UENDELIG KRIG? DANMARK, SAMTÆNKNING OG STABILISERING AF GLOBALE KONFLIKTER HENRIK Ø. BREITENBAUCH JURIST- OG ØKONOMFORBUNDETS FORLAG

Transkript

1 STUDIER I GLOBAL POLITIK OG SIKKERHED UENDELIG KRIG? DANMARK, SAMTÆNKNING OG STABILISERING AF GLOBALE KONFLIKTER HENRIK Ø. BREITENBAUCH JURIST- OG ØKONOMFORBUNDETS FORLAG

2 Studier i global politik og sikkerhed ISSN Redaktion Professor Sten Rynning Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet Lektor Anders Wivel Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Publikationer i denne serie er fagfællebedømt 1. Carsten Staur: Den globale udfordring FN mellem relevans, legitimitet og handlekraft (2011) 2. Liv Andersson, Ditte Friese og Gorm Kjær Nielsen (red.): IP i praksis. Et værktøj til studiet af international politik (2012) 3. Birthe Hansen & Carsten Jensen: Demokrati i Mellemøsten (2012) 4. Ole Winckler Andersen, Eva Broegaard & Jens Kovsted: Hjælper vi? En introduktion til evaluering af udviklingsbistand (2012) 5. Kristian Søby Kristensen (red.): Danmark i krig. Demokrati, politik og strategi i den militære aktivisme (2013) 6. Bertel Heurlin (red.): Kinas sikkerhedspolitik. Stabilitet og spændinger (2013) 7. John Kierulf: Nedrustning i et folkeretligt perspektiv (2014) 8. Bruce Gilley & Andrew O Neil (eds.): Middle Powers and the Rise of China (2014) 9. Charlotte Aagaard, H.-C. Mathiesen & Jens Ringsmose: Frontlinjer. Med medierne og militæret i krig (2014) 10. Henrik Ø. Breitenbauch: Uendelig krig? Danmark, samtænkning og stabilisering af globale konflikter (2015) 11. Søren Schmidt & Bjørn Møller (red.): Konflikten i Syrien. Årsager, konsekvenser og handlemuligheder (2015)

3 Henrik Ø. Breitenbauch Uendelig krig? Danmark, samtænkning og stabilisering af globale konflikter Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2015

4 Forord Forord Forord Med udsendelsen af F-16 flyene til Al Jaber-luftbasen i Kuwait i efteråret 2014 er Danmark i krig igen. Denne gang mod ekstremister, der er blomstret op under den syriske borgerkrig og i efterdønningerne af den irakiske borgerkrig, som opstod efter invasionen i Danmark og verdenssamfundet har været involveret i kampen mod international ekstremisme det, der mundret, men kluntet, blev kaldt krigen mod terror formelt i snart halvandet årti, men reelt siden Osama bin Laden erklærede krig mod USA og Vesten fra sit eksil i Jalalabad, Afghanistan i Der gik ikke mange dage fra den formelle afslutning af den militære danske indsats i Helmand til, at Folketinget besluttede sig for at støtte den amerikanske intervention mod ISIL i Irak og Syrien, i første omgang med et Hercules transportfly og siden med kampfly. Efter de store militære missioner i Irak og Afghanistan, lidt mindre missioner som i Libyen og Mali, og med andre lignende, men mere indirekte indsatser som i Østafrika og kampen mod al-shabaab i Somalia, er det vigtigt at gøre status, undersøge hvad vi har villet gøre og hvad vi har lært undervejs. Stabilisering spiller en væsentlig rolle i den aktuelle verdenshistorie, og i dansk udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik. Stabilisering med brug af civile og militære midler er det fundament som verdenssamfundets og den vestlige indsats har stået på siden 11. september Denne fundamentale hensigt vil også fremover være en akut relevant bekymring. Når man ser bort fra total overlevelseskrig, så giver brugen af militære midler kun mening indenfor den politiske hensigt, som den er forbundet med. Sejr kan kun opnås i relativt snæver integration med de civile midler som opbygger en ny, stabil og retfærdig orden. Men det er hulens svært at gøre og derfor svært at lære. Militæret er skabt til at ødelægge fjenden, til at bryde ned. Civile organisationer kan opbygge institutioner, men ikke skabe sikkerhed. Stabilisering er altså en grundlæggende politisk aktivitet, som arbejder med sikkerhed og med civil orden med henblik på at bringe et land, en region, en situation ud af krigen og ind i freden. Stabilisering er aldrig rent militært, fordi den skal ind i freden, og den er aldrig rent civil, fordi den skal ud af krigen. 11

