Privatisering af nordisk ældrepleje

Transkript

1 Privatisering af nordisk ældrepleje - Et økonomisk perspektiv Af Rasmus Schmidt & Thomas Kaufmann Maj 2014 Vejleder: Christian Bjørnskov Aarhus Universitet Department of Economics and Business Administration Antal tegn: Student Card No: Student Card No:

2 Abstract This thesis examines the economic theories supporting the rationale of privatization. Additionally, the thesis seeks to illuminate the consequences of privatization of the eldercare sector, by conducting a literature review of relevant studies on the eects of elderly care privatization in three Nordic countries. The vigorous debate on the consequences of privatizing public services as well as the increasing need for more ecient supply of elderly care in the changing Danish demographic landscape, make this topic highly relevant. To understand the scope of state regulation and production, the thesis reviews the theory of market failures and other central arguments for intervention, namely redistribution and merit goods. These theories suggest for a number of reasons that certain services and tasks, are more eciently undertaken by the State and the public sector, rather than the marked mechanisms. Next, theories suggesting a more limited role of state intervention, favoring privatization are examined. These include the theoretical viewpoints of public choice theory, agency theory, transaction costs theory, and property rights theory. This theoretical framework point to a number of eciency improving eects of the private market, rooted in the mechanisms of incentive, motivation and information provided by competition and private ownership.these theoretical arguments are tested by investigating the empirical evidence on consequences of privatization in the eldercare sector. A number of performance indicators: productivity, consumer-satisfaction, employee-satisfaction and quality, were examined in the literature review to compare the dierences between private and public provision of eldercare services and housing.the results were in slight favor for privatization, although the conclusion should not be generalized, nor deemed consistent. The thesis contend that the inconclusive results were due to the following factors: the quality of care was evaluated dierently in these studies with little standardization, a diculty in evaluating quality of care and lastly, and a general lack of empirical studies on this problem. Lastly, discussion of the relationship between theoretical and empirical evidence and an attempt to explain the inconsistencies between the two are proposed. The literature review show a relation between structural initiatives to improve eciency and privatization, as suggested by the incentive theory. Furthermore, we discuss the implementation of user fees to acquire optional add-on services from private suppliers as well as the possibility for economies of scales in the industry. Inconsistencies between theory and empirical evidence is suggested to originate from immaturity in the private eldercare market, regulatory entry barriers and general lack of empirical studies on the subject.

3 Indholdsfortegnelse 1 Indledende afsnit Formål og problemstillinger Afgrænsning Introduktion til termen privatisering Teoretisk framework for statslig intervention Klassiske velfærdsøkonomiske teoremer Teorien om markedsfejl Omfordeling og meritgoder Konkluderende bemærkninger Teoretisk framework for privatisering Konsekvenser af egeninteresse Velfærdskoalitionen Medianvælgerteoremet Absorbering af arbejdsløshed Formation af interessegrupper Konkluderende bemærkninger Markedseciens Asymmetrisk information Principper fra regulering af naturlige monopoler Transaktionsomkostningsteori X-ineeciens og konkurrence Property rights og privatiseringsrationalet Konkluderende bemærkninger Eciens ved privat og oentligt ejerskab Betydningen af ejerskabets koncentration

4 3.3.2 Kontrakt og kontrol Markedsmekanismer og information Kontraktudsættelse og ukomplette kontrakter Konkluderende bemærkninger Privatisering af ældreplejen New Public Management Sammenligningsgrundlaget mellem Danmark, Sverige og Finland Den danske ældrepleje Statistisk empiri fra ældreplejen i Danmark Markedsfordeling af hjemmehjælp mellem oentlige og private udbydere Antal udbydere af privat hjemmehjælp Fordelingen af private udbydere af hjemmehjælp Plejehjemsområdet og friboliger Ældrepleje i Sverige og Finland Sveriges ældrepleje Finlands ældrepleje Opsamling på ældreplejen Emperisk framework Empiriske eekstudier Metodologi Littereratur-reivew Litteratursøgning og valg Metode og design krav til eektstudier Metodologiske problemstillinger Vanskeligheder forbundet med eektstudier af ældrepleje Begrænsninger ved generalisering og fortolkning af resultater Observationer fra litteratur-review

5 5.5.1 Eektresultater ved privatisering af hjemmepleje Eektresultater ved privatisering af botilbud til ældre Konkluderende bemærkninger Empiriske observationer i et teoretisk perspektiv Forklarende relationer mellem teori og empiri Tilkøbsmuligheder og fokus på service Kontraktudsættelse og kvalitetsdenitioner Strukturelle ændringer og besparelser Markedsændringer Inkonsistens mellem teori og empiri Manglende eciensforbedringer Problemer med oentligt-privat samarbejde Mulige fremadrettede tendenser Mere privatisering af den danske ældrepleje Brugerbetaling og voucher-systemer Konkluderende bemærkninger Forslag til fremtidige studider Konklusion 62 Litteraturliste 63

