Flygtningenævnet efter Udlændingepakken (2002)

Transkript

1 Flygtningenævnet efter Udlændingepakken (2002) Følgerne for den gode asylsagsbehandling Samfundsvidenskabelig basisstudium 3. semester, december 2009 Benjamin Schwarz, Christian Casper Hofma, Karen-Elise Hansen, Kenneth Tønnes Hansen, Louise Nøhr og Morten Anders Heltoft, Samfundsvidenskabelig basisstudium, Roskilde Universitet Vejleder: Anette Bilfeldt

2 1. Indledning Problemfelt Genstandsfeltets aktualitet Indsnævring af genstandsfeltet; Fokus på Flygtningenævnet Asylansøgeren som særligt udsat Udlændingepakken Problemstillinger Antagelser Problemformulering Arbejdsspørgsmål Læsevejledning Roadmap Metode Metodeafgrænsning Fravalg af case-studiet Fravalg af diskursanalyse Fravalg af analyse af Flygtningenævnet som konstruktion Videnskabsteori Kritisk teori og projektets normativitet Empirivalg Interviewmetode Kildekritik - interview Teorivalg Kildekritik - teorivalg Analyseniveau Fagdimension Redegørelse Internationale konventioner ift. flygtningespørgsmålet Verdenserklæringen FN s flygtningekonvention Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel Udlændingepakken Baggrund, overordnet argumentation og lovforslag Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet Ændring til B-status Effektivisering af sagsbehandlingen - Ændring af Flygtningenævnets sammensætning Høringssvar og den politiske debat Overgangen fra de facto flygtningebegrebet til B-status Høringssvar Den politiske debat Ændringen af Flygtningenævnets sammensætning Høringssvar Den politiske debat Vedtagelse af loven Interviews Høring på Christiansborg Artikel: Flygtningenævnets status under lup Analysedel Teori: Universalisme og partikularisme Universalisme

3 4.1.2 Partikularisme Analyse: Udlændingepakkens forankring i konventionerne Partikularisme og universalisme i folketingsdebatten Partikularisme og universalisme i lovgivningen Udlændingepakken i forhold til konventionerne Analysedel Teori: Habermas teori om system og livsverden Kort oprids af Jürgen Habermas teori om system og livsverden Livsverden-begrebet Systemets relation til livsverden Systemets afkobling fra livsverden Rationaliseringen af livsverden Koloniseringstesen Sammenfatning Definition af den gode asylsagsbehandling Vores normative udgangspunkt med henblik på Peter Høilund og Søren Juul Den gode asylsagsbehandling på makro-niveau Den gode asylsagsbehandling på meso-niveau Den gode asylsagsbehandling på mikro-niveau Peter Høilunds bioret -begreb i parallel til den gode asylsagsbehandling Sammenfatning af vores normative idé om den gode asylsagsbehandling Analyse: Jürgen Habermas og den gode asylsagsbehandling Forklaring af Flygtningenævnet som system Fra de facto til B-status Bevismateriale efter B-status Praksis efter B-status Gråzoner og vilkårligheder Delkonklusion Fra fem til tre medlemmer Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets tidligere rolle i Flygtningenævnet Regeringens inhabilitetsargument Flygtningenævnets autonomi Delkonklusion Sammenspillet mellem følgerne af de to ændringer Tab af ekspertise Det ikke-autonome nævn Fra tilstrækkelig bevismateriale og Benefit of the doubt til fokus på troværdighed Delkonklusion Diskussion Honneths anerkendelsesteori Opsummering/afslutning Diskussion Konklusion Perspektivering Asylpolitikkens relation til globalisering Oppositionspartiernes asyl- og udlændingepolitik Statistik og den signalpolitiske værdi Problematikker i Flygtningenævnet uden relation til Udlændingepakken Litteraturliste Bøger:

4 9.2 Lovdokumenter: Artikler: Internetsider: Interviews:

5 1. Indledning Vi vil i dette projekt beskæftige os med Udlændingepakken (2002) ved at undersøge, hvorledes disse ændringer skaber følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Med Udlændingepakken undersøger vi specifikt to ændringer, der har relevans for Flygtningenævnets asylsagsbehandling; henholdsvis afskaffelsen af de facto-begrebet til B-status samt ændringen af nævnssammensætningen fra fem til tre medlemmer. Vi vil yderligere beskæftige os med Udlændingepakkens politiske fundering i forhold til de internationale konventioner for at undersøge, hvorledes problematikkerne, i forbindelse til Udlændingepakken, i sidste ende har betydning for asylansøgernes retslige behandling i Flygtningenævnet. 5

6 1.2 Problemfelt Vi vil i dette afsnit redegøre for vores erkendelsesproces. Denne sammenfatter, hvorfor vi har valgt dette emne og hvilke overvejelser, vi har været igennem i løbet af projektskrivningen, før vi nåede frem til vores endelige genstandsfelt og problemformulering Genstandsfeltets aktualitet Vi er, som samfundsborgere, alle vokset op med et massivt politisk fokus på udlændingedebatten - dette især gennem medierne. Det interessante ved denne debat er, at det i sidste ende drejer sig om synet på og behandlingen af mennesker i vores samfund. I forbindelse med folketingsvalget (2001) fandt 50 % af vælgerne netop, at flygtninge- og udlændingeområdet var det mest centrale emne (Gallup, 2001). Selve diskussionen bygger på en række forståelser af konsekvenser for det danske samfund, som for eksempel kom til udtryk i 1998, hvorved Socialdemokratiet udtalte, at...danmark er ikke - og skal ikke blive et multietnisk samfund. Vi kræver, at mennesker, der kommer til Danmark, har respekt for vores kultur og værdier. (Cepos, 2008, p. 3). Udlændingedebatten handler på den ene side om ønsket om danske værdiers beståen samt om en bekymring for de økonomiske og sociale problemer, som indvandring kan medføre. Dette kom også til udtryk i forbindelse med den nuværende regerings udlændingeudspil med Udlændingepakken (2002), hvor et af hensynene var, at: Antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses, og der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse. (Indenrigsministeriet & Udlændingeservice, 2003a, p. 28) Det er altså denne aktualitet, som vi mener, at vores projekt knytter sig til Indsnævring af genstandsfeltet; Fokus på Flygtningenævnet Vi vil i dette afsnit beskrive, hvorfor vi har valgt at beskæftige os med instansen, Flygtningenævnet. Allerede inden gruppedannelsen havde gruppemedlemmet, Benjamin Schwarz, talt med sin far, Finn Schwarz, der tidligere har fungeret som asylsagsadvokat i Flygtningenævnet. Her beskrev han en række problematikker i forbindelse med selve asylsagsbehandlingen. Resten af gruppen blev samtidig introduceret til emnet igennem 6

7 de, på daværende tidspunkt, aktuelle begivenhederne i Brorsons Kirke. I forlængelse af denne debat blev det danske asylsystem taget op til diskussion, herunder Flygtningenævnets rolle i dette. På trods af Brorsons Kirke-episodens aktualitet har der dog aldrig foreligget et ønske om at behandle dette, da vi finder, at begivenheder i højere grad kan opfattes et symbol på den nuværende asyl- og udlændingedebat. Vi finder det mere relevant at undersøge de givne strukturer, som skaber disse episoder. Vi fik tidligt i forløbet arrangeret et mere opklarende møde med tidligere flygtningnævnsadvokat, Finn Schwarz. I interviewet kortlagde han den danske asylproces, dets funktioner samt eventuelle problematikker, der er indlejret i asylprocessen. Han gjorde det klart, at mange af de sager der føres i Flygtningenævnet bærer præg af tilfældigheder / vilkårligheder (Bilag 3, p. 2). Ifølge Schwarz indebærer vilkårlighederne eksempelvis dårlige oversættelser af tolke, ansøgerens psykiske tilstand den pågældende dag med videre. Det vil sige, at der altså optræder en række vilkårligheder, der omhandler menneskelige fejl, der (principielt) er umulige at ændre på. Med troværdighed mener Schwarz, at der bliver lagt vægt på, hvorvidt der er overensstemmelse i asylansøgerens redegørelser og forklaringer hos myndighederne i asylprocessen (politi, Udlændingeservice og eventuelt Flygtningenævnet, jf. Bilag 1). Kort sagt fremlagde Schwarz en række problematiske aspekter for gruppen, som vi herefter tog op og reflekterede over. Disse problematikker så vi især interessante, fordi Flygtningenævnet er den sidste instans i asylprocessen, hvorved denne i sidste ende afgør, hvorvidt der skal tildeles asyl. Samtidig er Flygtningenævnets rolle flere gange blevet diskuteret og dets sammensætning ændret. I 2002 gennemførte den nuværende regering en større ændring af udlændingeloven, herunder Flygtningenævnets sammensætning og dets afgørelsesgrundlag. Hensynet i denne var, som nævnt, blandt andet en reducering af antallet af udlændinge. Det er disse ændringer, som vi ser som værende gennemgribende for de vilkår, som Flygtningenævnet i dag er underlagt, og som vi derfor finder relevante at undersøge videre. 7

8 1.2.3 Asylansøgeren som særligt udsat Asylansøgere kan betragtes som en særligt udsat gruppe i samfundet, da de hverken hører til i deres hjemland eller til det land og samfund, de forsøger tilflugt i. Oftest har asylansøgeren psykiske og fysiske men som følge af det, de tidligere har været igennem og hermed flygter fra. De har hermed et betragteligt ønske om asyl og tillige en stor bekymring for afslag og dermed en tilbagevendelse til en potentiel farlig situation med straf, tortur eller mord til følge. Disse prekære omstændigheder medfører, at asylsagsbehandlingens kvalitet bliver af enorm betydning for asylansøgeren, hvilket betyder at sagsbehandlingen kræver optimale rammer. Asylansøgerens ret til en god behandling skal derfor indeholde så få udslagsgivende vilkårligheder som overhovedet muligt. Finn Schwarz taler, som sagt, om vilkårligheder i netop asylsagsbehandlingen. Disse angår menneskelige fejl eller vilkår. Samtidig antager vi, at de nye tiltag eller forandringer, af asylsagsbehandlingens rammer i Flygtningenævnet, må tilføre nye vilkårligheder i asylsagsbehandlingen. Dermed skabes nogen ikke-menneskelige men derimod strukturelle vilkårligheder, som hermed ikke er ligeså permanente som menneskelige vilkårligheder. Vi vil senere skelne mellem disse to typer af vilkårligheder, henholdsvis de menneskelige vilkårligheder og de strukturelle vilkårligheder. Vilkårligheder bliver netop taget op af Søren Juul og Peter Høilund (teoretikere, som vi senere anvender), der forklarer retssikkerhed som ( ) beskyttelse af borgerne mod overgreb og vilkårlighed fra myndighedernes side. (Høilund & Juul, 2005, p. 89). Ud fra dette citat kan man påpege vigtigheden af sagsbehandlingers vilkår og dets vilkårligheder hermed især i forhold til den mere prekære størrelse, som asylsagsbehandlingen har, i forhold til sikring af asylansøgerens retssikkerhed i deres retslige behandling. Vi finder en interesse for Udlændingepakkens ændringer og hensigter, og hvordan disse antagelsesvist skaber følger for sagsbehandlingen i Flygtningenævnet, da asylsagsbehandlingen i forvejen er et komplekst, problematisk og ømfindtligt område. 8

9 1.2.4 Udlændingepakken 2002 Vi tager udgangspunkt i Udlændingepakken, fordi denne er definerende for kriterierne for asyl i Flygtningenævnet. Med Udlændingepakken kan vi naturligt afgrænse vores interesse for asylsagsbehandlingen og -processen i Flygtningenævnet i henhold til to konkrete ændringer, som selv har vakt megen politisk debat. Disse, og eventuelle problematikker deri, blev uddybet af de eksperter og aktører, vi interviewede. Det kan i denne forbindelse anføres, at interviewpersonerne har spillet en essentiel rolle i afgrænsningen og vinklingen af projektets problematikker og fokus. Desuden har de bragt diverse argumenter og synspunkt i spil. Af de ændringer i Udlændingepakken, som vi tager op, er dels ændringen af kriterierne for asyl gennem overgangen fra de facto til B-status samt selve Flygtningenævnets sammensætning af medlemmer og hermed kompetencer, hvorved Udenrigsministeriet og Dansk Flygtningehjælp (en organisation kendt for sin humanitære linje) mistede deres repræsentation i nævnet Problemstillinger Det problematiske i denne sammenhæng opstår, hvis de to, førnævnte ændringer medfører negative følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Ændringen af nævnssammensætningen kan man anse for at være problematisk, hvis nævnet, uden de to nævnsmedlemmer og deres ekspertise, mangler væsentlige oplysninger i sagsbehandlingen, der kan medvirke til en forringet afgørelse af sagen og dermed en forringet retslig behandling af asylansøgeren. Samtidig medfører ændringen, af de facto til B-status, skærpede krav for tildeling af asyl. Vi finder det derfor problematisk, at regeringen og Dansk Folkeparti på den ene side skærper kravene for opnåelse af asyl og samtidig fjerner to nævnsmedlemmer med (særpræget) ekspertise. Vi finder det altså problematisk, hvis ændringerne skaber negative, dialektiske følger for asylsagsbehandlingen. Vi har i projektarbejdet fået kendskab til en række andre problemstillinger, som ligeså omhandler asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, og som ligeledes kunne være relevante at undersøge videre. Vi har dog valgt at beskæftige os med Udlændingepakken både fordi denne, af interviewpersoner og i den politiske debat, artikler og bøger med videre, anses som værende essentiel for rammerne for den 9

10 nuværende asylsagsbehandling i Flygtningenævnet, og da vi reelt tidsmæssigt kan overskue at tage fat på dennes følger Antagelser Vi har løbende arbejdet med flere antagelser, som vi, i sidste ende i konklusionen, vil tage op. Vi har for det første den antagelse, at Udlændingepakken skaber reelle følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Desuden mener vi, at Udlændingepakken skaber komplikationer i forhold til en optimal asylsagsbehandling, da man fra politisk side ønskede reducering af antallet af udlændinge til Danmark. I den forbindelse kan disse komplikationer også ses i forhold til ændringen af Flygtningenævnets ellers brede sammensætning, fordi man da fjernede to medlemmer, herunder Dansk Flygtningehjælp, som er kendt for sin humanitære og folkelige linje. Vi er altså bekymrede for, hvorvidt asylansøgeren får en retfærdig asylsagsbehandling i Flygtningenævnet. Vi har en antagelse om, at Udlændingepakken skærper kravene for asyl i praksis, hvorved asylansøgeren nu i højere grad skal være konkret og individuelt forfulgt end tidligere. Vi har den antagelse, at det hermed også er sværere at skaffe bevismateriale til at understøtte, at den enkelte er særlig individuelt udsat. Dermed antager vi, at den mindre brede sammensætning i Flygtningenævnet nødvendigvis vil få sværere ved at frembringe de nødvendige oplysninger. Vi antager altså, at der, med Udlændingepakken, opstår nogle konkrete strukturelle vilkårligheder, som påvirker Flygtningenævnets rammer negativt og dermed forværrer sagsbehandlingen for den enkelte asylansøger. 1.3 Problemformulering På baggrund af ovenstående er vi kommet frem til følgende problemformulering: Hvilke ændringer medførte Udlændingepakken (2002) for Flygtningenævnet, og hvorledes har disse betydning for Flygtningenævnets asylsagsbehandling og dermed asylansøgerens retslige behandling? 10

11 1.4 Arbejdsspørgsmål Til at belyse vores problemstilling har vi udarbejdet følgende arbejdsspørgsmål: - Hvilke konventioner bygger den danske asylpolitik på? For at forstå de specifikke asyllovændringer efter Udlændingepakken, må vi først redegøre for og få indblik i hvilke internationale konventioner, som den danske asyllovgivning har forpligtet sig til at overholde. - Hvilke ændringer, med relevans for Flygtningenævnets asylsagsbehandling, blev vedtaget med Udlændingepakken (2002), og hvilke diskussioner, argumenter og synspunkter, blev der fremlagt i forbindelse med vedtagelsen? For at besvare vores problemformulering må vi først redegøre for de specifikke ændringer, der med Udlændingepakken har betydning for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, samt undersøge hvilke bekymringer, argumenter og kritikpunkter, der blev fremsat i forbindelse med vedtagelsen af disse. - Hvordan forholder Danmark sig til henholdsvist konventionerne og de nationale hensyn med Udlændingepakken (2002)? Vi vil her analysere os frem til, hvorledes Udlændingepakken afspejler, hvordan Danmark, med denne, forholder sig dels til konventionerne og dels til de nationale hensyn. Dette er med til at danne et overblik over Udlændingepakkens politiske fundering, som ligeledes har betydning, for hvilke følger Udlændingepakken har for asylansøgerens retslige behandling i Flygtningenævnet. - Hvilken betydning har ændringen fra henholdsvis de facto til B-status og ændringen i nævnssammensætningen for Flygtningenævnets asylsagsbehandling? Her analyserer vi os frem til følgerne for asylsagsbehandlingen efter Udlændingepakken i Flygtningenævnet. - Hvilke følger har disse ændringer med Udlændingepakken haft for asylansøgerne og deres retslige behandling? Her diskuterer vi asylsagsbehandlingens følger for den enkelte asylansøger. 11

12 Ovenstående arbejdsspørgsmål fungerer dels som en afspejling af projektets strukturelle opbygning og dels som en uddybning og præcisering af vores problemformulering. Ud fra disse vil vi dermed i vores læsevejledning forsøge at danne et billede af, hvordan vores empiri og teori spiller sammen og anvendes i besvarelsen af vores problemformulering. Vi vil slutte afsnittet af med en grafisk illustration over projektets opbygning, et såkaldt roadmap Læsevejledning Kapitel 1 Indledning. Indledende kapitel indeholdende problemfelt, problemformulering og arbejdsspørgsmål. Kapitel 2 Kapitel 3 Kapitel 4 Kapitel 5 Kapitel 6 Metode. Diskussion af vores metodiske overvejelser, herunder valg og fravalg af teori og empiri, interviewmetode, kildekritik, samt videnskabsteoretiske refleksioner. Redegørelse. Redegørende empiriafsnit, hvor vi beskriver selve lovændringen, samt de konventioner, den er funderet i. Derudover gør vi også rede for vores anvendte artikler, samt interviews og høring. Analysedel 1. Første kobling af teori og empiri gennem en analyse af, hvordan dansk lovgivning - med Udlændingepakken - forholder sig til de internationale konventioner. Kapitlet indledes med en gennemgang af teorierne partikularisme og universalisme, hvorefter analysen følger. Analysedel 2. Teoretisk gennemgang af Jürgen Habermas teori om system og livsverden, såvel som vores teoretisk baserede normative forståelse af den gode asylsagsbehandling. Herefter vil vi analysere os frem til følgerne for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet efter Udlændingepakken. Diskussion. Beskrivelse af Axel Honneths anerkendelsesteori samt diskussion af analysens hovedpointer ud fra spørgsmålet om, hvilke følger, ændringerne med Udlændingepakken har haft for asylansøgere og 12

13 deres retslige behandling ud fra vores normative forståelse af den gode asylsagsbehandling. Kapitel 7 Kapitel 8 Konklusion. Besvarelse af problemformulering. Perspektivering. 13

14 1.4.2 Roadmap 14

15 Kapitel 2 Metode 15

16 2. Metode Vi vil i dette kapitel redegør for de overvejelser, vi har gjort os om den projektvinkling, metode og metodologi/analysestrategi, vi finder bedst til at belyse vores genstandsfelt. Efter en redegørelse for vores metodeafgrænsning vil vi beskrive vores videnskabsteoretiske indgangsvinkel, herunder refleksioner omkring projektets normative udgangspunkt. Til sidst vil vi klargøre vores empiri- og teorivalg, kildekritik samt analyseniveau. 2.1 Metodeafgrænsning I dette afsnit vil vi redegøre for de metodiske overvejelser, der har ledt til vores metodevalg, og som lægger til grund for vores projektvinkling og problemformulering. Vi vil først nævne en række eksempler på mulige metodevalg som vi tidligere selv har overvejet og forklare hvilke metodiske begrundelser (og fokuspunkter), der ligger bag fravalget af disse. På baggrund af denne refleksion vil vi formulere den endelige projektvinkel og metodisk anskuelse Fravalg af case-studiet I problemfeltet gør vi det klart, at vi ønsker at beskrive de ændringer, der bliver realiseret med Udlændingepakken (2002), og som har følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Eftersom vores antagne problemer i sidste ende angår asylansøgerens retslige behandling, kunne man angive, at et case-studie af asylsager i Flygtningenævnet før og efter Udlændingepakken kunne skabe klarhed omkring de direkte følger for asylansøgerne. Følgerne, vi da ville udlede, kunne samtidig bakkes op med statistik omkring det antal af asylansøgere, der har fået asyl før og efter Udlændingepakken. Vi finder dog flere problematikker ved brug af case-studiet og statistik. For det første ville det være nødvendigt, at kunne lave en juridisk bedømmelse af hvad, asylsagsafgørelsen er baseret på (altså om Udlændingepakken spiller ind). Dette kræver et større kendskab til juridisk praksis, som vi bestemt ikke har mulighed for at tilegne os. Desuden er statistik på dette område noget misvisende, da kvantitet og procenter i høj grad afhænger af den internationale situation. 16

17 2.1.2 Fravalg af diskursanalyse Med en diskursanalyse kunne man lave en politisk eller medieorienteret analyse omkring selve forståelsen af Udlændingepakkens følger. Dog er vores hovedfokus ikke på den asylpolitiske udvikling, da denne kun inddrages ud fra Udlændingepakkens politiske baggrund til at problematisere følgerne for asylansøgerens retslige behandling Fravalg af analyse af Flygtningenævnet som konstruktion Vi er, i vores arbejde med Udlændingepakken, blevet opmærksom på flere problematikker vedrørende Flygtningenævnets struktur og funktion som anden instans. Hermed kunne man udforme et projekt, hvor man undersøger nævnet som juridisk organ og de principper og love, nævnet bygger på og dømmer efter. Man kunne da lave en komparativ analyse med flere asyldomstole fra andre lande for hermed at analysere sig frem til, hvorvidt Udlændingepakken påvirker Flygtningenævnet og i sidste ende asylansøgerens retslige behandling. Denne vinkel ville dog blive for omfattende og svær at afgrænse, da analysen nødvendigvis må omfatte hele Flygtningenævnet som konstruktion og ikke kun Flygtningenævnet i et Udlændingepakke-perspektiv. For det andet ville et komparativt studie også kræve en undersøgelse af de pågældende landes administrative praksis og instrukser. Med afgræsningen af de ovenstående metodiske værktøjer vil vi nu komme ind på vores endelige valg, nemlig den kritiske teoris normativitet som metodisk rettesnor. I og med, at vores metodiske værktøj, normativiteten, er indlejret i vores valgte videnskabsteori, kritisk teori, vil nu gennemgå begge i følgende afsnit. 2.2 Videnskabsteori Kritisk teori og projektets normativitet Vi har valgt at arbejde ud fra et kritisk teoretisk udgangspunkt. Dette kommer til udtryk ved, at vores hovedformål med projektet er at kritisere de bestående forhold og strukturer, der udgør det danske asylsystem, herunder vores genstandsfelt, Flygtningenævnet og asylsagsbehandlingen deri. Vi ønsker yderligere, i tråd med dette, at definere hvordan asylsagsbehandlingen burde være. Vi har hermed et normativt udgangspunkt. At forholde sig normativt er en grundsten i kritisk teori, hvor den 17