5 Forord Et måske ikke ukontroversielt udgangspunkt for bogen er, at man ikke kan forstå globale sikkerhedsproblemer (og væsentlige aspekter af udviklingspolitik) uden at befatte sig med vold og militære forhold. USA er det vigtigste land i den globale sikkerhedspolitik. Derfor skal man også beskæftige sig med amerikansk forsvarspolitik og militære doktriner for at forstå hvordan de globale sikkerhedsproblemer bliver adresseret. Der er altid en risiko for, at verden kommer til at ligne søm, hvis man har en stor hammer. Men det amerikanske forsvars blik på verden spiller en så essentiel rolle i verdenspolitikken, at man kun bliver klogere på verden ved også at kunne se den med amerikanske national security-briller. Det er det Hvide Hus, Pentagon og State Department, som giver vægt og retning til den måde stabilisering udvikles på indenfor NATO, EU og FN og indenfor den amerikanske doktrinudvikling. Logikken er her skiftet helt overordnet siden Den er gået fra et»downstream«fokus på at stabilisere igangværende konflikter, herunder med egne store landstyrker, til et»upstream«fokus på konfliktforebyggelse eller en bredere, mere indirekte og lavintensiv administration (i mangel af et bedre ord) af konflikter, især med tilknytning til den internationale, hovedsagelig islamiske, ekstremisme. I pagt hermed er de store landkriges tid forbi, hvis man skal tro den tidligere amerikanske forsvarsminister Robert Gates. Hvis en fremtidig amerikansk forsvarsminister skulle finde på at foreslå en større landoperation i Asien, Mellemøsten eller Afrika, så skal han have sit hoved undersøgt, sagde Gates i en tale til kadetterne på hærakademiet West Point (The New York Times, 2011). Obama-regeringens flerårige forbehold overfor en intervention i Syrien, herunder især med landstyrker, viser også, at der ikke længere er appetit på store stabiliseringsmissioner i fjendtlige miljøer. Men der er masser af vold og sikkerhedsproblemer i verden. Både dem, der direkte vedrører vores egen sikkerhed i Danmarks umiddelbare nærhed, som Ruslands ulovlige annektering af Krim og massive destabilisering af Ukraine; dem, der primært vedrører andres sikkerhed i form af mangelfulde retsvæsener og politistyrker i det globale syd; og så alt det indimellem i den såkaldte krisebue fra Nigeria henover Afrika til Mellemøsten og op til Kaukasus hvor en eksplosiv blanding af svage og illegitime stater og voldelig ekstremisme udgør en uomgængelig dagsorden, også for Danmark. Udenrigsministeriet udgav sammen med Forsvars- og Justitsministerierne i efteråret 2013 et politikpapir med titlen 12

6 Forord»Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter«. Dokumentet vidner om hvor vigtig denne dagsorden er for Danmark, og viser hvordan vi selv og udlandet, selvom der er lært meget i perioden siden 11. september 2001, stadig er i gang med at lære at stabilisere. Siden Irak-krigen ( ) og ISAF-missionen i Afghanistan er den internationale dagsorden skiftet til mere forebyggende indsatser. Men udsendelsen af kampfly til Irak viser, at der bliver ved med at komme nye interventioner, nye krige, som kun kan afsluttes ordentligt med samtænkte indsatser. En stor tak for gode kommentarer til manuskriptet skal lyde til serieredaktørerne Sten Rynning og Anders Wivel, til en anonym fagfællebedømmer, til mine kolleger på Center for Militære Studier på Københavns Universitet, Mikkel Vedby Rasmussen og Kristian Søby Kristensen, og særligt til Peter Viggo Jakobsen på Forsvarsakademiet. Tak også til stud.mag. Laura Hollænder Schousboe for assistance med klargøring af manuskriptet, og til den lange række af embedsmænd og officerer, som har villet tale frit fra leveren med mig undervejs. Ansvaret for resultatet er dog stadig mit alene. Det er et stort privilegium at få lov til at beskrive tendenser, der former vores samtid og fremtid. Derfor er jeg også glad for at kunne sende denne bog videre. Paris, oktober 2014 Henrik Ø. Breitenbauch 13

