UDSKRIFT AF HØJESTERETS DOMBOG. afsagt torsdag den 24. marts 2011

Transkript

1 UDSKRIFT AF HØJESTERETS DOMBOG HØJESTERETS DOM afsagt torsdag den 24. marts 2011 Sag 178/2008 (1. afdeling) De Samvirkende Købmænd som mandatar for Vejle Amts Købmandsforening og De Samvirkende Købmænd (advokat Håkun Djurhuus for begge) mod Naturklagenævnet (kammeradvokaten ved advokat Benedicte Galbo) I tidligere instans er afsagt dom af Vestre Landsrets 4. afdeling den 13. marts I pådømmelsen har deltaget syv dommere: Børge Dahl, Peter Blok, Niels Grubbe, Poul Dahl Jensen, Jens Peter Christensen, Michael Rekling og Hanne Schmidt. Påstande Appellanterne, De Samvirkende Købmænd som mandatar for Vejle Amts Købmandsforening og De Samvirkende Købmænd, har nedlagt påstand om, at indstævnte, Naturklagenævnet, skal anerkende, at nævnets afgørelse af 4. april 2006 ophæves som ugyldig. Naturklagenævnet har påstået stadfæstelse. Anbringender De Samvirkende Købmænd har navnlig anført, at en formålsfortolkning af planlovens detailhandelsregler fører til, at der ikke har været den fornødne hjemmel i planloven til den fore-

2 - 2 - tagne lovliggørelse, idet hensigten med reglerne var at opstille en hovedregel, hvor der kun i særlige tilfælde kunne ske fravigelse. Det fremgår bl.a. af Folketingets forhandlinger ved vedtagelsen af reglerne og de intentioner, der er tilkendegivet i den forbindelse. Ved opretholdelse af Naturklagenævnets afgørelse vil de væsentlige begrænsninger i butikkernes størrelser, der var hensigten med reglerne, blive gjort illusoriske. Miljøministerens faste og mangeårige vetopraksis må være retligt normerende for Naturklagenævnets vurdering af, hvorvidt planlovens betingelser var opfyldt. Vetobeføjelsen skal sammenholdes med, at lovgiver ifølge forarbejderne overvejede, hvorvidt der skulle nedlægges et totalforbud mod butikker med et bruttoetageareal på mere end m2. Et sådant totalforbud blev afværget ved et svar til Folketinget, hvori den daværende minister bekræftede, at han ved udnyttelse af planlovens beføjelser, herunder vetoretten, nøje ville påse, at overskridelser af størrelseskravene kun fandt sted i helt særlige tilfælde. Det må også fremhæves, at der i strid med officialprincippet ikke ses at være gennemført nogen som helst undersøgelser til belysning af, hvor stor en overskridelse med hensyn til butiksarealet der var nødvendig for at tilgodese de påberåbte egnscenterbehov. Påstået god tro, værdispildsbetragtninger, "det mindste middels princip" og proportionalitetsprincippet kan ikke føre til en retlig lovliggørelse, selv uden lovmæssig hjemmel. Det bestrides i øvrigt, at Dansk Supermarked AIS som bygherre skulle have været i "god tro", eftersom Dansk Supermarked har stor ekspertise for så vidt angår planlovens detailhandelsregler, og eftersom varehuset blev opført, selv om der var anlagt sag om lovligheden af tilladelsen. Naturklagenævnet har navnlig anført, at der hverken i ordlyden af planlovens dagældende 6, stk. 8, i bemærkningerne til lovforslaget eller i administrative forskrifter er angivet nærmere retningslinjer for kravet til den særlige planlægningsmæssige begrundelse. Formålet med bestemmelsen er ifølge forarbejderne først og fremmest at stille et oplysningskrav, som sikrer grundig behandling og omtanke hos planmyndigheden og giver borgere og andre myndigheder et reaktionsgrundlag under den offentlige høring. Miljøministerens praksis efter planlovens 29 er ikke afgørende for Naturklagenævnets prøvelse af planvedtagelsen. VetobeføjeIsen er en skønsmæssig beføjelse, og anvendelsen beror i vid udstrækning på et skøn af overordnet politisk karakter. Naturklagenævnets kompetence

