for, at nepotisme og korruption i resten af sektoren får vanskeligere vilkår. Er sikkerhedssektoren i stand til at opretholde sikkerheden for befolkningen i landet? Den politiske vold steg i omfang i løbet af Ennahda-partiets to år ved magten. Håndtering af volden og bagmændene var indledningsvis problematisk for regeringen, fordi dens egne militante salafist-militser formodentlig stod bag en stor del af volden. Derfor var Ennahda da også noget tilbageholdende med at gøre noget ved problemet. 85 Angrebet på den amerikanske ambassade 16. september 2012 var et eksempel på den politiske vold, hvor styrets håndtering var meget passiv og rejste stor folkelig kritik. Derfor blev regeringen nødt til at forholde sig til den stigende vold, og Ansar al-sharia, der formodentlig stod bag angrebet, blev stemplet som en terrororganisation. 86 Den militante vold steg ligeledes og skyldtes, at andre udefrakommende militante salafistgrupper begyndte at operere i Tunesien. De er fortsat aktive i Tunesien og har her et anti-demokratisk mål. Deres operationer foregår fortrinsvis i Sydtunesien og til dels i de centrale dele af landet. Deres mulighed for at operere hænger sammen med sikkerhedsstyrkerne begrænsede tilstedeværelse i disse områder. Med svingende stabilitet lokalt har de regionale administrationer og det lokale retssystem også svære vilkår for deres virke. Et forhold, der bidrog til salafist gruppernes opblomstring, var overgangsregeringens amnesti, som blev givet til over politiske fanger, herunder et større antal salafister. Et andet forhold har været tilbagevendende tunesiske Syrienveteraner, der med kamperfaring valgte at tilslutte sig salafisterne. 88 Regional ustabilitet påvirkede samtidig de tunesiske magthaveres mulighed for at kontrollere sikkerhedssituationen i Tunesien. De regionale udfordringer var forårsaget af situationen i Libyen efter Gaddafis fald, tilstedeværelsen af terrorist-træningslejre i Algeriet og talrige gemmesteder for salafistgrupper i Sahara-området - især fra Mali sydvest for Algeriet (se bilag 2: Tunesien kort) Hanlon (September 2012), s Gobel og Chouikha (2013), s Bertelsmann Stiftung s Transformation Index (2014), s Vidal, Bourekba og Rufalco (2013), s Kartas (2013), s. 49. Side 23

25 Som nævnt forsvandt sikkerhedsstyrkerne fra gadebilledet med Ben Alis flugt. Det tunesiske militæret 90 blev indsat og har i årene efter revolutionen brugt mange ressourcer på at opretholde ro og orden i landet. Tilbagetrækningen af militæret er sket samtidig med, at sikkerhedsstyrkerne langsomt er vendt tilbage. I dag er sikkerhedsstyrkerne stort set tilbage i gadebilledet. I de områder, hvor sikkerhedsstyrkerne fortsat har begrænset tilstedeværelse, er mange af de tidligere politistationer, der blev brændt ned under revolutionen, ikke blevet genopbygget. 92 Før revolutionen var den generelle vurdering af sikkerhedsstyrkernes antal på mellem og mand. Men efter revolutionen er tallet blevet nedjusteret til omtrent mand samlet i de forskellige politi- og efterretningsenheder. I årene efter revolutionen begyndte man dog at rekruttere yderligere mand for at kunne håndtere sikkerhedssituationen internt i landet. 93 Siden 2011 har det tunesiske militær stået entydigt bag revolutionen. Militæret var i stand til at varetage landets interne sikkerhed i årene efter og har her udvist et relativt højt professionelt niveau. Niveauet skyldes dels erfaringer fra en række fredsbevarende FN-operationer 94, dels at officerskorpset fortrinsvis er blevet trænet i USA. 95 Ben Ali frygtede som nævnt militærets indblanden i landets interne forhold og holdt derfor militæret på afstand med internationale operationer. I takt med at militæret har kunnet trække sig fra sikkerhedsstyrkernes opgaver, har militæret især bekæmpet salafisterne. I Chambi-bjergområdet ved grænsen til Algeriet (se bilag 2) har enheder ved flere lejligheder været indsat og gennemført større operationer med op imod mand. 96 Især på grund af militærets apolitiske karakter og dets professionelle niveau er opfattelsen, at det tunesiske militær grundlæggende fungerer og derfor ikke har et presserende behov for reformer. Da en regeringstalsmand blev udspurgt om landets prioritering, var svaret, at landets økonomiske situation var øverst. Sikkerheden med landets grænser var lavere prioriteret, og militæret havde det nødvendige mandskab og materiel til at løse opgaven. 97 Dermed er der meget, der taler for, at sikkerhedsstyrkerne i stigende grad - med militærets støtte - kan opretholde lov og orden i Tunesien. Stabiliteten bliver dog lokalt udfordret af militante salafistgrupper, hvilket påvirker den generelle perception af landets stabilitet negativt. 90 Det tunesiske militær er organiseret med lidt over soldater. Størsteparten, svarende til omtrent , hører til hæren, mens resten er organiseret i søværnet og flyvevåbnet. Kilde: Hanlon (2012), s Kartas (2013), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s Tunesien har deltaget ved FN operationer i Demokratiske Republik Congo, Etiopien, Eritrea, Cambodja, Namibia, Somalia, Rwanda og Burundi. 95 Michalak (2013), s Hanlon (marts 2012), s.4. Side 24

26 Hvordan er befolkningens tillid til sikkerhedssektoren? Da sikkerhedsstyrkerne forsvandt, var befolkningens behov for sikkerhed stort. Der blev lokalt oprettet vagtværn, der bemandede checks points og bevogtede egne områder, hvilket kunne berolige befolkningen lokalt. 99 Man havde på det tidspunkt ingen tillid til sikkerhedsstyrkerne, mens militæret i gadebilledet blev en beroligende faktor. Næste gang usikkerheden og ustabiliteten for alvor blev tydelig, var efter angrebet på den amerikanske ambassade i september Selvom sikkerhedsstyrkerne igen opererede i landet, var deres ineffektivitet med til at fastholde befolkningens ringe tillid til styrkerne. Befolkningens mistillid kan her grundlæggende forklares med Ben Ali-styrets hårde undertrykkelse af befolkningen. Specifikt har mistilliden været størst i de sydlige og centrale dele af landet, hvor klaner traditionelt har større magt, og fattigdommen er størst. Mistilliden er blevet forøget på grund af den stigende forskel i levevilkårene i forhold til de velhavende kystområder. Selve revolutionen startede da også i de fattige centrale dele af landet, hvorfra den dog hurtigt spredte sig til hovedstadens fattige forstæder. 101 Tilliden påvirkes også af befolkningens generelle perception af, at det tunesiske politi i overvejende grad er korrupt, hvilket især gælder for de lavere niveauer. 102 Den manglende tillid har da også været et fokusområde i indenrigsministeriet. Der er blevet igangsat tiltag med det formål at genoprette befolkningens tillid til ministeriets område. Men på grund af interne magtkampe i sikkerhedsstyrkerne og i forhold til ministeriet, har tiltagene haft meget begrænset effekt. 103 Et forhold, der har bidraget til usikkerhed og mistillid, er paradoksalt en del af det demokratiske fundament. Med den nye frie tunesiske presse er det ikke længere muligt for styret at hindre spredning af usikkerhed. Visse forhold peger reelt på, at sikkerhedssituationen allerede var forværret under Ben Ali, men at befolkningen ikke fik adgang til disse informationer. Nu kan pressen uhindret bringe alle historier - bekræftede eller ubekræftede - og dermed sprede usikkerhed. Et andet forhold er tilsvarende paradoksalt, idet sikkerhedsstyrkernes blotte tilstedeværelse - af de beskrevne historiske årsager - i mindre grad skaber tillid, men mere mistillid og følelse af usikkerhed. 104 Dermed er der meget, der taler for, at befolkningens tillid til sikkerhedssektoren varierer meget. Sikkerhedsstyrkernes associeres i nogen grad stadig med Ben Alis brutale styre, og der udestår en 99 Michalak (2013), s Michalak (2013), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s Kartas (2013), s. 33. Side 25