6 1 Indledende afsnit Med henblik på at være blandt de førende i EU, har den danske regering sat sig som mål at øge produktiviteten samt omstrukturere de bureaukratiske strukturer i den oentlige sektor i perioden frem til år Opfyldelse af disse mål vil kræve frigørelser af ressourcer og mere eektiv tilrettelæggelse af arbejdet (Regeringen, Danmark 2020, 2010). I denne forbindelse er der formuleret en målsætning om forøgelse af udliciteringsgraden af sociale ydelser i kommunerne som en brik i det puslespil, der skal sikre en mere konkurrencedygtig og ecient ældrepleje. Konkurrenceudsættelse af kernevelfærd, er et særdeles følsomt emne i den danske velfærdsstat og må ses både i lyset af ønsket om at opnå økonomisk eciens og ønsket om retfærdighed. To ønsker, der potentielt medfører et trade-o. Således oplevede man en heftig politisk debat, da medierne i februar 2014 kunne rapportere, at Finansministeriet havde hyret konsulenthuset McKinsey til at udarbejde en rapport med forslag til privatisering af den borgernære velfærd, herunder ældreplejenen. Historisk set har spørgsmålet om statens rolle i økonomien givet anledning til kontroversiel debat. I nyere tid er der sket et paradigmeskift i samfundsvidenskaben inden for opfattelsen af, hvilke funktioner staten og den oentlige sektor bør varetage, og hvilke der skal varetages i privat regi. Grundlæggende hviler de økonomiske teorier på en antagelse af, at det private marked danner ramme om mere effektivitet i produktion og udbydelse af goder end det oentlige. Et centralt element her er idéen om markedsøkonomiens evne til at løse ressourcefordelingsproblemet. Markedet er imidlertid imperfekt, hvilket skaber et rationale og et argument for en regulerende og til tider producerende statslig instans. En kombination af elementer fra privat og oentligt regi er efterhånden betragtet som værende essentiel for sikring af en optimal ressourcefordeling, og dermed en velfærdsmaksimering i samfundet. Før en egentlig diskussion af teorierne bag privatisering er det centralt at træde et skridt tilbage og spørge: Hvorfor intervenerer staten i markedet? Med forståelse af de velfærdsteoretiske termer og markedsfejlsteori kan det teoretiske framework for privatisering udfoldes. Her er inddragelsen af forskellige økonomiske paradigmer en nødvendighed for at forstå, hvorfor private virksomheder kan operere mere ecient end statslige virksomheder kan. For at vurdere eekterne af privatisering af ældreplejenen vil der herefter foreligge en undersøgelse af markedsstrukturen i den danske, svenske og nske ældrepleje med henblik på forholdet mellem private og oentlige udbydere. Dette vil danne belæg for det videre litteratur-review, der foruden metodologiske overvejelser vil fokusere på eektstudier af privatisering i en ældrepleje-kontekst. 1

7 1.1 Formål og problemstillinger Ovenstående udvikling giver anledning til at nde det interessant at beskæftige sig med, de især økonomisk-teoretiske, bevæggrunde og rationaler, som ligger til grund for privatiseringskonceptet, samt med om hvorledes synet på statens rolle i økonomien har ændret sig i nyere tid. Diskussionen af privatiseringen af kernevelfærden i Danmark, spiller i denne forbindelse en central rolle. Denne afhandling vil derfor beskæftige sig med ældreplejeområdet, og i den forbindelse er det af interesse at undersøge konsekvensen af forudgående privatisering inden for dette specikke kernevelfærdsområde. Således indeholder rationalet for privatising, samt konsekvensen og fremtidige perspektiver af privatiseringen af den danske ældrepleje en række interessante problemstillinger, som opsamles i den følgende konkretisering af opgavens problemstilling. Afhandlingen har til formål, at redegøre for de teorier, der ligger bag rationalet om privatisering med henblik på at forstå potentialet for privatisering af den danske ældrepleje. Endvidere vil en del af afhandlingen koncentreres sig om empirisk evidens; for som Jean-Jacques Laont og Jean Tirole (1993, set i Megginson 2001 s. 7) pointerer vedrørende trade-o'et mellem oentligt og privat ejerskab: theory alone is thus unlikely to be conclusive in this respect.. Herved foretages en undersøgelse af udviklingen i den nordiske ældrepleje, samt et litteratur review med henblik på at analysere eekten af privatisering af ældreplejen. Med udgangspunkt i disse problemstillinger vil formålet med dette projekt være, at forstå forholdet mellem privatiseringsteori og empirisk evidens med henblik på at forstå konsekvenserne af privatisering og fremtidige perspektiver. 1.2 Afgrænsning Rationalet for privatisering kan betragtes fra en bred række samfundsvidenskabelige paradigmer, der strækker sig fra ideologi og loso til politologi og økonomi. Afhandlingens teoretiske dele vil primært beskæftige sig med de økonomisk-teoretiske perspektiver. Herunder er fokus i høj grad på velfærdsøkonomiske og mikroøkonomiske rationaler, mens makroøkonomisk teori kun begrænset vil blive 2

8 berørt. Inddragelse af alle teoretiske paradigmer vil naturligvis give et mere nuanceret billede af rationalet bag og konsekvenserne af privatisering, men en fyldestgørende redegørelse herom vil være uden for denne afhandlings omfang. En komplet afgrænsning fra ideologiske overvejelser er imidlertid ikke følt muligt, idet implementering af privatiseringsbegrebet i den danske ældrepleje må tage udgangspunkt i de gængse værdier og normer i samfundet. De videre teoretiske rammer i forbindelse med ældreplejen vil således blive behandlet i en kontekst, der antages for samfundsrealistisk. For ligeledes at undgå komplikationer i forhold til samfundsspecikke rationaler fokuserer litteraturreviewet på de tre nordiske lande: Danmark, Sverige og Finland. Landene er valgt på baggrund af sammenlignelige velfærdsmodeller og på baggrund af et utilstrækkeligt antal studier fra Danmark. Dermed gives også et mere nuanceret billede af konsekvenserne af og potentialet for privatisering samt muligheden for at dele viden landene imellem. 1.3 Introduktion til termen privatisering Privatisering eksisterer som et vidt begreb for en omfattende økonomisk-politisk strategi, der har til hensigt at omstrukturere, modernisere og transformere velfærdsstaten og de oentlige ydelser ved at søge mod det private marked og dets mekanismer. Le Grand & Robinson (1984) omtaler privatisering som værende bredt deneret og indebærende en reduktion i statens anskaelse, reduktion af statstilskud og udgifter, mere deregulering og overførsler af ydelser fra den oentlige til den private sektor. Tabel 1 overskueliggør en række privatiseringsformer. 3

9 Tabel 1 De forskellige privatiseringsformer nævnt ovenfor varierer i det omfang, hvormed de ytter ejerskab, produktion, nansiering og ansvarlighed væk fra den oentlige sektor og ind i den private sektor. Privatisering og marketisering anvendes ofte i æng i litteraturen og medierne, og i vores optik er disse to begreber uadskillelige og eksisterer som et framework til at forklare og forstå, hvorledes velfærdsstaten og oentlige services i moderne tid er blevet, og bliver, transformeret og moderniseret. Det skal dog nævnes, at marketisering kan fremkomme uden at involvere private aktører i serviceudbydelsen, men 4