3 - 3 - efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, er helt grundlæggende en anden end miljøministerens vetobeføjelse, idet Naturklagenævnet som administrativ rekursinstans alene skal foretage en prøvelse af retlige spørgsmål i forbindelse med amtets planvedtagelse. Det er derfor uden betydning, om miljøministeren måtte antages at ville have nedlagt veto mod regionplantillægget, hvis varehuset ikke var etableret på planlægningstidspunktet. Desuden kan Naturklagenævnet ikke være bundet af ministerens øvrige praksis efter 29, når ministeren i denne sag netop traf afgørelse om ikke at nedlægge veto. Naturklagenævnet har ved sin afgørelse lagt vægt på amtsrådets mål om etablering af fire ligeværdige egnscentre i amtet, på at Horsens' status som egnscenter i slutningen af 1990' eme var truet på grund af faldende andel af den samlede handel, og på at analyser af udviklingen har vist, at et stort lavprisvarehus som Bilka frem for mindre butikker i særlig grad vil fremme detailomsætningen for Horsens, hvilket de efterfølgende år desuden har vist. Naturklagenævnet har derfor med rette fundet, at der i regionplantillægget samlet set er givet en begrundelse, der opfylder planlovens 6, stk. 8. Højesterets begrundelse og resultat Sagen angår varehuset Bilka i Horsens bymidte. Det er opført med Horsens Kommunes tilladelse af 31. august Tilladelsen blev givet ved dispensation fra en lokalplan fra 1991, der havde udlagt et større område i centrum af Horsens til et butikscenter på ca m2 med supermarked, specialforretninger samt liberale erhverv og boligbebyggelse mv. Kommunen havde meddelt principtilladelse allerede den 2. marts 1999, og Naturklagenævnet havde den 11. august 1999 truffet afgørelse om, at projektet kunne realiseres ved dispensation. Ved Højesterets dom af 22. april 2004 (UiR ) blev Naturklagenævnets afgørelse kendt ugyldig, idet det godkendte projekt var i strid med lokalplanens principper såvel med hensyn til områdets anvendelse som med hensyn til bebyggelsens udformning og placering. Horsens Kommune besluttede efter Højesterets dom at søge forholdet lovliggjort ved en ændring af plangrundlaget. Retlig lovliggørelse i stedet for fysisk lovliggørelse er da også under visse betingelser en mulighed. Horsens Kommune rettede med henblik på retlig lovliggørelse henvendelse til Vejle Amt med anmodning om tilvejebringelse af et regionplangrundlag, som ville give mulighed for at til-

4 - 4 - lade et varehus som det eksisterende i Horsens bymidte. Vejle Amt vedtog i marts 2005 et forslag til tillæg til regionplanen (tillæg nr. 36), hvorefter der kunne etableres et varehus på ca m2 i Horsens bymidte. Forslaget indeholder som bilag en rapport udarbejdet af et planlægningsfirma om udviklingen i detailhandelen i Horsens og omegn i perioden med den konklusion blandt andet, at Bilka-varehuset i Horsens medvirker til at skabe balance mellem amtets fire store byer. Det fremgår af forslaget, at det navnlig skal sikre en centerstruktur med fire ligeværdige egnscentre. Om dette forslag til tillæg til regionplanen traf Miljøministeriet i henhold til planlovens 29, stk. 1, den 30. maj 2005 afgørelse om ikke at gøre indsigelse mod det, selv om der efter Miljøministeriets almindelige praksis vedrørende ikke allerede opførte byggerier blev gjort indsigelse mod regionplanforslag, der åbnede mulighed for etablering af dagligvarebutikker med et bruttoareal over m2. Miljøministeriet henviste i den forbindelse til, at der ved stillingtagen til, om retlig lovliggørelse skulle hindres, måtte lægges vægt på, at byggeriet var opført med de fornødne tilladelser og dispensationer, og at Dansk Supermarked på opførelsestidspunktet og ibrugtagningstidspunktet havde været i god tro med hensyn til byggeriets og anvendelsens lovlighed, samt at gennemførelse af et krav om fysisk lovliggørelse måtte antages at ville medføre et eksorbitant værdispild. Denne afgørelse kunne ikke indbringes for N aturklagenævnet og er ikke indbragt for domstolene. Efter Miljøministeriets afgørelse vedtog Vejle Amt i juni 2005 uden ændringer forslaget til tillæg nr. 36, der forinden havde været i offentlig høring. Det er denne vedtagelse, som er indbragt til prøvelse først for Naturklagenævnet og dernæst for domstolene af Vejle Amts Købmandsforening og De Samvirkende Købmænd. For Højesteret støtter købmandsforeningerne i første række deres påstand om ugyldighed på, at Vejle Amts vedtagelse ikke indeholder en sådan konkret særlig planlægningsrnæssig begrundelse for fastsættelse af en butiksstørrelse på mere end m2 bruttoetageareal, som var foreskrevet i planlovens dagældende 6, stk. 8. Efter forarbejderne til bestemmelsen er der efter købmandsforeningernes opfattelse tale om en meget snæver undtagelse, og miljøministerens restriktive vetopraksis efter 29, stk. 1, er normerende for fortolkningen af planloven. Til dette synspunkt om manglende hjemmel i planlovens 6, stk. 8, har købmandsforeningerne føjet, at uden sådan hjemmel kan påstået god tro, værdispildsbetragtninger og proportionali-