27 stor opgave med at genvinde befolkningens tillid og vise, at sikkerhedsstyrkernes vigtigste rolle er at beskytte befolkningen. Modsat sikkerhedsstyrkerne er tilliden til de væbnede styrker stor. Som en af de få tunesiske institutioner fra Ben Ali-æraen har militæret fortsat befolkningens opbakning og tillid Samlende konklusion på delanalyse 1 Hvad er behovet for reformering af Tunesiens sikkerhedssektor? Behovet for reformer i den tunesiske sikkerhedssektor er størst i forhold til landets sikkerhedsstyrker. Dette gør sig gældende for forhold internt i styrkerne, men samtidig er der et eksternt behov i forhold til den lovmæssige regulering. Reformerne skal her tilsikre, at styrkerne får et befolkningscentreret fokus og ikke længere opererer med et regime-fokus. Sekundært er der behov for reformer i det tunesiske retssystem. Reformer skal adressere de manglende lovmæssige forhold, der typisk er karakteristisk for et demokrati. De erkendte forhold er her sektorens magtanvendelse generelt, den demokratiske kontrol med sikkerhedssektoren og tiltag, der imødegår korruption og nepotisme. Da sidstnævnte ligeledes er et problem internt i retssystemet, skal reformerne tilsikre, at retssystemet opnår en nødvendig uafhængighed af landets politiske system. Endelig er der behov for reformer i de væbnede styrker. Reformbehovet eksisterer dog i mindre grad internt i militæret, men mere i forholdet mellem militæret og det tunesiske politiske system. Reformerne skal her tilsikre, at militæret fortsat forbliver en støtte af det tunesiske demokrati. Igennem de sidste tre år har forskellige tunesiske regeringer fortrinsvis talt om behovet for reformer af sikkerhedssektoren. Behovet har entydigt været udtalt i sikkerhedsstyrkerne og retssystemet. Men ordene er for det meste forblevet ord frem for handling i forhold til afgørende ændringer i Tunesiens sikkerhedssektor. Som en forklaring på manglende resultater har periodens mest fremtrædende regering Ennahda været præget af begrænset reformvilje. Dette skyldes til dels fortsættelsen af nepotisme og korruption. Samtidig har man valgt at fastholde dele af den gamle Ben Ali-struktur internt i sikkerhedsstyrkerne, hvorved førnævnte har kunnet fortsætte som tidligere og modsætte sig reformer. Den manglende udskiftning i netop sikkerhedsstyrkerne skyldes formodentlig mere nød end lyst. Sikkerhedssituationen sammen med Ennahda s indledningsvise store udskiftning i administrationen peger på, at regeringen har prioriteret landets stabilitet og hermed begrænset udskiftningen. Hvor sikkerhedsstyrkerne på grund af ovenstående - må formodes at modarbejde reformer, ser det anderledes ud i landets væbnede styrker. Militæret har fra første færd accepteret de nye demokratiske vilkår, og set over tid vil reformer umiddelbart kun gavne de væbnede styrker. Dog Side 26

28 har militærets handlinger og operative indsættelser siden revolutionen ikke tydeliggjort et markant behov for interne reformer. Samtidig har militæret befolkningens udtalte tillid modsat sikkerhedsstyrkerne. Ennahda-regeringens afgang og færdiggørelsen af landets nye demokratiske forfatning er en sejr for den tunesiske demokratiudvikling. Med forfatningen som ramme vil det umiddelbart være vanskeligere for kommende regeringer at modsætte sig reformer af sikkerhedssektoren Delanalyse 2 OECD s succeskriterium om nødvendigheden af lokal forankring er rammen for delanalyse 2. Den tunesiske motivation for SSR er delvist blevet analyseret ovenfor, hvilket jeg nu vil kvalificere yderligere. Det vil jeg gøre ved at analysere det samarbejde, Tunesien reelt har haft med internationale aktører siden Sagt med andre ord er denne analyse fokuseret på handling fremfor ord. Afslutningsvis kan der konkluderes samlet på tunesisk behov og motivation, hvilket giver den efterspørgsel, som NATO potentielt skal dække. Selvom spørgsmålet fokuserer på tiden efter 2011, vil jeg dog inddrage tidligere samarbejde for at påvise en mulig ændring, der kunne være forårsaget af revolutionen. Ved litteratursøgningen er følgende internationale samarbejdspartnere, der overordnet kan relateres til SSR i Tunesien, blevet erkendt: DCAF OSCE NATO EU UN Nations Development Program (UNDP) Da Ben Alis styre faldt, blev det muligt at føre en reel ucensureret dialog i Tunesien. I foråret 2011 begyndte de første konferencer allerede at finde stede med demokrati og SSR som dagsordenen. 106 En af aktørerne, der tidligt begyndte at understøtte denne proces, var DCAF. DCAF Schweiziske DCAF blev etableret i 2000 og har missionen at assistere det internationale samfund i retning mod god regeringsførelse, herunder SSR. Instituttet er baseret på neutralitet og uafhængighed samt fokuserer især på lokalt ejerskab i partnerlandet. Siden sin etablering har DCAF støttet en række lande igennem interne reformer, hvor instituttets støtte især har været 106 Michalak (2013), s. 25. Side 27

