Id Dokumentnavn Sagsnummer Hændelse

Transkript

1 Indholdsfortegnelse Id Dokumentnavn Sagsnummer Hændelse #0 Notat om tavshedspligt vedrørende oplysninger behandlet A på lukket møde i BR (3) (2) (3)

2 #0 - Notat om tavshedspligt vedrørende oplysninger beha N O T A T FREDERIKSBERGGADE KØBENHAVN K TEL FAX FEBRUAR 2018 REF VURDERINGEN AF OM EN EVALUERINGSRAPPORT BEHANDLET PÅ ET LUKKET DAGSORDENSPUNKT I BYRÅDET KUNNE BEHANDLES SOM FORTROLIG 1. INDLEDNING Vi er blevet anmodet om at vurdere, om det var berettiget, at den af forvaltningen i Frederikssund Kommune udarbejdede evaluering fra januar 2018 af Vinge Centrum projektet kunne behandles som et fortroligt dokument på et lukket dagsordenspunkt på byrådsmødet den 31. januar 2018 (pkt. 36: Redegørelse vedr. Vinge Centrum Lukket punkt). Afsnit 2 indeholder vores vurdering af, om det konkret var berettiget at behandle evalu e- ringsrapporten som fortrolig på det lukkede møde og vores sammenfatning heraf. Afsnit 3 indeholder en gennemgang af det relevante retsgrundlag mv. 2. KUNNE EVALUERINGSRAPPORTEN BEHANDLES SOM FORTROLIG PÅ DET LUKKEDE MØDE OG SAMMENFATNING På baggrund af indholdet af evalueringsrapporten fra januar 2018 sammenholdt med den særlige situation, som Frederikssund Kommune befandt sig i på tidspunktet for behandlingen af rapporten på byrådsmødet den 31. januar 2018 og i vidt omfang fortsat befinder 1

3 sig i er det vores vurdering, at det var berettiget, at forvaltningen besluttede, at evalueringsrapporten skulle behandles på et lukket møde. Vi henviser i den sammenhæng til, at følgende kan udledes af de regler, der regulerer spørgsmålet: Efter kommunestyrelseslovens 10 er det kommunalbestyrelsen, der beslutter, om en sag skal behandles bag lukkede døre. Sager, hvor der indgår oplysninger af betydning for kommunens økonomiske interesser, kan typisk behandles for lukkede døre. Almindelige eksempler på sådanne sager er retssager, som kommunen er eller kan blive involveret i, samt en kommunes køb og salg af fast ejendom og kommunens fremtidige forhandlingsposition i den forbindelse. Spørgsmålet om fortrolighed skal ses i sammenhæng med reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven og den hertil knyttede praksis, der giver mulighed for, at oplysninger holdes fortrolige, hvis det er nødvendigt for at beskytte det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, og i øvrigt hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Hertil kommer, at kommunen i sager, hvor det er særligt påkrævet, at der er tavshedspligt af hensyn til private interesser, vil være pligt til at behandle en sag som et lukket punkt på dagsordenen. I forhold til den konkrete sag indebærer disse regler efter vores vurdering, at kommunen var berettiget til at behandle evalueringsrapporten som fortrolig på det lukkede punkt på dagsordenen allerede fordi: At der på mødet skulle tages højde for og træffes beslutninger om kommunens forhandlingsposition i to konkrete erstatningssager i forhold til Horten Advokatpartnerselskab (Horten) og Bendix Consult ApS (Bendix Consult) vedrørende kompensation som følge af den ydede rådgivning i Vinge Projektet. At hensynet til de private selskaber, der blev forhandlet med, også taler for, at der var og er tale om tavshedsbelagte oplysninger. Det forhold, at Bendix Consult f.eks. var kommet med et detaljeret forligstilbud, der ikke var accepteret af kommunen, må 2 2