7

8 KAPITEL 1 Danmark ud af Afghanistan: Mod uendelig krig i Libyen, Mali, Somalia og Irak igen? Kapitel 1. Danmark ud af Afghanistan Under en brændende augustsol kører støvede mænd i sandfarvet camouflagetøj ting i store containere. Det er sidst på sommeren De danske soldater er ved at pakke sammen i ørkenen i Helmand, et godt stykke fra den flod, der har givet den afghanske provins sit navn. Langs med flodens vand ligger den grønne zone med sine lerklinede compounds, marker, høje skel og vandingskanaler. Her har de danske soldater været indsat og kæmpet siden foråret De afghanske sikkerhedsstyrker har nu overtaget ansvaret for sikkerheden i hele landet. De er blevet trænet af NATOs ISAF-mission, som danskerne er en del af. Selvom de afghanske soldater kan lave operationer selv, så er de stadig afhængige af, at NATO støtter dem med de mere komplekse udfordringer, der ligger i logistik og forsyning. Eller med opgaver, som afghanerne ikke selv har det rette materiel og organisation til som luftstøtte under kamphandlinger, hvor NA- TO stadig bomber for afghanerne (ISAF, 2014a). Det er en uvis fremtid Afghanistan går i møde. Taleban er en uomtvistelig magtfaktor i store dele af landet, særligt udenfor de større byer. Selv i byerne udgør forskellige Taleban-relaterede netværk parallelle regeringsstrukturer. De er en direkte konkurrent til den svage og korrupte afghanske stat, som har haft svært ved at levere en bedre fremtid til folk i dette enorme land. Den afghanske regerings internationale partnere har under vanskelige forhold gjort en stor indsats for at stabilisere Afghanistan igennem næsten halvandet årti. Selvom de kom for at skabe sikkerhed og lære fra sig til den genfødte afghanske stat, så lærte de selv en hel masse undervejs. Processen var fuld af menneskelige, strategiske og økonomiske omkostninger, men skabte også nye indsigter i og tilgange til stabilisering og samtænkning. 15

9 Kapitel 1. Danmark ud af Afghanistan Stabilisering og samtænkning har været hovedtemaet for de danske bidrag til stabiliseringsmissioner siden 11. september 2001, især i de store landstyrketunge indsatser i Irak og Afghanistan. Denne bog fortæller historien om, hvordan Danmark har bidraget til den internationale dagsorden, der har med stabilisering af globale konflikter at gøre. Den beskriver udviklingen af denne internationale dagsorden, som den har flyttet sig fra et fokus på konflikt og post-konflikt-situationer med udbredt brug af vestlige landstyrker til et fokus på konfliktforebyggelse og med brug af specialstyrker, lokale sikkerhedsstyrker og luftmagt. Den viser, hvordan Danmark har bidraget til og lært fra denne dagsorden, gennemgår hovedtrækkene i den institutionelle udvikling, og ser på mekanikken i statens maskinrum. Desuden ser bogen på samtænkningens rolle som kit i den danske udenrigspolitiske beslutningsproces. På den baggrund diskuterer bogen udfordringer, der har været og er for både verdenssamfundet og for Danmark med internationale stabiliseringsopgaver og den læring og udvikling, der har fundet sted undervejs både hjemme og ude. Analysen er derfor konceptuel, fordi det handler om idéer om verden, om at handle i verden, som udvikles og spredes internationalt og omsættes og konkretiseres i Danmark. På den måde tilbyder argumentet derfor en helt særlig forståelse af, hvordan Danmark har taget medansvar for at administrere globaliseringens mørke side. Tidsmæssigt dækker særligt denne historie perioden siden 11. september 2001, men har også afstikkere længere tilbage i historien, til Vietnamkrigen, 1980ernes militære doktriner under den Kolde Krigs sidste år, og Balkan i 1990erne. Stabilisering i praksis involverer som regel brug af både civile og militære midler, og at de anvendes koordineret samtænkt eller integreret, som det hedder i fagsproget. Men stabilisering er samtidig en international dagsorden, der er blevet til som resultat af mødet mellem en militær vision for hvordan man afslutter krige (særligt det amerikanske forsvars doktriner herom) og FN s udvikling af metoder til at skabe fred i konfliktramte samfund. Det er reaktionerne på terrorangrebene 11. september 2001, som har fået de to ellers adskilte spor til at mødes. Voldelig international ekstremisme udgør et væsentligt problem både humanitært i almindelighed, for de enkelte stater, der udfordres direkte af den som i Nigeria, Mali, Libyen, Syrien, Irak eller Afghanistan, for verdenssamfundets udviklingsindsatser, og for vestlige og herunder danske sikkerhedsinteresser. Det er stadig i konteksten af den fortsatte kamp 16