29 centreret om juridisk bistand i forhold til lovgivning, der vedrører sikkerhedssektoren. 108 Instituttet har 61 medlemslande. 109 I ugerne efter revolutionen tilbød DCAF allerede sin ekspertise til overgangsregeringen, og i februar 2011 indledte man et formelt samarbejde. Regeringen og DCAF etablerede her en række programmer, der skulle støtte de tre ministerier: indenrigs-, justits- og forsvarsministeriet. Specifikt i forhold til Tunesien er DCAF s fokus, at landets sikkerhedssektor skal operere under en entydig juridisk ramme, levere en transparent og effektiv sikkerhed til befolkningen, følge lovgivningen og være under politisk kontrol. Endelig søger DCAF s arbejde i landet at sikre den tunesiske presses uafhængighed. 110 Fra det nyetablerede Tunis-kontor har DCAF gennemført en lang række aktiviteter i Tunesien. Som eksempel har DCAF undersøgt indenrigsministeriets kommunikation med offentligheden. 111 Der er blevet afholdt en række nationale og regionale konferencer med emnet SSR, som da instituttet sammen med forsvarsministeriet satte intern demokratisk transformation på dagsordenen. 112 Ligeledes er DCAF i forhold til militæret blevet involveret i dets forskellige uddannelser, hvor der er blevet undervist i demokratisk kontrol af de væbnede styrker. 113 De forskellige ministeriers samarbejde med DCAF peger umiddelbart på en intern tunesisk motivation for SSR, herunder en reel erkendelse af et behov i Tunesien. Men hvor DCAF s neutralitet, uafhængighed og status som NGO på den ene side er instituttets styrke, kan disse karakteristika på den anden side tolkes som organisationens svaghed. DCAF s virkemidler er udelukkende rådgivning og intet andet. Dermed foregår samarbejdet og eventuelle reformtiltag udelukkende på Tunesiens præmisser. Dermed kan det reelt være vanskeligt at vurdere dybden i Tunesiens motivation med SSR-arbejdet. Med et negativt perspektiv er samarbejdet med en NGO som DCAF reelt ufarligt for Tunesien. Rådgivning om interne upopulære beslutninger kan de tunesiske myndigheder belejligvis ignorere uden særlige konsekvenser. Derimod har DCAF s involvering i andre lande medført resultater. På trods af tilstedeværelsen af eksempelvis korruption har Tunesien fortsat en relativ velorganiseret statsadministration. Dermed besidder Tunesien også umiddelbart evnen til selv at gennemføre interne reformer af sikkerhedssektoren med støtte og rådgivning fra en organisation som DCAF. Delanalyse 1 har dog ikke kunnet erkende gennemførelsen af nogen afgørende reformer i sektoren. De manglende 108 OECD-CAD håndbog (2007), s in North Africa/ 111 Hanlon (September 2012), s Side 28

30 reformer var her fortrinsvis udtryk for en begrænset politisk vilje, hvilket en NGO som DCAF har meget begrænsede muligheder for at influere på. Det tunesiske samarbejde med DCAF vil ligegyldigt hvad dog give muligheden for at demonstrere samarbejdsvilje overfor det internationale samfund. OSCE OSCE er den største regionale sikkerhedsorganisation med 56 deltagende lande fra Europa, Centralasien og Nordamerika. Organisationen beskæftiger sig overordnet med konfliktforebyggelse, krisestyring og genopbygning, men har især opbygget en stor SSR-ekspertise i forhold til reformer af partnerlandes politimyndigheder. 124 OSCE har siden 1970 erne haft et samarbejde med Tunesien. Her er Tunesien sammen med Algeriet, Ægypten, Israel, Jordan og Marokko medlem af organisationens Middelhavspartnergruppe. Traditionelt har samarbejdet med Tunesien og de andre MENA-lande været centreret om anti-terrorisme, ikke-diskriminering og sikkerhedsaspekter i forhold til grænser, miljø, vand og immigration altså områder, der kan relateres til blød sikkerhed. Efter den tunesiske revolution har OSCE fortsat med sine traditionelle aktiviteter i landet, men dog udvidet omfanget. Her blev 2011-valget eksempelvis gennemført med støtte fra OSCE. 126 Året efter iværksatte organisationens Kontor for Demokratisk Institution og Menneskerettigheder (ODIHR) et projekt, der skulle støtte en række ministerier med juridisk og lovgivende rådgivning i forhold til demokrati og menneskerettigheder. 127 Den tunesiske regering har offentligt givet udtryk for, at man foretrækker at samarbejde med OSCE frem for EU. En årsag hertil vurderes at være selve karakteren af OSCE s støtte, hvor der ikke stilles konkrete og kontante krav til et givent partnerland. Desuden bliver der kun givet støtte til det eller de områder, som partnerlandet selv ønsker at samarbejde om. 129 Udover et nyt fokus på demokratisk udvikling i Tunesien ser det ud til, at Tunesiens samarbejde med OSCE ikke har ændret sig væsentligt efter Når Tunesien foretrækker organisationer som DCAF og OSCE, peger det samtidig på, at man ikke vil miste muligheden for at kontrollere potentielle interne reformprocesser, herunder at kontrollere dybde og bredde af reformerne. Samtidig peger Tunesiens eksisterende samarbejde med OSCE på, at de enkelte områder er forholdsvis uproblematiske for Tunesien. Men igen får Tunesien kommunikeret ud, at landet ønsker reformer. Et reformsamarbejde internt i sikkerhedsstyrkerne, hvor delanalyse 1 har påvist et aktuelt behov, ville være oplagt. Blandt flere SSR-områder ville OSCE her kunne bidrage specifikt med stor erfaring og kompetencer. 124 Myshlovska (2007), s European Union (2012). s OSCE, s. 3. Side 29

31 NATO Som tidligere nævnt har NATO siden 1995 haft et partnerskab med Tunesien med forankring i Middelhavsdialogen (MD). Indtil 2004 havde MD med sine syv medlemmer reelt ikke en status af et NATO-partnerskab. NATO s MD-partnerskab er i dag bilateralt baseret, så samarbejdet med NATO foregår individuelt. Rammen er her det såkaldte Individual and Partnership Cooperation Program (IPCP), der umiddelbart giver partnerskabet en stor grad af fleksibilitet, idet landene selv kan vælge det ønskede niveau for samarbejde. Samtidig vurderes det, at NATO også opnår fleksibilitet ud fra devisen, at A little cooperation is better than no cooperation. 130 Med 2010-konceptet er NATO s samlede toolbox for aktiviteter også blevet åbnet for MDlandene. Dermed kan landene deltage i over forskellige NATO-aktiviteter, der dækker over deltagelse i NATO-ledede operationer, træning, uddannelse og informationsudveksling osv. Men omfanget af MD-landenes (og andre partnerskabers) deltagelse i aktiviterne er ikke offentligt tilgængeligt. Og dermed er det ikke umiddelbart muligt for dette speciale at vurdere dels omfanget af selve NATO-Tunesien samarbejdet, dels om 2011-revolutionen har medført ændringer i samarbejdets karakter. 131 Som tidligere beskrevet har NATO haft stor succes med PfP sammenlignet med MD. Den ubetinget største motivation hos PfP-landene har her været udsigten til et NATO-medlemskab. Men på grund af Alliancens rammer er samme motivation overfor MD-landene ikke mulig. Desuden kan MD s manglende succes også forklares med andre forhold. Set fra MENA-landene har det historiske og ofte anspændte forhold mellem Vesten og regionen spillet en væsentlig negativ rolle. Set fra NATO har intern uenighed over selve formålet med MD-samarbejdet (og regionen generelt) ligeledes bidraget med alvorlige vanskeligheder. 132 Og endelig har selve Det Arabiske Forår yderligere kompliceret NATO s samarbejde med Middelhavsregionen. Her har NATO, på grund af Alliancens demokratiske ståsted, haft svært ved at (under)støtte de ofte autoritære regimer, der med udemokratiske virkemidler har undertrykt folkelige opstande. 133 Men på trods af den manglende transparens i MD-partnerskabet kan det dog konstateres, at Tunesien efter 2011 fortsat ikke deltager i NATO s Operation Active Endeavor 134. Desuden resulterede NATO s Libyen-operation i en erklæring fra Tunesiens overgangsregering, der tilkendegav, at tunesisk støtte til NATO-operationen ville være helt udelukket. 135 NATO s OECD-CAD håndbog (2007), s Jørgensen (2014), s Jørgensen (2014), s Operation med formål at beskytte den civile skibstrafik i Middelhavet. 135 Arieff (2011), s. 7ff. Side 30