4 anses som en forretningsoplysning, som der gælder en klar formodning for kan undtages fra aktindsigt. Reaktionen fra Per Bendix i pressen, hvor han benægtede ove r- hovedet at have givet et forligstilbud til kommunen, understreger i sig selv meget godt, at den skete uberettigede offentliggørelse af oplysninger herom både har været skadelig for kommunens forhandlingsposition og for selskabet. Der verserer forhandlinger bl.a. med Bendix Consult. At kommunen potentielt kan have behov for at forfølge krav i denne sammenhæng, herunder ved at føre retssager herom. At kommunen fortsat har et mål om at udvikle Vinge By, at kommunen har opkøbt arealer til brug herfor, og at kommunen i den forbindelse skal købe og sælge fast ejendom også i forhold til det kommende byudviklingsprojekt, og der må i denne forbindelse være en formodning for, at den fornødne beskyttelse af kommunens forhandlingsposition kan føre til, at en sag skal behandles på et lukket punkt på dagsordenen. Hertil kommer, at når der er tale om et punkt på lukket dagsorden, vil det ikke være et krav efter den kommunale styrelseslov, at de dokumenter, der fremlægges i forbindelse med behandlingen, bearbejdes på en sådan måde, at der f.eks. sker en udskillelse af oplysninger i dokumentet (ekstrahering), således at det delvist kan offentliggøres. Dette ændrer naturligvis ikke på, at der kan anmodes om aktindsigt i dokumenterne fra det lukkede møde og i eventuelle andre oplysninger herfra, hvilket så vil skulle afgøres ud fra de almindelige regler herom. 3. RETSGRUNDLAGET MV. Efter kommunestyrelseslovens 10 er kommunalbestyrelsens møder som udgangspunkt offentlige. Kommunalbestyrelsen kan dog bestemme, at en sag skal behandles for lukkede døre, når dette skønnes nødvendigt på grund af sagens beskaffenhed. Spørgsmålet om, hvorvidt en sag giver grundlag for dørlukning, forhandles for lukkede døre, hvis dette bestemmes af kommunalbestyrelsen eller formanden. De sager, der kan begrunde dørlukning i medfør af 10 er sager, hvor der skal (eller forventes at skulle) behandles fortrolige oplysninger. 3 3

5 I vejledningen Det politiske arbejde i kommunalbestyrelse og udvalg, som er udgivet af Økonomi- og Indenrigsministeriet og Kommunernes Landsforening, er der anført følgende om behandling bag lukkede døre (pkt i vejledningen): Enkelte sager i kommunalbestyrelsen behandles bag lukkede døre. Det vil typisk være tilfældet i sager, der angår personfølsomme eller fortrolige oplysninger (eksempelvis social- eller beskæftigelsessager) eller sager om køb og salg af ejendom, hvor åbenhed sætter kommunen i en dårlig forhandlingssituation. Det er den samlede kommunalbestyrelse, der bestemmer, hvilke sager der skal behandles bag lukkede døre, og der skal være konkrete og tungtvejende grunde hertil. Bestemmelsen i kommunestyrelseslovens 10 vedrører mødeoffentlighed, mens spørgsmålet om offentlighedens adgang til sagsdokumenter, der behandles på et byrådsmøde, bl.a. reguleres i offentlighedsloven. Det er i sig selv ikke afgørende for adgangen til at blive gjort bekendt med sagsdokumenter i medfør af reglerne i offentlighedsloven, at disse har været behandlet for lukkede døre på et byrådsmøde, men de hensyn, som begrundede, at et punkt blev behandlet for lukkede døre, kan efter omstændighederne ligeledes begrunde, at sagsdokumenterne skal behandles som fortrolige, og at de derfor ikke må udleveres til offentli g- heden, herunder i forbindelse med en eventuel anmodning om aktindsigt. Forvaltningslovens 27 indeholder bestemmelser om offentligt ansattes tavshedspligt, der er formuleret på samme måde som kommunens muligheder for at undtage oplysninger fra aktindsigt efter offentlighedslovens Når det skal vurderes, om en oplysning er tavshedsbelagt, vil det derfor også kunne være relevant at se på, om der vil være pligt til at meddele aktindsigt i den pågældende oplysning. Det skal dog samtidig understreges, at der ikke i dette notat tages stilling til, hvordan kommunen skulle forholde sig til en anmodning om aktindsigt i evalueringen fra forvaltningen. Offentlighedsloven indeholder således f.eks. i 30 en bestemmelse, hvorefter oplysninger om private forhold kan være tavshedsbelagte, når dette er særligt påkrævet, og i 33 en bestemmelse, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a.: det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed (bestemmelsens nr. 3), private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (bestemmelsens nr. 5). 4 4