10 ved at inddrage rationaler og praksis fra den private sektor i den oentlige sektor. Der er altså tale om inddragelse af markedsdisciplin i den oentlige sektor, og disse tanker vil blive uddybet i afhandlingens senere afsnit. 2 Teoretisk framework for statslig intervention Før fokus rettes mod det teoretiske rationale for privatisering, er det nødvendigt at gå et skridt tilbage og se på, hvorfor staten i første omgang overhovedet blander sig i økonomien. Dette søges udformet ved først at anskue en række klassiske velfærdsøkonomiske tankegange. Dernæst fremsættes teoretiske argumenter for statslig intervention i økonomien. Disse begrænser sig i denne afhandlings fokus til tre argumenter. Det første er intervention for at forbedre fejl, der forhindrer markedet i at allokere i en ecient ligevægt. Det andet argument er intervention af redistributive årsager, altså omfordeling og social udligning. Dette argument vil kun blive tildelt begrænset opmærksomhed i kommende afsnit. Det sidste argument ndes i forbindelse med meritgoder og paternalisme og relateres til ældreplejen, der senere vil være i fokus. 2.1 Klassiske velfærdsøkonomiske teoremer Et fundamentalt koncept i økonomi er eciens, og det kan deneres som den bedste brug af begrænsede ressourcer, der optimerer forbrugerens nytte, givet alle forbrugeres smag (Barr, 2012). Denne denition dækker over to betingelser, der skal være gældende for, at en handling kan være socialt økonomisk ecient: Teknisk eciens, at maksimere output givet input, og allokativ eciens, der maksimere forbrugerens nytte. Sammen denerer de det Pareto-eciente punkt. I klassisk velfærdsøkonomi er der to fundamentale velfærdsteoremer. Den første bygger på antagelsen om markedets evne til selvregulering mod en optimal ligevægt den Pareto optimale ligevægt. Denne ligevægt bygger på en række forudsætninger og antagelser om markedet og dets aktører. Et centralt element er opfattelsen af aktørers adfærd, nemlig at alle aktører i et marked besidder fuldkommen information og handler rationelt. Forbrugere søger altid at maksimere deres egennytte, når de agerer i markedet, mens virksomheder søger at optimere prot i deres udbud af goder. Dertil kommer antagelsen om det fuldkomne marked, et marked, hvor der eksisterer fuld konkurrence, hvor aktørers perfekte information og mulighed for frit at indgå i transaktioner skaber optimal allokering af samfundets ressourcer. Det første velfærdsøkonomiske teorem opstiller dermed en perfekt verden, hvor 5

11 markedet selv skaber ecient ligevægt. Ifølge dette teorem er der ikke behov for statsintervention, med mindre det er af redistributive årsager (Barr, 2012). Det andet velfærdsteorem viser, at enhver ecient ligevægt er opnåelig gennem markedsoperation, forudsat at udgangspunktet er korrekt redistribution af individuel rigdom. Konsekvent betyder dette, at hvis en markeds-ligevægt skønnes værende urimelig, kan en korrektion fra statens side implementeres i form af pengegaver til de svagest stillede frem for statslig intervention i prisdannelsesmekanismen. Ifølge det andet velfærdsteorem er velfærdsstatens opgave at sørge for, at forbrugeren får råd til en nødvendig gode gennem engangsbetalinger, i stedet for at man indfører direkte statsstøtte eller pålægge priskontrol på godet (Stiglitz, 1991). Der er således tale om en Pareto-forbedring, hvis der kan ndes en ligevægt, der gør nogle bedre stillet uden at gøre andre dårligere stillet. Teoremet indebærer altså, at der først skal nås enighed om, hvorledes de initiale ressourcer skal omfordeles, og herefter, at ressourceallokeringen overlades til markedsmekanismerne (Stiglitz 2000). 2.2 Teorien om markedsfejl Traditionel klassisk-økonomisk teori er altså baseret på en tiltro til markedet og dets aktører. Reelt set forekommer en sådan situation stort set aldrig, hvorfor senere økonomisk teoritradition, såsom markedsfejlsteorien, forsøger at forklare, hvorfor markedet ikke altid selv skaber eektiv ressource allokering. Markedsfejlsteorien giver anledning til at argumentere for en statslig intervention i økonomien med henblik på at løse eller forbedre markedsfejl med Pareto-forbedrende initiativer. Der kan benævnes en række markedsfejl, hvor eksternaliteter, oentlige goder, naturlige monopoler, mangel på konkurrence og ukomplet information vil blive berørt i nedenstående (Stiglitz 2000). Eksternaliteter deners som Any indirect eect that either a production or a consumption activity has on a utility function, a consumption set or a production set (J.J Laont, Externalities, The New Palgrave Dictionary of Economics, 2008). Der ndes to slags eksternaliteter: negative, der implicerer eksternalitetsomkostninger, og positive, der implicerer eksternalitets fordele. Det er generelt accepteret, at tilstedeværelsen af negative eksternaliteter vil resultere i et output, der er højere end det socialt eciente output. Hvorvidt markedet selv kan kompensere for negative eksternaliteter afhænger af veldenerede property rights (Coarse, 1960) og muligheden for fusioner mellem relevante parter (Meade, 1952). En række argumenter i forhold til eksternaliteter taler for statslig intervention: Pigou (1920) argumenterer for nødvendigheden af statslig regulering og implementering af Pigouvian skatter i markeder, hvor ejendomsret ikke er let denerbart. Samtidig er der fordele ved kollektiv beslutningsta- 6