32 hjemmeside giver heller ikke indtryk af en forøgelse af Tunesiens samarbejde med NATO, men siden indikerer reelt en pre-2011 status quo situation i partnersamarbejdet. EU I 2003 vedtog EU for første gang en sikkerhedsstrategi, der sigtede mod at koble og koordinere sikkerhed og udvikling og dermed også det arbejde, der foregik dels i Kommissionen, dels i Det Europæiske råd. Som tidligere beskrevet udarbejdede EU på den baggrund et overordnet SSRkoncept tre år senere. I lighed med NATO har antallet af nye medlemslande givet EU et formaliseret og meget struktureret optagelsesforløb, der også indeholder SSR. Begge organisationer har derved opnået en stor og bred SSR-erfaring. Hvert nyt medlemsland har her haft meget forskellige SSR-behov, hvilket har bidraget til erfaringernes dybde og bredde. 140 Desuden har antallet af optagelser givet EU og NATO en evne til dels at gennemføre SSR-programmer over en relativ kort årrække, dels at gennemføre SSR-programmer, der som oftest opnår en relativ høj grad af målopfyldelse. 141 Til betragtningen om bredden i EU s erfaringer hører også, at EU organisatorisk reelt indeholder alle elementer af SSR. Det vil sige, at unionen kan støtte reformer i et partnerland økonomisk, militært, politimæssigt, juridisk og i forhold til god regeringsførelse mv. 142 Allerede under Ben Ali-styret var EU involveret i reformer af det tunesiske retssystem. Samtidig eksisterede der en stor samhandel med Tunesien, og afledt heraf var der store europæiske interesser i Tunesien af politisk og økonomisk karakter. Især de økonomiske interesser samt intern europæisk uenighed gjorde dog, at Ben Alis mangeårige overgreb på landets befolkning sjældent medførte europæisk kritik. 143 Efter 2011 har EU yderligere optrappet sine aktiviteter i landet. Her har EU været aktiv med støtte til det nye tunesiske parlament og landets politiske miljø, der blandt andet er blevet støttet i forhold til god demokratisk regeringsførelse. Desuden har forskellige EU-institutioner givet Tunesien omfattende lån. 144 Det seneste samarbejde mellem Tunesien og EU var et Mobility Partnership (marts 2014) i rammen af EU s Neighbourhood Policy. Aftalen er resultatet af to års forhandlinger og regulerer migrationen mellem Tunesien og EU. 145 På trods af det forøgede europæiske fokus på Tunesien har EU s indsats to år efter revolutionen fået alvorlig kritik. 147 Her er vurderingen, at EU s støtte har været utilstrækkelig og overordnet 140 Berg (2011), s Berg (2011), s Law (2007), s Michalak, (2013), s Ibid., s Malmvig og Lassen (2013), s. 45f. Side 31

33 manglet en ny vision for selve støtten til Tunesiens demokratiske udvikling. På den anden side har Tunesien været tilbageholdende med at indgå aftaler med EU. Samlet set har EU derfor ikke været i stand til at på påvirke forholdene i Tunesien i nævneværdig grad. I forhold til kritikken af EU s manglende succes i Tunesien kan der trækkes en parallel til NATO. Hverken NATO eller EU er i stand til at tilbyde Tunesien et medlemskab, hvilket specifikt har påvirket incitamenterne til et EU-samarbejde negativt og forøget modstanden i forhold til et EUsamarbejde. Modstanden er yderligere forøget med rammerne for EU s støtte. Støtten er normalt vedhæftet en række betingelser, der kan være mere eller mindre uacceptable for Tunesien. Betingelser for europæisk støtte er i høj grad institutionaliserede i unionen, og eksempelvis defineres den økonomiske støtte på følgende måde: EU budget support is not a blank cheque, nor is it provided to every country. Underlying principles" matter and policy dialogue is a key part of the package. 148 De europæiske krav kan her ses som væsentlig årsag til, at Tunesien foretrækker OSCE frem for EU som samarbejdspartner. Men når der alligevel foregår et samarbejde, er det umiddelbart, fordi EU s økonomiske støtte er nødvendig og i høj grad efterspurgt i Tunesien - også selvom der medfølger europæiske betingelser. UNDP Udviklingsprogrammet (UNDP) er FN s største udviklingsorganisation og fokuserer i sit arbejde på områder som god regeringsførelse og konfliktforebyggelse. 154 I rækken af internationale SSR-aktører har UNDP ligeledes forøget sin støtte til Tunesien efter revolutionen. Organisationens samarbejde med de tunesiske myndigheder har især været inden for anti-korruptionsområdet Samlende konklusion på delanalyse 2 I hvilket omfang ønsker Tunesien selv at reformere landets egen sikkerhedssektor? Efter 2011 har Tunesien etableret et antal samarbejdsaftaler og programmer med en række internationale aktører, der kan relateres til SSR. Disse peger på, at de tunesiske magthavere her har set et reelt behov for SSR som et element i landets udvikling. Det erkendte SSR-samarbejde har i overvejende grad foregået med internationale organisationer, der primært leverer rådgivning, der grundlæggende er uforpligtende for Tunesien. Her er det organisationernes policy, at støtte gives, uden at der stilles konkrete og kontante modkrav til partnerskabslandet. Sagt med andre ord har Tunesien ikke involveret sig i noget samarbejde, som magthaverne ikke har kunnet kontrollere og specifikt bestemme, inden for hvilke områder 148 The Future Approach To EU Budget Support To Third Countries (2011), s Government Defence Anti-Corruption Index (2013), s. 4. Side 32