18 overordnede erkendelsesinteresse er at belyse svagt stilledes forhold, at identificere og dokumentere barrierer for humanisering og at undersøge, hvad der skal til for at bedre livsvilkårene for de svagt stillede i samfundet (Bilfeldt, 2009, p. 122). Som sagt kan man opfatte asylansøgerne som svagt stillede, hvortil vi undersøger, om Udlændingepakken skaber barrierer eller følger for den gode asylsagsbehandling og i forlængelse af dette, det gode liv. Derfor er den gode asylsagsbehandling et vigtigt fokuspunkt og baggrund for vores normativitet. Kritik vedrørende, om normativiteten blot fører til subjektivitet, har vi ligeledes forsøgt imødegået via vores gennemgang af teorien om den ideelle asylsagsbehandling. I denne opstiller vi en teoretisk funderet normativ forståelse om den gode asylsagsbehandling, baseret på forståelser og begreber opstillet af Peter Høilund og Søren Juul. Disse to bygger videre på tanker fra flere teoretikere og filosoffer som Thomas Aquinas, Cicero og Ronald Dworkin. Vores normative idé om den rette og retfærdige asylsag er derfor ikke blot et udtryk for gruppens subjektive holdning men er forsøgt baseret på et teoretisk fundament. Normativitet fordrer ligeledes refleksion over det videnskabelige formål med projektet. Kritisk teori argumenterer for, at samfundsvidenskaberne nødvendigvis må og bør forholde sig kritisk overfor de samfundsforhold, de undersøger (Andersen, 2002, p. 183). Vi ønsker ligeledes, gennem vores undersøgelse af Udlændingepakken og sagsbehandlingen i Flygtningenævnet, at formulere en kritik af dette med det formål at påpege, hvordan asylsagsbehandlingen burde være. En udelukkende deskriptiv, og dermed værdineutral, tilgang til problemstillingen ville ikke gøre denne stillingtagen mulig. Ontologisk finder den kritiske teori, at virkeligheden fremstår skævvreden på grund af samfundets herskende ideologier, som undertrykker dele af samfundet. Udlændingepakkens ideologiske hensyn eller baggrund er hermed det, vi problematiserer, fordi den antagelsesvist undertrykker asylansøgeren i dens retslige asylbehandling i Flygtningenævnet. Epistemologisk forsøger vi hermed, at skabe en kritisk rekonstruktion af virkeligheden, hvorved teorierne skal belyse og være med til at fjerne forhold, som den kritiske teori 18

19 opfatter som forkerte, fremmedgørende og skævvredne. (Fuglsang & Olsen, 2009, p. 45 & Elling, 2009, p. 207f.). Dog forudsætter denne normative refleksion også, at vi har et deskriptivt grundlag. Det er således helt centralt for den kritisk teoretiske forskningstradition, at forskningsspørgsmålene er empirisk forankrede, det vil sige forankret i virkeligheden og har samfundsmæssig relevans (Bilfeldt, 2009, p.123). Axel Honneth som vi tager op i diskussionen - foreslår, at man kan forstå denne vekselvirkning mellem normative antagelser og deskriptiv empiri, som en slags hermeneutisk cirkel eller idé om refleksiv ligevægt (Willig, 2007, p. 97). Man kan dermed ikke have et normativt udgangspunkt uden en deskriptiv intuition af samfundets tilstand, og i det øjeblik man udvikler sine normative principper, må man igen korrigere disse principper ud fra en form for intuition, der er deskriptiv (ibid.). Man kan derfor konstatere, at hermeneutikken er indlejret i kritisk teori. Dette sammenspil mellem normative antagelser og deskriptiv empiri kan ligeledes ses i vores projekt. Vi ville ikke kunne have formuleret en normativ ide om den gode asylsagsbehandling uden at have en empirisk ballast og viden omkring, hvordan processerne fungerer. Dette vil vi nu komme nærmere ind på. 2.3 Empirivalg Vores empiri består til dels af førstehåndsempiri (interviews og høring) og andenhånds empiri i form af lovtekster, høringssvar og den politiske debat i forbindelse med vedtagelsen af Udlændingepakken. Disse vil danne fundamentet for vores redegørende afsnit om de 'elementer', der ligger til grund for vores undersøgelse. Derudover består vores redegørelseskapitel af empiri, der belyser den danske flygtningepolitik samt problematikker i forbindelse med lovændringerne. Dette består af bogen, Udlændingeret, af blandt andet Jens Vedsted-Hansen og Kim U. Kjær, bogen, Flygtninge i Danmark, og artiklen, Flygtningenævnets status under lup af Kim U. Kjær. Vedrørende vores førstehåndsempiri har vi gennemført flere opklarende, kvalitative interviews samt deltaget ved en høring på Christiansborg vedrørende asylprocessens problematikker. Disse har ligeså haft til formål at afdække synspunkter i forhold til asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Vi vil i det følgende afsnit 19

20 gennemgå de metodiske begrundelser og overvejelser i forbindelse med vores interviewempiriske indsamling Interviewmetode Vi vil anvende interviews til at beskrive de rammer, som Udlændingepakken har medført for Flygtningenævnets sagsbehandling. Vi har derfor så vidt muligt forsøgt at vælge interviewpersoner, der har forskellig kendskab og forhold til asylsagsbehandlingen. Med andre ord har vi udført interviews med dels eksperter, der har indsigt i lovgivningsprocessen i forbindelse med Udlændingepakken, asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet og asylret, og dels aktører indenfor Flygtningenævns-systemet, der ligeledes kan bidrage med viden om forholdene omkring ændringerne med Udlændingepakken og asylsagsbehandlingen. Vi har interviewet følgende; Finn Schwarz (tidligere forsvarsadvokat i Flygtningenævnet), Anton Geist (forfatter til en række artikler om asylret og Brorsons Kirke-episoden), Bent Melchior (æresmedlem, tidligere formand for asyludvalget og medlem af forretningsudvalget i Dansk Flygtningehjælp), Jens Vedsted-Hansen (ekspert i asyl- og udlændingeret og internationale konventioner) og Dorte Smed (asylleder for Dansk Flygtningehjælp). Vi har, i forbindelse med udformningen af interviewspørgsmål, overvejet, hvordan man bedst muligt opnår den ønskede viden og samtidig ikke lukker sig af for eventuelt nye perspektiver. Dette har vi forsøgt ved at spørge ind til noget specifikt (baggrunden for Udlændingepakken, ændringerne i Udlændingepakken, følger) og samtidig ind til deres normative forståelse af den gode asylsagsbehandling (jf. Bilag 2). Med vores spørgsmål håber vi, at den interviewede har mulighed for at uddybe og tilføre egne perspektiver, modificere vores forståelser af dels vores problemstillinger, dels vores normative forståelse. I begyndelsen af projektforløbet gennemførte vi to opklarende interviews (Anton Geist og Finn Schwarz), hvor spørgsmålene hermed var meget åbne, så interviewpersonen havde fri mulighed til at uddybe de perspektiver, de mente var vigtigst at tage fat på. Det skal i den forbindelse endvidere nævnes, at vi har tilpasset spørgsmålene til den 20

21 enkelte interviewperson og deres ekspertviden. For eksempel spørger vi mere ind til love og konventioner i interviewet med Jens Vedsted-Hansen (ekspert i asyl- og Udlændingeret og internationale konventioner) end ved interviewet med Dorte Smed (asylleder for Dansk Flygtningehjælp), hvor fokus i højere grad ligger på nævnssammensætningen og mere humanitære hensyn. Vi beklager, at vi ikke som forventet har fået udført et interview med Peter Skaarup, Rets, Udlændinge- og Integrationsordfører for Dansk Folkeparti. Vi havde oprindeligt aftalt et telefoninterview men på grund af dårligt telefonsignal (hvor vi, gruppen, befandt sig på Møn), blev det ikke gennemført. Desuden havde vi kontakt til Birthe Rønn Hornbech, som desværre var afvisende over for vores tilgang til Udlændingepakken og i stedet henviste til de lovbemærkninger, der blev fremsat i forbindelse Udlændingepakken, og som vi da også inddrager i redegørelsen. Vi beklager endvidere, at vores diktafon i forbindelse med to af vores interview (interviewene med Bent Melchior og Jens Vedsted-Hansen) hakker i en sådan grad, at vi er blevet nødsaget til at rekonstrueret disse ud fra vores noter og det, der kunne opfanges trods manglerne. Dette har vi dog sendt til de interviewede, og herigennem fået godkendt vores redegørelse for interviews og dermed fået tilladelse til at inddrage Kildekritik - interview Et af formålene med vores projekt er i sidste ende at undersøge følgerne af asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet for den enkelte asylansøger. Man kan da anføre, at det er problematisk, at vi ikke har gennemført interviews med asylansøgerne selv. Vores interesse er, at undersøge følgerne for asylansøgernes sagsbehandling som følge af Udlændingepakkens ændringer. Vi finder i henhold til dette ikke, at asylansøgeren kan belyse, hvilke problematikker Udlændingepakken specifikt har haft for netop asylansøgerens sag i Flygtningenævnet. Asylansøgeren kan kun beskrive, hvordan han/hun har oplevet deres specifikke sag. Samtidig ville vi ikke kunne vurdere ud fra deres udsagn, hvorvidt Udlændingepakken reelt havde en betydning i de enkelte sager, idet det ikke giver os kendskab til tidligere praksis i Flygtningenævnet andet end ud fra empirisk begrundede beskrivelser. 21

22 I de interviews, vi har gennemført, har vi kun fået talt med eksperter. Kritikken af dette er, at vi ikke har ikke kunnet finde en ekspert, der forholder sig positivt overfor Udlændingepakken. De eneste, der har været positivt stillet over for denne, er politikerne, som stod bag og stemte for lovforslaget. Dog undgår vi partiskhed ved at inddrage de positivt ladede politiske argumenter i forbindelse med behandlingen af Udlændingepakken. De negative røster fra eksperternes side kan anføres som et betydeligt grundlag for vores kritiske stillingtagen til Udlændingepakken. Vi må samtidig konstatere, at en række af de interviewpersoner, som vi betegner eksperter, ligeledes har været blandt regeringen og Udlændingepakken største kritikere. Eksempelvis har Anton Geist hovedsagligt forholdt sig kritisk overfor Flygtningenævnet, og Dorte Smed er jo en del af Dansk Flygtningehjælp, som blev skåret væk i forbindelse med Udlændingepakken, og hun må derfor have mere belæg for at forholde sig kritisk overfor ændringerne. 2.4 Teorivalg Vi vil, som sagt, anvende teori til at belyse omstændighederne omkring Udlændingepakken, og hvordan den skaber følger for asylsagsbehandling i Flygtningenævnet. Vi har, ud fra teori, opstillet vores normative begreb om den gode asylsagsbehandling. Dette begrebsapparat bygger på Peter Høilund og Søren Juuls forståelse af den gode retsanvendelse (og det sociale arbejde), hvor dømmekraft og de omstændigheder eller forudsætninger, der ligger bag den gode retsanvendelse (god lovgivning, gode instrukser, indsigt i og interaktion med den pågældende i systemet med videre) beskrives ud fra filosofiske, teoretiske og praktiske overvejelser. I sidste ende handler teorien om at skabe bedst mulige rammer for den pågældendes mulighed for at opnå sin vision om det gode liv. Denne teori tager vi i brug i anden delanalyse og fremefter for at undersøge, på hvilke områder af asylsagsbehandlingen, at der skabes følger for asylansøgerens retslige behandling. Delanalyserne og diskussionen består af teorier, som, vi mener, kan indfange de perspektiver, der ligger inden for de brede rammer af den gode asylsagsbehandling. Vi vil i første delanalyse anvende teori af Matthew Gibney, som beskriver, hvilke problematikker, der opstår, når nationalstater skal implementere menneskerettigheder 22

23 og forholde sig til konventioner ud fra partikularistiske (nationalstaters egeninteresse, suverænitetsprincip, kommunitarisme) og universalistiske (menneskerettigheder er universelle) hensyn. Det skal anføres, at Matthew Gibney ikke har opfundet begreberne partikularisme og universalisme, men han anvender disse på genstandsfeltet, asylpolitik, hvorved vi ligeledes kan anvende denne teori. Vi vil med denne forsøge at anskue, hvordan dansk asylpolitik (Udlændingepakken) afspejler henholdsvis partikulartistiske og universelle værdier. Dernæst anvender vi udpluk fra bogen, Kommunikativt demokrati, om Jürgen Habermas teori om politik og samfund for at anskueliggøre hvilke hensyn og tankegange, Udlændingepakken pådutter Flygtningenævnet i asylsagsbehandlingen. I anden delanalyse anvender vi Habermas begrebsapparat, livsverden (fornuftsorienteret, kommunikativ handlen) og system (formålsrationalitet) for at undersøge forholdet mellem disse to i Flygtningenævnets asylsagsbehandling ved Udlændingepakken. Habermas teori er netop så bredtfavnende, at den kan belyse et så snævert emne som asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet. Med denne kan vi teoretisere følgerne ved Udlændingepakken for Flygtningenævnet som system. Teorien stiller hermed et bør op omkring det velfungerende, gode system i dens relation til livsverden. Dette normative, bør supplerer vi herefter med vores normative opstilling af den gode asylsagsbehandling. I diskussionen inddrages projektets sidste teori, Axel Honneth anerkendelsesteori. Denne vil vi anvende til at diskutere, hvilke følger asylsagsbehandlingen har for asylansøgerens retslige behandling. Teorierne befinder sig hermed henholdsvis overvejende på makro-, meso- og mikroniveau, hvilket vores begreb, om den gode asylsagsbehandling, tager højde for, da den gode asylsagsbehandling kun kan finde sted ved utopisk styring, praksis og interaktion på alle niveauer. Vores hovedfokus (asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet) befinder sig dermed på meso-niveau. Man kan da lægge til grund, at vores teorier kan ses som universelle og dermed, i hvert fald til en vis grad, betegner makro-strukturer. Som sagt er vores 23

24 genstandsfelt dog så specifikt, at det praktisk talt ikke er muligt at finde teorier, der netop beskriver de problematikker, vi undersøger Kildekritik - teorivalg I dette afsnit vil vi gå kildekritisk til værks med vores valg af teorier. Vi vil nu gennemgå vores teorivalg i et kildekritisk øjemed. Vi har et meget afgrænset genstandsfelt: Flygtningenævn; sagsbehandlingen deri; Udlændingepakken. Derfor har vi, som beskrevet ovenfor, været nødsaget til at anvende bredere teorier og tage aspekter fra disse, som passer ind i vores genstandsfelt. Dette kan dog virke en smule forceret, hvorved vores konklusioner kan ses som søgte. Dog har vi udelukkende de forventninger at komme frem til ikke helt entydige konklusioner men derimod nogle, vi kan tage op og diskutere. 2.5 Analyseniveau Vi vil i vores projekt undersøge, hvorledes Udlændingepakken (2002) skaber følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet og deraf for asylansøgerens retslige behandling gennem et normativt blik på den gode asylsagsbehandling. Man kan da angive, at vores analyseniveau vil foregå på hovedsagelig på et meso-niveau (institutionen, Flygtningenævnet ). Vi undersøger dog også Udlændingepakkens forankring (makro-niveau) samt følgerne for asylansøgerne (mikro-niveau). 2.6 Fagdimension Vi vil i dette afsnit kort begrunde hvilke fagdimensioner, vores projekt bevæger sig indenfor. Overordnet befinder vi os i et tværfagligt felt mellem politologi og sociologi. Vi beskæftiger os i vores opgave med et politologisk emne, nemlig ændringerne af de danske asylrammer i Flygtningenævnet. Samtidig ønsker vi at undersøge følgerne af disse nye rammer for asylsagsbehandlingen og dermed asylansøgeren. Dermed indeholder vores opgave et væsentlig sociologisk aspekt, idet vi undersøger dynamiske strukturer i samfundets og deres betydning og relation til individet. De politologiske ændringer (Matthew Gibney og Jürgen Habermas teori) finder vi kun interessante ud fra deres sociologiske følger (Jürgen Habermas og Axel Honneth teori). 24

25 Kapitel 3 Redegørelse 25

26 3. Redegørelse Vi vil i dette afsnit redegøre for den empiri, som ligger til grund for vores senere analyser. Vi vil indledningsvist redegøre for de internationale menneskerettighedskonventioner, som Danmark bygger deres asylpolitik på efterfulgt af en redegørelse for Udlændingepakken og dens indhold. Dernæst vil vi redegøre for Folketingsdebatterne og interessenters høringssvar under behandlingen af lovforslaget. Dette afsnit skal dermed tilvejebringe et overblik over de love, der ligger til grund for vores senere analyse, samt hvilke argumenter og debatter, der har vist sig i forbindelse med lovbehandlingsprocessen af Udlændingepakken. Til sidst redegøres der kort for interviews, artikel og høringen, som er beskrevet yderligere i bilag. 3.1 Internationale konventioner ift. flygtningespørgsmålet De internationale konventioner, der har betydning for behandling af flygtninge, er et kompliceret net af regler, der overlapper og supplerer hinanden. De danner tilsammen det grundlag, hvorpå de respektive landes love bygger og opstiller flygtningenes rettigheder og krav. I dette afsnit vil vi give et overblik over de konventioner, der har relevans for den danske asyllovgivning Verdenserklæringen Det første skridt i retningen af internationalt forpligtende aftaler, der tildeler asylansøgere et sæt af rettigheder, blev taget med FN s verdenserklæring fra Set i lyset af Anden verdenskrigs grusomheder og de deraf følgende flygtningestrømme, kom det internationale samfund til den erkendelse, at der var behov for at anerkende og imødegå flygtningeproblematikken. Helt konkret udmøntede det sig i verdenserklæringens artikel 14. Denne anerkender flygtninges ret til ( ) at søge og nyde asyl mod forfølgelse (Kjær, 2003, p. 23f.) og er dermed forudsætningen for de konventioner, som blandt andet den danske lovgivning bygger på. Hermed ligestilles retten til at søge asyl med de øvrige menneskerettigheder, såsom den personlige frihed og tanke- og religionsfrihed.. Erklæringen kan imidlertid blot anskues som en hensigtserklæring, da denne ikke sikrer individet retten til at opnå asyl og dermed opnå den i givet fald nødvendige beskyttelse fra det pågældende land. Dette skal ses i sammenhæng med, at FN s vedtagelser (fortsat) hovedsageligt overlader det til de enkelte stater at tildele asyl (jf. suverænitetsprincippet) (ibid.). 26

27 3.1.2 FN s flygtningekonvention Det er muligvis på baggrund af verdenserklæringens manglende beskyttelsessikring, at man blot tre år efter, i 1951, vedtog FN s Flygtningekonvention. Den indebærer langt mere konsekvente bestemmelser i den forstand, at de lande, der tiltræder den, er indbyrdes forpligtede til at overholde dens bestemmelser. Dermed indebærer konventionen ligeledes, at lande, der har tiltrådt, kan gøres retsligt ansvarlige, hvis dens bestemmelser ikke overholdes (Kjær, 2003, p. 25). På baggrund af, at Danmark har tiltrådt Flygtningekonventionen, placeres den naturligvis helt centralt i forhold til dansk asyllovgivning. Den udgør så at sige fundamentet for dansk asyllovgivning, der, jf. det ovenstående, nødvendigvis må afspejle konventionens principper. Vi vil derfor redegøre mere indgående for denne, herunder dens definitioner, dens udfoldelsesmuligheder og begrænsninger i forhold til de lande, der har forpligtet sig. Konventionens flygtningebegreb knytter sig til fem centrale årsager, som er en af fire betingelser for, hvornår man efter Flygtningekonventionen med rette kan betegnes som flygtning. Kun personer, der falder inden for disse fem årsagskategorier, anerkendes i Flygtningekonventionen som flygtninge. Denne definition står benævnt i flygtningekonventionens artikel 1A stk. 2, der lyder således: For nærværende konventions formål skal udtrykket flygtning finde anvendelse på enhver person, der ( ) som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig uden for det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til at eller på grund af en sådan frygt, ikke ønsker at søge dette lands beskyttelse ( ) (Kjær, 2003, p. 26) Som det fremgår, opererer artiklens formulering med flere forskellige mere eller mindre konkrete definitioner, der tilsammen udgør betingelserne for anerkendelsen som flygtning. Som udgangspunkt opstilles et krav om at personen skal nære en 'velbegrundet frygt' for forfølgelse af de fem nævnte årsager. Frygten, for det første, retter sig mod de fremtidige sanktioner, som den pågældende muligvis kan udsættes for. Med 27

28 'velbegrundet' udtrykkes det, at denne frygt skal kunne objektivt påvises ud fra beviselige eller sandsynliggørelse af de givne forhold. Dog kan det i visse tilfælde forekomme, at der slækkes på dette krav, hvis flygtningen nærer et sådant niveau af subjektiv frygt, for eksempel som følge af traumatiserende behandling (tortur eller lignende), at dette i sig selv kan være tilstrækkelig begrundelse for beskyttelse. (ibid., p. 26 ff.). Med den forfølgelse, der ligeledes forudsættes, anskues hovedsageligt krænkelser af menneskerettighederne, som yderligere skal være af en hvis intensitet for at kunne betegnes således. Yderligere er flygtninge fra borgerkrig, naturkatastrofer og lignende ikke i konventionsmæssig forstand anset som flygtninge. Dette skyldes, at der i sådanne tilfælde ikke (nødvendigvis) er tale om forfølgelse af netop den pågældende person. (ibid.) Dette betyder endvidere, at man i dansk sammenhæng taler om, at forfølgelsen skal være af konkret og individuel karakter. Dette ligger i selve Flygtningekonventionens formulering om, at personen nærer en velbegrundet frygt for forfølgelse og er dermed inkorporeret i dansk praksis. (Schwarz, d.19/12) (Se også Bilag 8, p. 2) Årsagen til den velbegrundede frygt for forfølgelse skal, som nævnt, begrundes af de fem årsager, som står nedskrevet i Flygtningekonventionen. Dette medfører, at selvom personen nærer en nok så velbegrundet frygt, vil dette ikke give denne status som flygtning hvis ikke det skyldes mindst en af de fem årsager. Fire af de fem årsager, er, ifølge Kim U. Kjær, af en rimelig håndterbar størrelse. Den sidste, Tilhørsforhold til en særlig social gruppe, kan imidlertid være mere problematisk at vurdere, da der ikke findes kriterier for hvornår, der er tale om en sådan gruppe. Det bliver derfor overladt til de forskellige stater at definere disse grupper. (Kjær, 2003, p. 30f.) Dette gør sig eksempelvis gældende for bi- og homoseksuelle, der, hvis de ikke anerkendes som social gruppe af myndighederne, falder uden for Flygtningekonventionen. En flygtning anerkendes som flygtning fra det øjeblik alle disse betingelser opfyldt, uanset om denne har været i kontakt med en myndighed. Som anført i både Verdenserklæringen og Flygtningekonventionen er det dog fortsat op til de enkelte 28

29 stater at vurdere, hvorvidt asylansøgeren skal opnå opholdstilladelse. Man kan sige, at staterne i praksis skal efterprøve, om asylansøgeren nu også, ud fra deres anskuelse, er en flygtning. Vurderingsproceduren er derfor helt central, da det er staternes vurdering af de oplysninger, som foreligger, der afgør sagsbehandlingens udfald. Da dette i sagens natur betyder, at der ikke er en entydig, harmoniseret fortolkning af konventionen, vil den dermed ligeledes tolkes forskelligt. Eftersom konventionen yderligere opererer med flere udefinerede begreber, betyder det, at asylansøgere vil få deres sag behandlet forskelligt fra land til land, selvom de begge har vedtaget konventionen. Yderligere ligger der i konventionen en anerkendelse af det almengyldige retsprincip, om at tvivlen skal komme asylansøgeren til gode. (ibid., p. 33ff.) Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 3 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev indført i Artikel 3 i denne konvention er særlig interessant i forhold til dansk ret, da dens formulering er næsten identisk med udlændingelovens 7 stk. 2 omhandlende det nuværende B-status begreb. Formuleringen lyder således: Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. (Kjær, 2003, p. 37) Artiklen er yderligere interessant fordi den har fundet 'ekstraterritorial anvendelse'. Det vil sige, at stater kan gøres ansvarlige overfor den europæiske menneskerettighedsdomstol, hvis personer udsendes og derefter udsættes for de i artiklen nævnte overgreb. EMRK skiller sig ud ved at omfatte 'alle' personer og ikke blot flygtninge, der er flygtet af en bestemt årsag. Selvom det stadig er en vurderingssag, hvorvidt personen risikerer at udsættes for overgreb, så er EMRK af en ret vidtgående karakter i forhold til Flygtningekonventionen, da den er stadfæstet som absolut og dermed også omfatter for eksempel krigsforbrydere, der i Flygtningekonventionen ikke er kvalificeret. (ibid., p. 36ff.) 3.2 Udlændingepakken Vi vil i dette afsnit gennemgå baggrunden og argumentationen for Udlændingepakken (2002) samt redegøre for de love, vi har fundet, vedrører vores problemstilling med 29