10 Efter Afghanistan og finanskrisen: fortsat efterspørgsel mod terror, at de vestlige bidrag til stabilisering og international ordenshåndhævelse som for eksempel med interventionen i Mali i foråret 2013 og i Irak i efteråret 2014 skal ses. Men det er også et problem, der ikke kan løses med militære midler alene. Samtænkning af civil-militære indsatser eller bare samtænkning er et af de vigtigste midler til at bidrage til stabilisering i konfliktramte områder. Evnen til at kunne samtænke sine indsatser så forskellige myndigheder arbejder sammen, i samme retning med henblik på at nå et fælles mål er et nødvendigt udgangspunkt for at kunne være involveret i international konflikthåndtering og konfliktforebyggelse. Dette er dermed også historien om, hvordan Danmark, forsvaret og centraladministrationen har lært at samtænke. Historien fortælles med afstikkere til de steder, hvor verdenshistorien sker, ude i missionsområderne og de steder, hvor de nye tanker tænkes, i USA og i Bruxelles. Den danske situation er aldrig unik, aldrig uafhængig af de ydre forhold, og næsten altid et resultat af en dansk version eller bud på den internationale dagsorden. Det gælder også for historien om samtænkning og stabilisering i Danmark og verden. Evnen til at bygge bro mellem fred og krig, evnen til praktisk at koordinere og skabe»integrerede indsatser«, hvor både civile og militære elementer virker med samme formål, hen mod samme mål, er et afgørende strategisk værktøj for Danmark, vesten og verdenssamfundet. Samtænkningen er det centrale virkemiddel i indsatser for stabilisering i bred forstand det som gør det muligt at stoppe krige, borgerkrige og voldelig ekstremisme, og det som gør det muligt at skabe stabil fred efter militære interventioner. Borgerkrigen i Syrien og Irak og kampen mod voldelig ekstremisme og terrorisme i det nordlige, vestlige og østlige Afrika er kun få af de komplekse udfordringer, som viser, at stabilisering og samtænkning spiller hovedroller i et langvarigt drama. Efter Afghanistan og finanskrisen: fortsat efterspørgsel Efter Afghanistan og finanskrisen: fortsat efterspørgsel Siden slutningen af 2010, hvor NATO-landene til et topmøde i Lissabon besluttede sig for en ny køreplan for ISAFs indsats i Afghanistan en køreplan hen imod en foreløbig endestation for militær, vestlig involvering har det været klart, at de vestlige styrkers kampindsats ville blive afsluttet senest i Afghanistan går en mere usikker fremtid i møde. Meget 17