12 gen i forhold til transaktionsomkostningsteori forudsat, at den regulerende instans har fuld information (Mueller, 2003). Et oentligt gode, der karakteriseres ved at være: ikke-rivaliserende, ikke-ekskluderende og ikkeforkasteligt, kan ligeledes tale for oentlig intervention, idet markedet vil have svært ved etablere et ecient output (Barr, 2012). Goder, der således ikke økonomisk kan betale sig at producere til velfærdsstaten, kan betegnes som oentlige goder, der kræver statsregulering. Dette kan ses ud fra et klassisk Prisoners' dilemma diagram 1, hvor rene oentlige goder, såsom brandvæsen, forsvar og politi, skal fordeles ligeligt til alle borgere, men hvor ingen har incitament til at betale (Mueller, 2003): A/B Betal for oentligt gode Snyd og betal ikke for godet Betal for oentligt gode Pareto-ecient udfald Suckers Payo Snyd og betal ikke for godet Suckers Payo Inferiørt udfald Både borger A og B er bedre stillet ved begge at betale for godet, men samtidig er de også individuelt bedre stillet ved at free-ride. Dermed er der behov for en regulerende instans for at undgå, at udfaldet bliver celle 4, men i stedet celle 1, der er det mest allokativ eciente udfald. Ældrepleje, og sundhedssystemet generelt, kan være problematisk at se som et klassisk oentligt gode, da der ikke umiddelbart er et direkte free-rider-problem. Den danske velfærdssat er ideologisk grundet i universalisme, og dermed bliver sundhedsydelser per denition et gode, der ikke udelukkende kan produceres på det frie marked. Findes der skalafordele i produktionen af et gode, vil der i markedet være incitament til monopolistisk adfærd, idet skalaafkastet korrelerer med virksomhedens mulighed for output. Mikroøkonomisk teori viser, at på trods af muligheden for velfærdsmaksimerende adfærd vil en monopolist altid sætte pris over marginalomkostning og reducere output, hvilket må karakteriseres som værende inecient for samfundet grundet dødvægtstab. Denne klassiske markedsfejl er blevet forsøgt løst gennem anti-trustlovgivning, der vurderer en virksomheds markedskraft, prislofter m.v. (Barr, 2012). Ramanadham (1991) argumenterer endvidere for, at staten kan intervenere i form af oentlig produktion som et alternativ til regulering. I industrier, der kan karakteriseres som værende naturlige monopoler, er der ofte sket statslig interven- 1 Et Prisoners' dilemma supergame vil ligeledes resulterer i et ecient allokering i det lange løb, såfremt parterne indser, at det er i deres interesse og såfremt straen for at snyde er tilstrækkelig stor. 7

13 tion i form af oentlig produktion. Et naturligt monopol beskrives af Baumol (1977) som en industri, hvor én udbyder kan supplere hele markedet til en lavere enhedsomkostning end to eller ere rmaer kan hvad der også kaldes en subaddativ omkostningsfunktion. Ifølge The Social View (Shapiro & Willing, 1990) kan SOEs begrænse denne form for markedsfejl ved at implementere en prispolitik, der både tager hensyn til social marginal omkostninger og udnytter fordelene ved det naturlige monopol. Traditionelt har mange netværksindustrier været betragtet som naturlige monopoler, og en løsning på markedsfejlen har historisk været oentlig produktion. Ukomplet information er den sidste markedsfejl, vi vil diskutere, men samtidig også en af de mest signikante. To basis situationer kan ligge til grund for denne type markedsfejl. I den første situation har agenter ikke komplet information i form af kendskab til kvalitet, priser og fremtiden (Barr, 2012). Den anden situation forekommer når agenterne har asymmetrisk information i form af enten Adverse selection (ex ante) eller Moral Hazard (ex post) (Stiglitz, 1993). I tilfælde, hvor markedet ikke selv kan supplere eller kompensere for informationsfejl, kan der argumenteres for statslig intervention ved eksempelvis lovgivning og nationalisering af services. Det foreligger dermed naturligt, at jo mere kompliceret et marked er, des mere kompleks og ugennemskuelig er informationen om goderne, og des stærkere er incitamentet til at foretage statslig intervention (Barr, 2012). 2.3 Omfordeling og meritgoder En Pareto-ligevægt implicerer ikke nødvendigvis en retfærdig fordeling af ressourcer i et samfund. Statens rolle i form af omfordeling af indkomst, og dermed social udligning, er derfor et centralt argument for statslig intervention i økonomien. Denne omfordeling er tydeligst kommet til udtryk i indkomstfordeling, hvor skattepolitik og velfærdsaktiviteter såsom sundhedssystemet, pension og uddannelsessystemet spiller en afgørende rolle. Den danske velfærdsmodel ønsker derigennem social risikodeling, hvor alle hæfter solidarisk. Relateret til omfordeling kan meritgoder ses som et vigtigt argument for statslig intervention. Et meritgode karakteriseres ud fra en antagelse om, at det forbrug, borgerne i et samfund ville sammensætte, ikke vil være i deres bedste interesse (Finansministeriet, 2001). Meritgoder er da et argument for, at individers dømmekraft i forhold til deres egne velfærd ikke er ecient og især ikke når der skal træes beslutninger, der først har indvirkning i fremtiden (Stiglitz, 2000). Argumentet bygger på en 8

14 paternalistisk tankegang. Et eksempel relateret til den videre diskussion kunne være opsparing til alderdommen. Her ville argumentet være, at mange især unge ikke har incitament til at spare op, når de er unge, idet de enten har ukomplet information om deres senere indtjening eller ikke indregner muligheden for uventede hændelser (skader, Alzheimers mv.). I Danmark, og i mange andre lande, erkender samfundet, at ældre mennesker ikke altid kan tage vare på sig selv, hvorved statslig intervention er central i opbygningen og organiseringen af ældreplejen. Eksempler på områder, hvor ældre borgeres adfærd reguleres igennem statslige instrumenter, er serviceydelser i form af praktisk hjælp (madservice, rengøring) og personlig pleje (badning, påklædning). Et mere kynisk argument for statslig intervention, ud fra disse principper, er i forbindelse med fremtidige omkostninger. Ved, at staten tilbyder praktisk hjælp og personlig pleje, kan fremtidige sygdomme og skader mindskes, hvilket ellers ville være meget omkostningsfuldt for samfundet som helhed. Den traditionelle organisering og udbud af de oentlige serviceydelser i en velfærdsstat som Danmark er dermed i høj grad præget af en paternalistisk tankegang, ud fra forskellige økonomiske argumenter, og dermed spiller børne- og ældreområdet en central rolle i Danmark. Politisk ideologi spiller da også ind i diskussionen om oentligt udbud af centrale ydelser. Hvor disse traditionelt har været netværksindustri, der var centrale for national sikkerhed, er der i dag lige så meget fokus på velfærdsydelser. Ramandadham (1989) og Noll (2000) argumenterer for statens ønske om kontrol over industrier, der er strategisk vigtige, og Megginson (2004) henviser til, at kapitalintense produktionsindustrier også tidligere ofte var statskontrollerede. Intentionen med oentlige virksomheder har da været at promovere social velfærd i sammenhænge, der ikke er adresseret imod rettelse af markedsfejl. Nogle af de sociale mål som oentlige virksomheder har haft til hensigt at opnå, er ifølge Ramandaham (1989) at skabe fundament for social restrukturering, distributiv retfærdighed og opsparing til investering. Forudsætningen for, at oentlige virksomheder skal eksistere af sociale årsager, må være, at fordelene ved at opnå disse sociale mål må overveje det resulterende tab af eciens. Ifølge Shirley & Walsh (2000) kommer en række studier (Milward 1976; Willner 1996; Turvey 1968) frem til konklusionen, at sociale fordele kan opveje økonomiske omkostninger, dog uden at fremsætte et framework for, hvorledes disse cost-benets kan kvanticeres. 9