34 samarbejdet skulle foregå. Samarbejdet har indeholdt elementer, der kan relateres til både blød og hård sikkerhed internt i Tunesien. Tunesien har dog også indgået samarbejdsaftaler med en aktør som EU. På grund af større vanskeligheder med at kontrollere eventuelle modkrav og europæiske betingelser har de tunesiske magthavere umiddelbart begrænset samarbejdet med EU. Samtidig har samarbejdet fortrinsvis fokuseret på blød sikkerhed i og udenfor Tunesien, hvor konsekvensen af formodede betingelser er mere acceptabel for Tunesien. Karakteren af den erkendte involvering af internationale aktører peger samtidig på, at de tunesiske magthaveres SSR-motivation nok har haft en bredde, der har involveret de relevante myndigheder, men at dybden af SSR-tiltagene har været meget begrænset. Når delanalyse 1 kobles med delanalyse 2 giver magthavernes overfladiske reformtiltag i de væbnede styrker umiddelbart mening og må være udtryk for en relevant tunesisk prioritering. Med formålet at videreudvikle den igangværende tunesiske demokratisering giver det mindre mening at gennemføre overfladiske reformtiltag i forhold til det tunesiske retssystem, hvilket ligeledes gør sig gældende i forhold til sikkerhedsstyrkerne. Ovenstående erkendelser om international involvering i Tunesien tager sit udgangspunkt i en (OECD-CAD) ide om, at internationale aktørers støtte er afgørende. Situationen i Tunesien peger også på, at landet selv ville kunne gennemføre reformer i sikkerhedssektoren. I forrige delanalyse blev det konstateret, at statsadministrationen umiddelbart er velfungerende samtidig med, at der i landet er ved at etablere sig en stærkere og stærkere bevægelse, der vil holde demokratiseringsprocessen i live. Med denne reformevne og rådgivning fra eksempelvis DCAF og/eller OSCE står Tunesien umiddelbart godt rustet til at fortsætte landets demokratisering. Med Tunesiens udtalte præference for OSCE skyldes det eksisterende samarbejde med EU formodentlig, at Tunesien ikke har haft nogen partneralternativer for at få løst det pågældende problem. Situationen er anderledes med NATO. På grund af det relativt begrænsede SSR-behov i militæret kan Tunesien samarbejde med eksempelvis DCAF fremfor NATO. Alliancen ville kunne levere samme rådgivning, men er en mindre attraktiv samarbejdspartner for Tunesien. Der er som nævnt en lignende cost-benefit vurdering i forbindelse med situationen mellem EU og OSCE. Side 33

35 6.3.0 Delanalyse 3 Peter Rasmussen I dette afsnit vil jeg analysere, i hvilket omfang NATO s nye partnerskabskoncept kan tilbyde fleksibilitet i forhold til SSR i Tunesien. Konkret fokuserer jeg på NATO s to specialiserede programmer Planning And Review Process (PARP) og Individual Partnership Action Plan (IPAP). De vil netop være udgangspunktet for et forøget samarbejde mellem Tunesien og NATO. Programmerne vil her være en overbygning på Tunesiens eksisterende IPCP. 163 Da de to programmer har været og stadig er en væsentlig del af PfP-samarbejdet, vil jeg desuden inddrage nogle tidligere PfP-erfaringer. Selvom nogle af erfaringerne er opnået i forløbet mod et NATO-medlemskab, vurderer jeg, at erfaringerne stadig kan bidrage med viden om forhold i de to programmer. For samtidig at kunne besvare delanalysens overordnede arbejdsspørgsmål om samarbejdspotentialet mellem NATO og Tunesien vil jeg løbende inddrage erkendelser om Tunesiens SSRbehov og motivation fra delanalyse 1 og 2. I hvilket omfang tilbyder NATO s nye partnerskabskoncept fleksibilitet i forhold til SSR i Tunesien? Med det nye 2010-koncept blev partnerskaber opprioriterede og er således i dag en af Alliancens tre hovedopgaver. Til Cooperative security knyttes The Alliance is affected by, and can affect political and security developments beyond its borders. The Alliance will engage actively to enhance international security, through partnership. 164 Som en naturlig konsekvens af NATO s nye fokus har Alliancen ved flere lejligheder også givet udtryk for ønsket om mere samarbejde med Middelhavsregionen, herunder med MD-landene. 165 Overordnet ønskede NATO med konceptet at ensrette de mange forskellige partnerskaber og introducerede derfor et enklere sæt af instrumenter. 166 NATO s samarbejdsaktiviteter for partnerskabslande fremgår nu af én liste, den såkaldte Partnership Coorperation Menu. Listens aktiviteter er som nævnt åbne for NATO s mere end 40 partnerskabslande efter godkendelse af NATO s Nordatlantiske Råd (NAC). Hvor rammerne for MD-samarbejdet tidligere var præget af en multilateral tilgang, er tilgangen efter 2010-konceptet nu blevet individuelt, således at landene selv bestemmer omfanget af samarbejdet med NATO. Dette har dels givet MD en større fleksibilitet, idet de enkelte lande eksempelvis kan fravælge NATO-aktiviteter med et uacceptabelt politisk indhold, dels gjort NATO s interne håndtering af MD mere kompleks. Med potentielt syv meget forskellige retninger for 163 Reisinger (2012), s Boesen Lindbo Larsen (2011), s Reisinger (2012), s. 6. Side 34

36 samarbejdet i MD vil det være endnu vanskeligere at definere NATO s vision for MD-partnerskabet. 167 Samtidig med den enklere struktur nedtonede konceptet Alliancens tidligere fokus på demokratiske værdier. Således er samarbejdet i IPCP nu mere eller mindre værdipolitisk neutralt. Dette skyldes, at NATO ønsker at kunne indgå pragmatiske partnerskaber med alle de lande, der vil bidrage til eller støtte Alliancens aktiviteter. Der er dermed ikke længere et krav om, at et partnerskabsland deler NATO s værdigrundlag. 168 Denne nye pragmatiske tilgang skyldes blandt andet, at formålet med partnerskaberne har ændret sig over tid. Der var indledningsvis fokus på at balancere forholdet mellem Rusland og NATO, herunder var kravene til et partnerskabsland reelt begrænsede. Sagt med andre ord var det relativt omkostningsfrit at være et partnerskabsland. I de seneste ti år har formålet dog ændret sig, således at der i dag stilles krav. Eksempelvis skal et partnerskabsland i højere grad bidrage til Alliancens aktiviteter med kapaciteter eller økonomiske midler. 169 Som tidligere beskrevet vil et SSR-samarbejde i høj grad påvirke det pågældende partnerskabsland politisk. NATO s IPCP-ramme er her reelt ikke i stand til at håndtere den politiske dimension. Derfor ligger det i konceptet, at Alliancen vil supplere med et mere vidtgående og politisk orienteret partnerprogram. Dette samarbejde skal foregå i de specialiserede programmer PARP og IPAP. PARP blev etableret i 1995 med det formål at identificere PfP-lande og deres kapaciteter, der kunne deltage i Alliancens træning, øvelser og operationer mv. Konkret er programmet en toårig cyklus, hvor NATO gennemfører årlige evalueringer af partnerskabslandets PARP-mål, der overordnet sigter mod interoperabilitet med NATO. Dermed er PARP - med en integreret og formaliseret evalueringsproces - særdeles velegnet til at støtte forsvarsreformer/ssr. På nær ICI- 179 og MD-landene har stort set alle NATO-partnerskabslande valgt at indgå en PARPaftale. Til trods for at der ikke er indgået en PARP-aftale mellem NATO og Jordan deltog kongedømmet - i rammen af sit IPCP - militært i NATO s 2011-operation mod Libyen. IPAP blev etableret i 2002 med det formål at tilbyde en række PfP-lande et yderligere samarbejde, end PfP gav mulighed for. Da disse lande ikke var potentielle medlemslande, kunne et tættere individuelt samarbejde med NATO ikke foregå i MAP-regi 181. For et partnerskabsland uden mulighed for NATO-medlemskab er IPAP dermed en overbygning på PARP. IPAP er ligeledes en toårig cyklus, hvor partnerskabslandet og NATO samarbejder om reformer af mere politisk, 167 Jørgensen (2014), s. 119f. 168 Ibid. 169 Moore (2012), s I 2004 etablerede NATO et yderligere initiativ Istanbul Cooperation Initiative (ICI) rettet mod MENA. Kuwait, Qatar, Bahrain og De Forenede Arabiske Emirater er medlem af ICI. 181 Mod et NATO-medlemskab er PARP første fase og NATO s Membership Action Plan (MAP) er anden fase inden en egentlig optagelse kan foregå. Side 35