30 hensyn til Flygtningenævnet og sagsbehandlingen i denne, herunder også forklaring og beskrivelse af begreber Baggrund, overordnet argumentation og lovforslag D. 28. februar 2002 blev lovforslaget, Udlændingeloven også kaldt Udlændingepakken - fremsat. Daværende integrationsminister Bertel Haarder skriver i den skriftlige fremsættelse af forslaget, før første behandling af denne i Folketinget, at lovforslaget var et resultatet af regeringens udlændingeudspil En ny udlændingepolitik fra 17. januar, og at denne politik hvilede på tre grundlæggende hensyn: - Udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtelser. - Antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses, og der skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse. - De flygtninge og indvandrere, der bor i Danmark, skal integreres bedre og komme hurtige i arbejde. Tilskyndelsen til selv at søge arbejde skal derfor styrkes. p.28) (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, Lovændringen omhandler, som det også fremgår af citatet, en længere række ændringer, der både henviser til ændringer i Udlændingeloven og Ægteskabsloven. Vi finder dog, i vores fokus på Flygtningenævnet, asylansøgeren og dennes sagsbehandling i nævnet, to ændringer interessante, nemlig de, som i lovforslagets overskrift beskrives som: Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet og effektivisering af sagsbehandlingen. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a) Nærmere omhandler disse henholdsvis en ændring af de facto-flygtningebegrebet (fremover de facto ) til B-status, også kaldet beskyttelsesstatus, og en ændring af Flygtningenævnets sammensætning fra fem til tre medlemmer (ibid.). I følgende afsnit vil vi gennemgå detaljerne vedrørende de to lovændringer. 30

31 3.2.2 Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet Ændring til B- status I dette afsnit vil vi nærmere redegøre for de to begreber de facto og B-status, samt hvorledes disse adskiller sig fra hinanden, herunder hvordan overgangen afspejler regeringens opstillede hensyn og formål, og hvordan de forbindes til de internationale konventioner. B-status indførtes med regeringens første såkaldte Udlændingepakke og har siden juli 2002 været anvendt i alle efterfølgende asylsager. Ophævelsen kan ses i direkte forlængelse af regeringens lovforslag, der både tilsigtede at respektere Danmarks internationale forpligtelser, samtidig med at antallet af mennesker, der opnår opholdstilladelse i Danmark, begrænses. Afskaffelsen betyder netop, at de asylansøgere, der tidligere kunne få ophold i henhold til de facto ikke længere er omfattet i den nye lovgivning. De facto blev officielt indført i 1983 ved en, på daværende tidspunkt, større behandling af Udlændingeloven, men i praksis blev begrebet allerede anvendt siden midten af 1960erne. Dette skete i erkendelse af, at de kriterier, der nævnes i både Flygtningekonventionen og i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, blev fundet utilstrækkelige. De facto gjorde det på denne baggrund muligt at give asyl til de flygtninge, der ikke umiddelbart var omfattet af de internationale konventioner, men som havde et åbenlyst behov for beskyttelse (Kjær, 2003, p. 106 ff.). Den helt konkrete bestemmelse, som de facto bygger på, stod indskrevet i udlændingelovens 7 stk. 2 med følgende ordlyd: Efter ansøgning gives der ( ) opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen ( ), men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde, der medfører velbegrundet frygt for forfølgelse eller tilsvarende overgreb, ikke bør kræves, at pågældende vender tilbage til sit hjemland. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p.4) Formålet var således at udvide kriterierne for asyl udover det, de internationale konventioner foreskriver. Som det fremgår i lovteksten, er hensigten ligeledes at 31

32 videreføre den tankegang, som Flygtningekonventionen er et udtryk for. Man kunne anskue de facto som en dansk tilføjelse, der ligestiller yderligere årsager med de, der allerede står beskrevet. Der er således tale om en mere åben fortolkning end konventionerne i sig selv. De factos anvendelse gjorde sig især gældende overfor tre typer af asylansøgere: Personer, som var flygtet fra aktiv krigstjeneste (det vil sige desertører), de såkaldte republikflygtninge, som ved tilbagevenden til hjemlandet risikerede uforholdsmæssigt strenge straffe og ved sager med manglende beviser, hvor man derfor lod det almengyldige retsprincip benefit of the doubt gøre sig gældende. Yderligere accepterede man også i høj grad et gruppeperspektiv i sagsbehandlingen. Det vil sige, at hvis man tilhørte en særlig udsat gruppe, ville man følge præcedens og på denne baggrund tildele asyl. Endeligt tildelte man i visse tilfælde asyl, hvis ansøgeren nærede en betydelig grad af subjektiv frygt. Hermed forstås, at den pågældende nærer en frygt for forfølgelse, som der ikke direkte er objektivt belæg for, som det ligeledes i anerkendes i Flygtningekonventionen. (Kjær, 2003, p. 106 ff.) De facto lagde på denne måde en hjemmel i lovgivningen til at tildele visse ansøgere asyl, som egentlig ikke var omfattet af konventionerne, men som man følte sig moralsk forpligtede til at yde beskyttelse. Beskyttelsesstatus eller B-status er ikke af den samme bredt fortolkende karakter, som lå i de facto. Den nuværende 7 stk. 1 af lov nr. 365 lyder således: Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli Og videre i stk. 2: Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf ( ) 32

33 (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p.4) Ændringen fra de facto til B-status afspejler da de hensyn og formål, regeringen havde med Udlændingepakken: Man får indsnævret grundlaget, hvorpå man kan opnå asyl, samtidig med at Danmarks internationale forpligtelser respekteres. Lovgivningen sikrer de mennesker ophold, der ifølge konventionerne har krav på dette, ved at loven kan ses som en kombination af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (fremover EMRK) artikel 3 samt en tillægsprotokol omhandlende dødsstraf og Flygtningekonventionens forbud mod 'refoulement' (tilbagesendelse, hvormed den enkeltes liv eller frihed kan være truet). (Kjær, 2003, p. 33f.). Overordnet kan man anføre, at afskaffelsen af de facto til den nuværende B-status altså betød en skærpelse af de krav, Danmark stiller til asylansøgere. Mens man tidligere, med de facto, sidestillede yderligere årsager, end hvad der rent juridisk kan udledes af Flygtningekonventionen, forholder Danmark sig med den nye B-status sig blot til de internationale forpligtelser. Dette vil derfor umiddelbart betyde, at flygtninge, som tidligere var omfattet af de facto, ikke længere kan opnå asyl i Danmark, naturligvis medmindre de opfylder betingelserne for B-status. Hvordan dette i praksis udmønter sig og andre processuelle ændringer vil vi senere i opgaven undersøge nærmere Effektivisering af sagsbehandlingen - Ændring af Flygtningenævnets sammensætning I dette afsnit vil vi gøre rede for Flygtningenævnet og dennes oprettelsesgrundlag samt komme med en nærmere redegørelse for regeringens argumentation i forbindelse med ønsket om en ændret nævnssammensætning. Flygtningenævnet blev oprettet i 1983 i forbindelse med vedtagelsen af Udlændingeloven som et uafhængigt, domstolslignende organ (Flygtningenævnet, 2007). Nævnet skulle og skal til stadighed fungere som en klageinstans i forhold til asylsagsbehandlingsprocessens første instans, Udlændingeservice, og dennes afgørelser (Flygtningenævnet, 2009). Formålet med nævnets oprettelse beroede på to hensyn; 1) grundet typen af disse sager ønskede man, at disse skulle afgøres af et organ, der ikke var under politisk indflydelse fra den på et ethvert tidspunkt siddende ansvarlige minister og 2) at man ønskede et 33

34 organ sammensat af et bredt udvalgt af personer med relevant faglig ekspertise (Kjær, 2003, p. 162). Ved nævnets oprettelse bestod dette af syv medlemmer; En dommer, tre medlemmer beskikket af henholdsvis Social, Justits - og Udenrigsministeren, et medlem indstillet af Advokatrådet samt to medlemmer udpeget af Dansk Flygtningehjælp (ibid.) Man fandt, at Dansk Flygtningehjælp, ved deres to medlemmer, dermed kunne give nævnet et dengang ønsket præg af lægmandstilstedeværelse og derved sikre at folkelige og humanitære synspunkter i den enkelte sagsbehandling (Institut for Menneskerettigheder, 2004). I 1995 blev to af nævnets medlemmer skåret fra, henholdsvis repræsentanten fra Socialministeriets og den ene repræsentant fra Dansk Flygtningehjælp. Dette ændringsforslag udsprang af et ønske om effektivisering af sagsbehandlingen i nævnet (Institut for Menneskerettigheder, 2004). Efter Udlændingepakken 2002 bestod Flygtningenævnet således af en dommer, et medlem udpeget af Advokatrådet og et medlem fra Integrationsministeriet. Begrundelsen for at ændre nævnets sammensætning fra fem til tre var endnu et ønske om effektivisering. Yderligere begrundelse for beskæringen af netop de af Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets beskikkede medlemmer finder vi i lovforslagets bemærkninger: Regeringen finder det uhensigtsmæssigt, at Dansk Flygtningehjælp samtidig yder bistand til nævnsmedlemmer og til asylansøger og mødende advokater (...) Endvidere findes det uhensigtsmæssigt at, Dansk Flygtningehjælp i forbindelse med åbenbart grundløse-proceduren [red. jf. model over asylprocessen], varetager funktioner i forbindelse med behandlingen af sagen i både første og anden instans. Dette kan således medvirke til at svække habiliteten hos de nævnsmedlemmer, der er indstillet af Dansk Flygtningehjælp og derved tilliden til at sagen behandles af to af hinanden uafhængige instanser. (ibid., p. 36). I forhold til Udenrigsministeriets repræsentation blev det ligeledes fundet uhensigtsmæssigt, at Udenrigsministeriet både medvirker ved afgørelser af asylsager og 34

35 samtidig er ansvarligt for tilvejebringelsen af generelt og konkret baggrundsmateriale (ibid., p. 37). Flygtningenævnets sammensætning har altså ændret sig en del i forhold til dets oprettelse i 1983; først fra syv til fem medlemmer i 1995 og derefter fra fem til tre medlemmer ved vedtagelsen af Udlændingepakken i 2002, da regeringen igen ønskede at effektivisere sagsbehandlingen samt fandt Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets medlemmer inhabile. Overordnet set er der altså ikke kun sket en ændring af, hvad politisk finder, at sagsbehandlingen har behov for (effektivisering) samt hvilken type ekspertise, man ønsker i asylsagsbehandlingen. 3.3 Høringssvar og den politiske debat I forbindelse med behandlingen af Udlændingepakken blev der i debatterne udtrykt en række kritikpunkter og modargumenter, som vi, i det følgende afsnit, omhandlende afskaffelsen af de facto-flygtningebegrebet og ændringen af sammensætningen i Flygtningenævnet, vil gennemgå. I forbindelse med behandlingen af lovforslaget blev denne sendt ud til en række interessenter, som kunne have interesse i at kommentere på forslaget, herunder: Advokatrådet, Amnesty International, Flygtningenævnet, med flere. Herefter blev lovforslaget taget op i Folketinget i forbindelse med tre lovforslagsbehandlinger. Vi vil i det følgende redegøre for de gennemgående kritikpunkter og modargumenter fra Folketingsdebat(terne) samt de interessenter, der har valgt at kommentere på afskaffelsen af de facto og ændringen af nævnssammensætningen Overgangen fra de facto flygtningebegrebet til B-status Høringssvar I forbindelse med lovbehandlingen, af regeringens lovforslag, havde flere interessenter en række kommentarer og kritikpunkter til forslagets afskaffelse af de facto. Advokatrådet mente blandt andet, i forhold til regeringens ønske om begrænsning af antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, at man indtil nu på grund af de factobegrebet har fortolket Flygtningekonventionen mere restriktivt. Rådet mener derfor, at afskaffelsen af de facto, og den subsidiære beskyttelse, (jf. Bilag 10) der ligger i denne, kan bevirke, at fortolkningen af konventionen bliver mindre restriktiv. Dette betyder at 35

36 selvom grundlaget for asyl indsnævres, vil en udvidet fortolkning af konventionerne medføre, at der kommer flere konventionsflygtninge, det vil sige at konventionerne kommer til at udfylde tomrummet mellem de facto og beskyttelsesstatus. Forslaget vil dermed ikke have den ønskede effekt; at mindske antallet af mennesker der får asyl i Danmark. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2006, p.8f.) Dansk Flygtningehjælp skriver i deres høringssvar, at en afskaffelse af de factoflygtningebegrebet vil indebære; (...) at Flygtningenævnet skal fastlægge en helt ny praksis med udgangspunkt i et regelsæt, der er væsensforskelligt fra det gældende. Denne proces vil medføre et fortolkningsarbejde der forekommer unødigt omfattende i betragtning af, at den gældende de facto-bestemmelse synes dækkende for retslige og faktiske behov for subsidiær beskyttelse. (ibid., p. 10) Amnesty International skriver i deres høringssvar, at de er positivt stillet over for regeringens forsatte anerkendelse af, at der er personer, der må tildeles asyl på andre grundlag end de i Flygtningekonventionen beskrevet, og at denne beskyttelse ved lovforslaget er baseret på menneskerettighedsinstrumenter. Dog mener de, at man i forslaget ikke har taget hensyn til den, fra Amnestys side observerede, snævre fortolkning af Flygtningekonventionen, man indtil nu har haft på grund af den subsidiære beskyttelse (de facto). (ibid., p. 9) Amnesty er altså enig med Advokatrådet i, at man med de facto har fortolket Flygtningekonventionen snævert. Ud fra Amnestys høringssvar er det dog ikke entydigt, om det automatisk vil indebære, at Flygtningekonventionen, med B-status, vil tolkes mindre restriktivt. (ibid., p. 10) Den politiske debat Generelt handler den politiske debat om afskaffelsen af de facto, om hvordan Danmark forholder sig til sin samtid og de udfordringer og problematikker, denne tilskriver. Lovændringen diskuteres ud fra en større samfundspolitisk debat omkring det nationale over for det globale. 36

37 Det er i denne større samfundspolitiske diskussion, at debatten, om selve baggrunden for lovændringerne, artikuleres. I denne forbindelse finder både Søren Krarup og Peter Skaarup (Dansk Folkeparti), at der har fundet en folkevandring sted, som man bliver nødt til at sætte stop for, hvis man 1) vil bestå som sig selv (altså Danmark) og 2), hvis man reelt vil have mulighed for at integrere de udlændinge, der i forvejen er i Danmark (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003b, p. 419). Pia Kjærsgaard (Dansk Folkeparti) er derfor optaget af at få at vide, om B-status reelt medføre færre udlændinge (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p. 166). Hun finder nemlig ikke, at det er entydigt fremlagt i lovforslaget, om konventionerne kommer til at udfylde tomrummet mellem de facto og beskyttelsesstatus. Søren Søndergaard (Enhedslisten) referer i denne forbindelse til Advokatsrådets høringssvar om den mindre restriktivt tolkning af Flygtningekonventionen. (ibid., p. 180). I den forbindelse kommer flere fra oppositionen med kritik af lovforslaget ud fra en forståelse af, hvordan Danmark politisk placerer sig internationalt, blandt andet ved en diskussion om menneskerettigheder. Birthe Rønn Hornbech (Venstre) gør det i denne forbindelse klart, at der er overensstemmelse lovforslagets B-status og konventionerne. Elisabeth Arnold (Det Radikale Venstre) sår dog tvivl om, hvorvidt konventionerne bygger på fundamentale, humanistiske principper, hvortil hun frygter, at asylansøgerne får mindsket deres menneskerettigheder i Danmark. (ibid., p. 180ff.). I forbindelse med sådanne argumenter svarer Pia Kjærsgaard (Dansk Folkeparti), at man også bør kæmpe for danskernes rettigheder, som hun mener er i fare efter tilstrømningen af udlændinge (ibid.). I relation til dette argument anfører Elisabeth Arnold (Det Radikale Venstre), at regeringen fører en politik, som taler for, at man ikke tåler at blive blandet med andre folkefærd. Else Theill Sørensen (Det Konservative Folkeparti) modargumenterer med, at de udlændinge, der er kommet til Danmark, ikke vil blande sig med danskerne. (ibid., 199). Sophie Hæstorp Andersen (Socialdemokraterne) siger, at Flygtningekonventionen (1951) ikke er udtømmende for alle individuelt forfulgte, da den mangler nogle nyere hensyn (ibid., p. 371f.). Hertil genkender Bertel Haarder (Venstre) ikke direkte kritikken men fremstiller tre konkrete tilfælde, hvor man kan observere en forskel 37

38 mellem de facto- og B-status (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p. 200f.). Afslutningsvist anfører Jann Sjursen (Kristeligt Folkeparti), at lovene er stærkt kritisable så kritisable, at han tvivler på, hvorvidt man fortsat kan opretholde forståelsen af Flygtningenævnet som et domstolslignende organ (ibid, p. 397). Opsamlende kan man sige, at der artikuleres en del bekymringer, ikke kun om det specifikke lovforslag men også om den danske udlændingepolitik, og hvordan denne stiller Danmark i en globaliseringstid. Der stilles spørgsmålstegn ved lovforslagets forhold til de internationale konventioner og om der tages højde for de fundamentale og humanistiske principper, som asylansøgere har krav til. Flere interessenter sætter spørgsmålstegn ved det tomrum, der kan opstå mellem de facto og B-status, og om hvorvidt dette vil blive udfyldt af konventionerne, som man tidligere med de factostatus tolkede mere restriktivt Ændringen af Flygtningenævnets sammensætning Høringssvar Flere interessenter og politikere fandt da også problematikker i forhold til forslaget om ændringen af Flygtningenævnets sammensætning. Det generelle klagepunkt var, at Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets ekspertise ikke længere direkte - inddrages i asylsagsbehandling. Advokatrådet skriver videre om ændringsforslaget i deres høringssvar: Det er af afgørende betydning, at Flygtningenævnet i sin sammensætning tilgodeser retssikkerhedsmæssige hensyn, som sikrer en kvalificeret, saglig og uafhængig behandling (...) En beskæring af antallet til tre vil i langt højere grad give anledning til kritik af nævnets afgørelser og vil kunne medføre en højere grad af usikkerhed i forbindelse med de enkelte afgørelser og dermed en mindre fast praksis. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p. 212) Advokatrådet mener altså, at man - for at sikre retssikkerhedsmæssige hensyn i asylsagsbehandlingen - ikke skal beskære antallet af medlemmer i Flygtningenævnet - herunder Dansk Flygtningehjælp, da dette vil problematisere forskellige elementer 38

39 ved Flygtningenævnets sagsbehandling, idet der ikke vil være nogen offentlig kontrol med ved nævnets afgørelser Den politiske debat I den politiske debat, i henhold til forslaget om ændring af nævnssammensætningen, tages én central pointe op fra interessenternes høringssvar. En række af interessenterne og partierne i Folketingsdebatten, herunder Kristeligt Folkeparti og Socialdemokratiet, finder det paradoksalt, at Indenrigsministeriet til stadighed vil være repræsenteret som medlem af Flygtningenævnet, da begrundelsen for, at fjernelsen af Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriet, omhandlede inhabilitet. Der stilles herved spørgsmålstegn ved Indenrigsministeriets repræsentant, der i lige så høj grad ses som værende inhabil, da Indenrigsministeriets medlem tillige er ansat i Indenrigsministeriet, hvorunder Udlændingeservice befinder sig. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p. 193 & 294) Indenrigsministerens svarer i denne forbindelse: Integrationsministeriet foreslås forsat at være repræsenteret i nævnet som det overordnede fagministerium med henblik på at sikre, at den fornødne udlændingeretslige og asylretslige ekspertise er til stede i nævnet. Det er således forudsat, (...) at de udpegede medlemmer fra Integrationsministeriet også fremover vil være jurister, der til daglig arbejder på det udlændingeretslige eller asylretslige område. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2006, p. 30) Dansk Flygtningehjælp angiver selv i deres høringssvar, som kommentar til regeringens habilitetsbegrundelse, at (...) Flygtningehjælpen har deltaget i åbenbart grundløs-proceduren og ydet bistand til de af Flygtningehjælpen indstillede medlemmer af Flygtningenævnet i 16 år og der har aldrig været peget på eller blot antydet problemer omkring uafhængighed og eller habilitet i den anledning. (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a, p. 258) Socialdemokratiet, med flere partier, mener dog ikke, at ønsket om effektivitet opvejer habilitetsspørgsmål (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003b, p. 378). 39

40 Opsamlende kan man sige, at en række interessenter og partier stiller spørgsmålstegn ved regeringens begrundelse for ændringen Flygtningenævnets sammensætning, da de ikke kan se, at en attråværdig effektivisering vil opveje problematikkerne omhandlende manglende nuancering og ekspertise i sagsbehandlingen efter udgangen af Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets repræsentanter. En ændring af sammensætningen kan skabe mere kritisable forhold for asylsagsbehandling, da retssikkerhedsmæssige hensyn ikke, i lige så høj grad, vil blive tilgodeset Vedtagelse af loven Lovforslaget bliver vedtaget d. 31 maj 2002 med 59 stemmer (Venstre, Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti) mod 48 (Socialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Enhedslisten og Kristeligt Folkeparti) (Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003b, p. 458). 3.4 Interviews Vi vil i dette afsnit kort redegøre for de interviews, vi har gennemført. Finn Schwarz (Advokat og asyladvokat i Flygtningenævnet fra 1996 til 2004) Interviewet med Finn Schwarz blev delvist brugt informativt til at opnå generel viden omkring det danske asylsystem og dets funktioner. Schwarz gav dog samtidig indblik i hans rolle som asyladvokat og endvidere en række eksempler på de sager, han havde ført. I denne forbindelse lagde han vægt på, at der, i mange af sagsafgørelserne, herskede en række vilkårligheder. (jf. Bilag 3) Anton Geist (Journalist på Information. Har skrevet en række kritiske artikler om dansk asylpolitik) Geist gennemgik i interviewet en række problematikker ved Udlændingepakken, herunder at Flygtningenævnet mister ekspertise ved en sammensætning uden Dansk Flygtningehjælp, og at den nye B-status bevæger sig lige på kanten af, hvad Danmark kan tillade sig i forhold til konventionerne. Endvidere omhandlede Geists overordnede pointe i interviewet det diskursskrifte som Udlændingepakken i hans øjne repræsenterede, nemlig et skifte fra at; Danmark skal beskytte de flygtninge, der 40

41 kommer til landet til at antallet af udlændinge, der kommer til landet skal begrænses. (jf. Bilag 5) Bent Melchior (Medlem af Dansk Flygtningehjælps forretningsudvalg, formand for asyludvalget i perioden fra samt udnævnt æresmedlem af organisationen) Vi talte med Bent Melchior om Dansk Flygtningehjælps rolle i forhold til det danske asylsystem, herunder i Flygtningenævnet, og hvilken betydning Udlændingepakken havde haft for asylsystemet, herunder Flygtningenævnets asylsagsbehandling. Dette førte os videre til en samtale omkring den politiske udlændingedebat og den manglende moral og medmenneskelighed, der kendetegner den nuværende debat. (jf. Bilag 4) Jens Vedsted-Hansen (Prof.dr.jur. på Århus Universitet, ekspert i asyl- og udlændingeret og internationale konventioner) I interviewet med Jens Vedsted-Hansen forsøgte vi at lægge fokus på den juridiske håndtering af lovgivningen. Vedsted-Hansen fandt fjernelsen af Dansk Flygtningehjælp problematisk, da de, udover at repræsentere 'folkelige synspunkter', også besidder en asylretslig ekspertise. I forhold til de facto status påpegede han, at man grundet dens brede anvendelse kunne fortolke Flygtningekonventionen mere snævert. Afskaffelsen af de facto har dog ikke resulteret i en mindre restriktiv fortolkning, hvorfor man må antage, at der med Udlændingepakken er færre, der får asyl. Yderligere pointerer han i den sammenhæng, at man med B-status har et skærpet beviskrav ved et øget fokus på konkret og individuel forfølgelse. (se også Bilag 8, p. 2) Derudover problematiserer Vedsted-Hansen Udlændingepakkens klare politiske signalværdi, da dette, ifølge Vedsted-Hansen, kan medføre en unødig restriktiv fortolkning af konventionerne og yderligere påvirke Flygtningenævnets praksis. (jf. Bilag 6) Dorte Smed (Asylleder hos Dansk Flygtningehjælp) I interviewet med Dorte Smed talte vi om Dansk Flygtningehjælp i det danske asylsystem og hvilken, de nu spiller i asylsystemet. For Smed er Udlændingepakkens ændring fra de facto til B-status ikke det største problem. Der er et større problem forbundet med den tolkning og det øgede fokus på objektivt frygt, som gør det meget svært at bevise sit behov for asyl. (jf. Bilag 7) 41