15 2.4 Konkluderende bemærkninger Markedsfejl eksisterer i alle aspekter af økonomien, hvilket kan give belæg for en form for statslig intervention. Rationalet er i høj grad baseret på forudsætningen om, at markedsfejl leder til inecient udnyttelse og allokering af goder i markedet, hvorved statslig intervention kan skabe en Pareto forbedring. Derudover har vi set, at omfordeling og social udligning eksisterer som et væsentligt argument for statslig intervention i økonomien. Meritgoder og velfærdssamfundets tankegange om paternalisme eksisterer i forbindelse med ældreområdet som et centralt argument for statslig intervention, både som regulerende instans og som serviceudbydende. Argumenterne for statslig intervention i økonomien har imidlertid rod i antagelsen om en benevolent regering, hvormed det politiske marked varetager en ecient social velfærdsmaksimerende rolle. Det antages at staten har fuld information over markedet, og at politikere agerer som loyale agenter for befolkningen. Meget kritik er rettet mod disse virkelighedsfjerne forudsætninger inden for Public Interest-teori, hvilket vil være udgangspunkt for det videre afsnit. 3 Teoretisk framework for privatisering Der er på trods af de teoretiske argumenter for statslig intervention og markedsfejl en tendens til i nyere tid, at tidligere oentlige institutioner privatiseres. Dette kommer til kende ved omfattende salg af SOEs, konkurrenceudsættelse og øget fokus på oentligt-privat samarbejde. Megginson (2001) opsummerer målene for privatisering i syv punkter: 1) Øget økonomisk eciens, 2) reducere statslig indgriben, 3) promovere bredere ejerskab, 4) introducere konkurrence, 5) underligge den oentlige sektor markedsdisciplin, 6) reducere statens udgifter og 7) udvikle det nationale kapitalmarked. Denne sektion omhandler et paradigmeskift i den økonomiske teori. De tidligere tangegange om statslig intervention, paternalisme og statens velfærdsmaksimerende rolle vil blive udfordret for at forså rationalet for privatisering. Til fordel for den videre diskussion inddrages både klassisk privatiseringsteori, der omhandler de direkte fordele ved salg af SOEs, agent-teori og kontraktteori, der relateres til udliciteringsprocessen af ældrepleje. 3.1 Konsekvenser af egeninteresse Det følgende argument for privatisering beror til dels på teorier om regeringsfejl, der bl.a. bygger på antagelsen om, at staten, alene, ikke har formået at korrigere optimalt for markedsfejl. Eksempelvis er 10

16 det interessant at spørge om, hvordan staten formår at udregne, hvad der er i borgernes bedste interesse, og hvorvidt politikere i virkeligheden agerer velfærdsmaksimerende. Weimer & Vining (2005, set i Keech et al, 2012) benævner dette aktive regeringsfejl, idet statens indblanding i økonomien resulterer i et Pareto inferiørt udkast Velfærdskoalitionen Velfærdskoalitionen er den andel af den danske befolkning, der enten lever af oentlig forsørgelse eller er ansat i den oentlige sektor. CEPOS henviser til, at antallet af oentlige ansatte og antallet af personer, der lever på passiv forsørgelse, er mere end fordoblet siden 1970, og dermed er der en stor del af befolkningen, der har økonomisk incitament til at støtte eksistensen af en stor oentlig sektor ( Politikeres eksistensberettigelse beror på vælgernes interesse, og man kunne derfor nemt forestille sig, at politikerne må agere i vælgernes interesse for at blive genvalgt. Shirley & Walsh's (2000) henviser til, at politikere enten kan antages at agere velfærdsmaksimerende, som har været det primære syn indtil nu, eller opportunistisk, hvor de grundet egeninteresse ikke nødvendigvis handler i befolkningens interesse; men i medianvælgernes interesse Medianvælgerteoremet I et repræsentativt demokrati stemmer vælgerne på det parti eller den person, som de mener repræsenterer deres nyttefunktion bedst muligt. Herved bliver transaktionsomkostningerne ved, at alle skal tage en beslutning i fællesskab og blive enige, mindre. Det ligger ikke inden for denne afhandlings omfang at diskutere omfattende valgstrategi og hvorvidt både borgere og politikere har komplet information, hvorfor ovenstående forsimplede syn på vælgerteori vil blive antaget. En uddybende redegørelse af vælgerteori kan ndes i Mueller (2003). For forståelsens skyld betragtes nu et samfund med n antal vælgere, der hver har forskellige nyttefunktioner i forhold til et givet spørgsmål. Forudsat endimensionalitet i forhold til spørgsmålet som eksempelvis størrelsen af udgiften til et offentligt gode (som vi denerer O) og forudsat at borgernes nyttefunktion kun har ét toppunk, kan følgende gur opstilles. 11