37 økonomisk og forsvarsmæssig karakter. Eksempelvis består Aserbajdsjans IPAP-aftale af områderne politiske forhold samt sikkerhedspolicy, forsvars- og militære forhold, public information samt civile nødberedskabsplaner og endelig informationssikkerhed. I rammen af det politiske område har NATO her opstillet konkrete krav til Aserbajdsjan om demokratisk kontrol med militæret samt styrkelse af landets demokratiske institutioner. 182 Aserbajdsjan er et af syv lande, der i dag deltager i NATO s IPAP-samarbejde. Bosnien-Hercegovina er det eneste land, der er på vej mod optagelse i NATO. 183 Deltagelse i en eller begge programmer skal som nævnt accepteres af NAC, herunder er forudsætningen, at partnerskabslandene accepterer visse PfP forpligtigelser (accept af menneskerettigheder mv.). PfP erfaringer har generelt vist, at begge programmer på trods af deres meget forskellige fokus kan medføre et omfattende samarbejde mellem et partnerskabsland og NATO. Ligeledes vil samarbejdet ofte have en stor dybde og her involvere mange aspekter af et partnerskabslands interne forhold. Og som en konsekvens af samarbejdet vil NATO dog afhængigt af samarbejdets dybde - få adgang til potentielt store mængder af følsomme nationale informationer. 184 Succesfulde reformer og samarbejde er dog ikke en selvfølge. Georgien og Ukraine har begge et PARP- og IPAP-samarbejde med NATO, men samarbejdet har de seneste par år haft begrænset succes. Med Rusland som modvægt har Alliancen her nogle geografiske begrænsninger i forhold til udbredelsen af dens partnerskaber. 187 Slovakiske PfP-erfaringer 188 peger især på de fordele, der opstår, når en stor IGO som NATO støtter med reformer. NATO s strukturerede reformprogrammer kan være en powerful external drivers for the internal reform, once the objectives of the reform were embraced by the *partnerlandets+ government. Udbyttet bliver som regel, at reformer gennemføres på relativ kort tid, samt at der er stor sandsynlighed for høj målopfyldelse. Desuden fremhæves det store professionelle løft af landets militær som konsekvens af arbejdet med interoperabiliteten til NATO-landene. Endelig fremhæves de regionale muligheder for samarbejde, som NATO kan facilitere og understøtte. Slovakiets samarbejde med Ungarn, Tjekkiet og Polen har givet landene et regionalt forum, hvor områdets problemer, med støtte fra NATO, kan håndteres. Nogle af PfP-erfaringerne fra Afghanistan afspejler NATO s seneste fokus på kapacitetsopbygning i PfP-landene. I 2010 bidrog 11 PfP-lande med over soldater til NATO s mission i Afghanistan, Ringsmose (2011), s. 96f. 188 Slovak Atlantic Commission (2013), s. 20ff. Side 36

38 hvilket netop er udtryk for dette fokus. 190 Kapacitetsopbygningen er her sket i rammen af PARP, således at landene netop bliver i stand til at bidrage eller støtte NATO s aktiviteter. Udenfor PfPrammen, men stadigvæk i Afghanistan, har NATO i en årrække været involveret i uddannelsen af afghanske politienheder og grænsepoliti. 191 Tilsvarende har andre partnerskabslande modtaget NATO-støtte til reformering af styrker, der ikke traditionelt er organisatorisk forankrede i et partnerskabslands forsvarsministerium. 192 Hermed har NATO ligeledes SSR-erfaringer, der rækker ud over det normale fokus på de væbnede styrker, som NATO traditionel har haft. Der er meget, der taler for, at NATO s PARP er et fleksibelt instrument, der kan understøtte SSR bredt. Dels har programmet igennem årene kunnet understøtte omfattende SSR i en række PfPpartnerskabslande. Dels har det været muligt at neddimensionere programmet til kapacitetsopbygning i en langt mindre skala. Dermed har det også været muligt at minimere graden af NATO s indblanden i partnerskabslandets interne forhold. Dette har formodentligt gjort programmet mere acceptabelt for en række partnerskabslande. Det store antal partnerskabslande, der har indgået et PARP med NATO, understreger ligeledes programmets fleksibilitet og anvendelighed. Under forudsætning af NAC s accept og Tunesiens vilje til et større samarbejde kan PARP fleksibelt understøtte dette samarbejde. Dels kan programmet anvendes til at gennemføre reelle reformer i den tunesiske sikkerhedssektor. Dels giver programmet mulighed for, at Tunesien indgår et langt mindre forpligtende samarbejde, der eksempelvis fokuserer på kapacitetsopbygning og interoperabilitet med NATO og sigter mod eventuel deltagelse i NATO s kommende operationer. Begge typer af forøget samarbejde med NATO vil umiddelbart kræve, at Tunesien giver det konkrete samarbejde den nødvendelige prioritet og ressourcer. Dog peger Libyen-operationen på, at en PARP-aftale ikke er en forudsætning for, at et partnerskabsland kan deltage i NATO s operationer. Under forudsætning af at de tunesiske militære enheder har den fornødne kvalitet, og at NAC giver sin accept, behøver Tunesien umiddelbart ikke at indgå en PARP-aftale i lighed med Jordans flymission. I delanalyse 1 kunne det konstateres, at behovet for interne reformer i de tunesiske væbnede styrker reelt er begrænset. Det tunesiske militær har umiddelbart en passende størrelse, hvorved reformer ikke er relevante med henblik på reduktioner, hvilket ofte var nødvendigt i PfP. Sikkerhedssituationen internt i landet og urolighederne i nabolandene peger samtidig på, at militæret bestemt ikke har for mange soldater. Og skal Tunesien desuden binde et antal enheder, der skal fokusere på et PARP-forløb, vil det umiddelbart formindske militærets evne til at varetage sikkerheden i landet. 190 US Government Accountability (2010), s Karp og Candace (2007), s. 221ff. 192 Individual Partnership Action Plan (IPAP), Republic Of Moldova, s. 5. Side 37