42 3.5 Høring på Christiansborg Vi deltog den 5. november i en høring på Christiansborg arrangeret af organisationen, Bedsteforældre for Asyl. Høringen var delt op i to afdelinger, hvori der i den første del blev holdt oplæg af Anders Christian Jensen, formand for Foreningen for Udlændingeretsadvokater, Prof. Dr. Jur. Jens Vedsted-Hansen og Børnepsykiater Bente Reich. Her påpeger Vedsted-Hansen bl.a., at fokus i dansk praksis på konkrete og individuelle risici, er en misforståelse ift. Flygtningekonventionens formulering. Anden del var en paneldebat mellem oppositionspartiernes integrationsordførere, Marianne Jelved (Det Radikale Venstre), Meta Fuglsang (Socialistisk Folkepart) og Johannes Schmidt-Nielsen (Enhedslisten) med undtagelse af Socialdemokraterne, som stillede med deres indfødsretsordfører Lennart Damsbo-Andersen. (jf. Bilag 8) 3.6 Artikel: Flygtningenævnets status under lup Kim U. Kjær retter, i artiklen, en skarp kritik mod Flygtningenævnets status i det danske asylsystem og opfattelsen af nævnet som værende et upolitisk, 'domstolslignende organ'. Han kritiserer blandt andet det faktum, at det har taget det politiske system næsten 20 år at stille spørgsmålstegn ved Dansk Flygtningehjælps habilitet uden, at man stiller spørgsmålstegn til Integrationsministeriets repræsentant. Samtidig mener han, at der er for store udsving i Flygtningenævnets afgørelse afhængigt af hvilke medlemmer, der behandler den konkrete sag. Den manglende kontinuitet i sagsbehandling kan dermed skabe negative følger for retssikkerheden. 42

43 Kapitel 4 Analysedel 1 43

44 4. Analysedel Teori: Universalisme og partikularisme I det følgende afsnit vil vi gennemgå teorierne om universalisme og partikularisme. Teorierne omhandler dels staters reaktion på tilstrømningen af udlændinge, hvilket udmøntes i nationale asyl- og udlændingepolitikker, og dels de universelle menneskerettigheder, som lovgivningen er funderet i. Teorierne vil dermed være medvirkende til dannelsen af et begrebsapparat, som vi vil anvende i vores analyse af forholdet mellem de internationale konventioner og den danske udlændingelovgivning (Udlændingepakken fra 2002). Vi vil benytte os af forholdet mellem partikularismen og universalismen til at belyse det spænd, der opstår mellem flygtninges universelle rettigheder overfor de nationale hensyn (herunder borgernes rettigheder og interesser), som en udlændingepolitik nødvendigvis må placerer sig i Universalisme I dette afsnit vil vi redegøre for idéen om menneskerettighederne, der er indlejret i teorien om den universelle rettighedstænkning. Herefter vil vi yderligere komme ind på hvordan denne er indlejret i liberale tanker om frihed og lige rettigheder for alle. Menneskerettighederne er baseret på en grundlæggende moralsk idé om alle menneskers ligeværd og ret til bestemte politiske og sociale minimumskrav (Poulsen, 2006, p. 3). Fælles for de forskellige konventioner, traktater og resolutioner, der er blevet udformet siden Anden verdenskrig 1, er, at de alle er indlejret i det universelle rettighedsbegreb, det vil sige at intentionen er at de deles af alle mennesker overalt i verden, uafhængigt af stat, race, religion, køn og så videre. Menneskerettigheder er dermed rettigheder, som mennesker gør sig fortjent til alene, fordi de er mennesker (Heywood, 2007, p. 326). Den universalistiske tilgang tillader dermed ikke at der skelnes mellem borgere i forskellige stater; enhver er forpligtet overfor alle andre og ikke blot sine egne (Poulsen, 2006, p. 8). Stater, der tilslutter sig 1 FN s Verdenserklæring om Menneskerettigheder (1948), Genévekonventionerne (1949), Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1950), Flygtningekonventionen (1951) osv. 44

45 Menneskerettighedserklæringen, har således klare forpligtigelser overfor to grupper; dels deres egne borgere, dels de mennesker, som er flygtet fra lande, hvor for eksempel brud på menneskerettighederne har skabt en trussel mod deres sikkerhed (Poulsen, 2006, p. 9). Matthew Gibney arbejder med idéen om impartikularisme, der kan betragtes som universalismens ideal (Gibney, 2004, p. 60). Impartikularisterne arbejder med et ideal om, at stater skal være kosmopolitiske, moralske aktører, hvilket betinger, at staterne er moralsk forpligtiget til så vidt muligt upartisk - at tildele samme rettigheder internt som eksternt (ibid., p. 59). Impartikularismen står derfor som en klar modsætning til det partikularistiske perspektiv, som vi senere vil komme ind på, og dermed den nutidige konsensus om, at stater har suverænitet til at lukke deres grænser og udelukke/indlemme udlændinge, som de lyster (ibid.). Universalismen er på mange måder fundamentalt indlejret i den liberale tankegang, da en af grundpillerne i liberalismen er idéen om alle individers krav på lige rettigheder (Poulsen, 2006, p. 7). Da begrebet liberalisme ikke er en entydig størrelse, er det dog vigtigt at skelne mellem forskellige former for liberalisme. Gibney arbejder med idéen om en global liberalisme med et impartikuralistisk perspektiv. Den globale liberalisme videreføre det universalistiske ideal og tolker personlig frihed som det, at alle individer har moralsk ret til at bosætte sig, hvor end de ønsker, både indenfor og imellem stater en ret, som vægtes højere end statens ret til kontrol over sine grænser (Gibney, 2004, p. 60). Liberalismen har i det hele taget altid haft et lettere ambivalent forhold til staten og i hvor høj grad, denne skal have autoritet over for eksempelvis den personlige frihed. De fleste liberale teorier ser dog staten som en nødvendig aktør i og med, at det er statens rolle at beskytte borgernes frihed og velfærd. Dermed bliver det også nødvendigt at begrænse en del af den personlige frihed og afgive autoritet til statsmagten som på den måde legitimeres. I det vestlige liberale demokrati er rettighedstænkningen ligeledes indlejret i legitimeringen af den politiske autoritet, da rettighederne udgør den sfære, som staten skal beskytte for at bevare sin legitimitet (Poulsen, 2006, p. 6). 45

46 Idéerne om lighed for loven, og rettighedernes universalisme er således væsentlige elementer i den moderne demokratiopfattelse og har for liberalismen demarkeret rammerne for statens legitimitet (Poulsen, p. 7). De liberale demokratiers sammenkædning af kravet om lighed med legitimeringen af politisk autoritet betyder dog også, at den liberale universalisme således kan begrænses til kun at omfatte grupper indenfor den samme politiske institution, for eksempel borgere i en stat (ibid.). Ifølge Ole Poulsen implementeres den liberale, universalistiske etik dermed i praksis via en instrumentel partikularisme, hvor hver stat kun er ansvarlig for egne borgeres velfærd og interesser (ibid.). Man kan derfor argumentere for, at den suveræne implementering kan skabe et motivationsproblem. Stater kan have motivation til eller interesse i at respektere deres egne borgeres rettigheder for at legitimere deres autoritet, men at give beskyttelse til fremmede, der ikke er en del af denne interessesfære, kræver en anden form for motivation (ibid., p. 3). Denne modsætning, mellem på den ene side de universelle menneskerettigheder og på den anden side implementeringen af disse af suveræne, partiske stater, er især synlig i forhold til asylpolitik, da denne er funderet i de universelle menneskerettigheder men i praksis udformes af suveræne, partiske stater. Man kan sige, at flygtninge udgør et principielt problem for den teori, der forsøger at balancere mellem et universelt krav om menneskerettigheder og respekt for national suverænitet (Poulsen, 2006, 10) Partikularisme I modsætning til den globale liberalismes universalister, påstår partikularisterne, at staterne, i deres rolle som repræsentanter for et samfund af borgere og disses interesser, er moralsk berettiget til at disponere over, hvem der får adgang til landet (Gibney, 2004, p 23). Den partikularistiske tilgang arbejder med en idé om, at staten er et kulturelt fællesskab med retten til selvbestemmelse og dermed også retten til at vægte borgeres interesser over udlændinges, heriblandt flygtninges (ibid., p. 23). Implicit i dette ligger således også retten til selv at vælge, hvem der skal indlemmes i dette fællesskab, det vil sige hvor åbne staternes grænser skal være. Partikularismen kan betragtes som en overordnet teoretisk paraply, hvorunder der hører flere forskellige teoretiske retninger, herunder konstitutionalismen, konservatismen og kommunitarismen (ibid.). Vi vil i det følgende tage udgangspunkt i den 46

47 kommunitaristiske tilgang, da denne har størst relevans for vores projekt og desuden betragtes som en relativt konventionel retning inden for partikularismen (ibid.). Kommunitaristerne baserer deres argumentation for statens ret til selvbestemmelse på idéen om det kulturelle medborgerskab. Ifølge kommunitarismen er individers identitet tæt forbundet med kultur, og menneskers identitet er dermed direkte afhængig af deres medlemskab af fællesskabet (ibid.). Alle mennesker er i bund og grund kulturelle væsener, og kulturens well-being om den blomstrer eller trues påvirker i sidste ende også dens medlemmer og deres identitet. Mens liberale teorier om retfærdighed kræver, at man abstraherer sig selv fra sin egen identitet i vurderingen af, hvad der er moralsk rigtigt og forkert, understreger kommunitaristerne vores kulturelle omstændigheders vigtige rolle i skabelsen af denne moral (ibid.). Moral er altså ikke et resultat af abstrakt refleksion men er identisk med de intersubjektive værdier, der opstår i de enkelte samfund, som slet og ret er det moralsk rigtige (Poulsen, 2006, p. 24). Når der opstår konsensus omkring, hvad der er moralsk rigtigt inden for fællesskabet, argumenterer kommunitaristerne videre for, at staten har en moralsk ret til at beskytte disse (Gibney, 2004, p. 25). Nationale fællesskaber er dermed berettigede til at være suveræne stater. Statens suverænitet, herunder retten til at lukke grænser, ses derfor yderligere som en garanti for kulturens, og hermed moralens, overlevelse, da udlændinge kan ses som repræsentanter for andre normer (Poulsen, 2006, p. 24). Gibney understreger ligeledes dette partikularistiske syn på udlændinge som en mulig trussel: New settlers might threaten ( ) the functional requirements of liberal democratic societies: the ability of these states to fulfil their fundamental responsibility to meet the basic needs and security requirements of their citizens (Gibney, 2004, p. 28). I forhold til udlændingelovgivningen mener partikularisterne overordnet set, at den er legitim såfremt den reflekterer de værdier og normer, som statens medlemmer besidder (ibid., p. 33). Dog er der uenighed om, hvorledes man skal fortolke sig frem til disse værdier. Den ene fløj har det synspunkt, at hvis udlændingelovgivningen er opstået gennem en demokratisk, repræsentativ proces, er det legitimt nok. Det vil sige at et land har moralsk ret til at udelukke mennesker, herunder reelle flygtninge, hvis det 47

48 konstitutionelt reflekterer flertallets synspunkt (ibid.). Hermed kan stater teoretisk set opnå moralsk legitimitet for dets lovgivning og handlinger, selvom de fuldstændig ser bort fra flygtninges rettigheder. Den anden fløj mener derfor, at man i stedet skal gå bagom valgresultaterne og i stedet kigge på statens medlemmers shared understandings. Hvordan disse konkret udmønter sig kræver dog et større kulturelt fortolkningsarbejde (ibid.). Opsamlende mener partikularisterne, at staten har moralsk legitimitet til at vægte borgernes rettigheder højere end udlændinges, fordi medlemskabet af en moderne stat involverer, at man deler en fælles identitet igennem det kulturelle medborgerskab (ibid., p. 58). Staterne er dermed også, gennem deres ret til selvbestemmelse, moralsk berettiget til at disponere over, hvem der får adgang til landet. Poulsen argumenterer for, at stater er essentielt partikularistiske, da de er aktører med særlige interesser og ansvar over for deres borgere (Poulsen, 2006, p. 3). Dette skaber et klart modsætningsforhold mellem de universelle intentioner med menneskerettighedskonventionerne og den reelle implementering af disse i national lovgivning. Man kan da angive, at der er en underliggende konflikt mellem på den ene side statens interesser (partikularismen) og de humane hensyn (universalismen). Hvordan dette spænd skal takles, er ikke entydigt. Dette vil blive konkretiseret i vores analyse af forholdet mellem konventionerne og den danske udlændingelovgivning. 4.2 Analyse: Udlændingepakkens forankring i konventionerne Vi vil i det følgende analysere den danske udlændingelovgivning, konkret udmøntet i Udlændingepakken (2002), med fokus på dennes forankring i de internationale konventioner, som har relevans Flygtningenævnets sagsbehandling. Dette vil hovedsagligt være Flygtningekonventionen og EMRK, som er beskrevet i det redegørende afsnit. I teoriafsnittet gennemgik vi ligeledes teorierne om universalisme og partikularisme og derigennem det spændingsforhold, der opstår mellem de universelle konventioner og de nationale, partiske hensyn Partikularisme og universalisme i folketingsdebatten På baggrund af teoriafsnittet om partikularisme og universalisme konkluderede vi, at national udlændingelovgivning principielt befinder sig i et spænd mellem på den ene side de universelle menneskerettigheder, som udmønter sig i de internationale 48

49 konventioner, og på den anden side de suveræne staters essentielt partikularistiske perspektiv. Der er altså et klart paradoks indlejret i idéen om menneskerettighederne, da disse er udformet efter et universalistisk ideal men skal implementeres af partikularistiske nationalstater, som har særlige interesser og har et specielt ansvar over for en bestemt gruppe mennesker (landets borgere), hvis interesser, det er nødvendigt for staten at repræsentere og vægte højest, for at bevare sin legitimitet. Dette modsætningsforhold mellem to modsatrettede perspektiver eller idealer ses allerede i fremsættelsen af lovforslaget til Udlændingepakken. Her understreges det, at der bliver lagt vægt på nogle grundlæggende hensyn, som blandt andet indebærer at udlændingepolitikken skal respektere Danmarks internationale forpligtigelser og at antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses 2 (jf. det redegørende afsnit). Man kan allerede her argumentere for, at Udlændingepakken er placeret i et spænd mellem universalismen (Danmarks internationale forpligtigelser) og partikularismen (den egentlige implementering i national lovgivning). For at undersøge hvordan Udlændingepakken mere konkret befinder sig i dette spænd, vil vi derfor starte med at kigge på hvilke argumenter, der blev fremført af politikere og interessenter i behandlingen af Udlændingepakken. Derefter vil vi se mere konkret på selve lovgivningen. Det vil dog hovedsagligt være overgangen fra de facto til B-status, som der her lægges vægt på, da denne bedst illustrerer asyllovgivningens forhold til de internationale konventioner. Bagefter vil vi dog komme ind på nævnsændringen. Som tidligere nævnt, var to af hovedformålene med Udlændingepakken at respektere Danmarks internationale forpligtigelser og samtidig nedbringe antallet af udlændinge, der kommer til landet. Denne problematik er derfor naturligvis central i folketingsdebatten under behandlingen af lovforslaget. Dansk Folkeparti lægger adskillige gange vægt på den anden del, det vil sige vigtigheden af at begrænse antallet af udlændinge. Et eksempel på dette er Søren Krarups udtalelse om, 2 Der nævnes også andre hensyn, såsom bedre integration, men dette har ikke umiddelbart relevans for vores projekt, hvorfor vi ikke vil gå i dybden med det her. 49

50 ( ) at der i disse årtier finder en folkevandring sted fra ulandene til ilandene, og det vil sige, at hvis vi i den vestlige verden ønske at bestå som os selv, er vi nødt til simpelt hen at stoppe den folkevandring. (Indenrigsministeriet & Udlændingeservice, 2003a, p. 163f.) Denne udtalelse repræsenterer således det synspunkt, at et for stort antal af udlændinge kan ses som en trussel mod vestlig kultur og normer. Dette godt overens med det partikularistiske perspektiv, navnlig kommunitarismen, der - som en konsekvens af, at det moralsk rigtige opstår ved overensstemmelser i de enkelte samfunds nationale fællesskaber - mener, at stater dermed har ret til at disponere over hvem der indlemmes i dette fællesskab da udlændinge ses som repræsentanter for andre former for kultur og normer, der kan være en trussel mod den oprindelige. Regeringen lægger, til forskel fra Dansk Folkeparti, dog mere vægt på suverænitetsprincippet, det vil sige Danmarks ret til bestemmelse over egen flygtningepolitik. Daværende retsordfører, Birthe Rønn-Hornbech, udtrykker: Vi er et internationalt parti, og vi mener ikke, at Danmark skal være en øde ø. Men vi vil selv bestemme, hvem der skal til Danmark. (ibid., p. 164). Hermed pointerer hun, at regeringen med lovforslaget ikke ønsker at isolere Danmark fra det internationale fællesskab. Oppositionen stiller sig dog kritisk overfor flere af disse synspunkter. Særligt lægges der vægt på om man stadig, med lovændringerne, respekterer konventionerne i en grad, som fortsat sikrer asylansøgernes rettigheder. Elisabeth Arnold (Det Radikale Venstre) udtrykker således bekymring over, hvilken betydning - i dette tilfælde - Dansk Folkeparti tillægger konventionerne. Er Fru Pia Kjærsgaard enig med mig i, at de internationale konventioner alle sammen bygger på fundamentale humanistiske principper, og at man skal tilskrive personer overalt i verden, hvor de bor, nogle fundamentale menneskerettigheder? (ibid. p. 179) 50

51 Elisabeth Arnold gengiver hermed det universalistiske rettighedsbegreb; at der er nogle minimumsrettigheder, nedskrevet i de internationale konventioner, som gælder alle mennesker uanset race, køn med videre. Til spørgsmålet om rettigheder svarer Pia Kjærsgaard partikularistisk: (...) men jeg går så sandelig også ind for, at danskerne får deres rettigheder, og det er ved at lide skibbrud i den udvikling, som har været gældende i ganske mange år (ibid., p. 3904). Hvor universalismen fastholder rettighedernes altomfattende karakter, argumenterer partikularisterne for det synspunkt, at stater har moralsk legitimitet til at vægte borgernes rettigheder højere end asylansøgeres. Når Dansk Folkeparti er bekymrede for danskernes rettigheder i denne sammenhæng, kan det derfor ses som et udtryk for en partikularistisk tankegang. Man kan sammenfattende sige, at flere af regeringens og Dansk Folkepartis udtalelser kan relateres til partikularistiske argumenter. Samtidig kan man argumentere for, at oppositionen udtrykker en generel bekymring blandet andet under behandlingen af lovforslaget for Udlændingepakkens partikularistiske drejning. Det er dog vigtigt at understrege, at dette ikke er ensbetydende med, at man kan betragte oppositionen som universalister eller endsige impartikularister. Som Ole Poulsen understreger i sin afhandling, er de moderne liberalt demokratiske stater essentielt partikularistiske (jf. teoriafsnittet), hvorfor oppositionen også placerer sig herunder Partikularisme og universalisme i lovgivningen Vi vil i det følgende undersøge selve lovgivningen nærmere med henblik på at bestemme, hvor Udlændingepakken placerer sig i spændet mellem konventioner og national interesse; mellem universalismen og partikularismen. Helt konkret undersøges overgangen fra de facto til B-status, forskellene på de to i forhold til konventionerne og endeligt, hvorvidt overgangen medfører et skred i retning af én af de anvendte teorier. Vi er gennem vores empiriindsamling blevet gjort opmærksomme på flere områder, hvor overgangen fra de facto til B-status er udtryk for væsentlige ændringer af asyllovgivningen og fortolkningen af konventionerne. Overordnet ligger der to vidt forskellige politiske hensigter bag de to begreber. Som tidligere nævnt ønskede man 51

52 med de facto at beskytte flygtninge, der faldt uden for Flygtningekonventionen, og som man følte sig moralsk forpligtet til at beskytte, mens B-status blot er et udtryk for overholdelsen af de internationale konventioner sammenholdt med Danmarks ønske om at mindske antallet af udlændinge, der kommer til landet. Man har bevæget sig væk fra at tage udgangspunkt i de her folks [asylansøgernes red.] beskyttelsesbehov til at tage udgangspunkt i, hvor mange asylansøgere, vi vil have (Geist, Bilag 5, p. 1) I forhold til de to teoretiske standpunkter, universalisme og partikularisme, er dette isoleret set en tydelig opprioritering af nationale hensyn i den forstand, at man ændrer loven med det formål at tilgodese en politisk, statslig egeninteresse. Hensigten med udlændingepakken er derfor partikularistisk. Et andet punkt, som flere gange går igen, er det krav om konkret og individuel forfølgelse som skærpes i praksis ved ændringen til B-status, hvilket Jens Vedsted- Hansen dog finder misforstået i forhold til Flygtningekonventionen: De magiske ord i dansk praksis er konkret og individuelt forfulgt den enkelte skal være helt personligt udskilt. Det bygger på en grundlæggende misforståelse. Det er ikke nogen nødvendighed i henhold til konventionen. Årsagskravene er en velbegrundet frygt for forfølgelse for den man er [race, nationalitet red.] eller det man tror [religion, politisk opfattelse red.]. Det er alle kollektive begreber. Man skal ikke have en individualiseret risiko. At mange deler den samme risiko strider ikke med konventionens bestemmelser. (Vedsted-Hansen, Bilag 8, p. 2) Ud fra denne optik udtrykker dansk praksis en problematisk fortolkning af konventionen, da man med udlændingepakken i praksis har øget fokus på individualiserede risikofaktorer. Som der tidligere er redegjort for, er lovgivningen ikke i strid med international ret, men kritikken retter sig her dermed imod fortolkningen af den. Dette må anses som et helt centralt punkt i lovændringerne, da det virker naturligt at antage, at når fortolkningen af loven bevæger sig fra et mere kollektivt til et individuelt perspektiv, falder antallet af opholdstilladelser til reelle flygtninge. På 52

53 baggrund af dette kunne man argumentere for, at dansk lov på området ikke følger den hensigt, der ligger i Flygtningekonventionen. Regeringens hensigt med Udlændingepakken er på sin vis lykkedes i og med, at visse grupper, af asylansøgere efter B-status indførsel, ikke længere kan opnå asyl. Endeligt påpeger Dorthe Smed, at tvivlen i mindre grad kommer asylansøgeren til gode efter indførelsen af B-status, hvilket som bekendt er et internationalt gyldigt retsprincip. (Smed, Bilag 7, p. 3) Disse punkter kan samlet set opfattes som en indskrænkning af anvendelsen af de internationale konventioner. Dette indebærer, at man fortolker konventionerne restriktivt dog således at de juridisk set overholdes. Man går så at sige til grænsen af konventionernes forskrifter. Ved de facto tillod man en mere omfattende fortolkning. Her ses ændringen med Udlændingepakken tydeligst, da man i praksis (i dansk sammenhæng) arbejder med et øget krav om individuel forfølgelse. Der er her tale om klar politisk fortolkning af internationale rettighedsbegreber til fordel for nationalt forankrede interesser, da sammenhængen jo netop er en begrænsning af udlændinge: Den politiske dagsorden er dog meget tydelig. Man skal tolke det så snævert som muligt, og være helt sikker på, at man ikke tager de flygtninge, som ikke er nødvendige. (Smed, Bilag 7, p. 3) Vi mener derfor, at overgangen fra de facto til B-status, er et klart udtryk for, at man flytter fokus væk fra universelle rettigheder over på en partikularistisk dagsorden. Både lovændringens hensigt samt dens udformning er bestemt ud fra nationale interesser. Hvorvidt dansk udlændingelovgivning som et hele - eller blot Udlændingepakken i sig selv - kan anses som henholdsvis mere partikularistisk eller universalistisk er imidlertid mere vanskeligt at bestemme, da de to poler repræsenterer to yderligheder, hvorved udlændingelovgivning, i det bestående system af suveræne stater, nødvendigvis må befinde sig i spændet mellem de to. 53