17 Figure 1: Blacks medianvælgerteorem Figuren er lånt fra Black (1948), som én af de første Public Choice-teoretikere viste vigtigheden af median-vælger teoremet. Median-vælgeren er pr. denition én vælger, hvor der er lige mange vælgere både over og under vælgerens nyttefunktions toppunkt. Blacks gur illustrerer, at i et samfund, hvor beslutninger træes af ertalsmajoritet, vil der være størst tilslutning til punktet o3. Dette skyldes, at majoriteten, O (1+n) /2, vil foretrække dette punkt frem for et punkt til enten højre eller venstre af o3 givet. Et forslag, der ligger i punktet o3, vil da vinde ertal over alle andre forslag. Dermed opstår der et ligevægtspunkt ved medianvælgeren under givne forudsætninger. I Blacks model kan der da være tale om et Pareto optimalt ligevægtspunkt ved medianvælgeren, idet ingen kan stilles bedre uden, at mindst én stilles dårligere. Dette forudsætter imidlertid, at det er en statisk model, hvor staten alene kan tilbyde ét homogent produkt. I forhold til ældrepleje kan dette ses som et homogent tilbud til hjemmehjælp om eksempelvis to timers ugentlig visitation med klart denerede opgaver. Et klart argument for øget privatisering og øget liberalisering, gennem eksempelvis frit valg, vil da være, at man kan introducere udbydere, der rammer et bredere eller andet spektrum i vores model. I teorien ville der kunne opstå en specialiseret udbyder, der maksimerer hvert individs maksimale præferencekurve. Parties formulate policies in order to win elections rather than win elections in order to formulate policies Downs, (Mueller, 2003). Citatet af Downs gurerer ofte i forbindelse med partiadfærd og lægger sig op ad antagelsen af, at politikere agerer i egeninteresse. Som tidligere nævnt er politikere afhængige af stemmer og under antagelse af median-vælger teoremet vil politikere forsøge at repræsentere medianvælgeren. Politikere 12

18 er da ifølge denne tankegang, kun indirekte interesseret i en form for velfærdsmaksimering gennem stemmemaksimering. Et par teoretiske argumenter og empiriske eksempler belyst nedenstående kan understøtte dette Absorbering af arbejdsløshed The rst lesson of economics is scarcity: there is never enough of anything to fully satisfy all those who want it. The rst lesson of politics is to disregard the rst lesson of economics Thomas Sowell Det første argument bygger på oentlige virksomheders tendens til at opsluge arbejdsløshed. Shirley et al (2000) henviser til det politiske pres, der lægges på oentlige virksomheder, hvilket kan have økonomiske ineciente eekter. Den nordiske velfærdsmodel har derved absorberet arbejdsløshed gennem den oentlige sektor, der således kan skabe et inecient antal ansatte i forhold til ecient output. Megginson (2001) påviser, at privatiserede sektorer og virksomheder ofte afskediger ansatte i et forsøg på at suboptimere de tidligere oentlige virksomheder. Argumentet mod privatisering af den oentlige sektor kunne være, at oentlige virksomheder velfærdsmaksimerer frem for at maksimere økonomisk eciens ved at ansætte arbejdsløse borgere. Velfærdsmaksimeringen ville imidlertid i mange tilfælde være kortvarig og harmonerer med vores teori om stemmemaksimerende politikere. Mueller (2003) giver et eksempel herpå med udgangspunkt i Phillipskurven. Ud fra antagelsen om, at politikere agerer i egeninteresse og er interesserede i medianvælgerne, samt ud fra en generel antagelse om, at borgere vægter både lav arbejdsløshed og lav ination, opstiller Mueller en indierenskurve, der er konkav med Phillipskurven. LL denerer Phillipskurven i det lange løb, og punktet M er da den politik, en stemmemaksimerende politiker vil forsøge at ramme. De politiske redskaber, som netop er omtalt, reducerer arbejdsløshed hurtigere, end inationsniveauet kan følge med til, hvilket kan illustreres med Phillipskurven SS, der er en kortsigtet kurve, hvor den fulde inations-eekt af den lave arbejdsløshed først sætter ind i det lange løb. Har vælgeren ikke kenskab til de fremtidige konsekvenser, vil punktet M' være mere favorabelt end M. Konsekvenserne af dette politiske redskab til at manipulere økonomien med at opnå kortvarig stemmemaksimering bliver endnu mere tydeligt, idet regeringer selv har mulighed for at udskrive valg, hvilket giver dem mulighed for at manipulere de økonomiske tal op til et valg, og dermed sikre sig medianvælgerne. 13

19 Figure 2: Kort- og langsigtet Philipskurve Ud fra en Public Choice-tankegang foreligger det muligt, at medianvælgerens oentlige præferencer determinerer den politiske agenda. Det følgende afsnit forsøger at redegøre for en anden tilgang til Public Choice, hvori andre interessegrupper ligeledes kan have indydelse på politikeres ageren Formation af interessegrupper Hvor vi før så, at politikere forsøger at maksimere medianvælgerens nyttefunktion, er der også andre stærke interessegrupper, der kan have indydelse på politikeres ageren. Hvor begrebet generelt kan dække over alt fra familiebaserede grupper og ideologiske grupper til etniske grupper, er begrebet i politisk teori deneret som grupper, i forskellige former, som søger at promovere deres egne interesser vis-a-vis de politiske autoriteter (Mény & Knapp, 1998). Interessegrupper adskiller sig fra andre grupper ved at have ere eller færre associationer til statslige institutioner. Jf. Bilag A er omkring 46 % af den beskæftigede arbejdsstyrke medlem af et af de 10 største fagforbund i Danmark. Der foreligger da markante interessegrupper i Danmark, der grundet deres massive medlemstal kan udøve politisk pres. Ingen regering kan da ignorere interessegrupperne, da de har indydelse på at implementeringen af økonomiske, nansielle og socialpolitiske tiltag bliver gennemført succesfuldt. (Mény & Knapp, 1998). Det giver en ny forklaring på den oentlige sektors størrelse og størrelsen af SOEs og deres x- ineciente adfærd. Da privatisering, som set tidligere, ofte fører til reduktion af ansatte på kort sigt, kan der opstå interessekonikter med politisk stærke interessegrupper, der repræsenterer industrien 14