6 Det beror på en konkret vurdering, om retten til aktindsigt i medfør af bestemmelsen må vige for de nævnte væsentlige hensyn til offentlige og private interesser. Det følger af bestemmelsens formulering, at aktindsigt kun kan afslås, hvor der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning. Den nævnte bestemmelse i offentlighedslovens 33, nr. 3, omfatter navnlig situationer, hvor hemmeligholdelse er af væsentlig betydning for at sikre det offentliges forhandlingsposition i forbindelse med indgåelse af kontrakter eller lignende. Folketingets Ombudsmand udtalte i FOB , at Bygningsstyrelsen og Transport- og Bygningsministeriet ikke kunne give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende en ny politiskole i det vestlige Danmark efter bestemmelsen. Ombudsmanden anførte, at det syntes forudsat som betingelse for anvendelse af bestemmelsen, at der i hvert fald som udgangspunkt var tale om en konkret forhandlingssituation, som var indledt, eller som med en vis sandsynlighed måtte forventes. Af udtalelsen kan udledes, at det taler for hemmeligholdelse i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens 33, nr. 3, hvis der er indledt en konkret forhandling, eller hvis der er en vis forventning om, at en sådan forhandling vil blive indledt. I Offentlighedsloven med kommentarer, 2014, s. 576, antages det yderligere, at det ikke kan afvises, at bestemmelsen selv når kontrakten er indgået efter en konkret vurdering kan anvendes til at undtage oplysninger og dokumenter, hvis der er nærliggende fare for, at aktindsigt vil forringe det offentliges fremtidige forhandlingsposition. [vores fremhævning]. Det anføres desuden samme sted, at bestemmelsen også kan anvendes, hvor der skal indgås andre lignende, fremtidige kontrakter, hvis myndigheden har konkretiseret og sandsynliggjort en økonomisk tabsrisiko ved imødekommelse af aktindsigt. Fra praksis kan der også henvises til Folketingets Ombudsmands udtalelse i FOB I denne sag klagede en borger over, at Trafikministeriet havde afslået aktindsigt i dokumenter om Ringsted Sikringsanlæg. Borgeren havde i 1987 indgået en kontrakt med DSB om levering af et sikringsanlæg til Ringsted Station. Til brug ved en retssag, som borgeren havde anlagt mod DSB i anledning af denne levering, bad borgeren om aktindsigt. De dokumenter, som borgeren ønskede aktindsigt i, var udarbejdet af DSB og sendt til "Bernsteinudvalget" til brug for dette udvalgs undersøgelse af bl.a. forholdene omkring Ringsted Sik- 5 5