54 4.2.3 Udlændingepakken i forhold til konventionerne På baggrund af ovenstående kunne vi konkludere, at politikernes udtalelser befinder sig i et spænd mellem konventionerne og de nationale hensyn. Udlændingepakken placerer sig således, at den bevæger dansk asylpolitik væk fra universalismen i retning af partikularismen, hvilket tydeligst ses i afskaffelsen af de facto begrebet. Det er en åbenlys hensigt med Udlændingepakken at mindske antallet af udlændinge, der kommer til Danmark. Vi har i ovenstående afsnit analyseret os frem til, at dette bunder i staternes essentielt partikularistiske perspektiv, hvor egne statsborgeres rettigheder vægtes højere end asylansøgernes. Ifølge partikularismen har medlemmerne af et politisk fællesskab, for eksempel borgerne i en nationalstat, ret til at reproduce their culture free from the interference of outsiders (Gibney, 2004, p. 25). Da det er statens opgave at repræsentere og sikre borgernes rettigheder og interesser, har staten (regeringen og Dansk Folkeparti) derfor ret til at beskytte denne kultur. Da det implicit ligger i partikularismen, at udlændinge kan ses som en trussel mod kulturen, giver dette yderligere staten ret til at udøve sin suverænitet og bestemme over egne grænser. Dog er det et faktum, at regeringen samtidig er nødt til at overholde de internationale konventioner for at blive anerkendt som demokratisk og legitim indadtil såvel som udadtil af andre stater. Rettighedstænkningen og idéen om lighed for loven er et væsentligt element i den moderne demokratiopfattelse. Hensigten med de internationale konventioner er i bund og grund en sikring af flygtningenes rettigheder hvilket ydermere afspejles i konventionerne som det universalistiske rettighedsideal. Det betyder, at hvis en flygtning ankommer til et land og søger asyl, og modtagerstaten ikke, grundet partikularistisk udgangspunkt, har et reelt ønske om at modtage vedkommende, vil modtagerstaten - forudsat at denne betragter sig som et liberalt demokrati - være nødsaget til at erklære, at de principper, den bekender sig til - såsom den universelle rettighedstænkning - ikke gælder, når den har med ikke-statsborgere at gøre. Dette ville dog være et stærkt brud på universalismen og dermed ligeledes kræve et brud med de internationale konventioner, som vi antager, at staten har forpligtet sig til at overholde. På baggrund af ovenstående spænding kan vi dermed konkludere, at dansk asyllovgivning, med Udlændingepakken, ikke afspejler konventionernes hensigt. Dette anser vi som væsentligt at problematisere, da udlændingelovgivning er tvunget til at overholde konventionerne, selvom der måske i virkeligheden hersker mere partikulære ønsker bag (jf. Anton Geist). Derfor argumenterer Ole Poulsen for, at man ofte i praksis 54

55 ser en ukonsekvent mellemting, hvor enten retsprocedure, beskyttelsesprincippet eller flygtningebegrebet omfortolkes og ændres (Poulsen, 2006, p. 14). Poulsen nævner selv, som eksempel på dette, den minimalistiske fortolkning af en fair retssag under behandling af asylkrav, for eksempel i Flygtningenævnet. At Udlændingepakken er reduceret til en rent juridisk overholdelse af konventionerne og dermed ikke afspejler den virkelige hensigt bag disse, anser vi således i sidste ende som problematisk for de asylinstanser, hvis arbejde og afgørelser er baseret på omtalte lovgivning, som man dermed kan argumentere for er udformet på et skævvredne betingelser. Det bliver således i sidste ende et problem for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, hvilket skaber et problematisk grundlag for opnåelsen af den gode asylsagsbehandling. Dette vil vi nu komme ind på. 55

56 Kapitel 5 Analysedel 2 56

57 5. Analysedel Teori: Habermas teori om system og livsverden I dette afsnit vil vi redegøre for Jürgen Habermas teori om system og livsverden og deres indbyrdes forhold. Teorien skal hovedsagelig anvendes til at analysere Udlændingepakkens konsekvenser for praksissen i Flygtningenævnet med perspektiv til den gode asylsagsbehandling. Dog vil den samtidig blive anvendt i sidste analysedel/diskussion (sagsbehandlingens konsekvenser for asylansøgerens retslige behandling). Vi vil indledningsvist nævne, at kompleksiteten i teorien medfører, at forklaringer af de teoretiske begreber kommer kort efter introduktionen af dem, da vi har ønsket at sætte dem i en situeret eller begrebslig kontekst Kort oprids af Jürgen Habermas teori om system og livsverden Habermas har i forlængelse af Max Weber, Talcott Parsons, Émile Durkheim og Lawrence Kohlberg bygget videre på den såkaldte systemteori, hvilken, ifølge ham, ikke tidligere beskrev samfundsforholdene tilfredsstillende. Habermas postulerer, at samfundet er kendetegnet af, at handlinger inden for store områder, som markedsøkonomien, politisk-administrative forvaltningsapparater er undtaget en såkaldt begrundelsestvang. De skal med andre ord ikke retfærdiggøre deres handlinger. Man har i stedet udviklet autonome handlingssystemer der koordineres gennem aktørernes resultatorienterede adfærd. Det nyskabende i Habermas teori er, at han ikke stiller sig tilfreds med at samfundsforholdene alene beskrives ved hjælp af systemteorien. Han anvender derfor også begrebet, livsverden. Dette begreb er tidligere fremlagt af Husserl og Schutz, dog tager disse et fænomenologisk perspektiv, hvilket Habermas ikke tilslutter sig: ( ) Habermas kommer alligevel frem til, at dette synspunkt [læs fænomenologiske] er for snævert. (Oddva Eriksen & Weigård, 1999, p. 140). Han benytter derfor livsverden til at beskrive de områder, der ikke fungerer autonomt og i højere grad benytter sig af det, han omtaler som kommunikativ handlen. Denne kommunikative handlen består af en forståelsesorienteret - og altså ikke en resultat- 57

58 eller formålsorienteret (som systemet) tilgang mellem aktører, det der omtales som intersubjektivitet Livsverden-begrebet Habermas tager - i modsætning til tidligere nævnte teoretikere - udgangspunkt i såvel den handlingsorienterede Weber-tradition og den mere strukturelt orienterede Durkheim-tradition i beskrivelsen af livsverden og dens aktører. Dette er essentielt, hvis man vil beskrive en universel fremstilling af den førnævnte kommunikative handlen. Kommunikativ handlen, eller sproget, spiller en stor rolle i livsverden da denne bruges som forståelsesramme mellem aktørerne. Sproget, i livsverden, besidder overordnet set tre funktioner; 1) at skabe gensidig forståelse for derigennem at videreføre og forny forrådet af kulturel viden; 2) at koordinere handlinger ved hjælp af forståelsesorienteret kommunikation; 3) at bestå som den forståelsesramme, hvorigennem socialiseringen foregår og igennem dette, dannelsen af personlige identiteter. De tre førnævnte funktioner (gensidig forståelse, koordinering af handlinger og socialisering), som sproget besidder, er med til at varetage vedligeholdelsen af det, Habermas kalder livsverdens tre strukturelle komponenter. Disse er kultur, samfund og personlighed. De tre førnævnte strukturelle komponenter og de tre sproglige er derfor dialektisk afhængige af hinanden for at kunne opretholde livsverden. Koblingerne mellem kultur og kulturel reproduktion, samfund og social integration samt personlighed og socialisering er de såkaldte kernefunktioner, men de kan sagtens kombineres på anderledes vis. (Oddva Eriksen & Weigård, 1999, p. 137) De førnævnte reproduktionsprocesser har hovedsagelig følgende opgaver: - Den kulturelle reproduktionsproces: ( ) sørge for ny viden, der kan forenes med det billede, som er skabt af traditionen,( ) som gør det muligt at finde frem til sammenfaldende situationsforståelser. (ibid.) - Den sociale integrationsproces: 58

59 ( ) at holde samfundet sammen og sørge for handlingskoordinering ved at etablere legitime former for interpersonlige relationer. (ibid.) - Socialiseringsprocessen: ( ) skal i første række sørge for, at evnen til at handle og kooperere overføres til nye generationer.( ) håndtere de situationer som møder dem, og på en måde, som er i harmoni med kollektive livsformer. (ibid., p.138) Hvis de førnævnte reproduktionsprocesser tilnærmelsesvis skal lykkes for den enkelte aktør i livsverden, er det centralt, at den viden, der formidles, er så rationel som mulig, hvilket indebærer blandt andet, at solidariteten blandt de enkelte samfundsmedlem er tilstrækkeligt udviklet, samt personligheden, der formes, bliver tilregnelig, så individerne kan opretholde en vis sammenhængskraft. (ibid.) Skulle der indtræffe en hændelse i reproduktionsprocesserne, som efterfølgende medfører, at de ikke udføres på en ønskelig måde, vil der opstå såkaldte patologier. Disse patologier er opstillet således: - Mangel på den kulturelle reproduktionsproces: et generelt tab af mening. - Mangel på den sociale interaktionsproces: ville fører samfundet ind i en tilstand af anomi, hvilket i sidste ende resulterer i, at solidariteten bryder sammen. - Mangel på socialiseringsprocessen: konsekvensen for den enkelte aktør kan være mentale lidelser. Opsummerende er den kommunikative handlingstype, som han forbinder med livsverdens strukturelle komponenter, bindende for kultur, samfund og personlighed. Med dette lagt grund, finder Habermas, at der efterhånden er sket en differentiering af livsverdens tre komponenter. Dette er blandt andet et af symptomerne på den såkaldte koloniseringen af livsverden, som vi senere vil komme ind på Systemets relation til livsverden System-begrebet dækker over de dele af samfundet, hvori man opererer med mere autonome eller selvstændige systemer. Det vil sige, hvor man i livsverden koordinere ens handlinger på baggrund af ens intentioner (der er et formål med det, der sker), operere man ud fra handlingers konsekvenser (formål) i systemet. Et eksempel på dette kunne være et markedsøkonomisk felt. (Oddva Eriksen & Weigård, p.140). 59

60 Koordinering, der finder sted med udgangspunkt i handlinger, der er baseret på konsekvenser, kaldes systemintegration og er præget af en formålsorienteret kommunikation. Systemer opstår typisk i de dele af samfundet, hvor strukturerne og handlingsmiljøet har karakter af en stor grad af kompleksitet. Dette er også grunden til, at man efterhånden er nødsaget til at skifte fra mere fornuftsorienteret handling (livsverden) over til formålsorienteret handlen, hvorigennem den kommunikative kompleksitet bliver reduceret/overskueliggjort, hvilket betyder, at systemet fortsat kan overleve. Konsekvensen af dette bliver derfor, at man ofte er nød til at foretage handlinger, hvis reelle og langsigtede resultater er mere eller mindre utilsigtede og uerkendt af dem som de udføres af fordi kommunikationen simplificeres. Denne funktionsforklaring, som Habermas kalder det, er med til at opretholde en ligevægtstilstand, hvorigennem systemet kan bestå gennem fortsat effektivisering og opretholder hermed en grænse mellem systemet og livsverden/det omkringliggende samfund. (ibid., p.141) Systemets afkobling fra livsverden Vi vil nu kigge på, hvordan systemet er opstået og på baggrund af dette, vil vi redegøre for, hvordan livsverden og systemet interagerer med hinanden. I Kommunikativt demokrati opsummeres forholdet mellem livsverden og systemet på følgende vis: udviklingen af system og livsverden er et resultat af den øgede differentiering. (Oddva Eriksen & Weigård, 1999, p. 142) En egentlig udvikling af det moderne samfund skete først med indførslen af en statsmagt. Dette medførte, at den suveræne, af et givent samfund, begyndte at få juridiske sanktionsmidler til deres disposition. Man lagde hermed grundlaget for en egentlig løsrivelse af systemet fra livsverden. Med indførslen af staten kom der ligeledes gunstige forhold for indførslen af en markedsøkonomi og dermed penge som medieringsform. Dette skabte en egentlig differentiering af samfundet, så det nu bestod af en egentlig opdeling mellem system og livsverden - altså markedsøkonomien og et politisk-administrativt forvaltningsapparat. Til trods for denne differentiering, og dermed en øget magt til systemet, er systemet stadig forankret i livsverden, da en 60

61 forøgelse af systemkompleksiteten er afhængig af den strukturelle differentieringsproces der sideløbende udvikles inden for livsverden. Der må skabes et mentalt rum for nye principper som privat ejendomsret og muligheden for at indgå forpligtende kontrakter og vedtage bindende love efter foreskrevne procedurer. Pointen er, at hvert nyt skridt på vejen mod større systemautonomi må have en institutionel forankring i livsverden, som gør den nye orden forståelig og legitim i samfundsmedlemmernes øjne. (ibid., p. 146) Det ovenstående vil vi uddybe yderligere i næste afsnit Rationaliseringen af livsverden I forrige afsnit kiggede vi på, hvordan systemet er blevet til en selvstændig entitet, men en sådan systemdifferentiering kræver, at der førhen har foregået en tilsvarende rationalisering i livsverden (jf. forrige afsnit). Graden af rationalisering i livsverden kommer til udtryk i, ( ) hvordan handlinger koordineres. Ethvert samfund må tage stilling til handlingskoordineringens grundproblem: Hvorledes gennemfører Ego [den suveræne], at Alter fortsætter en interaktion på ønsket vis hvorledes undgår han en konflikt, som afbryder handlingssekvensen. (Oddva Eriksen & Weigård, 1999, p.148) Det er ifølge Habermas, elementer som Egos/den suverænes anseelse og indflydelse, der har den afgørende betydning for, hvor succesfuld Ego vil være med at få Alter (undersåtterne) til at gøre, hvad han/hun vil. Hvad disse konkret er, afhænger af det kulturelle og historiske i et givent samfund. For at kunne vurdere et samfunds rationaliseringsgrad skal man derfor kigge på, hvor høj en rationalisering/ værdigeneralisering, man har i samfundet. I Habermas optik er de føromtalte styringsmedier, penge og magt, hvorigennem man kan opnå anseelse og indflydelse i systemet. Dette skyldes at man, ved hjælp af disse medier, kan frembringe en empirisk motivation for at handle. Man kan altså forholde sig resultatorienteret og strategisk til disse medier. Det forholder sig anderledes med egenskaber eller styringsmedier indenfor livsverden. De fungerer i højere grad handlingsmotiverende, hvis der for eksempel 61

62 ( ) etableres en forståelsesorienteret relation mellem Ego og Alter. Ego må kunne overbevise Alter om i tvivlstilfælde ved hjælp af gode grunde - at adfærden virkelig er ansvarlig, eller at det er værd at lægge vægt på viden. Det skaber grundlag for en rationel form for handlingsmotivation, i modsætning til den empiriske i det første tilfælde. (ibid., p. 150) Den moderne rationalisering har, som sagt, ført til, at aktører i det moderne samfund i højere grad handler resultatorienteret gennem styringsmedier. Her er der nemlig behov for en resultatorienteret handlen, idet ( ) Forestillinger, som oprindelig blev taget for givet, fordi de udsprang af en religiøs livsverden-kontekst, problematiseres og må begrundes som følge af rationaliseringens fremmarch. Men efterhånden som stadig flere sider af tilværelsen problematiseres på den måde, vokser der en usikkerhed frem, som kun kan fjernes gennem argumentativ overbevisning. Men dermed bliver sprogmediet overbelastet [ rationaliseringsparadoks ]: Man kan ikke til enhver tid få alle de spørgsmål argumentativt indfriet, som det er muligt at stille( ) Løsningen bliver at udskille visse handlingsområder, som bliver normativt neutraliseret og derfor kan unddrages den begrundelsestvang, der gælder på livsverdenens område. Styringsmedierne tager argumenternes plads. (ibid., p. 149) Den stigende kompleksitet, inden for diverse samfundsområder, medfører opsamlende en tiltagende brug af styringsmedier, som herved kan medvirke til at opretholde systemet eller det, Habermas omtaler som funktionsforklaring. Man kan måske anføre, at vi her opstiller en forståelse af, at livsverdens logikker er gået tabt til fordel for systemrationalitet gennem førnævnte rationaliseringsparadoks. Dog skal man forstå, at den rationelle handlingsmotivation ikke kan løsrives helt fra sin oprindelse, nemlig livsverdensbasis. Det, at den rationelle handlingsmotivation, bunder i livsverden-logik og menneskelig interaktion, betyder, at systemrationalitet ikke er velegnet som 62

63 udgangspunkt for ( ) autonome og normativt neutraliserede subsystemer. (ibid., p. 150) Koloniseringstesen Habermas har, i forlængelse af Webers tese om rationalitetens jernbur, udtrykt sin bekymring for en mulig systemkolonisering af livsverden. Den tiltagende udbredelse af systemrationelle systemer i Vesten medfører en mere resultatorienteret indstilling fra aktørernes side. Der er både positive og negative konsekvenser ved dette. Omkring de negative konsekvenser kommer han ind på de samme patologier, som vi tidligere var inde på. Denne dystopiske udvikling ser han, i modsætning til Weber, dog ikke som uundgåelig, ( ) da der eksisterer modstridende kræfter og tendenser, og grunden til, at vi nu er inde på en farlig vej er, at vi i den kapitalistiske, industrielle civilisation har været for ensidigt indrettet mod teknisk fornuft og materiel udvikling( ) (Oddva Eriksen & Weigård, 1999, p. 157) Denne tese realiseres først ( ) når den formålsrationelle indstilling begynder at trænge ind [koloniserer] på livsverdenens område og præge relationerne der. (ibid., p. 156). Habermas finder dog, at der er en række tegn, som peger i retningen af i hvert fald tendenser på en kolonisering i livsverdens symbolskstrukturerede reproduktionsprocesser, hvor førnævnte patologier (for eksempel mentale lidelser) bliver en realitet. (ibid., p. 165) Sammenfatning Jürgen Habermas bygger teoretisk videre på den såkaldte systemteori, hvor han finder, at man tidligere ikke har haft øje for livsverdens fortsatte betydelig rolle i det moderne samfund. Livsverden består af de områder, der bygger på kommunikativ handlen. Når et området bliver for komplekst, sker der en differentiering, hvormed der skabes autonome systemer, hvor den kommunikative handlen bliver erstattet af resultatorientering byggende på moralsk ubegrundet systemrationalitet (der dog oprindelig bygger på livsverden-logik) man har hermed foretaget en effektivisering af et ellers komplekst område i samfundet. Dette sker, fordi livsverdens sprogmedie bliver 63

64 overbelastet og erstattes af styringsmedier, for eksempel magt og penge, rationalitetsparadokset. I den forbindelse kommer Habermas med sin koloniseringstese, der foreskriver, at systemrationalitet koloniserer livsverdens områder og påvirker hermed opfattelserne i denne. Habermas finder, at der i senere tid er tendenser på netop denne udvikling, som, han fremfører, vil medføre en række medhørende samfundspatologier eller anomier via tab af mening, værdier, solidaritet med videre. 5.2 Definition af den gode asylsagsbehandling I dette afsnit vil vi gennemgå vores normative forståelse af den gode asylsagsbehandling, vi finder, der bør finde sted i Flygtningenævnssagsbehandlingen. Dette opstillede begreb vil i vores analyseafsnit anvendes til at sættes op imod den asylsagsbehandling, der finder sted i Flygtningenævnet, sammen med følgerne for asylansøgerens retslige behandling. Herved har vi, som, sagt mulighed for at anskue, hvor det går galt i asylprocessen og asylsagsbehandlingen. Empirisk bygger begrebet på begreber og forståelse af Peter Høilund og Søren Juul og til en vis grad Jürgen Habermas og Axel Honneth Vores normative udgangspunkt med henblik på Peter Høilund og Søren Juul I Peter Høilund og Søren Juuls bog, Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbejde, fremhæves det at de konkrete idéer om retssikkerhed, forstået som ( ) beskyttelse af borgerne mod overgreb og vilkårlighed fra myndighedernes side. hvor nøgleordene ( ) forudberegnelighed, gennemskuelighed, lighed, legalitet, legitimitet og retfærdighed., ikke er nok til at rumme hele aspektet af den gode sagsbehandling (Høilund & Juul, 2005, p. 89). I bøgerne fremhæves hvad der skal ligge til grund for den gode sagsbehandling hvad enten denne finder sted i retsanvendelsen eller i forbindelse med socialt arbejde. I Retsanvendelsens etik om dømmekraft stræbes efter det gode liv i en korrekt retsanvendelse. (Høilund, 1995, p. 81). I Peter 3 Det skal nævnes, at empirien, der heri inddrages, ikke specifikt omhandler emnet asyl men tilvejebringer nogle begreber, som vi mener, vi kan anvende omkring asylsagsbehandlingen. Herved gør vi begrebet projektnært. 64

65 Høilund og Søren Juuls bog omtales anerkendelse af borgeren ud fra Axel Honneths anerkendelsesteoretiske studier med det formål at skabe det gode liv. Det er disse bestræbelser, som, vi finder, bør være til stede i asylsagsbehandlingen. Samtidig bør den gode asylsagsbehandling indeholde så få menneskelige og strukturelle vilkårligheder som muligt (jf. afsnit 1.2.3). Vilkårligheder inddrager således også som et væsentligt aspekt i den gode asylsagsbehandling. Man kunne finde, at det bør, som bliver defineret af Juul og Høilund, fremstår noget subjektivt. Dog fremlægger Høilund samtidig de idéer, der ligger bag hans endelige normative retsanvendelses-begreb. (Høilund & Juul, 2005, p. 163). Her nævnes Thomas Aquinas værker om etiske helhedssyn som grundlag for selvudfoldelse sammen med Cicero, som mener, at lov kun er gyldig, hvis de er rosværdige og hermed moralsk rigtige, hvortil Ronald Dworkin mener, at loven bør være samfundsintegrerende (Høilund, 1995, p. 37) Den gode asylsagsbehandling på makro-niveau Vi vil nu forklare, hvorledes flere elementer står i vejen for opnåelsen af visionen om den gode (asyl)sagsbehandling. For at vurdere dette bliver man nødt til at se asylsagsbehandlingen og Flygtningenævnet i en større sammenhæng på makro-, mesoog mikro-niveau. Høilund og Juul finder, at Et demokratisk samfund kan ikke bestå på længere sigt uden et demokratisk ethos, som gør det muligt for de fleste mennesker at udvikle sig til velfungerende borgere. (Høilund & Juul, 2005, p. 31). Dette kan eksemplificeres med et makro-niveau bestående af politikere, et meso-niveau bestående af dømmende institutioner og et mikro-niveau bestående af de forskellige repræsentanter, der indgår i sagsbehandlingen, som skal skabe den gode sagsbehandling for asylansøgeren. Lovgivning indgår hermed i den gode asylsagsbehandling, hvor der ikke er kontakt med asylansøgeren, sammen med administration og praksis, hvor der netop er kontakt med denne. Med udgangspunkt i dette vil vi komme ind på en række begreber, som bliver anvendt til at anskue meso-niveauet, Flygtningenævnet, og dets makro- og mikro-relationer. 65

66 I sammenhæng med Michel Foucaults magtbegreber, stiller Høilund og Juul skarpt på den magt der omtales i følgende citat 4 : I et Foucault-perspektiv handler socialarbejderne aldrig frit, men er underlagt det for tiden dominerende sandhedsregime dvs. hvad der her og nu italesættes som det rigtige. Sådanne konstruerede sandheder, der fx kan dreje sig om, hvordan man skal definere socialt problem, og hvad der er best practice, får over tid en selvindlysende karakter, der dominerer de institutionelle tænkemåder( ) (Høilund & Juul, 2005, p. 67). Den politiske, lovgivende magt, spiller da også en rolle, eftersom lovgivningen bygger på politiske visioner, der i den forbindelse bliver italsesat: Hertil kommer forskellige former for bevidsthedskontrol ofte i form af velklingende paroler eller politisk signalgivning der former socialarbejdernes tankeverden og sætter grænser for, hvad det er muligt for dem at tænke og gøre. (ibid.) I forbindelse med vores genstandsfelt vil politiske ønsker/forventninger altså gennemgående påvirke den institutionelle praksis (for eksempel Flygtningenævnet), og de politisk opstillede mål (for eksempel Udlændingepakken) danner et vist grundlag for den endelige sagsbehandling og -afgørelse (for eksempel asylsagsbehandlingen). Hermed kan den indirekte magt fra politisk side forhindre retsanvendereni at få indsigt i asylansøgerens vision om det gode liv, hvilket betyder, at vedkommendes visioner om det gode liv ikke bliver anerkendt (ibid., p. 103). Den førnævnte problematik belyses endvidere gennem Habermas teori om systemet og livsverden. Han finder, at det gode system skal tage udgangspunkt i den oprindelige, livsverden-fornuft, hvorved der bør finde en positiv dialektik sted mellem disse (jf. fortrolighedskundskab nedenfor). 4 Det fremgår i citaterne, at fokusset ligger på socialt arbejde, hvorved vi påpasseligt forsøger at drage paralleller til asylsagsbehandlingen. 66