20 eller de ansatte. Dette giver en ny dimension til politikerens beslutningsgrundlag, der ikke nødvendigvis bygger på social velfærdsmaksimering eller medianvælger-teoremet Konkluderende bemærkninger I forbindelse med regeringsfejl har regeringen, ud fra en Public Choice og neo-korporativ-teori-tilgang, ikke et incitament til at agere Pareto ecient i forhold til en velfærdsmaksimerende tankegang. Argumenterne for statslig intervention bygger netop på tankegangen om en benevolent regering. I forbindelse med egeninteresse, medianvælger-teoremet og interessegrupper er der imidlertid tegn på, at regeringensintervention i markedet ikke nødvendigvis er af eciensforbedrende årsager. Breton og Wintrobe (1982, set i Mueller, 2003) henviser til, at da regeringsmedlemmer er afhængige af genvalg, er der stor konkurrence internt mellem politikere, hvilket kan give incitament til at agerer ecient. 3.2 Markedseciens Politikere agerer således ikke nødvendigvis økonomisk ecient eller Pareto-velfærdsmaksimerende, og regeringsfejl er et argument for, at staten ikke formår at løse markedsfejl med Pareto-forbedrende initiativer. I det følgende afsnit inddrages teori, der ser kritisk på, hvorvidt markedsfejl er overvurderet og følger op med en redegørelse for teori, der kan argumentere for mindre statslig intervention i markedet Asymmetrisk information I forhold til asymmetrisk information og Arklof's Adverse selection har en række økonomer, Cowen (2002), Williamson, S. (1994) og Klein (2001), anerkendt, at nationalisering teoretisk kan øge eciens i markedet, men de argumenterer imod dem i praksis. Et af de mest centrale argumenter er, at virksomheder har en interesse i at have et godt image, hvilket oftest opnås vha. ærlighed. Klassisk økonomisk teori modsiger sig dette, idet eksempelvis en sælger ikke har incitament til at fortælle dårlige nyheder, da det ikke direkte er i hans egeninteresse. Hvor Cowen (2002) henviser til studier, der påviser dette, argumenterer Klein (2001) for, at markedet takler asymmetrisk information ved at etablere virksomheder, der agerer som mellemmænd ved at formidle information om kvalitet, certicering m.v. Hvor markedsfejlsteori påviser dødvægtstab i markeder med asymmetrisk information, har ny teori med rod i empiriske studier vist, at entreprenører ser dødvægtstabet som potentiel prot (Cowen 2002). Dermed hævdes det ikke, at asymmetrisk information ikke længere eksisterer, men at det i 15

21 mange markeder er blevet meget lettere at opnå information, hvilket kan gøre intervention unødvendig eller direkte hæmmende. Teknologi, og især internettets fremgang, har haft enorm indydelse på ovenstående. Det er blevet meget lettere for forbrugere at søge information og dele deres oplevelser med millioner af mennesker på et øjeblik. Ligeledes har øget globalisering ændret udbuddet af produkter og ydelser grundet efterspørgsel på tværs af landegrænser Principper fra regulering af naturlige monopoler På trods af, at denne opgaves fokus er på privatisering af den danske ældrepleje, er det relevant kort at betragte, hvorvidt statens rolle, i industrier karakteriseret som naturlige monopoler, er overvurderet. Dette kan ses i lyset af, at ældrepleje tidligere udelukkende var en oentlig opgave og et kerneelement i den danske velfærdsstat, hvormed regulering og efterfølgende privatisering er centralt. Vickers og Yarrow (1991), der har bidraget til meget af den nyere litteratur om privatisering, anerkender, at succesfuld privatisering af naturlige monopoler afhænger af statens kapacitet til at indføre regulerende krav. De regulerende krav, der således er nødvendige ved privatisering af naturlige monopoler, bør dermed være både i investorers og forbrugeres interesse, idet eksempelvis kraftig regulering vil modsætte sig hele idéen med privatiseringen, mens svage reguleringsmetoder vil skade forbrugeren grundet klassisk monopolistisk ageren. Der er foretaget mange veldokumenterede studier af forskellige reguleringsmetoder af naturligt monopolistiske bottlenecks, og en egentlig udredelse af disse er uden for opgavens omfang. De mest relevante i forhold til privatiseringsmuligheder i den danske ældrepleje, og dermed i forhold til den overordnede diskussion, er franchising (se Harstad, 1999 og Demsetz, 1968) og parity-pricing 2 (Economidas et al, 1999 og Baumol et al, 1996). Franchising har sine rødder i spilteori, idet private virksomheder konkurrerer på en kontrakt uden at kende de andres bud. I forhold til privatisering af ældrepleje lægger dette sig op ad udbudsmodellen, som vi kommer mere ind på senere, hvor rmaer konkurrerer på lige fod med det oentlige på pris ud fra fastdenerede kvalitetskrav. Parity-pricing omhandler derimod et scenario, hvor monopolisten forbliver i markedet samtidig med, at rivaler indtræder og skaber konkurrence. Hvor klassisk parity-pricing forsøger at prisfastsætte bottleneck-ydelsen lige for alle udbydere og skabe konkurrence på det endelige produkt, kan det i relation til privatisering af ældreplejen ligeledes være relevant. Den mest anvendte privatiseringsmetode i ældreplejen er Godkendelsesmodellen, hvor 2 Omtales også The ecient component-pricing rule 16

