Aktindsigt i kontrakt. Statsforvaltningens brev til en journalist. Henvendelse vedrørende afgørelse om aktindsigt

Transkript

1 Aktindsigt i kontrakt Statsforvaltningens brev til en journalist Dato: Henvendelse vedrørende afgørelse om aktindsigt Dagbladet Ringkøbing-Skjern har ved af 30. september 2015 rettet henvendelse til Statsforvaltningen vedrørende Ringkøbing-Skjern Kommunes afgørelse af 28. september 2015 om afslag på aktindsigt i den mellem kommunen og virksomheden X.X. Ltd. indgåede kontrakt. På Statsforvaltningens foranledning har Ringkøbing-Skjern Kommune revurderet afgørelsen den 5. oktober Kommunen har fastholdt afgørelsen, der herefter er indbragt for Statsforvaltningen. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Ringkøbing-Skjern Kommune ikke med den anførte begrundelse er berettiget til at meddele afslag på aktindsigt i kommunens kontrakt med X.X. Ltd. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Torsten Pedersen Telefon: EAN-Nr skriv til os via borger.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Statsforvaltningen har henholdsvis den 18. august og den 21. september 2015 udtalt, at en offentliggørelse af Ringkøbing-Skjern Kommunes budget for kommunens arrangement med Al Gore og Hans Blix ikke vil vise så meget om virksomhedens generelle drifts- eller forretningsforhold, at det vil indebære en nærliggende risiko for, at virksomheden af konkurrencemæssige grunde påføres økonomisk skade af nogen betydning. Den 24. september 2015 har Dagbladet Ringkøbing-Skjern anmodet om aktindsigt i kontrakten indgået mellem kommunen og X.X. Ltd. 1

2 Den 28. september 2015 har Ringkøbing-Skjern Kommune meddelt afslag på aktindsigt i kontrakten med følgende begrundelse: Statsforvaltningen, Tilsynet har den 21. september 2015 truffet afgørelse om, at Ringkøbing-Skjern kommune skal offentliggøre vederlaget til Al Gore som er nævnt i kontrakten. Ved afgørelsen har Tilsynet ikke taget stilling til offentliggørelse af kontrakten. Dette har Tilsynet oplyst ved en telefonisk henvendelse fra Ringkøbing- Skjern Kommune den 25. september X.X. Ltd har overfor Kommunen oplyst, at virksomheden vil lide et økonomisk tab som følge af en eventuel offentliggørelse af oplysningerne i sagen. X.X. Ltd har anført følgende: X.X. Ltd. repræsenterer en række prominente udenlandske foredragsholdere for hvem tavshedspligt om deres økonomiske forhold er af afgørende betydning. Det er derfor afgørende for bureauets troværdighed og mulighed for at fastholde repræsentationen af de omhandlede foredragsholdere, at oplysninger om deres honorarer behandles fortroligt. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk for den virksomhed, oplysningerne angår, jf. Offentlighedsloven 30, nr. 2. Hvorvidt væsentlighedsbetingelsen er opfyldt bør for det første fastlægges ud fra en række objektive forretningsmæssige overvejelser med afgørende vægt på branchekutymer og sædvaner. X.X. agerer i sin kapacitet af administrator for en række internationale foredragsholdere på et marked, som bl.a. er stærkt præget af individuelle forhandlinger af honorarer. Tredjemands adgang til sådanne oplysninger vil eksponere X.X.s forretningsstruktur, herunder prismodeller -og sammensætninger, bureauets forhandlingsmæssige bundmargin samt økonomiske modstandsdygtighed. Da klienternes honorar er individuelt forhandlet, vil der ligeledes være nærliggende risiko for, at konkurrerende bureauer anvender oplysningerne til at spekulere i og beregne X.X.s smertegrænse. Det fremgår af den kommenterede offentlighedslov (Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2014) side 529 og 530, at der i de specielle bemærkninger til 30 stk. 1, nr. 2, er anført, at der i forhold til oplysninger omfattet af bestemmelsen vil gælde en klar formodning for, at udlevering af oplysningerne vil indebære en nærliggende risiko for, at virksomheden eller den person, oplysningerne angår, vil lide skade af (nogen) betydning. Ringkøbing-Skjern Kommune giver hermed afslag på aktindsigt i kontrakten med den ovenfor angivne begrundelse, jf. offentlighedslovens 30 stk. 1, nr. 2. Ringkøbing-Skjern Kommune finder ikke, at der er passager i kontrakten der kan gives aktindsigt i efter bestemmelsen i offentlighedslovens 34 om aktindsigt i en del af et dokument, da de forskellige elementer i kontrakten alle vurderes at indgå i det forretningsmæssige koncept som netop søges beskyttet i henhold til offentlighedslovens 30 stk. 1, nr. 2. Vederlagets størrelse er allerede oplyst. I henhold til offentlighedslovens 14 er der mulighed for at give aktindsigt i videre omfang, end hvad der følger af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven, herunder 30 stk. 1 nr. 2. Ringkøbing-Skjern Kommune finder ikke grundlag for at give meraktindsigt, jf. begrundelserne i øvrigt for at give afslag på aktindsigt. 2