11 Kapitel 1. Danmark ud af Afghanistan vil afhænge af, om det internationale samfund vil blive ved med at investere i den afghanske stat, i den civile udvikling af landet, og i de sikkerhedsstyrker, som holder Taleban nogenlunde i skak. Set med danske øjne har det været en usædvanlig periode, med markante militære og civile indsatser og store menneskelige og økonomiske omkostninger. De danske soldater har i Helmand været på den hårdeste danske militære mission siden Det har betydet en kæmpe udvikling af hærens evne til at være i krig, det har kostet mange menneskeliv, og mange soldater er blevet lemlæstede og sårede. Indsatsen har også forandret den måde Danmark ser sig selv på, som en krigsførende nation. Men efter Afghanistan venter ikke umiddelbart en anden stor militær mission i udlandet for hæren, som ellers har været kontinuerligt indsat i internationale operationer med tiltagende hårde missioner siden 1990erne. Afslutningen på Danmarks militære bidrag til stabiliseringen af Afghanistan virker derfor som slutningen på en epoke. I samme periode er de politiske rammer for forsvaret også forandret. Forsvaret er blevet et centralt redskab i den aktivistiske udenrigspolitik. Ved forsvarsforliget i 2009 som skulle dække perioden blev forsvarsbudgettet for første gang i nyere tid forøget (Forsvarsministeriet, 2009). Selvom de 200 millioner kroner om året kun udgjorde en procent af det samlede budget var det alligevel historisk. På sin vis var det belønning for et veludført stykke arbejde netop indsatsen i Helmand. Tre år og en økonomisk krise senere blev de samme partier i Folketinget enige om et nyt forsvarsforlig, to år før den eksisterende aftale udløb (FMN, 2012). Krisen og forsvarets udfordringer med økonomistyringen var medvirkende årsager til den ny aftale for perioden Den indebar femten procent besparelse på forsvarsbudgettet, i alt 2,7 milliarder kroner årligt. Aftaleteksten istemmer umiddelbart den samme tone som tidligere aftaler. Forsvaret skal fortsat bidrage til freds- og stabiliseringsindsatser rundt omkring i verden og vil, selv med det reducerede budget, stadig kunne levere de samme bidrag. Selvom besparelserne nu er fundet, tvivler mange i og udenfor forsvaret på, om det kan lade sig gøre for Forsvarsministeriet at spare femten procent af udgifterne uden, at det får konsekvenser for forsvarets evne og rækkevidde. Sikkert er det, at de ansatte indenfor området går nye tider i møde. Meget af forligsperioden frem mod 2018 vil givet gå med at fordøje sammenlægningen af Forsvarsministeriet og Forsvarskommandoen og med at forme rammerne 18

12 Bogens metode: Forståelse af krig i kontekst for Danmarks deltagelse i den nye reaktionsstyrke, som NATO vedtog at oprette på topmødet i Wales i september Men på trods af de pengemæssige forandringer eller måske netop som signal til forsvaret, netop som tilbagetrækningen fra Afghanistan var i gang lød det også i juli 2013 samstemmende fra alle partier bag forsvarsforliget, undtagen Dansk Folkeparti, at forsvaret også i fremtiden skulle indsættes i vanskelige militære missioner langt fra Danmark (Berlingske Tidende, 2013a). Det uændrede ambitionsniveau kan forklares ud fra en udbudslogik, som siger, at vi har vænnet os til, at forsvaret har vist, at det kan håndtere mange forskellige farlige opgaver under besværlige forhold, og at politikere og embedsmænd er blevet fortrolige med at sende danske styrker ud. Men udbudslogikken må suppleres med en efterspørgselslogik, som siger, at der er krig nok til alle. For eksempel fandt der tre andre krige sted i perioden mellem mødet i Lissabon i 2010 og de støvede mænds pakken i Helmand i Det er konflikterne i Libyen og i Mali, som Danmark deltog i. Den tredje er borgerkrigen i Syrien, som har bredt sig til at omfatte store dele af Irak, og som USA og dermed også Danmark først har holdt sig fra at intervenere i, men siden har gjort det, med Islamisk Stat eller ISIL som den primære modstander. Men man kunne også nævne en fjerde og en femte krig borgerkrigen i Somalia og Østafrika, og den fortsatte militære og efterretningsmæssige indsats mod terrornetværk i mere global forstand, eksempelvis i Yemen eller Nigeria. Endelig er der alle de mere lokale konflikter, som kræver mange menneskeliv og skaber enorme lidelser som i grænseområder i Sydsudan, Congo og den Centralafrikanske Republik. Der er krig og konflikt nok at tage af, for den som vil involveres. De sikkerhedsmæssige udfordringer i det globale syd udgør en krævende dagsorden, en efterspørgsel som Danmark har valgt at deltage i. Derfor er det at bruge militære midler med henblik på stabilisering blevet en normal ting for Danmark. Bogens metode: Forståelse af krig i kontekst Bogens metode: Forståelse af krig i kontekst Den anvendte metode tager udgangspunkt i empirisk orienteret institutionalisme blandet med interesse for begreber og deres politiske funktion. Det vil sige, at ord gør en forskel, at man gør noget særligt, når man bruger særlige ord, for eksempel udtryk som»samtænkning«og»stabilisering«(lakoff & Johnson, 2003; Lakoff, 1990). Analysen trækker på pri- 19