7 ringsanlæg. Dokumenterne indeholdt DSB's interne vurderinger af de dispositioner, som DSB og borgeren foretog under kontraktforholdets forløb. Ombudsmanden udtalte, at selvom forarbejderne navnlig omtaler økonomiske interesser i forbindelse med kontraktindgåelse, kunne det ikke antages, at der gælder særlige begrænsninger i arten af de økonomiske interesser, som kan begrunde undtagelse fra aktindsigt. Ombudsmanden fandt således, at også økonomiske interesser, som knytter sig til perioden efter kontraktindgåelsen, dvs. under selve kontraktforløbet, ved kontraktforholdets ophør og under eventuelle retssager som følge af kontraktforholdet, efter deres art kan begrunde undtagelse fra aktindsigt. Ombudsmanden udtalte endvidere, at en nærmere bedømmelse af den konkrete væsentlighed af DSB's interesse i at nægte aktindsigt foru d- satte indgående kendskab til den verserende retssag. Et sådant kendskab havde ombudsmanden ikke nogen mulighed for at få. Ombudsmanden udtalte, at han under disse omstændigheder og efter en gennemgang af de pågældende dokumenter ikke havde tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Trafikministeriets afslag på aktindsigt. Bestemmelsen i offentlighedslovens 33, nr. 5, er en opsamlingsbestemmelse, der giver hjemmel til at nægte at give aktindsigt i tilfælde, hvor væsentlige hensyn til beskyttelse af andre offentlige eller private interesser gør det nødvendigt at undtage oplysninger fra aktindsigt. Bestemmelsen, der har et snævert anvendelsesområde, antages bl.a. under visse omstæ n- digheder at kunne finde anvendelse i forbindelse med undersøgelser af forskellige dele af den offentlige forvaltning, der finder sted med henblik på en nærmere analyse af de interne forhold i myndigheden, jf. herved Offentlighedsloven med kommentarer, 2014, s. 605, hvor der som eksempel henvises til Indenrigsministeriets afgørelse i L.A Sagen vedrørte et spørgsmål om, hvorvidt en del af en rapport om den overordnede politiske og administrative organisation i Nyborg Kommune, der var udarbejdet til kommunen af et pr i- vat konsulentfirma, kunne undtages fra aktindsigt i medfør af opsamlingsbestemmelsen. Indenrigsministeriet ville ikke udelukke, at hensynet til at forebygge meget alvorlig uro i kommunens administration i de enkelte tilfælde ville kunne være en sådan offentlig interesse, som kunne beskyttes efter bestemmelsen. I den konkrete sag var der imidlertid ikke oplysninger om forventede skadevirkninger af offentliggørelse af bilagene, der indebar, at bilagene kunne hemmeligholdes. Fortrolige oplysninger, herunder fortrolige sagsdokumenter, der behandles for lukkede døre, og som er omfattet af forvaltningslovens regler om tavshedspligt, kan ikke udleveres til offentligheden. Efter forvaltningslovens 27, stk. 1 og 4, sammenholdt med straffelovens 152 og 152 c-152 f, har den, der virker inden for den offentlige forvaltning, tavsheds- 6 6

8 pligt, med hensyn til oplysninger, som det er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til bl.a. det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed (bestemmelsens nr. 3) eller private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (bestemmelsens nr. 5). I den ovennævnte vejledning fra Økonomi- og Indenrigsministeriet og Kommunernes Landsforening er der bl.a. anført følgende om tavshedspligt på side 23: Hvornår en oplysning er fortrolig og dermed underlagt tavshedspligt, afhænger af oplysningens karakter og i nogle tilfælde en konkret vurdering. Der er en række forhold, der kan føre til, at en oplysning betragtes som fortrolig: Når kommunen fører forhandlinger om køb og salg, skal modparten ikke kunne se kommunalbestyrelsen i kortene, da oplysningerne ville svække kommunens forhandlingssituation. Det samme gælder kommunens modpart i en retssag. I nogle tilfælde vil der være tavshedspligt om planlægningsoplysninger. Det vil typisk være i tilfælde, hvor man risikerer, at nogen vil udnytte viden om kommunens planer til at presse prisen op. I vejledningen anføres der endvidere følgende om tavshedsbelagte oplysninger på side 58:... Uden for de tilfælde, hvor det direkte fremgår af lov eller anden gyldig bestemmelse, at en oplysning er fortrolig, vil det således bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, om en oplysning er at anse for fortrolig og således er undergivet tavshedspligt. Det er ikke muligt at give nogen udtømmende opregning af, hvilke hensyn og interesser der kan medføre, at en oplysning vil være undergivet tavshedspligt. I henhold til forvaltningslovens 27, stk. 1, er det dog navnlig hensynet til følgende interesser, der kan bevirke, at en oplysning er undergivet tavshedspligt: 7 7

9 - det offentliges økonomiske interesser, f.eks. hemmeligholdelse af det offentliges fremstillings- og forretningsmetoder, besiddelse af teknisk- og forretningsmæssigt know-how, det offentliges indgåelse af kontraktforhold samt deltagelse i forhandlinger m.v. København, den 6. februar 2018 Anders Valentiner-Branth 8 8