3 Som nævnt ovenfor har Dagbladet Ringkøbing-Skjern den 30. september 2015 anmodet om, at afgørelsen indbringes for Statsforvaltningen. Ringkøbing-Skjern Kommune har den 5. oktober 2015 fastholdt afslaget under henvisning til den ovennævnte begrundelse i afgørelsen af 28. september Statsforvaltningen har gennemgået Ringkøbing-Skjern Kommunes kontrakt med X.X. Ltd. Kontrakten indeholder blandt andet oplysninger om kontaktparternes identitet og forpligtelser, herunder vilkår vedrørende betaling, offentlige medier, ophævelse, fortrolighed, lovvalg og tvistløsning. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Det tilsyn, som Statsforvaltningen udøver overfor en kommune, er et retlig tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Statsforvaltningen kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der følger af den offentlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Retsgrundlaget Offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013) finder efter lovens 2 anvendelse på al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning. Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1, og stk. 2, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i 19-35, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Følgende fremgår af offentlighedslovens 30, nr. 2: 30. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om [ ] 2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at anmodningen ikke imødekommes. I de specielle bemærkninger til 30, nr. 2, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen fremgår blandt andet: Bestemmelsen i nr. 2 er enslydende med den gældende lovs 12, stk. 1, nr. 2. 3

4 Bestemmelsen forudsætter i modsætning til nr. 1 at forvaltningsmyndigheden foretager en konkret vurdering, der falder i to led. Myndigheden skal først tage stilling til, hvorvidt der er tale om oplysninger vedrørende forretningsforhold m.v. Er det tilfældet, skal myndigheden dernæst foretage en vurdering af, om aktindsigt i disse oplysninger må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der typisk af konkurrencemæssige grunde påføres den pågældende person eller virksomhed navnlig økonomisk skade af nogen betydning. Der vil i forhold til oplysninger, der er omfattet af nr. 2, gælde en klar formodning for, at udlevering af oplysningerne vil indebære en nærliggende risiko for, at virksomheden eller den person, oplysningerne angår, vil lide skade af betydning. Forvaltningsmyndighederne bør dog som hidtil indhente en udtalelse fra den, oplysningerne angår, for at få belyst risikoen for, at en udlevering af oplysninger om forretningsforhold m.v. vil medføre den nævnte risiko for økonomisk skade. I Justitsministeriets betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 706, er det oplyst, at bestemmelsen tilsigter at undtage oplysninger om konkurrencerelaterede erhvervsforhold fra retten til aktindsigt, og at beskyttelsesinteressen således er erhvervsmæssige interesser. Det er endvidere anført: Det er ikke præciseret i forarbejderne, hvad der skal forstås ved det nævnte udtryk, og efter kommissionens opfattelse er det heller ikke muligt udtømmende eller blot nogenlunde dækkende at fastlægge, hvilke oplysninger der skal være omfattet af udtrykket. Som eksempler på sådanne oplysninger kan dog bl.a. nævnes oplysninger om produktionsmetoder, produktionsforhold, forretningsforbindelser, kundelister, forretningsbetingelser, kontraktsvilkår, forretningsmæssige strategier og markedsføringstiltag. Endvidere kan nævnes oplysninger om etableringsomkostninger, driftsomkostninger, salgsomkostninger samt oplysninger om virksomhedens regnskaber og økonomiske forhold i øvrigt, herunder dens skattemæssige situation. I ovennævnte betænkning, side 652, er det videre anført, at bestemmelsen i den dagældende offentlighedslovs 12, stk. 1, nr. 2, blandt andet har været anvendt i sager, hvor offentlige myndigheder indgår kontrakter med private virksomheder, og hvor der søges aktindsigt hos myndigheden i oplysninger om det pågældende kontraktforhold. Vedrørende betingelsen om, at myndigheden foretager en konkret vurdering af eventuel risiko for økonomisk skade, er det i betænkningen, side 653, anført: Kravet om, at risikoen for skade skal være nærliggende, indebærer, at myndigheden må foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om. Det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes. Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet... I offentlighed i forvaltningen af Jon Andersen, 1. udgave, 2013, side 271, er følgende anført om fortolkningen af formodningsreglen i lovbemærkningerne: 4