13 Kapitel 1. Danmark ud af Afghanistan mærkilder og litteratur indenfor stabilisering, samtænkning, internationale konfliktstudier og dansk sikkerheds-, forsvars- og udenrigspolitik, men er samtidig tænkt som et bredt formidlende kig ind i statens maskinrum inspireret af den akademiske diffusions- og europæiseringslitteratur, som diskuterer, hvordan stater lærer af hinanden, og af internationale dagsordener (se f.eks. Börzel & Risse, 2011). Endelig er der forhåbentligvis i bogens tone ekkoer af Robert D. Kaplans krigsrejsebøger, som eksempelvis Imperial Grunts (2005). Analysen bidrager også til en bredere diskussion om Danmarks valg og udfordringer i forbindelse med globaliseringens mørke side. Temaet er på mange måder spejlbilledet af den normale, danske dagligdag, og af de udfordringer det danske samfund generelt står overfor. I Ove Kaj Petersens bog om Konkurrencestaten handler det om, hvordan vi indretter os til konkurrencen mod andre velfungerende stater (Petersen, 2011). I denne histories sammenhæng handler det om, hvordan vi samarbejder med de andre velfungerende stater om at adressere de udfordringer og problemer, der følger af skrøbelige og sammenbrudte stater. Stabiliseringsdagsordenen og dens redskab, samtænkningen, er vigtige, men ikke uproblematiske virkemidler for Danmark i forhold til en global virkelighed, som er stadig mere påtrængende. Begrebet krig bruges i denne bog som synonym for brug af væbnet magt med et politisk formål. Det er en snusfornuftig definition, som tager udgangspunkt i, at organiseret brug af væbnet magt skaber situationer, som i daglig tale er krigslignende. Der behøver altså ikke være store panserslag mellem enorme hære med hundredtusinder af soldater for, at der er tale om krig, uanset hvad den juridiske definition ellers er. Samtidig definerer det anerkendte Uppsala Conflict Data Program eksempelvis en»væbnet konflikt«ud fra et sted mellem 25 og op til 1000 årlige kamprelaterede dødsfald, mens der er tale om»krig«fra 1000 og op. I begge tilfælde er der altså tale om»krig«i denne bogs perspektiv. Når det handler om krig, så er det uomgængeligt at tage stilling. Det er naturligt og meget ønskeligt, at der findes stærke holdninger imod brugen af militær magt i samfundet som sådan. Skillelinjen mellem det fredelige samfund, vi ønsker os, og krigens verden er meget vigtig at opretholde. De to er hinandens spejlbilleder. Det civile samfund må altid opfatte det militære med en sund skepsis. Netop derfor er denne bogs argument udfordrende: at der er sket en vis normalisering af brugen af militær magt i Danmark, og at denne forandring i vidt omfang er et logisk svar på ud- 20