67 Med ovenstående, er det dog ikke sagt, at de politiske beslutninger er lig administrativ praksis, da politiske beslutninger ses som tungtvejende men dog ikke altafgørende Den gode asylsagsbehandling på meso-niveau Vi vil nu komme ind på den institutionelle praksis, som også kan stå i vejen for opnåelse af den gode sagsbehandling. Aristoteles og senere Immanuel Kant omtaler begrebet, sensus communis, som et rum, hvor der gælder specifikke holdninger, karakterer og normativitet, hvilket institutionsmedlemmernes dømmekraft vil bygge på (Høilund & Juul, 2005, p. 70). Hvis man opfatter Flygtningenævnet som et sensus communis, vil deres dømmekraft også bygge på ovenstående, indlejrede forståelser, hvorved bedømmelsen af asylsagerne blandt andet vil præge en sådan forståelse. Dømmekraften betinges hermed af en såkaldt regulativ idé, hvilken omslutter det, der er umiddelbart i retsanvenderens felt, her for eksempel flygtningenævnsfeltet ud fra flygtningenævnsmedlemmets optik (ibid.). Flygtningenævnsmedlemmet bliver af denne grund ( ) henvist til at benytte sig af et bestemt sprog, som rummer bestemte perspektiver og bestemte blinde punkter i forhold til borgeren. (ibid.). Flygtningenævnsmedlemmet kan altså på grund af deres regulative idé blive blind for andet end det der anskues og eftertragtes som rigtigt i feltet. I sammenhæng med dette omtales begrebet kontorcirkulærets referencer, hvilket diverse instanser, for eksempel Flygtningenævnet, ofte ligger under for. Med kontorcirkulære referencer menes at sagsbehandlingen ikke udelukkende bygger på lovtekster men også instrukser, som ofte bliver det primære der dømmes ud fra. Disse instrukser er ofte ministerielle embedsmænds udlægninger. De kan via direkte/indirekte magt præge sagsbehandlingen. Herved kan der opstå en distance mellem reel lovtekst og den praksis i den daglige sagsbehandling (Høilund, 1995, p. 121). Til dette taler Henrik Zahle om, at der opstår en opdeling mellem lov (reel lovtekst) og ret (administration/praksis). Han finder, at dette betyder tilsidesættelse af etisk retssikkerhed: ( ) at idealet om retssikkerhed ikke alene kan knyttes til, at den enkelte borger skal kunne forudberegne sin retsstilling på grundlag af lovregler. Retssikkerheden giver først mening, når det knyttes til en forventning om, at retsanvenderen vil bygge sin 67

68 afgørelse på en etisk funderet dømmekraft og dermed inddrager det almentmenneskelige fællesskabs fortællinger. (ibid.) Den gode asylsagsbehandling på mikro-niveau Det fremgår af ovenstående, at institutionerne på makro- og meso-plan står over for nogle omstændigheder, der kan skabe problematiske rammer for retsanvenderen, der bør forsøge at skabe betingelser for, at den pågældende person i systemet kan opnå det gode liv. Det bliver hermed væsentligt, at retsanvenderen - på mikro-niveau - bidrager til at bedre den retslige behandling gennem opnåelse af den gode sagsbehandling. I denne sammenhæng anvender Høilund og Juul begrebet fortrolighedskundskab, ( ) som bygger på menneskets evne til at træde ind i den andens verden og herfra etablere en forståelse af situationen., hvilket betyder, at retsanvenderen sætter sig ind i vedkommendes vision om det gode liv (Høilund & Juul, 2005, p. 71). For, at dette skal fungere, må retsanvenderen have en anerkendende regulativ idé i institutionen samt have en anerkendende kontorcirkulær reference i dets sensus communis-felt, som øjner denne fortrolighedskontakt med vedkommende (Høilund, 1995, p. 100). Der opstilles altså i sidste ende et krav til at systemet på makro-, meso- og mikro-niveau fungerer i trit med denne normative forståelse af den gode sagsbehandling Peter Høilunds bioret -begreb i parallel til den gode asylsagsbehandling Den gode sagsbehandling skal selvfølgelig også bygge på indsigt i juridisk lov og metode og dermed indeholde et magtaspekt i den pågældendes sagsbehandlings tjeneste, der kan dæmme ned for mere menneskelige vilkårligheder. Hermed skal retsanvendelsen indeholde et dialektisk samspil mellem metodisk magt og fortrolighedskundskaben, som tilfører et omsorgs- eller kærlighedsaspekt, for, at den pågældende, altså asylansøgeren, får den gode sagsbehandling (Høilund & Juul, 2005, p. 159). Dette magt- og kærlighedsaspekt kommer samtidig, groft set, til udtryk i Habermas system (magt) og livsverden (kærlighed). Den etiske fundering på både makro-, meso- og mikro-niveau bør hermed være i tråd med dialektikken mellem kærlighed og magt. I henhold til dette opstiller Høilund sit begreb, bioret, ud fra hvilken, vi opstiller vores kritiske, normative forståelse af den gode asylsagsbehandling. 68

69 Da det ikke står entydigt, om bioret indeholder alle disse ovenstående dimensioner, da begrebet ikke er entydigt afgrænset, finder vi, at vi helgarderer os med brugen af begrebet den gode asylsagsbehandling. Vi vil nu kort gennemgå bioret, hvorefter vi opsummerer vores normative definition af den gode asylsagsbehandling. Følgende står om bioret: Betegnelsen bioret anvender jeg som navnet på en retsfilosofi, der funderer mennesket i forholdet til andre mennesker og andet levende og dermed i et fællesskab. Med dette udgangspunkt er det muligt at beskrive retsanvendelsens sensibilitet i spændingsfeltet mellem den eksistentielle erfaring af sagens parter og institutionens erfaring. Det er i denne svære midte mellem metodens krav om korrekt regelanvendelse og situationen moralske øje, at afgørelsen skabes. Bioret beror på en bioetik, dvs. en vision om det gode liv, som bør praktiseres i forholdet til alt levende. (Høilund, 1995, p. 17). Den gode retsanvendelse kræver både indsigt i et bio-element og retsligt elementer, hvilket igen betyder en dialektik mellem på den ene side kærlighed og på den anden side metodisk magt. Det kan altså tydeligt ses, at bioret har en række paralleller til det begreb, vi forsøger at opstille Sammenfatning af vores normative idé om den gode asylsagsbehandling Hermed kan vi nu sammenfatte vores definition af vores normativt opstillede begreb om den gode asylsagsbehandling. Denne består af 1) et reelt sammenspil på makro-, mesoog mikro-niveau omkring henholdsvis instrukser, lovgivning og udmøntning/praksis omkring skabelsen af den gode sagsbehandling og dette sammen med 2) at den enkelte retsanvender både tilfører et magt- og kærligheds-aspekt. Disse to aspekter bør være i overensstemmelse med krav og forståelser på makro- og meso-niveauet, da instrukser og lovgivning derfra skal have det gode liv for øje, hvilket kæder nøgleordene i retssikkerhedsbegrebet sammen med en række etiske hensyn. De etiske hensyn skal derved komme til udtryk i den indirekte magt, den kontorcirkulære reference sammen med selve sensus communis og dens regulative idéer hvilket sættes i kraft på mikroniveau gennem fortrolighedskundskaben med den pågældende (her asylansøgeren). De forskellige parter, der er indlejret i systemet skal altså have et bør, der går ud på at 69

70 skabe bedst mulige omstændigheder for opnåelse af det gode liv gennem den gode (asyl)sagsbehandling. 5.3 Analyse: Jürgen Habermas og den gode asylsagsbehandling I denne analysedel vil vi besvare fjerde arbejdsspørgsmål: Hvilken betydning har ændringen fra henholdsvis de facto til B-status og ændringen i nævnssammensætningen for Flygtningenævnets asylsagsbehandling?. I forrige analysedel konkluderede vi, at Udlændingepakken befinder sig i spændet mellem universalisme og partikularisme men er rykket nærmere partikularismen. Samtidig finder vi frem til, at Udlændingepakken ikke ''styrer efter konventionernes hensigt. Med Udlændingepakken bliver konventionerne udelukkende juridisk overholdt og altså ikke konventionernes oprindelige hensigter. I denne analysedel vil vi angive, hvorledes Udlændingepakken - i dette spænd - har af følger for asylsagsbehandlingen. Vi vil analysere, hvordan skiftet fra de facto til B-status og ændringen af nævnssammensætning fra fem til tre medlemmer skaber følger for asylsagsbehandling i Flygtningenævnet. Dette vil vi gøre ved hjælp af væsentlige pointer fra vores redegørelsesafsnit interviews, høringssvar og den politiske debat, som vi tager op med Habermas teoretiske begreber. De pointer, som vi analyserer os frem til, vil endvidere tages op med vores normative forståelse af den gode sagsbehandling for herefter at udmunde i en vurdering af asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet og dermed besvare fjerde arbejdsspørgsmål Forklaring af Flygtningenævnet som system Vi vil i det følgende forklare, hvordan Flygtningenævnet, og sagsbehandlingen deri, kan ses i relation til Habermas teori om system og livsverden. Dette gøres for derefter lettere at anskueliggøre hvilken betydning ændringerne i Udlændingepakken har for Flygtningenævnet og dennes sagsbehandling. Ifølge Habermas opstår et system, når en del af samfundet, hvori strukturerne og handlingsmiljøet, bærer præg af en stor grad af kompleksitet. Denne kompleksitet er opstået på grund af, at den intentionelle kommunikation i livsverden ikke længere kan varetage en funktion som for eksempel det at bestemme og argumentere for hvilke 70

71 flygtninge, der skal tildeles asyl. Det er blevet for komplekst at argumentere for eller imod i asyl-tildelingssammenhænge; Man kan ikke til enhver tid få alle de spørgsmål argumentativt indfriet, som det er muligt at stille ( ) (jf ), hvilket kommer til udtryk ved, at sprogmediet bliver overbelastet i livsverden. Måden, hvorpå denne kompleksitet og belastning af sprogmediet i livsverden afkompliceres og aflastes, er da ved oprettelsen af systemer: (...) Løsningen bliver da at udskille visse handlingsområder, som bliver normativt neutraliseret, og derfor kan unddrages den begrundelsestvang, der gælder på livsverdenens område (jf ). I vores optik er det da også svært at afgøre asylsager i et livsverdensregi via argumentation, da dette næppe i dag kan ses som en konstruktiv måde at varetage asylsagsbehandlingen på. Flygtningenævnet er netop en del af det system, (jf. Bilag 1), der er oprettet med det formål at forsimple asylsagsbehandlingsprocessen. Dette kan et system gøre, da disse er resultatorienterede, frem for livsverdenens forståelsesorienterede kommunikation (intentioner). Der findes dog forsat et aspekt af livsverden i systemet, da dette bygger på livsverdenens oprindelige fornuft - dog nu i en forsimplet form. Dette kaldes rationalitetsparadokset, da en stigende kompleksitet i livsverdenen og belastning af sprogmediet betyder, at man forsøger at forsimple processen og aflaste sprogmediet ved oprettelsen af et system, der har en mere resultatorienteret måde at rationalisere på. I Flygtningenævnet (system) er det altså ikke argumenter, der vejer i forhold asylsagsafgørelser men erstattes nu af et styringsmedie, hvilket betegnes som værende for eksempelvis penge eller magt. Styringsmediet i sagsbehandlingen i Flygtningenævnet må af de to være magt. Hertil kan man anføre, at man i asylsagsbehandlingen styrer efter det givne bevismateriale i den enkelte asylsag. Bevismaterialet er med andre ord, den magtfaktor, der afgør asylsagerne. 5 5 I vores normative begreb om den gode asylsagsbehandling omtaler vi deslige magt - dog er begrebet her forstået på en anden måde, nemlig som juridisk-metodisk indsigt, som retsanvenderen stiller til tjeneste for den pågældende (her asylansøgeren). Styringsmediet, magt/bevismaterialer, i forbindelse med Habermas' teori, har ikke denne ensidighed som i vores begreb. Systemet 71

72 5.3.1 Fra de facto til B-status Bevismateriale efter B-status Ændringen fra de facto til B-status betyder, som Jens Vedsted-Hansen udtrykker det, at man ikke længere som asylansøger skal sandsynliggøre sin forfølgelse, men derimod i højere grad i praksis skal opfylde kravet om konkret og individualiseret forfølgelse. Dette betegner en ændring fra krav om sandsynliggørelse, inden for deciderede årsagskrav eller flygtningegrupperinger, omhandlende hvem man er, eller hvad man tror på (for eksempel en religion), til nu, hvor forfølgelsen i højere grad skal være konkret og individuel og ikke blot sandsynliggjort. (Bilag 6, p. 2) Dette må nødvendigvis medføre, at det bevismateriale, der skal afgøre asylsagerne, har fået en større betydning og vægtning i forhold til asylsagsbehandlingen. Praksis kræver nu, ved B-status, at bevismaterialet, styringsmediet i Flygtningenævnet, i højere grad skal kunne belyse den enkelte asylansøgers situation, og dermed den enkeltes livsverden. Advokatrådet finder videre i denne forbindelse, at man tidligere, med de facto-begrebet, fortolkede Flygtningekonventionen restriktivt, fordi det var lettere at rubricere flygtninge under de facto-definitionen, da den rummede langt mere. Det krævede altså mindre for systemet i praksis at påvise asylansøgerens situation, da beviskravet ikke var nær så stærkt. Man kan da angive at, da bevismaterialet, nu i højere grad skal belyse asylansøgerens sag på individ-niveau, kræves der ligeså langt mere af systemet, Flygtningenævnet, som nu skal tage højde for langt mere konkrete livsverdensaspekter. Med andre ord sætter den nye B-status højere krav til, at bevismaterialet og Flygtningenævnet kan opnå indsigt i den enkelte asylansøgers konkrete situation/livsverden. udspringer, som sagt, af livsverden, hvorved dennes oprindelige intentioner med forståelsen og behandlingen af asyl også hviler på bredere hensyn, for eksempel omsorg. Kort sagt vil magten, bevismaterialet, ifølge Habermas også rumme livsverdens elementer. 72

73 Dette er ikke problematisk i sig selv dette ville endda være positivt hvis bevismaterialets kan opnå indsigt i asylansøgernes individuelle livsverden, da systemet således i højere grad kunne tildele og afslå asyl til de rigtige flygtninge. Finn Schwarz mener dog, at beviserne ikke kan opfylde disse skærpede krav om indsigt i den personlige og objektive forfølgelse af to grunde; 1) Det er umuligt at bevise, hvorvidt den enkelte er i overhængende fare ved at vende tilbage til deres hjemland og 2) det er farligt for asylansøgeren, hvis man eksempelvis indhenter informationer fra ansøgerens hjemlands myndigheder for at bevise, hvorvidt asylansøgeren er forfulgt af de selv samme myndigheder. (Bilag 3, p. 1). Kravene til styringsmediet i sagsbehandlingen, bevismaterialet, er altså for høje til, at systemet, Flygtningenævnet, kan varetage disse, da det ikke har mulighed for at indfri disse for at få indsigt i asylansøgernes livsverden, baggrund og situation Praksis efter B-status Advokatrådet skriver i deres høringssvar, vedrørende ændringen fra de facto til B-status, at praksis i Flygtningenævnets asylsagsbehandling muligvis ville ændre sig efter Udlændingepakken for netop at kompensere for B-status. Dette vil kunne ske gennem en bredere fortolkning af Flygtningekonventionen, hvilket, ifølge Advokatrådet, medfører, at det politiske ønske og formål med Udlændingepakken, vedrørende færre udlændinge til Danmark, ikke i lige så høj grad vil blive realiseret. For Flygtningenævnet ville dette nødvendigvis betyde, at man i den pågældende asylsagsbehandling (praksis) forsøger at fortolke rammen (Flygtningekonventionen) bredere således, at man ikke lægger så meget vægt på det individuelle. Det, at de høje krav til beviserne rent praktisk ikke kan mødes af systemet (jf. ovenstående pointer ved Finn Schwarz), bevirker altså, at fortolkningsarbejdet, med det bevismateriale, man så har, nødvendigvis bliver langt større. Med andre ord forsøger man altså at afgøre asylsager ud fra beviser, der ikke fuldt ud møder de krav der stilles omkring indsigt i asylansøgerens livsverden, og derved bliver fortolkningsarbejdet med disse større. Praksis i Flygtningenævnet bliver da ændret. Denne kompensation kan ses i forhold til Habermas begreb, funktionsforklaring. Med funktionsforklaringen beskriver Habermas, hvordan systemer opretholder 73

74 ligevægtstilstand mellem systemet og livsverden. En bredere fortolkning betyder hermed, at man, som Advokatrådet forventede det, ville ændre praksis gennem nyfortolkning af Flygtningekonventionen for netop at opnå en ligevægtstilstand/funktionsforklaring, hvorved man forsøger at imødekomme de øgede krav til bevismaterialet ved indførelsen af B-status. Jens Vedsted-Hansen finder dog, at denne funktionsforklaring i praksis reelt er sket. Han mener derimod, at man efterhånden mister rammen, Flygtningekonventionen, som B-status skal bygge på. Det vil sige, at Advokatrådet mener, at der er belæg for at tolke mindre restriktivt på Flygtningekonventionen i lighed med Vedsted-Hansen, der dog angiver, at dette ikke vil ske i praksis, fordi man fokuserer på objektiv frygt/individuel forfølgelse. (Bilag 6, p. 1) Gråzoner og vilkårligheder Dorte Smed finder, at den snævre fortolkning ved B-status, som blev politisk bestemt ved Udlændingepakken, medfører, at der opstår gråzoner. Hun mener, at man er bange for at give de asylansøgere asyl, som B-status ikke dækker over. (Bilag 7, p. 2) Hvis man bygger videre på Vedsted-Hansens argumentation om den politisk foreskrevne, snævre forståelse af B-status, vil manglende bevismateriale nødvendigvis betyde, at man i høj grad kun har mulighed for at finde bevismateriale, der udelukkende befinder sig på gruppetilhørsforhold og altså ikke individ-niveauet. Med Habermas' termer kan resultatorienteret eller formålsorienteret handlen (færre udlændinge til Danmark) medføre, at man ikke kender følgerne. Det politiske ønske kræver et niveau af bevismateriale (styringsmediet, magt) i systemet, Flygtningenævnet, som ikke er mulig, hvorved systemiske krav - ret paradoksalt - underminerer sig selv gennem den resultatorienterede handlen. Hermed opstår der et større skel mellem bevismaterialet og det øgede krav til belysning af objektiv frygt. Dette medfører nødvendigvis et skøn i afgørelsen, hvilket kan ses i forhold til vores antagelse om strukturelle vilkårligheder, hvorved et tiltag (Udlændingepakken) medfører nogle ikke-permanente (altså ikkemenneskelige) vilkårligheder i sagsbehandlingen, som svækker sagsbehandlingen og dets afgørelses gyldighed. 74

75 Hvis praksis i Flygtningenævnet var blevet mindre restriktiv tolkende, som Advokatrådet troede i forbindelse med høringen ved forslaget om Udlændingepakken, kan man angive, at et større fortolkningsarbejde, og dermed et mindre skel mellem kravet til asylgrundlag og bevismateriale, betyder, at der ikke nødvendigvis opstår (ligeså betydelige) vilkårligheder, både menneskelige og strukturelle Delkonklusion Opsummerende kan man sige, at ændringen fra de facto til B-status har haft flere følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet; De ændrede krav til tildeling af asyl stiller ligeså højere krav til det bevismateriale (styringsmediet), som nu skal kunne belyse asylansøgeres livsverdener i højere grad. Eftersom bevismaterialerne ikke kan møde disse højnede krav, vil praksis blive besværet, da Flygtningenævnet (systemet) nu må afgøre sager ud fra beviser, der ikke er tilstrækkelige til at belyse konkrete forhold og dermed det øgede fokus på objektiv frygt. Den resultatorienterede handlen, som B-status er udtryk for, kan få en række utilsigtede følger. Disse følger er for Flygtningenævnet og sagsbehandlingen et større fortolkningsarbejde, fordi praksis i systemet tilpasser sig muligheden for beviser (funktionsforklaring) og en øget gråzone i grundlaget for asylafgørelsen (svækkelse af systemet) samt strukturelle vilkårligheder, der kan forværre de menneskelige vilkårligheder i sagsafgørelsen Fra fem til tre medlemmer Efter Udlændingepakken blev Flygtningenævnets sammensætning ændret fra fem til tre medlemmer, hvorved Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriet mistede deres repræsentation i nævnet. På Institut for Menneskerettigheders hjemmeside forklares de oprindelige formål med nævnets oprettelse i 1983 ud fra to hensyn: 1) Grundet typen af sager ønskede man, at disse skulle afgøres af et organ, der ikke var under politisk indflydelse fra den på et ethvert tidspunkt siddende ansvarlige minister, og 2) at man ønskede et organ sammensat af et bredt udvalg af personer med relevant faglig ekspertise. Vi vil i denne analyse undersøge, hvorvidt man fortsat tager højde for disse hensyn efter ændringen af nævnssammensætningen. Vi vil ikke komme ind på ekspertisen efter 75

76 nævnsændringen her, da dette vil blive taget op i det efterfølgende afsnit vedrørende samspillet af følger for asylsagsbehandlingen ved både ændringen fra de facto til B- status og ændringen fra fem til tre medlemmer Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets tidligere rolle i Flygtningenævnet På Institut for Menneskerettigheders hjemmeside kritiseres det at Dansk Flygtningehjælp har mistet sin plads i Flygtningenævnet efter Udlændingepakken. De mener, at Dansk Flygtningehjælp kunne tilføre nævnet et præg af lægmandstilstedeværelse, hvorved Dansk Flygtningehjælp kunne være med til at sikre inddragelse af folkelige og humanitære synspunkter ved den enkelte asylsagsbehandling, hvilket netop var den politiske baggrund for Dansk Flygtningehjælps tilstedeværelse ved nævnets oprettelse. Vi vil nu igen komme ind på funktionsforklaringen. Med et nævn, der nu har et mindre tydeligt forhold til det folkelige og humanitære, kan man angive, at grænsen mellem system og livsverden kan blive større og systemets forankring i livsverden, mindre entydig. Dette er dog nødvendigt for, at et system fortsat kan bestå som et resultatorienteret system. Dog kan en større afkoblingsproces medføre negative følger hvorved det interne i livsverden til en vis grad ændres (jf. koloniseringstesen ). Man kan dermed fremføre, at nævnets position, mellem henholdsvis livsverden og system, får et nyt ligevægtspunkt/ funktionsforklaring, da nogle livsverdensaspekter formentlig går tabt efter udgangen af Dansk Flygtningehjælp. Kritikken er altså, at systemet, efter lovændringen, er for dårligt sammensat til at tage højde for nævnssammensætningens oprindelige hensyn, den brede sammensætning (jf. andet hensyn med nævnets sammensætning fra 1983). Advokatrådet fremfører følgende omkring Flygtningenævnets ændrede sammensætning: En beskæring af antallet til tre vil i langt højere grad give anledning til kritik af nævnets afgørelser og vil kunne medføre en højere grad af usikkerhed i forbindelse med de enkelte afgørelser og dermed en mindre fast praksis. (jf ) Advokatrådet finder, at der ved den højere grad af usikkerhed i forbindelse med afgørelserne opstår flere strukturelle vilkårligheder ( mindre fast praksis ), hvorved 76

77 Udlændingepakken altså medfører negative følger for asylsagsbehandlingen og afgørelsen deri. Systemets rammer (nævnssammensætningen) svækkes hermed med den politiske, resultatorienterede handling, der kommer til udtryk i Udlændingepakken. Som det fremgår ovenfor, vil resultat- eller formålsorienteret handlen medføre utilsigtede følger. Dette, mener Advokatrådet altså, vil give udslag i kritik af Flygtningenævnets afgørelser Regeringens inhabilitetsargument Regeringen begrunder nævnsændringen med overvejelser omkring habilitet. De argumenterer for, at Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriet både bistår de andre nævnsmedlemmer med bevismateriale samtidig med, at de selv deltager i asylsagsbehandlingen via åbenbart grundløs-proceduren. Hermed mener regeringen, at de spiller en dobbeltrolle. Deres formålsrationalitet bunder altså i, at man fra regeringens side ønsker at skabe et mere velfungerende system med bedre rammer. Samtidig mener regeringen, at ændringen vil medføre en effektivisering. Dansk Flygtningehjælps asylleder, Dorte Smed, fremfører dog i den forbindelse, at Integrationsministeriets blivende repræsentant i nævnet selv er inhabil, da Integrationsministeriet samtidig er repræsenteret i Udlændingeservice og er udpeget af et ministerielt organ. Dette synspunkt bakkes op af Socialdemokraterne og Kristeligt Folkeparti. De mener, at nævnsændringen kan medføre effektivitetsstigninger, dog ser de ingen logik i inhabilitetsargumentet. De mener i den forbindelse, at regeringens argument, om øget effektivitet ved færre nævnsmedlemmer, ikke opvejer argumentet om mindsket habilitet uden Dansk Flygtningehjælps og Udenrigsministeriets repræsentanter. Netop denne dobbelthed i resultatorienteret handlen er det, som Habermas stiller skarpt på. Mens systemet på den ene side forbedres via en effektivitetsstigning, hvor sproget yderligere bliver aflastet, - hvilket jo er hele formålet med systemet - tager man ikke højde for, hvilke følger, disse har internt i nævnet (for eksempel en større afkoblingsproces). Deres resultatorienterede handlen medfører endnu engang potentielt set positive følger (effektivitetsstigning) sammen med mere negativt prægede (en yderligere afkobling via mindsket habilitet i nævnet) Flygtningenævnets autonomi 77