5 Det er ikke ganske klart, hvad denne bemærkning sigter til. Hvis ikke kravet i 30, nr. 2, om risiko for økonomisk skadevirkning skal udvandes helt, må bemærkningen fortolkes således, at der sigtes til de bevismæssige forhold; at der gælder en bevismæssig formodning for, at de konkrete og individuelle skadevirkninger, virksomheden påberåber sig, risikerer at indtræde, hvis der gives aktindsigt. Hvis denne fortolkning følges, gælder formodningen ikke i de tilfælde, hvor virksomheden ikke peger på konkrete skadevirkninger af, at der gives aktindsigt i oplysningerne. I Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side 530, er følgende blandt andet anført om fortolkningen af formodningsreglen: Det må antages, at reglen skal ses i sammenhæng med, at myndigheden, der skal foretage den endelige skadesvurdering, typisk ikke vil have de nødvendige forudsætninger for at vurdere, om en udlevering af oplysningerne om drifts- eller forretningsmæssige forhold mv. omfattet af 30, nr. 2, rent faktisk vil påføre den pågældende virksomhed økonomisk skade. Derfor anføres det også i de specielle bemærkninger til 30, nr. 2, jf. pkt. 8 nedenfor, at myndigheden bør indhente en udtalelse fra vedkommende virksomhed mv. I de tilfælde, hvor virksomheden giver udtryk for, at en udlevering vil påføre konkrete skadevirkninger for virksomhedens økonomi, og begrunder dette, må formodningsreglen indebære, at myndigheden normalt ikke behøver yderligere dokumentation for, at betingelserne for at begrænse aktindsigten efter 30, nr. 2, er opfyldt. [ ] Det skal dog samtidig bemærkes, at formodningsreglen ikke ændrer ved, at myndigheden (for en principiel betragtning) fortsat skal foretage en konkret vurdering af om udleveringen vil indebære en nærliggende risiko for, at der påføres virksomheden navnlig et økonomisk tab af nogen betydning, jf. også de specielle bemærkninger til 30, nr. 2. Kravet om den konkrete vurdering indebærer, at en generel gengivelse af hensynet til konkurrencemæssige forhold på det pågældende område, den blotte gengivelse af bestemmelsens ordlyd, jf. FOB 2001, side 281, eller en generel vurdering af risikoen for tab, jf. f.eks. FOB 2007, side 315, ikke i sig selv er nok til at meddele afslag på aktindsigt. Det må formentlig kræves, at myndigheden navnlig i lyset af virksomhedens udtalelse og i tvivlstilfælde i lyset af forretningsoplysningernes karakter sammenholdt med bl.a. konkurrencesituationen på det pågældende område konkret vurderer (eller angiver) hvilke økonomiske skadevirkninger der vil indtræde, jf. princippet i FOB 1997, side 105. At en myndighed konkret skal angive, hvilke økonomiske skadevirkninger, der vil indtræde som følge af aktindsigt, fremgår desuden af Folketingets Ombudsmands udtalelse af 13. juni 2014 i FOB I denne sag havde Finansministeriet givet afslag på aktindsigt i et dokument vedrørende den danske stats salg af aktier i DONG Energy A/S. I afgørelsen havde ministeriet ikke konkret anført, hvori det påståede økonomiske tab for DONG Energy A/S bestod, og hvordan det ville indtræde som følgevirkning af, at anmodningen om aktindsigt blev imødekommet. Ministeriet havde desuden ikke indhentet en udtalelse fra virksomheden, der kunne belyse den skadevirkning, ministeriet sigtede til. Da ministeriet i øvrigt ikke havde forholdt sig til vigtige oplysninger i sagen, var det Ombudsmandens samlede opfattelse, at betingelserne for at undtage oplysninger efter 30, nr. 2, ikke var opfyldt. Dette galt uanset formodningsreglen. 5