39 Endelig har det tunesiske militær et relativt professionelt niveau, idet styrkerne umiddelbart er i stand til at løse de pålagte nationale opgaver. IPAP s udgangspunkt giver ikke umiddelbart samme fleksibilitet som et PARP. Hele forudsætningen for det mere politisk orienterede samarbejde er, at NATO inviteres inden for i partnerskabslandet. Samtidig kræver et IPAP, at der indgås en PARP-aftale først, hvilket ikke forøger fleksibiliteten. Et tunesisk IPAP-samarbejde med NATO ville grundlæggende skulle fokusere på at understøtte demokratiseringen af militæret. I delanalyse 1 blev det konstateret, at behovet for demokratisering er til stede, men dog begrænset. Hvis ikke Tunesien ønsker at anvende et PARP til opnåelse af interoperabilitet med NATO med henblik på NATO operationer, er motivationen for et tættere NATO samarbejde at bruge IPAP fortrinsvis til en demokratisering i militæret, hvilket Tunesien kun i mindre grad har behov Samlende konklusion på delanalyse 3 Hvad er samarbejdspotentialet mellem NATO med sit nye partnerskabsprogram og Tunesien i forhold til at understøtte Tunesiens SSR behov? I rammen af NATO s nye partnerskabsprogram kan Alliancen primært støtte Tunesiens reformer af sikkerhedssektoren med dets to specialiserede programmer. NATO s PARP er et fleksibelt partnerskabsinstrument, der kan anvendes til at gennemføre mere eller mindre omfattende reformer i den tunesiske sikkerhedssektor. Alternativt giver programmet mulighed for, at Tunesien indgår et langt mindre forpligtende samarbejde, der eksempelvis fokuserer på kapacitetsopbygning og interoperabilitet med NATO. Ved sidstnævnte er det umiddelbart muligt at minimere graden af NATO s indblanden i partnerskabslandets interne og nationale forhold. I forlængelse af PARP kan Alliancen støtte de fortrinsvis politisk orienterede reformer med IPAP. Med programmet vil NATO i højere grad blive involveret i Tunesiens interne og nationale forhold. Et tunesisk IPAP-samarbejde ville eksempelvis kunne fokusere på at understøtte demokratiseringen af militæret. Begge typer af programmer vil umiddelbart kræve, at Tunesien giver det konkrete samarbejde en løbende prioritering og tildeler de nødvendige ressourcer, herunder eventuelt at allokere det nødvendige antal enheder til samarbejdet. I delanalyse 1 kunne det dog konstateres, at behovet for interne reformer i de tunesiske væbnede styrker reelt er begrænset. Samtidig er der dog konstateret et mindre SSR-behov, der primært relaterer sig til demokratiseringen af militærets forhold til det politiske system. Side 38

40 Uden at være direkte målrettet mod SSR kan det nuværende IPCP-samarbejde formodentlig give Tunesien adgang til NATO-aktiviteter, der på en eller anden måde kan understøtte SSR. Fordele ved dette samarbejde er fleksibiliteten, herunder en ad hoc deltagelse uden fast ressourceallokering samt muligheden for at undgå problematiske samarbejdsområder. Med hensyn til NATO s støttemuligheder over for såvel Tunesiens SSR-behov som Tunesiens motivation for SSR er samarbejdspotentialet meget begrænset. Et af NATO s problemer er, at Tunesiens SSR-behov for de væbnede styrker kan støttes af andre aktører, der umiddelbart er langt mindre forpligtende end NATO. Sagt med andre ord taber NATO på den umiddelbare costbenefit analyse af de mulige samarbejdsalternativer. 7.0 Specialets konklusion Dette speciales formål er at erkende, i hvilket omfang Det Arabiske Forår har ændret på samarbejdsrelationerne mellem Tunesien og NATO, og problemformuleringen, der skal besvares, er Hvad kan NATO s nye partnerskabsprogram med fokus på SSR tilbyde Tunesien? Indledningsvis kan dette speciale konstatere (delanalyse 1), at Tunesien efter Det Arabiske Forår har en række reformbehov internt i landets sikkerhedssektor. De mest presserende behov for SSR eksisterer i sikkerhedsstyrkerne, hvor der skal etableres et befolkningscentreret fokus, herunder skal styrkernes integritet styrkes. Tilsvarende er der behov for reformer i det tunesiske retssystem, hvor både rammelove for sikkerhedssektoren skal tilpasses landets nye forfatning og retssystemets egen uafhængighed skal styrkes. Behovet for reformer i de tunesiske væbnede styrker er relativt begrænset, og dermed er NATO kun i mindre grad en oplagt samarbejdspartner. Desuden kan dette speciale konstatere (delanalyse 2), at treårs tunesisk samarbejde med internationale SSR-aktører har været overfladisk, uforpligtende for Tunesien og uden afgørende effekt internt i landets sikkerhedssektor. Igennem perioden har forskellige tunesiske regeringer talt meget om reformer, men det er blevet ved snakken frem for reel politisk handling. En væsentlig årsag til de manglende reformer har umiddelbart været omfattende korruption og nepotisme i statsadministrationen. Dermed eksisterer der nogle stærke interne dynamikker, der reelt er med til at forhindre nødvendige reformtiltag internt i landets sikkerhedssektor. På den baggrund mindskes sandsynligheden yderligere for internationale aktørers involvering, herunder NATO s involvering i SSR-støtte til Tunesien. Endelig kan specialet konstatere (delanalyse 3), at Tunesien har mulighed for at modtage støtte fra to såkaldte specialiserede partnerskabsprogrammer. Det indledningsvise program (PARP) kan give SSR-støtte primært i forhold til kapacitetsopbygning og professionalisering. Som overbygning til PARP kan IPAP tilbyde et politisk orienteret partnerskabssamarbejde. På trods af at NATO s Side 39

41 partnerskabskoncept fjerner eller mindsker nogle af de historiske årsager til den manglende succes for samarbejdet mellem NATO og MD-landene, eksisterer der stadig nogle væsentlige forhindringer. Eksempelvis eksisterer der fortsat i MENA en umiddelbar mistillid til NATO. Selvom Tunesien således er i gang med at nærme sig de demokratiske værdier, der hersker i NATO, kan dette speciale ikke erkende forhold, der p.t. taler for et forøget samarbejde mellem Tunesien og NATO. Alliancen kan støtte de SSR-behov, som de tunesiske væbnede styrker besidder, men er samtidig mindre attraktiv end andre aktører, der kan levere samme ydelser. Den tilsvarende relation er gældende for EU og OSCE, hvor Tunesien er mest tiltrukket af OSCE s mere uforpligtende samarbejde. Dermed fremstår forskernes vurdering af muligheden for et forøget samarbejde/større samarbejdspotentiale mellem NATO og Tunesien også som urealistisk. Med ovenstående tidsangivelse åbner der sig her en relevant tidsdiskussion. Et forøget NATOsamarbejde var ikke en mulighed under den forrige Ennahda-regering, og Tunesiens nuværende regering vil formodentlig holde fast i denne linje. Men med en ny demokratisk valgt regering i slutningen af 2014 vil der igen opstå endnu en mulighed for ny neoliberal optimisme. Men hvis de demokratiske værdier er Tunesiens løftestang for mere samarbejde med NATO, vil det formodentlig have en noget længere tidshorisont. Eller som det blev udtrykt af Tunesiens fungerende præsident Marzouki, er det nødvendigt, at de nye demokratiske værdier først kommer ind i den tunesiske kultur. Side 40