22 den oentlige virksomhed forbliver i industrien, men hvor alle private udbydere har mulighed for at indtræde, hvis de kan godkendes efter fastsatte pris og kvalitetskrav Transaktionsomkostningsteori Med The Nature of the Firm forsøgte Ronald Coase (1937) at bygge bro mellem de økonomiske teorier for ressourceallokering: prismekanismen og entreprenør-koordination og herigennem anskueliggøre, hvorfor der overhovedet eksisterer private rmaer. Coase argumenterer for, at der må eksistere omkostninger ved brug af prismekanismen såsom vurdering af relevante priser, kontraktudformning og kvalitetsvurderinger. Ved prismekanismen vil agenter udarbejde kort- eller langsigtede kontrakter for hver forhandling i markedet. I tilfælde af færre transaktionsomkostninger ved langsigtede kontrakter kan der da argumenteres for fornuften i at etablere et rma. Disse transaktionsomkostninger, der er forbundet med konstante forhandlinger i markedet, kan reduceres væsentligt om end en del stadig vil eksistere internt i rmaet. Coase's denition af et rma går ud over det generelle term og kan ses som alle former for organisering eksempelvis en stat. Dette betyder imidlertid ikke, at staten bør producere og varetage alle transaktionsomkostninger ud fra en tankegang om, at staten dermed kan reducere omkostningerne i forhold til markedet. Dette kan vises gennem entreprenørfunktionen. Coase's (1937) idé om entreprenørfunktionen oplister et par begrænsninger i forhold til et rmas størrelse, idet... as rms get larger, there may be decreasing returns to the entrepreneur function, that is, the cost of organizing additional transactions within the rm may rise. Vi kan illustrere dette ud fra klassisk grask fremstilling af long run average cost functions (LRAC). Der kommer således et punkt, hvor de bureaukratiske omkostninger overstiger fordelene ved economies of scale og scope. Stigningen i entreprenørfunktionen kan også skyldes, at entreprenøren ikke formår at udnytte ressourcer ecient grundet organisationens kompleksitet eller diversicerede portfolio (Coase, 1960). Et argument for privatisering af statslige, producerende instanser er dermed at reducere størrelsen af regeringens aktiver baseret på en liberalistisk idé om, at mange regeringer er blevet for store og uoverskuelige grundet unødvendige bureaukratiske lag. Danmark har det højeste oentlige forbrug som andel af BNP i OECD. I 2012 lå dette tal på 28,6 pct. Et studie foretaget af European Central Bank undersøger sammenhængen mellem udgifts- og skattetrykkets størrelse og væksten i BNP. Studiet nder, at en stigning i det oentlige forbrugs andel af BNP på 1 pct. point kan reducere væksten i BNP pr. capita med 0,3 pct. point. En for stor og ineektiv oentlig sektor kan altså 17

23 Figure 3: Entreprenørfunktionen være forbundet med ineektivitet. Restrukturering af regeringens aktiver, gennem privatisering, vil dermed kunne resultere i øget eciens, idet den privatiserede virksomhed vil være nødsaget til at møde transaktionsomkostningerne i markedet (CEPOS, 2008). I forbindelse med privatiseringen af ældrepleje kan en række væsentlige pointer fra transaktionsomkostningsteori inddrages. For det første er der den mulighed, at staten er blevet for stor, hvilket kan hæmme eciens i de oentlige serviceydelser. Privatisering vil således kunne sænke omkostningerne til entreprenørfunktionen. For det andet vil introduktionen til prismekanismen og markedet øge ældresektorens incitament til eciensforbedringer samtidig med, at transaktioner, der er billigere ved outsourcing, ikke længere behøver at foregå i rmaet. Endelig kan introduktionen af prismekanismen i det deregulerede marked relateres til medianvælgerteorien, hvor vi så, at det mere konkurrencefyldte marked bedre kan tilpasse sig varierende efterspørgsel i markedet. Der opstår imidlertid også problemer ved privatisering af ældreplejen, idet der vil være nogle transaktionsomkostninger forbundet med indførelsen af nye kontrakter mellem staten og de private udbydere. I forbindelse med udformningen af kontrakter forbundet med kvalitet og kontrol heraf bør det subjektivt vurderes om transaktionsomkostningerne herved er højere end fordelene ved privatisering. 18

24 3.2.4 X-ineeciens og konkurrence Ifølge Coase spiller diminishing return to management en central rolle for en organisations omfang og brug af markedsmekanisme. Dette kommer til udtryk i ovenstående argument om entreprenørfunktionens stigende natur, samt af nedenstående tankegang:... It may be that as the transactions increase, the entrepreneur fails to place the factors of production in the uses where their value is greatest (Coase, 1937; s. 394). Her foreslås altså, at når en virksomhed vokser, kan det indebære ineektiv allokering af ressourcer. X-eciens opnås, ifølge Leibenstein (1996) ved maksimal udnyttelse af ressourcer i form af ansatte, maskiner og tilgængelig teknologi. X-ineciens opstår ifølge Leibenstein eksempelvis, når en organisation er udsat for mangelende konkurrence. Ældreplejen i Danmark er et centralt element i kernevelfærden og har altid i høj grad været varetaget af den oentlige sektor. Der forekommer altså naturligt en begrænset, tilnærmelsesvis ikke eksisterende, konkurrence. For den oentlige ældrepleje kunne dette betyde, at ledelsens incitament til at producere og agere ecient kan være begrænset. Leibensteins argument er dermed i modstrid med den klassiske economical man (Williamson, 1999), der altid er protmaksimerende. At konkurrencekræfter leder til et højt niveau af eciens og innovation, hersker som en udbredt, dog ikke universel, konsensus blandt økonomer (Stiglitz 2000). Tilstedeværelsen af konkurrence medfører, at virksomheder tvinges til at reducere deres omkostninger imod det laveste punkt på gennemsnitsomkostningskurven, hvilket forbedrer den produktive eciens og dermed i høj grad skaber incitament til at være innovative. Det medfører også, at prisen vil bevæge sig imod marginal-omkostninger, hvilket forbedrer den allokative eciens. Konsekvent betyder dette argument også, at mangel på konkurrence fører til markedsmagt og potentiel udnyttelse af denne. Teorien peger på, at konkurrence skaber eciensforbedringer grundet to eektkategorier, nemlig incitament eekter og informations eekter (Hayek, 1945 og Leibenstein, 1966 set i Shirley & Walsh, 2000). Hvorledes konkurrence skaber incitament hos ledelsen vurderes ud fra ledelsesmæssigt slæk. Grundet separationen mellem ejeskab og kontrol(ledelse) af en virksomhed har ledelsen muligheden for at forfølge mål af egen interesse, ofte maksimering af vækst eller minimering af indsats. Dette står naturligvis i modsætning til ejernes mål om protmaksimering. Winter (1971) præsenterer en model, hvor konkurrence udfylder funktionen som naturlig udvælgelses mekanisme, hvilket resulterer i, at virksomheder, der er ineciente, enten må forbedre sig eller forsvinde. Machlup (1967, set i Shirley & Walsh 2000) argumenterer for, at ledelsesmæssig slæk kun eksisterer i en situa- 19