6 Hvis et dokument undtages efter offentlighedslovens 30, nr. 2, skal myndigheden vurdere, om der kan meddeles delvis aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Dette følger af offentlighedslovens 34, som har følgende ordlyd: 34. Hvis de hensyn, der er nævnt i 30-33, kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der meddeles aktindsigt i dokumentets øvrige indhold. Det gælder dog ikke, hvis 1) det vil medføre en prisgivelse af det eller de hensyn, der er nævnt i 30-33, 2) det vil indebære, at der gives en klart vildledende information, eller 3) det resterende indhold i dokumentet ikke har et forståeligt eller sammenhængende meningsindhold. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen er enig med Ringkøbing-Skjern Kommune i, at den omhandlede kontrakt indeholder oplysninger om X.X.s Ltd. s drifts- og forretningsforhold, der er omfattet af offentlighedslovens 30, nr. 2. At oplysningerne efter deres karakter er omfattet af offentlighedslovens 30, nr. 2 er dog ikke tilstrækkeligt til, at denne undtagelsesbestemmelse kan finde anvendelse. Som anført kræves det yderligere efter bestemmelsen, at det er af væsentlig økonomisk betydning for den virksomhed, oplysningerne angår, at de undtagne oplysninger ikke offentliggøres. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Ringkøbing-Skjern Kommune ikke med den anførte begrundelse er berettiget til at meddele afslag på aktindsigt i kommunens kontrakt med X.X. Ltd. Ringkøbing-Skjern Kommune har som begrundelse for at undtage hele kontrakten henvist til den samme udtalelse fra X.X. Ltd, som kommunen henviste til i afgørelsen af 28. august 2015 om afslag på aktindsigt i budgettet for kommunens arrangement. Statsforvaltningen har forstået udtalelsen fra X.X. Ltd. således, at det er en offentliggørelse af oplysninger, der vedrører forhandlinger af de honorarer virksomheden skal betale til de foredragsholdere, som de agerer som administrator for, der vil eksponere virksomhedens forretningsstruktur, herunder prismodeller- og sammensætninger, bureauets forhandlingsmæssige bundmargin samt økonomiske modstandsdygtighed. X.X. Ltd. har videre anført, at da klienternes honorarer er individuelt forhandlet, vil der ligeledes være nærliggende risiko for, at konkurrerende bureauer anvender oplysningerne til at spekulere i og beregne X.X.s smertegrænse. Efter Statsforvaltningens opfattelse indeholder udtalelsen fra X.X. Ltd. ikke en redegørelse for, hvilke økonomiske skadevirkninger det vil have for virksomheden, hvis der meddeles aktindsigt i de enkelte kontraktvilkår, f.eks. kontraktens bestemmelser om offentlige medier, fortrolighed, lovvalg og tvistløsning. Hertil kommer, at Statsforvaltningen, henset til oplysningerne i kommunens afgørelse af 28. september 2015, har forstået, at kommunen har meddelt aktindsigt i honoraret til Al Gore. På den baggrund er det Statsforvaltningens opfattelse, at udtalelsen fra X.X. Ltd. og dermed begrundelsen for Ringkøbing-Skjern Kommunes afgørelse om afslag på 6

7 aktindsigt i kontrakten som helhed ikke indeholder en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger det vil have for virksomheden, hvis kontraktens bestemmelser om offentlige medier, fortrolighed, lovvalg og tvistløsning m.v. offentliggøres. Statsforvaltningen skal derfor anmode Ringkøbing-Skjern Kommune om at genoptage sagens behandling og tage fornyet stilling til anmodningen om aktindsigt i den omhandlede kontrakt. Statsforvaltningen har ikke herved taget stilling til, om Ringkøbing-Skjern Kommune med en mere udførlig begrundelse kan undtage kontrakten i sin helhed eller enkelte oplysninger i kontrakten fra aktindsigt efter offentlighedslovens 30, nr. 2. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Ringkøbing-Skjern Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Torsten Pedersen 7