78 Habilitetsspørgsmål bliver også taget op i den politiske debat samt af vores interviewpersoner. De mener, udover at Integrationsministeriets repræsentant, i henhold til regeringsargumentet, også er inhabil, at Flygtningenævnet nu i højere grad ligger under for aktuelle politiske ønsker (Bilag 7, p. 2). Denne mangel på uafhængighed præciserer Kim U. Kjær, der blandt andet fremfører, at mange af de jurister, som starter deres karrierer i Flygtningenævnets sekretariat, efter noget tid rykker tid i selve integrationsdepartementet, hvor de kan blive udnævnt som flygtningenævnsmedlem (jf. Bilag 11, p. 1). Herved finder flere, at nævnet ikke kan anses som værende et organ, der ikke er under politisk indflydelse fra den siddende, ansvarlige minister, hvilket går imod første hensyn i forbindelse med oprettelse af nævnet i Man kan altså argumentere for, at nævnet ikke er fuldstændigt autonomt i forhold til de politiske ønsker, specielt set i forhold til, at nævnet nu kun består af tre medlemmer, hvorved Dansk Flygtningehjælps humanitære linje ikke er repræsenteret i nævnet. Integrationsministeriets repræsentant, som antagelsesvist er underlagt det politiske, resultatorienterede ønske om færre udlændinge, kan formentlig få mindre modspil vedrørende interesser uden Dansk Flygtningehjælps (og Udenrigsministeriets) repræsentation. Set i forhold til Habermas teori ønsker man fra politisk side at styrke systemet ved at sikre dets habilitet gennem Udlændingepakken. Dog argumenterer oppositionen, interviewpersoner med videre for, at man efter Udlændingepakken har skabt et - mindst ligeså - upartisk Flygtningenævn. Dette kan ses i henhold til Habermas beskrivelse af resultatorienteret handlen, hvor ønsket om habilitet i virkeligheden har den utilsigtede følge, at nævnet nu kan fremstå som mindre autonomt i forhold til politisk indflydelse. Disse politiske ønsker om færre udlændinge til Danmark kan samtidig betyde, at man får en overvægt (Integrationsministeriets repræsentant), som nærer større skepsis over for asylansøgeren. Dette kan ses i forlængelse af, at man i nogen grad skifter fra at undersøge beviser, omhandlende asylansøgerens tilhørsforhold til en gruppering, men derimod asylansøgerens troværdighed (via B-status). Troværdighed omhandler for eksempel nævnsmedlemmernes fokus på sammenhængen i asylansøgerens forklaring af baggrunden for, hvorfor han/hun er specielt udsat. Troværdighed er måske lettere at behandle end bevismaterialet, da bevismaterialet ofte ikke er i stand til at belyse den 78

79 konkrete forfølgelse som netop i højere grad fokuseres på efter B-status. Troværdighed omhandler netop asylansøgerens egen historie og passer hermed bedre sammen med fokus på den individuelle, overhængende frygt. Lægges dette til grund kan man anføre, at den formålsrationelle handling i nogen grad modgår, stillingtagen til asylansøgeren og dennes livsverden, fordi man har et politisk ønske om at undgå at få flere udlændinge til Danmark. Det øgede fokus på troværdighed kan udmunde i en systemisk skepsis over for asylansøgeren og dets livsverden, hvorved det kan antages, at der opstår tendenser på en såkaldt afkobling mellem system som står nærmere den politiske overbevisning - og livsverden, der kræver konkret indsigt i den enkelte asylansøger Delkonklusion Kritikken i forhold til indførslen af Udlændingepakken er, at man har mistet et væsentligt lægmandsaspekt med frasorteringen af Dansk Flygtningehjælp. Den mistede ekspertise, kan, med Habermas termer, angives som et yderligere skridt i retningen væk fra livsverden. Afkoblingen er blevet for radikal og som en følge af dette, overser Flygtningenævnet de hensyn, hvorpå det blev grundlagt (livsverden). Vi kan desuden udlede af Advokatrådets udtalelser, at der med denne ændring ville opstå flere strukturelle vilkårligheder, på grund af de mål, der er blevet sat fra politisk side. Den såkaldte habilitetsproblematik anskues som værende ugyldig, da Integrationsministeriets nævnsmedlem, i denne optik, også må ses som værende inhabil i samme grad som Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriets medlem. Habilitetsproblematikken kan ses i relation til en øget resultatorienteret handlen, da man, fra politisk side, i iveren efter en effektivisering, har overset eventuelle negative bivirkninger. Vores interviewpersoner har endvidere sagt, at Integrationsministeriets repræsentant er inhabil, idet han/hun er tæt knyttet til de politiske beslutningsprocesser, hvormed ønskerne herfra bringes ind i Flygtningenævnets sagsbehandling. Dette afspejler det store fokus på troværdigheden i asylansøgerens forklaring. Det kan ifølge Habermas igen ses som en utilsigtet følge af den resultatorienterede handlen, som i sidste ende kan føre til en øget afkobling mellem system og livsverden. 79

80 5.3.3 Sammenspillet mellem følgerne af de to ændringer Vi har i de forudgående afsnit analyseret de to lovændringer hver for sig og hvilken betydning, de har for sagsbehandlingen. Dog har sammenspillet mellem ændringerne, når disse træder i kraft, da også en yderligere betydning for sagsbehandlingen. Dette sammenspil vil vi undersøge i den følgende analyse samt inddrage vores normative forståelse af, hvordan den gode sagsbehandling bør være Tab af ekspertise Som det fremgår ovenfor forstås Udlændingepakken som en politisk, formålsrationel handling med både tilsigtede og utilsigtede følger for systemet samt systemets relation til livsverden. Skiftet fra de facto til B-status betyder øget fokus på den objektive frygt, hvorved der kommer et krav om stærkere bevismateriale, hvilket ikke kan imødekommes, hvilket betyder, at man i højere grad forsøger at vurdere asylansøgerens troværdighed. Endvidere betyder Udlændingepakken samtidig en ændring i nævnssammensætning, hvilken indebærer, at man mister nogle humanitære hensyn sammen med, at man kan finde, at et ønske om højnet habilitet i virkeligheden skaber et mere inhabilt nævn gennem en formodet mere resultatpåvirket repræsentant fra Integrationsministeriet og et i sidste ende mere afkoblet system. Som vi var inde på i indledningen, vil vi nu komme ind på Dansk Flygtningehjælps ekspertise. Bent Melchior omtaler Dansk Flygtningehjælp som en servicepræget organisation, fordi Dansk Flygtningehjælp blandt andet stod for at inddrage baggrundsinformation omkring asylansøgerens hjemland/område (Bilag 4, p. 1). Derudover taler Dansk Røde Kors om, at Dansk Flygtningehjælp havde indsigt i materiale fra UNHCR, hvilket gav bedre forudsætninger for fortolkning og overholdelse af Flygtningekonventionen og EMRK i asylsagsbehandlingen. Man kan antage, ud fra ovenstående, at man i Flygtningenævnet har mistet decideret ekspertise i sagsbehandlingen. Bent Melchior problematiserer, at Advokatrådet og Dansk Flygtningehjælpen har mistet det forhold, de ellers opbyggede kort efter Udlændingepakken (Bilag 4, p. 1). Hermed kan man yderligere lægge til grund, at Dansk Flygtningehjælps ekspertise står svagere i dag i asylsagsbehandlingen. 80

81 Disse følger vil vi nu tage op med vores opstillede begreb om den gode asylsagsbehandling. Dette er hermed første gang vi, i analysen, anvender dette normative begreb. Høilund omtaler den gode asylsagsbehandling ud fra den essentielle dialektik mellem magt og kærlighed. Magt angår juridisk viden og forståelse, hvormed man kan dæmme ned for flere menneskelige vilkårligheder. Dette angår hermed retsanvenderens kompetencer samt retsanvenderens omstændigheder for den gode asylsagsbehandling. Den gode asylsagsbehandling bør dog samtidig indeholde en kærlighedsforståelse, hvorved retsanvenderen skal have omsorg og forståelse gennem interaktion med pågældende person i systemet for at få indsigt i dennes vision om det gode liv, også kaldet fortrolighedskundskab. Denne tanke eller dialektik hænger godt sammen med forståelsen af system og livsverden, hvor systemet i sidste ende udspringer af livsverden, og hermed i forsimplet form skal varetage hensyn, som oprindeligt kom til udtryk i livsverden (altså før sproget blev for kompliceret og skulle aflastes af et system). Med formålsrationaliteten indlejret i Udlændingepakken kommer der, som sagt, utilsigtede følger, følger, der har direkte betydning for muligheden for at opnå den gode asylsagsbehandling. Med et krav om belysning af objektiv frygt kræver man mere kvalificeret bevismateriale. Uden Dansk Flygtningehjælp (og inddragelsen af dennes ekspertise) får du for det første mindre viden om den enkelte asylansøgers situation samt en i mindre grad humanitært baseret afgørelse i asylsagsbehandlingen, som netop efter Udlændingepakken indeholder et skærpet krav om indsigt i de individuelle forhold. Man kan hermed se det problematiske i, at Flygtningenævnet mister magt (ekspertise, som udmunder i bevismateriale) og kærlighed (fortrolighedskundskab med asylansøgeren og dennes livsverden). Jens Vedsted-Hansen mener ligeså, at noget af ekspertisen går tabt, dog kan man fortsat erhverve samme baggrundsviden og information, som Dansk Flygtningehjælp tog op i de enkelte asylsager (Bilag 6 p. 1). Problematikkerne befinder sig hermed også på praksisniveau og de instrukser eller rationaler, praksissen bliver præget og reguleret af. Dette vil vi i næste delafsnit komme ind på samt en specificering af følger for dialektikken mellem magt og kærlighed i asylsagsbehandlingen. 81

82 Det ikke-autonome nævn På grund af overvejelser omkring effektivitet og habilitet har regeringen og Dansk Folkeparti gennemført en nævnsændring, som altså bunder i resultatorientering. Som sagt medfører resultatorienteret handlen i systemer, utilsigtede følger. Udlændingepakken overordnet er den henseende ingen undtagelse. Med ændringen af Flygtningenævnets sammensætning kan man anskue nævnets nuværende position som (endnu mere) inhabil grundet Integrationsministeriets repræsentants mindskede modspil efter udgangen af Dansk Flygtningehjælp og dennes ofte omtalte humanitære linje. I relation til flere udtalelser ved interviewene med blandt andet Dorte Smed og Jens Vedsted-Hansen finder vi, at Integrationsministeriets repræsentant selv er underlagt politisk indflydelse og dermed den formålsrationalitet, som kommer til udtryk med de tilsigtede følger med Udlændingepakken (Bilag 6, p. 1 og Bilag 7, p. 1). Med henblik på den gode asylsagsbehandling kan denne problematik ses i forbindelse med begrebet, kontorcirkulære referencer. Her er instansen (Flygtningenævnet via Integrationsministeriets repræsentant) påvirket af nogle instrukser fra ministerielt side (Integrationsministeriet), hvorigennem deres rationalitet (formålsrationaliteten) bliver effektueret. Vi har allerede sluttet os til, at formålsrationaliteten skaber negative følger for asylsagsbehandlingen mindskelse af magt og kærlighed i asylsagsbehandlingen - hvilket betyder, at en større grad af gennemsyring af formålsrationalitet i Flygtningenævnet, gennem instrukser, medfører en svækket mulighed for opnåelse af den gode asylsagsbehandling. Interviewpersonerne udtrykker sig dog ikke udelukkende kritiske over for den politiske eller ministerielle påvirkning. Herudover kritiserer blandt andet Melchior og Smed, at nævnet selv er ekstra restriktive, når det angår tildeling af asyl til asylansøgeren. Denne ekstra skærpelse kan hænge sammen med Smeds forståelse af Integrationsministeriets repræsentant, som, hun finder, præger nævnet og dets afgørelse politisk (formålsrationelt) (Bilag 7, p. 1). I henhold til den gode asylsagsbehandling omtaler vi den regulative idé, som, kort sagt, er den forståelseshorisont, som er indlejret i en instans eller et system (for eksempel Flygtningenævnet). Man kan anføre, at Flygtningenævnets forståelse eller regulative idé om den rigtige asylsagsbehandling hviler - til en vis grad - på et politisk ikke-autonomt grundlag, hvorved et 82

83 resultatorienteret ønske om færre udlændinge til Danmark forsøges virkeliggjort gennem en politisk underlagt repræsentant. Henrik Zahle, hvis pointe indgår i vores opstillede begreb om den gode asylsagsbehandling, omtaler forskellen mellem lov (den konkrete lovtekst) og ret (lovens efterfølgende fortolkning og praksis). Han ser, at et skel mellem disse to poler medfører nogle konkrete følger for retssikkerhed. I definitionen stiller vi skarpt på følgende citat om idealet om retssikkerhed, som: ( ) ikke alene kan knyttes til, at den enkelte borger skal kunne forudberegne sin retsstilling på grundlag af lovregler. Retssikkerheden giver først mening, når det knyttes til en forventning om, at retsanvenderen vil bygge sin afgørelse på en etisk funderet dømmekraft og dermed inddrager det almentmenneskelige fællesskabs fortællinger. (Høilund, 1995, p. 121) I forlængelse af citatet ses det tydeligt at et skærpet formålsrationelt fokus i praksis, som sættes i kraft af Integrationsministeriets repræsentants indre påvirkning i nævnet, kan medføre deciderede følger for asylsagsbehandlingens retssikkerhed, som selvindlysende indgår i den normative forståelse af den gode asylsagsbehandling. For at samle op på ovenstående kan både magten (bevismateriale efter ratificering af B- status samt mindsket ekspertise uden Udenrigsministeriet og Dansk Flygtningehjælp) og kærligheden (Dansk Flygtningehjælps manglende reelle repræsentation i nævnet samt det brudte forhold mellem Advokatrådet og Dansk Flygtningehjælp) ses som svagere enheder i asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet efter Udlændingepakken. Herudover kan man angive at der forsøges dikteret og internt gennemført politisk formålsrationalitet, som skaber partiskhed og følger for retssikkerhed i asylsagsbehandlingen Fra tilstrækkelig bevismateriale og Benefit of the doubt til fokus på troværdighed Det forøgede skel mellem Udlændingepakkens krav til belysning af det øgede fokus på den objektive frygt og den reelle mulighed for at opnå relevant bevismateriale, der oplyser om netop denne dimension, er ensbetydende med, at der formodentlig foregår et 83

84 større skøn - hermed er resultatet, at der forekommer mere betydelige strukturelle vilkårligheder i asylsagsbehandlingen. Dette er dog ikke den eneste følge. Eftersom de facto i højere grad også omfattede den subjektive frygt, var det lettere at finde tilstrækkelig relevant bevismateriale til at tildele asylansøgeren asyl, mens B-status større fokus på den objektiv frygt kræver individpræget og dermed mere nuanceret bevismateriale, hvorved bevismaterialet, der blev anvendt i de facto-sagsbehandlinger, bliver degraderet. Med andre ord kan man trække ovenstående pointer op omkring de facto og B-status og fremføre, at jo mindre skellet eller gråzonen er mellem kravet for asyl (flygtningestatus) og styringsmediet, bevismateriale, jo større er muligheden for at tildele asyl gennem princippet om benefit of the doubt i tvivlssager, hvor man må foretage et skøn indeholdende eventuel bekymring omkring konsekvenserne ved at sende asylansøgeren tilbage. Benefit of the doubt befinder sig hermed i dialektikken mellem omsorgen i fortrolighedskundskaben (visionen om det gode liv) og den juridiskmetodiske magt (bevismaterialet). Udlændingepakken skaber hermed en situation, hvor gråzonen mellem status og bevismateriale er så stort, at man principielt ikke kan tildele benefit of the doubt. Dette indebærer en svækkelse af magt og systemets rammer i retsanvendelsen/praksis og en deraf svagere mulighed for at forholde sig til asylansøgeren. Vi var tidligere inde på, hvad en sådan gråzone har af betydning: Fokus på troværdighed frem for mere bredtfavnende bevismateriale. Fokus på troværdighed indfanger netop dele af de utilsigtede følger af formålsrationalitet, fordi systemet, Flygtningenævnet, nu må tage andre metoder i brug på grund af Udlændingepakken. En svagere humanitær linje, som følge af nævnssammensætningens ændring, samt et større politisk pres i Flygtningenævnet (kontorcirkulære referencer eller instrukser og den regulative idé i Flygtningenævnet) omkring færre udlændinge, kunne medføre, at man i Flygtningenævnet bliver mere restriktiv, og et øget fokus på troværdighed påfører et element af skepsis overfor asylansøgeren. Dette lægger op til en svagere dialektik mellem system og livsverden, som meget groft kan opdeles i henholdsvis metodisk magt og omsorg/kærlighed. Hermed kan man med Habermas termer gisne om, at der i mindre grad opstår en større og mere gennemslagskraftig afkoblingsproces mellem system og livsverden. Dette kunne indebære, at systemet i nogen grad mister sin oprindelige relation til livsverden, hvorved aspekter som moral og 84

85 fortrolighedskundskab som oprindeligt kunne finde sted i livsverdenens mere simple og sprogligt funderede opfattelse af asylbehandling - fortabes. Ifølge Dorte Smed vil de svækkede systemiske rammer formentlig medføre et større skøn i afgørelsen om asyl. Hermed kan forøgelse af strukturelle vilkårligheder endnu engang komme på tale, da tiltaget (Udlændingepakken) skaber problematikker, som ikke er uundgåelige. Større skøn og strukturelle vilkårligheder specielt i forhold til mangel på ekspertise og højere krav til grundlaget for asyl - lægger hermed et større pres på det permanente i systemet, hvori der er tale om menneskelige vilkårligheder, såsom ikke optimal kvalitet i tolkningsbistanden, advokaters juridiske indsigt og deres fokus på diverse faktuelle informationer, asylansøgerens evne til at formulere mere følsomme emner med videre. Samtidig vil de menneskelige vilkårligheder højst sandsynligt forværre de strukturelle vilkårligheder, hvorved afgørelsen i sidste ende vil balanceres på et større skøn. I den gode asylsagsbehandlingen inddrages også vilkårlighed i henhold til overvejelser om retssikkerhed. Her står der, at retssikkerhed omhandler ( ) beskyttelse af borgerne mod overgreb og vilkårlighed fra myndighedernes side. (Høilund & Juul, 2005, p. 89). Dette kriterium, i den gode asylsagsbehandling, bliver til en vis grad undermineret til fordel for resultatorientering. Man kan altså, med udgangspunkt i forståelsen af den gode asylsagsbehandling, problematisere en negativ dialektik mellem øgede menneskelige og strukturelle vilkårligheder, hvilket bevirker at belægget for afgørelsen yderligere forringes hvortil muligheden for opnåelse af den gode asylsagsbehandling og i forlængelse af dette, det gode liv, mindskes. Vi vil nu komme ind på sidste punkt i denne delanalyse, hvortil der efterfølgende kommer en større opsamling. Det sidste punkt vil også fremstå opsamlende dog i mere overordnet grad. Ud fra Habermas teori kan man analysere sig frem til, at Udlændingepakken, og dens formålsrationalitet, har skabt svagere rammer internt og for systemet. Dette medfører en øget afkobling mellem system og livsverden, da livsverden nu bliver sværere at indfange for systemet, hvilket medfører et mindsket samspil mellem disse og en øgning af vilkårligheder i asylsagsbehandlingen. Denne udvikling kommer, skarpt 85

86 optrukket, blandt andet til udtryk, i en overgang fra bevismaterialer til troværdighed, hvori både magt/system og kærlighed/livsverden dialektisk indgår. Det svækkede system, Flygtningenævnet, må nu nøjes med at undersøge troværdighed efter mere negative følger ved de to ændringer med Udlændingepakken. Systemet har altså til opgave at få et større indblik i den enkelte historie, selvom dette principielt er umuligt. Hermed kan Flygtningenævnet forsøge at systematisere den enkeltes historie eller livsverden for at undersøge, hvorvidt denne er troværdig i henhold til det øgede krav om objektiv frygt, hvorefter der kan finde en afgørelse sted byggende på et større eller mindre skøn. Flygtningenævn får hermed til opgave at interagere med den enkeltes livsverden i form af asylansøgerens baggrundshistorie, som skal danne grundlag for afgørelsen om asyl, ud fra rationalitet indlejret i systemet. Det er med dette, at vi finder, at der er belæg for at vurdere følgerne af Udlændingepakkens to større ændringer som en tendens på, at systemet eller Flygtningenævnet koloniserer asylansøgerens livsverden gennem en forandring af dele af relationerne i livsverden. Hermed finder vi, at man kan antage, at der er tendenser på, at der finder en kolonisering sted i henhold til troværdigheden, fordi dette område bliver underlagt systemet og dets natur forandres til systemisk tankegang. Samtidig erkender vi, at denne kolonisering aldrig er en entydig størrelse og hermed må tesen fremstilles som noget hypotetisk sammen med, at vi ikke kan udelukke, at man, hvis man anvender andre perspektiver, kan observere systemkolonisering andetsteds. Dette forbehold vil vi gerne understrege med et andet modargument, hvorefter der følger en opsamling og herefter en delkonklusion. Advokatrådet mente, som tidligere nævnt, at Flygtningenævnet, efter Udlændingepakken, ville fortolke de konventioner, som B-status bygger på, bredere. Dette ville medføre, at formålsrationalitetens følger mindskes, hvilket konkret sker ved, at gråzonen mellem kravene i flygtningestatus og mulig bevismateriale, i forhold til den politiske resultatorientering, mindskes. Hermed ville der opstå et stærkere system, end vi her har analyseret os frem til, hvor systemet ikke er nødsaget til at nærme sig asylansøgerens relationer og den objektive frygt i ligeså høj grad. Der ville hermed 86

87 opstå en anden funktionsforklaring og da også et nyt ligevægtspunkt mellem system og livsverden. Denne distance til livsverden ville derudover betyde, at asylansøgerens livsverden bedre kunne overkommes og kærlighedsaspektet i asylsagsbehandlingen øges gennem styrkelse af systemrammerne (metodiske magt). Strukturelle vilkårligheder, og i forlængelse af dette, menneskelige vilkårligheder, ville deslige miste dets ovenfor antydede problematiske karakter. Dette ville også modgå en tendens på kolonisering Delkonklusion Sammenfattende har man fra politisk side gennemført en formålsrationel handling (Udlændingepakken), som skaber nogle konkrete følger for systemet, Flygtningenævnet. Ved en formålsrationel handling skaber man både tilsigtede og utilsigtede følger. Ved ændringen til B-status kræver man mere kvalificeret bevismateriale, da Flygtningenævnet nu i højere grad vurderer den enkelte asylansøgers individuelle forfølgelse. Kravene til bevismaterialet kan ikke længere indfries, hvilket medfører, at styringsmediet (bevismaterialet) må ændre natur til undersøgelse af troværdighed. Dette betyder endvidere, at systemet må nærme sig livsverden på et svagere magt-metodisk grundlag, hvorved dette område omdannes sig systemrationaler og hermed koloniseres. Da der ikke opretholdes en god funktionsforklaring finder vi ikke, at der bliver skabt positiv dialektik mellem system/livsverden i og med, at livsverden ikke kan indfanges af de skærpede krav. I forhold til ovenstående besværer dette tildeling af asyl på baggrund af princippet om Benefit of the doubt. Benefit of the doubt indeholder netop denne dialektik mellem henholdsvis system og livsverden og magt og kærlighed, og denne betegner den større afkoblingsproces, som Udlændingepakken har skabt. I forlængelse af den gode asylsagsbehandling kan man se en række problematikker i de instrukser, der kommer fra politisk og ministeriel side (konturcirkulære referencer), og som gennemføres og påvirker praksis i den enkelte asylsagsbehandling (regulativ idé, fortrolighedskundskab og skellet mellem lov og ret). Der opstår derudover en række strukturelle vilkårligheder, som problematiserer de menneskelige vilkårligheder og disses indbyrdes dialektik. Den gode asylsagsbehandling bliver hermed ikke nået på 87

88 hverken makro-, meso- eller mikro-niveau, og dette besværliggør asylansøgerens mulighed for opnåelse af dennes vision om det gode liv. 88