42 8.0 Perspektivering Peter Rasmussen Modsat andre arabiske lande lykkedes det i Tunesien at gennemføre en folkelig og forholdsvis ublodig revolution mod det siddende diktatur. Den afgørende faktor var de væbnede styrkers historiske placering i det tunesiske samfund, hvorved militæret var i stand til at vælge den folkelige revolution frem for at understøtte styret. Militærets pre-revolutions rolle var usædvanlig i en regional kontekst. Dermed formindskes validiteten allerede med henblik på at overføre specialets konklusioner på MENA-landene generelt og MD-landene specifikt. I forvejen kan dette speciale som et enkelt-case studie principielt ikke generalisere i forhold til de andre lande. Og i øvrigt er en generalisering vanskelig, idet Tunesien er valgt som en eksemplarisk case, der viser idealet frem for det typiske i et MD-regi. Set i et OECD-CAD perspektiv er situationen i Tunesien formodentlig tæt på at være en slags yderpunkt i teorien/modellen for SSR. Argumentet for dette yderpunkt er tilstedeværelsen af en relativ velfungerende tunesisk statsadministration. At tuneserne vurderer, at de selv kan gennemføre reformer, kan forklare involveringen af rådgivende organisationer som DCAF, OSCE og UN mv. Hvis tuneserne ønsker at prøve kræfter med reformerne, vil OECD håndbogen også kunne anvendes også selvom den er udarbejdet med et donorperspektiv. Dog kan den manglende dybde af de erklærede reformer ikke forklares med tunesisk vilje til egen reformstyring, med mindre det er gældende, at statsadministrationen ikke har haft de rette kompetencer. En helt anden forklaring på den umiddelbare manglende reformdybde er magtkampe. Og her vil jeg afslutningsvis tilslutte mig den beskrevne kritik af OECD-CAD s SSR-koncept. I specialet har jeg umiddelbart set flest forhold, der peger på, at prioriteringen af stabiliteten var den primære årsag til de begrænsede ændringer i sikkerhedsstyrkerne. Altså er der umiddelbart tale om en aktiv regeringsbeslutning. Men bagvedliggende politiske magtkampe med sejr til sikkerhedsstyrkerne og deres støtter er bestemt også en plausibel årsag. Med fortsat blokade af væsentlige reformer internt i sikkerhedsstyrkerne vil OECD-CAD s teori/model for SSR miste gyldighed. Side 41

43 9.0 Litteratur Reisinger, Heidi, NATO Defence College, Rearranging Familiy Lifecycle and Large Circles of Friends: Reforming NATO s Partnership Programs, Peter Rasmussen Hendrickson, Dylan og Karkoszka, Andrezej, SIPRI yearbook 2002, The challenges of security sector reform, The OECD Handbook, The OECD Handbook on Security Systems Reform (SSR) supporting Security and Justice, Myshlovska, Oksana, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Overview and Typology of IGO Norms for Security Sector Reform and Governance, Hendrickson, Dylan and Karkoszka, Andrzej, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) 2002 Yearbook, The Challenges og Security Reform, Reinecker, Lotte og Jørgensen Stray, Peter et al., Den gode opgave, Forlaget Samfundslitteratur, 3. udgave, Law, David, M., The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Intergovernmental Organisations and Their Role in Security Sector Reform, Jørgensen, Jakob Aarøe et al., (Redigeret af Jensen, Carsten), Forsvarsakademiet, Democracy Managers, UN Security Sector Reform Unit, United Nations Department of Peacekeeping Operations, The United Nations SSR Perspective, Hanlon, Querine, U.S. Army War College, The Prospects For Security Sector Reform In Tunisia: A Year After The Revolution, September Malmvig, Helle og Lassen, Christina Markus, IEMed Mediterranean Yearbook 2013, The Arab Uprisings: Regional Implications and International Responses, Gobel, Eric og Chouikha, Larbi, IEMed Mediterranean Yearbook 2013, Is the Tunisian Political Transition in Danger?, Government Defence Anti-Corruption Index (GI), Tunisia International Defence & Security Programme, Bertelsmann Stiftung s Transformation Index (BTI) 2014, Tunisia Country Report, Lutterbeck, Derek, Arab Reform Initiativ Projects, After the Fall: Security Sector Reform in post-ben Ali Tunisia, Vidal, Lurdes, Bourekba, Moussa og Rufalco, Laura, IEMed Mediterranean Yearbook 2013, Socio-Political Map after the Arab Awakening : in Search of a Balance of Powers, US Government Accountability (GOA), Report to the Chairman, Committee on Foreign Relations about NATO Partnerships, Side 42

44 Moore, Rebecca R., Perceptions (Volume XVII, Number 1, pp ), Lisbon and the Evolution of NATO s New Partnership Policy, Slovak Atlantic Commission, SSR in Tunisia: The Way Ahead, Ringsmose, Jens (Redigeret af Ringsmose, Jens og Rynning, Sten), Dansk Institut For Internationale Studier (DIIS), NATO s New Strategic Concept: A Comprehensive Assessment, Karps, Candace og Ponzio, Richard, The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), NATO, SSR and Afghanistan, Planty, Donald, The Centre For International Governance, edialogue Summery Report on Security Sector Transformation in North Africa and the Middle East, Kartas, Moncef, The Small Arms Survey, On the Edge? Trafficking and Insecurity at the Tunisian Libyan Border, Michalak, Laurence (Dr.), Tunesia: Igniting Arab Democracy, University of California at Berkeley, Arieff, Alexis, Congressional Research Service, Political Transition in Tunisia, Individual Partnership Action Plan (IPAP), Republic Of Moldova, NATO. Boesen Lindbo Larsen, Henrik, (Redigeret af Ringsmose, Jens og Rynning, Sten), Dansk Institut For Internationale Studier (DIIS), NATO s New Strategic Concept: A Comprehensive Assessment, The Future Approach To EU Budget Support To Third Countries, EUROPEAN COMMISSION, (2011), Hanlon, Querine, United States Institute of Peace, Security Sector Reform in Tunisia, marts Jørgensen, Jakob Aarøe,(Trine Flockhart editor), Cooperative Security: NATO s Partnership Policy in a Changing World, EUROPEAN UNION, OSCE Mediterranean Contact Group, EU statement on the presentation by Mediterranean Partner for Co-operation Tunisia, OSCE, Partnership for Co-operation, Factsheet. Berg, Louis-Alexandre, Unite d States Institute of Peace, The EU s Experience with Security Sector Governance, Herbert, Anne L., Berkeley Journal of International Law, Cooperation in International Relations, Følgende hjemmeside-links er blevet anvendt i specialet (pr. 29. april) Side 43

45 _democracy _democracy in North Africa/ Side 44

46 Bilag Bilag 1 (Tidslinje for ) Kilde: Egen tilvirkning. Side I Side 45