14 Bogens kapitler fordringer i verdenspolitikken, som Danmark har valgt at forholde sig til. Det er et væsentligt politisk valg, som har både normative og strategiske implikationer. Folkeretsjuristerne skelner mellem jus ad bello de regler, der gælder for hvornår det i folkeretten anses for at være legitimt at gå i krig eller ikke, beslutningen om at bruge eller ikke bruge militær magt og så jus in bello, som er reglerne for hvordan man bør føre krig, for at gøre det på en legitim måde. Distinktionen er nyttig for at forstå Danmarks deltagelse i krigene siden årtusindskiftet. Med et jus ad bello udgangspunkt vil andre analyser diskutere, hvordan Danmark valgte at gå i krig og debattere om de valg politikerne traf var strategisk fornuftige og lovlige. Argumentet her er i stedet tættere på jus in bello, og koncentrerer sig om at følge en læringsproces, og behandler krigene som en kilde til erfaringer i forhold til fremtidige konflikter for både verdenssamfundets og de danske aktører. Men selvom analysen ikke direkte blander sig i den normative debat om krigene og Danmarks rolle i verden, så er den stadig relevant for den. En stor del af spørgsmålet og den politiske debat om hvornår det er strategisk meningsfuldt eller lovligt at gå i krig eller ej, eller at bidrage til stabilisering af stater i det globale syd inklusive med brug af militær magt, må bygge på en forudsætning om, at det administrative og militære system faktisk kan udføre de opgaver, politikerne formulerer med hjælp fra systemet selv. Der ligger altså også en form for reality check i denne analyse. Bogens kapitler Bogens kapitler Strukturen i argument følger i grove træk den kronologiske udvikling i stabiliseringsdagsordenen i pagt skiftet fra et oprindeligt fokus på stabilisering under og efter konflikt til et fokus på stabilisering som konfliktforebyggende og mere indirekte indsatser. Kapitel to introducerer begrebet samtænkning som et bindeled mellem krig og de militære midler på den ene side, og krigens politiske kontekst og endemålet på den anden. Det placerer de danske indsatser i en større ramme både i forhold til den aktivistiske danske udenrigspolitik, og i forhold til den internationale dagsorden som indsatserne bidrager til. 21

15 Kapitel 1. Danmark ud af Afghanistan De følgende tre kapitler (tre, fire og fem) drejer sig om perioden med de store missioner i Irak og Afghanistan, og om samtænkning under og efter konflikt. Tredje kapitel tager til Irak med USA og undersøger, hvordan amerikanerne genopdagede stabilisering og samtænkning efter invasionen i Det er historien om den internationale læring, som er den uomgængelige ramme for de samtidige danske processer. Fjerde kapitel undersøger hvordan samtænkning blev introduceret i dansk forsvars- og sikkerhedspolitik. Det skete samtidig med den omfattende reform af forsvaret med forliget for perioden , som samtidig gjorde forsvarets deltagelse i internationale operationer til det dimensionerende princip for forsvaret. Femte kapitel følger derefter udviklingen af samtænkte indsatser, særligt i forbindelse med Afghanistan-missionen. Mens praksis udviklede sig på jorden i missionen blev samtænkning samtidig retorisk kit for den politiske enighed hjemme. I de sidste tre kapitler (seks, syv og otte) fortælles historien om, hvordan den internationale og danske dagsorden er kommet til at handle om konfliktforebyggelse og hvordan samtænkningen på den måde har skiftet karakter. I det sjette kapitel ser vi på, hvordan det amerikanske forsvar i midten af årtiet genopdagede konfliktforebyggelse og en bredere konfliktadministration som led i læringen fra Irak og Afghanistan, og derved formede den internationale dagsorden. Syvende kapitel tager udgangspunkt i Østafrika og diskuterer danske og internationale stabiliseringsindsatser i lyset af den forandrede»krig mod terror«i regionen og mere bredt. Sidste kapitel gør status over argumentet og vender tilbage til stabiliseringens rolle i dansk udenrigs- og forsvarspolitik som bidrag til den internationale behandling af den globaliserede verdens mørke side. 22