5 - 5 - tetsprincippet ikke føre til retlig lovliggørelse; henvisning til påstået god tro og samfundsmæssigt værdispild er ikke retligt relevante og lovlige kriterier ved afgørelsen af sagen. Det hedder i den dagældende bestemmelse i planlovens 6, stk. 8: "Stk. 8. Redegørelsen for den del af regionplanen, på Bornholm region- og kommuneplanen, der indeholder retningslinjer for butiks størrelser, skal indeholde oplysning om de særlige planlægningsmæssige begrundelser for fastsættelse af eventuelle butiksstørrelser på mere end m2 bruttoetageareal for dagligvarebutikker eller m2 bruttoetageareal for udvalgsvarebutikker. " Højesteret tiltræder, at der er tale om en bestemmelse med et vagt og elastisk indhold, der overlader en betydelig skønsmargin til de planlæggende myndigheder, og at tilsidesættelse af en vedtaget plan i medfør af denne bestemmelse derfor alene bør ske i klare tilfælde. Det afgørende efter bestemmelsens ordlyd og forarbejder er, om Vejle Amts redegørelse for forslaget til regionplantillæg er udformet på en sådan måde, at ønsket om placering af et m2 stort varehus i Horsens bymidte må anses for rimeligt begrundet ved en sådan angivelse af særlige planlægningsmæssige grunde for et varehus af denne størrelse, at nødvendigheden og hensigtsmæssigheden heraf kan anses for at have været nøje overvejet af amtet og er mulig for virksomheder og borgere at vurdere. Miljøministerens vetopraksis efter planlovens 29, stk. 1, er ikke normerende for fortolkningen af 6, stk. 8. Af de grunde, der er anført af Naturklagenævnet, tiltræder Højesteret ligesom landsretten, at Vejle Amt i sin redegørelse til regionplantillægget samlet set har givet en begrundelse, der i tilstrækkelig grad opfylder kravet i planlovens 6, stk. 8, om oplysning om særlig planlægningsmæssig begrundelse. Efter miljøministerens vetopraksis i medfør af planlovens 29, stk. 1, og efter begrundelsen for Miljøministeriets afgørelse af 30. maj 2005 om ikke at nedlægge veto mod regionplantillægget må det antages, at miljøministeren ville have fremsat indsigelse mod regionplantillægget, hvis Bilka-varehuset i Horsens ikke allerede havde været opført. Det må da også lægges til grund, at Vejle Amt ved sin stillingtagen til, om amtet burde medvirke til en retlig lovliggørelse af byggeriet, ligesom Miljøministeriet i afgørelsen af 30. maj 2005, har lagt vægt på, at Dansk Supermarked må anses for at have været i god tro ved bygge-

6 - 6 - riets opførelse og på det samfundsmæssige værdispild ved en eventuel nedrivning af de opførte bygninger. Højesteret finder, at amtet har været berettiget hertil. Højesteret stadfæster herefter landsrettens dom. Thi kendes for ret: Landsrettens dom stadfæstes. I sagsomkostninger for Højesteret skal De Samvirkende Købmænd betale kr. til Naturklagenævnet. De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse og forrentes efter rentelovens 8 a Udskriftens rigtighed bekræftes. Højesteret, den 24. marts { Inge Merete Appel kontorfuldmægtig