89 Kapitel 6 Diskussion 89

90 6. Diskussion 6.1 Honneths anerkendelsesteori Vi vil nu gennemgå Axel Honneths anerkendelseteori. Vi vil anvende denne i forbindelse med vores diskussion, hvori vi ønsker at analysere og diskutere os frem til, hvorledes asylansøgerne påvirkes af den retslige behandling efter Udlændingepakken. Teorien samler således op på konklusionerne fra de to forrige analyser og bringer da et nyt teoretisk, mikro-niveau ind i diskussionen. Axel Honneth knytter sig til den kritiske teoris tredje generation, mens Habermas tilhører den anden. Habermas påfører, i system og livsverden, et normativt perspektiv, hvilken bygger på en kommunikativ rationalitet (et socialt holdepunkt i virkeligheden ) (Honneth, 2009, p. 35). Honneth finder dog, at Habermas' system og livsverdensteori er for skarpt optrukken og dermed utilstrækkelig, og Honneth tilfører en række aspekter for at tage højde for, hvordan de deltagende subjekters moralske erfaring, forståelse og forventninger er opstået. Ifølge Honneth er det netop igennem disse, at der opstår en følelse af moralsk krænkelse ved at den pågældende ikke i tilstrækkeligt omfang indlemmes i samfundsfællesskabet. (ibid., p. 36f.) Honneth ser social anerkendelse som den normative forudsætning for al kommunikativ handlen (ibid, p. 37). Med en anerkendelsesteoretisk - og ikke sprogteoretisk - tilgang til kommunikationsparadigmet (jf. Habermas) kan man, ifølge Honneth, i langt højere grad redegøre for de uretfærdighedsfølelser der skabes ved manglende anerkendelse gennem en eksklusion fra samfundsfællesskabet (ibid., p. 38). Det bør ikke længere være spændingerne mellem system og livsverden, der står i centrum, men de samfundsmæssige årsager, der er ansvarlige for den systematiske krænkelse af anerkendelsesbetingelserne (ibid., p. 39) Ved at man medinddrager anerkendelse som det intersubjektive forudsætninger for kommunikativ handlen, undersøger Honneth på den baggrund menneskelig identitetsudvikling. Han forsøger hermed at skabe en klarere forståelse af konsekvenserne ved social interaktion. Stiller de sociale kommunikationsformer ikke 90

91 den nødvendige anerkendelse til rådighed for individerne i samfundet må det anses for at være en form for fejludvikling i samfundet (en social patologi) (ibid., p. 42). Ifølge Honneth skabes individernes muligheder for selvrealisering gennem en opnåelse af anerkendelse. Individet kan ikke udvikle en personlig, positiv identitet uden anerkendelse og uden et minimum af anerkendelse, kan man ikke svare på spørgsmålet: Hvem er jeg? (Willig, 2007, p. 94). Honneth forsøger igennem hans anerkendelsesteori at opstille en model for hvordan, det han betegner som det gode liv, opnås. Han tager udgangspunkt i de tre anerkendelsessfære: a) Privatsfæren (Selvtillid) Også kendt som den emotionelle anerkendelse. Her opnås anerkendelse igennem familieforhold og venskaber (ibid., p. 101). b) Den retslige sfære (Selvagtelse) Igennem universelle rettigheder er man i stand til at opnå selvrespekt eller selvagtelse som ligeværdig i samfundet. Det er en mulighed for at realisere sin autonomi gennem rettigheder (ibid., p. 102). c) Den solidariske sfære (Selvværdsættelse) - I den tredje sfære opnår man anerkendelse via relationer i fællesskabet og samfundet. Her anerkendes individet igennem sin positive deltagelse og engagement i det situerede fællesskab (ibid.). Ved manglende eller tilbageholdende anerkendelse mister individet sin positive holdning til sig selv, som er grundlæggende for dets selvudvikling (ibid., p. 104). I den første sfære kan tilbageholdelse af anerkendelse i form af krænkelser som tortur, mishandling, voldtægt, ustabile familieforhold med videre være med til at medføre svækkelse af den grundlæggende selvtillid (ibid.). I den retslige sfære kan manglende anerkendelse skade og ødelægge selvagtelsen hos subjektet, hvis subjektets rolle som rettighedsbærer bliver ignoreret. Dette kan for eksempel komme til udtryk ved juridisk 91

92 bedrageri eller diskrimination af samfundsgrupper. (ibid.) I den sidste sfære er de moralske uretfærdigheder repræsenteret i de tilfælde, hvor en eller flere personer bliver ydmyget, krænket eller misagtet på en sådan måde, at deres færdigheder, evner og præstationer ikke længere imødekommes med anerkendelse (ibid.). I vores opgave tager vi udgangspunkt i spørgsmålet om retssikkerhed og retfærdig sagsbehandling. For Honneth dækker retfærdighed over den interne sammenhæng mellem moral og anerkendelse. Oplever individet en moralsk krænkelse, kan dette betyde mindsket anerkendelse, som påvirker personens velfærd. (Honneth, 2009, p. 84) For at forklare følgerne ved (manglende) anerkendelse tager Honneth udgangspunkt i de lavere sociale grupper. Dårligt stillede individer kan have svært ved at artikulere deres forståelse af retfærdig eller uretfærdig behandling. I stedet kommer det til udtryk gennem et begreb om uretsbevished, hvormed grupper fra lavere sociale lag føler sig udsat for moralske krænkelser, selvom de ikke har en konkret idealforståelse af et retfærdigt samfund: Uretsbevidsthed skal fremhæve, at undertrykte gruppers socialmoral ikke indeholder nogen situationsabstraherende forestillinger om en moralsk helhedsordning eller idealforestillinger om et retfærdigt samfund, men udviser en meget følsom fornemmelse for krænkelser af moralitetskrav, som forudsættes at være retfærdige. (ibid., p. 56) Begrebet uretsbevidsthed ligger dermed forankret i subjekterne som en indre følelse af, hvornår man udsættes for en uretfærdig behandling og dermed en moralsk krænkelse af individet. Ifølge Honneth har de socialt udsatte grupper ikke mulighed for at artikulere deres uretfærdighedsfølelse fordi de udelukkes fra samfundets fællesskabet igennem social kontrol, hvilket vi nu vil komme ind på. (ibid.) Social kontrol udmøntes på den ene side gennem kulturelle udelukkelsesprocesser i forbindelse med indretningen af de offentlige uddannelser, kulturindustriens medier eller den politiske offentligheds forum, som indskrænker muligheden for at artikulere klassespecifikke uretserfaringer. Man opnår ikke et nødvendigt uddannelsesniveau, og man mangler da mulighed for at sætte ord på sin erfaring af uret eller uretsbevidsthed. (ibid., p. 62f.). På den anden side mindsker det nuværende politiske og erhvervsøkonomiske fokus på individualiseringsprocesser muligheden for en 92

93 kommunikativ forståelse om gruppe- og klassespecifikke uretserfaring klasseforankring har hermed mistet sin værdier og er blevet fragmenteret (ibid., p. 63f.). Arbejdet, arbejdspladsen og fokusset på individualisering spiller i dag en væsentlig rolle, grundet det kulturelle forhold til arbejdet i Vesten, hvilket betyder, at individets arbejde er vigtig i forhold til opnåelse social anerkendelse (ibid., p. 46). Honneth beskæftiger sig blandt andet med arbejdets rangorden, hvorved forskellige professioner reelt giver forskellig mulighed for anerkendelse inden for dette erhverv og dennes arbejdsplads. Derfor kan man tale om en ulige fordeling af livschancer på baggrund af klasseopdeling, da grupperne i de lavere sociale lag ikke har mulighed for at opnå en normative kulturel dannelse, social anerkendelse og identitetsgaranteret arbejde i ligeså høj grad som den veluddannede samfundsgruppe (ibid. p. 68f.). I henhold til den anden sfære, den retslige, finder Honneth, at der bør finde en dialektik sted mellem henholdsvis staten/lovene og subjektets forståelse af retfærdighed. Honneth trækker på elementer fra Hegels retsforståelse i bogen, Retsfilosofi. Med udgangspunkt i dette, forklarer han følgende: Et moderne samfund er kun retfærdigt, når det lykkes at forlene alle medlemmerne med betingelserne for at virkeliggøre den individuelle frihed. (ibid. p. 121). På baggrund af abstrakte retningslinjer skal individerne kunne se sig selv som bærere af rettigheder, der skal opfattes som elementære, åbenlyse eller universelle, hvorved mangel på oplevelse af disse giver udslag i et subjektets erfaring af uretfærdighed og krænkelse. Disse rettigheders oprindelse befinder sig altså på makro- eller samfunds-niveau. Retningslinjerne skal bygge på prædefinerede eller uskrevne argumenter, som bygger på mikro-niveauets eller individets egen retfærdighedsforståelse og samvittighed. Man kan altså vurdere, hvordan samfundet moralsk er funderet eller skruet sammen, når det enkelte subjekt mener at det udsættes for retslig krænkelse. Ikke før, at der er overensstemmelse og dialektisk samspil mellem individets og samfundets bærende retfærdighedsforståelse, kan individet opleve retfærdighed og opnå selvrealisering. (ibid., p. 126f.) 93

94 De individer, der tilhører samfundsgrupper, som netop ikke bliver anerkendt, kan ses som værende eller blivende usynlige gennem det moderne samfunds briller. 6 Honneth opererer med to former for usynlighed; Man kan være usynlig, hvor der bliver set igennem ( looking through ) individet og ikke betragter person som værende fysisk tilstede. Individet kan også erfares som værende tilstede af omverden/samfundet uden en egentlig anerkendelse af individets personlighed. Dette kan ses som en erkendelse af individet, der dog stadigvæk er usynlig, da man ikke anerkender individet gennem intersubjektiv ageren. (ibid. p. 99f.) Opsummering/afslutning Honneth beskriver i sin teori, hvilken betydning anerkendelse har for individets funktion i samfundet. Anerkendelse ligger før den kommunikative handlen, som er opstillet i Habermas teorier, og anerkendelse kan ses som værende forudsætningen for, at intersubjektiv handlen kan bestå på individ- og samfundsplan. Honneth deler anerkendelse op i tre sfærer, den familiære, den retslige og den solidariske, hvor anerkendelse, i hver af disse sfærer, bidrager til opnåelse af det gode liv gennem selvrealisering. Her tager han udgangspunkt i socialt udsatte, da følgerne, af mangel på de forskellige anerkendelsesformer, tydeligst kommer til udtryk blandt disse. De socialt udsatte grupper er samtidig særlig interessante at belyse, da de ofte ikke har midlerne til artikulation af krænkelse men dog erfarer uretfærdighed. Dette er baggrunden for, at der bør finde en dialektik sted mellem samfundets reglement og den intersubjektive forståelse af retfærdighed, hvis individet skal opnå selvrealisering og fremstå som synlig for samfundet. 6.2 Diskussion I dette kapitel vil vi diskutere første og anden analysedeles konklusioner samt inddrage Axel Honneths anerkendelsesteori til belysning af Udlændingepakkens følger for 6 Honneth refererer i denne forbindelse til Ralph Ellisons bog om en mand, som er usynlig for resten af samfundet mod hans vilje. Det viser sig, at manden er sort - og jf. racediskussionen i USA i midten af 1900-tallet - er han ikke anerkendt på lige fod med de hvide borgere i samfundet. Dette er ensbetydende med, at han optræder som usynlig i samfundet. (ibid., p. 98ff). 94

95 asylansøgerens retslige behandlingen, altså den sidste del af vores problemformulering. Et centralt punkt i diskussionen bliver vores normativitet, som vi tager op til revision. Da vi i første analysedel påpegede, at udlændingepakken er gennemført ud fra national interesse, og at dette også fremgår af lovens betænkninger, konkluderede vi, at det var udtryk for en overvejende partikularistisk tankegang hos beslutningstagerne. Dette mener vi videre betyder, at man vægter nationale hensyn højere end de universalistiske og derved overholdes de internationale konventioners oprindelige hensigter kun juridisk og ikke moralsk. Denne konklusion kan, dog ud fra regeringens argumentation, fremstå irrelevant, da man kan argumentere for, at nationale hensyn må vægte højere end universalistiske rettigheder. Hensigterne med Udlændingepakken, som de defineres i forbindelse med lovforslaget, søger netop at respektere international ret samt at egeninteresse varetages. Dette ønske er da også umiddelbart blevet overholdt, da Danmark rent juridisk set overholder konventionerne. Ud fra dette forhold kunne man anføre, at det er uden betydning at tale om en anden eller forkert hensigt med dansk lov i forhold til konventionerne. Hvis man følger denne argumentation, har konventionerne ikke en bagvedliggende hensigt, i hvert fald ikke én, lovgivere kan forholde sig til. Ud fra en ren juridisk optik skal lovgiverne kun forholde sig til, hvad konventionerne helt præcist foreskriver og ikke hvilken hensigt, der måtte ligge bag. Da der ikke findes nogen entydig fortolkning og anvendelse af konventionerne vil de ligegyldigt hvad blive fortolket forskelligt. Det er dette, suverænitetsprincippet sikrer. Yderligere kunne man mene, at en hensyntagen, til en bagvedliggende hensigt, kunne blive et for stort usikkerhedsmoment, der ville gøre det sværere for medlemslandene at implementere konventionerne. I forlængelse af enkeltlandes selvstændige fortolkning af konventionerne, kan man fremføre, at lovene netop bygger på en eller anden form for moral, der er til stede i samfundet. Derfor skal lovene ligeledes afspejle denne moral for at være legitime indadtil, et argument der ligeledes tages op af Peter Høilund (Høilund, 1995, p. 116). Det er i bund og grund denne argumentation, vi i dette projekt arbejder ud fra; at lov ikke bare er lov, men at den bør være funderet i en moralsk opfattelse i samfundet. Dette mener vi, derfor også er tilfældet med konventionerne. De blev netop vedtaget for at sikre flygtninge et sæt rettigheder i erkendelse af, at de havde et beskyttelsesbehov, 95

96 da der netop ikke var nogen til at varetage denne interesse. Derfor underskrev adskillige af lande, må man formode, ud fra en fælles overenskomst om at beskytte disse mennesker, som dog reelt må blive tilpasset den retslige forståelse indadtil i de enkelte nationalstater. I den forbindelse kan man sige, at asylansøgeren er særligt udsat, da asylansøgeren ikke er en del af det samfund, de søger asyl i, hvilket indebærer, at de ikke sætter kriterierne for, hvad den retslige behandling skal indeholde. Den politiske debat og befolkningen afgør dermed baggrunden for hvem, der skal anerkendes retten til asyl. I henhold til dette, kunne man argumentere for, at grundlaget for de internationale konventioners universelle rettigheder netop er, at der sådan bliver skabt et fælles menneskerettighedsgrundlag, som asyllovgivningen må indstille sig på. Hermed har asylansøgeren mere indirekte (som verdensborger) været med til at bestemme sine asylmæssige rettigheder, hvorved en partikularistisk interesse må anses som byggende på intern rationalitet uden, at denne nødvendigvis krænker asylansøgerens rettigheder. Dette vil vi nu uddybe. I analysen sætter vi ofte partikularismen lig med, ud fra et dansk synspunkt, en restriktiv national tilgang til flygtningepolitik, når internationale konventioner skal implementeres i asyllovgivningen. Dette problematiserer vi ud fra, at Udlændingepakken skaber en mere vilkårlig asylsagsbehandling, hvorved man fra Flygtningenævnets side ikke giver ophold til flygtninge, som sandsynligvis, efter Flygtningekonventionen, skulle opnå asyl. I modsætning til dette, går regeringens argumentation ud på, at den er nødt til også at tage hensyn til danske statsborgeres rettigheder, og Danmark derfor ikke kan tage så mange flygtninge, som man tidligere har gjort. Danmark er et lille land, hvorfor der naturligvis også er en begrænsning på, hvor mange flygtninge, vi kan tage imod. Økonomisk set må man også gå ud fra, at flygtninge er en større belastning end de danskere, der i forvejen bor her. Derfor er regeringens argumentation på sin vis berettiget, da man kunne mene, at Danmark må prioritere og kun tage de mest udsatte flygtninge og sørge for, at de bliver integreret og får en ordentlig tilværelse (jf. den politiske debat). Det er imidlertid ikke i forhold til antallet, at dette projekt har til formål at kritisere lovgivningen. Vi anerkender, at det er begrænset, hvor mange flygtninge Danmark kan 96

97 give ophold, men vi mener, at det er vigtigt, at asylsystemet er velfungerende og overholder konventionernes bestemmelser efter hensigten, så asylansøgernes universelle rettigheder består fuldt ud. Vi har i den forbindelse opstillet et normativt begreb om den gode asylsagsbehandling, som nødvendigvis må varetage asylansøgerens rettigheder i et spænd mellem de nationale hensyn (partikularismen) og de universelle rettigheder (universalismen). Vi har nu diskuteret blandt andet den juridiske og politiske baggrund for at gennemføre en mere partikularistisk asyllovgivning. Vi vil nu komme ind på, hvilke følger en sådan partikularistisk asyllovgivning (Udlændingepakken) har for den enkelte asylansøgers retslige behandling ved hjælp af Honneths teori. Først vil vi dog lige ridse nogle pointer op fra anden delanalyse, som skal danne baggrunden for anvendelsen af teorien. Som vi tidligere argumenterede for, kommer der et større skel mellem kravene til bevismateriale og muligheden for at imødekomme disse, hvorved der altså opstår en gråzone, hvilket ydermere betyder, at styringsmediet, bevismateriale, i nogen grad ændrer sin natur til et fokus på troværdighed. Vi har hermed fået et indtryk af, at Flygtningenævnet i strid med Advokatrådets antagelser ved indførslen af B-status - ikke fortolkede konventionerne bredere, end der blev lagt op til fra politisk side. Dette skel betyder samtidig, at skønnet i de enkelte asylsager bliver så betragteligt, at muligheden for at anvende 'Benefit of the doubt' i tvivlssager nærmest fortabes. Samtidig underlægges troværdigheden en vis skepsis i og med at den nye nævnssammensætning kan angives som mere politisk resultatorienteret uden Dansk Flygtningehjælps repræsentant og dennes formodede modspil til Integrationsministeriets repræsentants formålsrationelle linje. Flygtningenævnet underlægges og skaber en restriktiv, kontorcirkulære reference og regulativ idé, som lægger op til en svagere dialektik mellem system og livsverden eller metodisk magt og omsorg/kærlighed. Hermed kan man med Habermas termer mene, at der i nogen grad opstår en større afkoblingsproces mellem system og livsverden. En sådan afkoblingsproces anses af Habermas som værende noget problematisk da en afkobling kan afbryde de såkaldte 'reproduktionsprocesserne' i livsverden, hvorved sproget eller forståelsesrammen i livsverden lider et krak. En sådan afbrydelse har patologier i samfundet som følge, som i dette tilfælde kunne være af en mental karakter. 97

98 I forlængelse af ovenstående vil vi nu inddrage Axel Honneths anerkendelsesteori. Det øgede fokus på objektive frygt har helt overordnet besværliggjort asylansøgernes chance for at bevise deres ret til asyl. Deres retslige behandling er hermed betinget af, at den retslige sfære/flygtningenævnet, efter Udlændingepakken, har fået sværere ved at tage højde for asylansøgeren (jf. overgangen til troværdighed). Den restriktive tilgang i Flygtningenævnet og den skepsis til asylansøgeren, som efterhånden er blevet indlejret i nævnets praksis, betyder samtidig, at færre anerkendes ved tildeling af asyl. I relation til vores begreb om vilkårligheder, vil Udlændingepakken, som tiltag, skabe flere vilkårligheder, nemlig strukturelt gennemførte vilkårligheder. Som tidligere nævnt opfattes retssikkerhed som beskyttelse af borgerne mod overgreb og vilkårlighed fra myndighedernes side. (Høilund & Juul, 2005, p. 89). Hermed er det, efter vores mening, legitimt at stille spørgsmål til, hvorvidt asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, efter Udlændingepakken, kan opfattes som fair eller retfærdig, idet sagsbehandlingen bærer præg af større skøn (troværdighed). Det er i denne antagne uretfærdighed, at vi vil inddrage aspektet om anerkendelse for at belyse følgerne for asylansøgeren gennem dets retslige behandling. Ifølge Honneth skabes individernes muligheder for selvrealisering gennem opnåelse af anerkendelse i tre forskellige sfærer, den familiære, den retslige og den solidariske sfærer. Individet kan hermed ikke udvikle en personlig, positiv identitet uden anerkendelse. Når vi netop undersøger den retslige behandling i Flygtningenævnet efter Udlændingepakken, er det åbenlyst, at vi tager udgangspunkt i den retslige sfære. Her står det, at individet, igennem universelle rettigheder, er i stand til at opnå selvrespekt eller selvagtelse som ligeværdig i samfundet. Hermed medfører anerkendelse i den retslige sfære for individet, at man kan realisere sin autonomi gennem rettigheder. (ibid., p. 102). Samtidig har vi i vores problemfelt forklaret, at netop asylansøgere ofte er særligt udsatte, da grundlaget, for at asylansøgeren flygter, hviler på, at de tidligere er blevet krænket eller frygter fremtidig krænkelse. Derfor må man samtidig se (den måske typiske) asylansøger ud fra privatsfæren, hvor for eksempel tortur eller mishandling fører til mindsket selvtillid. (ibid., p. 104). Det er altså ovenstående to sfærer, vi tager op, når vi vil diskutere følgerne for de enkelte asylansøgeres retslige behandling. 98

99 Vi forklarer i vores analyse, om følgerne for asylsagsbehandlingen, at resultatorienteret handlen (Udlændingepakken) skaber utilsigtede følger, da tiltaget kræver mere kvalificeret, individpræget information til en øget fremstilling af den objektive frygt, hvilket i praksis ikke er muligt. Dette udmunder i sagsbehandling bestående af en større afkoblingsproces og et øget troværdighedsfokus. Med dette in mente, sammen med et politisk ikke-autonomt Flygtningenævn, bliver der skabt ringe omstændigheder for opretholdelse af fortrolighedskundskab (indsigt i visionen om det gode liv). Det bliver altså praktisk talt umuligt at opnå det gode liv. Man kan dermed argumentere for, at asylansøgeren - som retsligt individ ikke får betydelig anerkendelse, samt bliver anerkendt i langt mindre grad end før Udlændingepakken. Sådanne krænkelser medfører hermed et brud på selvagtelsen (den retslige sfære) og i en mulig forlængelse af dette, brud på selvtilliden (den private sfære) som følge af en problematisk situation ved tilbagevenden til deres hjemland. Honneth ser social anerkendelse som den normative forudsætning for al kommunikativ handlen. Hvis individet ikke er i stand til at deltage i den social kommunikation, får individet ikke synliggjort sig selv og bliver dermed krænket, hvilket betegner en form for fejludvikling i samfundet eller såkaldt en social patologi. Hvis individet skal få mulighed for netop at blive synliggjort i samfundet, må individet nødvendigvis blive anerkendt. Udlændingepakkens resultatorienterede stramninger kan dermed utilsigtet - medføre eller bidrage til skabelsen af en social patologi. Dette mener vi, man kan argumentere for, da skærpelserne har som følge, at det bliver sværere for Flygtningenævnets medlemmer at forholde sig og skabe omsorg omkring asylansøgeren og dennes livsverden. Uden egentlig fortrolighedskundskab bliver asylansøgeren ikke fuldt ud anerkendt, hvorved dets retslige behandling ikke opnår kravene indlejret i vores normative begreb om den gode asylsagsbehandling. Udlændingepakkens formålsrationalitet (ønsket om færre udlændinge) skaber altså ikke gode rammer for, at Flygtningenævnet i praksis kan undgå vilkårligheder og dermed undgåelse af krænkelse af asylansøgeren og dennes vision om det gode liv. Dette så vi gennem problematikker omkring påduttede instrukser, intern partiskhed, et svagere system og manglende ekspertise i anden analysedel. Resultatet af en sådan situation er, at der kan opstå en 99

100 uretsbevidsthedsfølelse hos asylansøgeren på grund af følelsen af uretfærdighed og moralsk krænkelse. Da asylansøgeren ikke selvstændigt kan artikulere uretfærdigheden, medfører dette nogle gange, at den/de krænkede manifesterer følelsen fysisk, hvilket man for eksempel så i forbindelse med Brorsons Kirke-episoden. Den manglende mulighed for italesættelse af en sådan uretsbevidsthed er netop det, som Honneth ønskede at synliggøre med sin teori, hvilket er baggrunden for hans beskæftigelse med socialt udsatte grupper (samtidig en del af vores grundlag for at beskæftige sig med asylansøgere/flygtninge og denne teori). I forlængelse af dette vil vi komme ind på, usynlighed. Honneth forklarer, at de individer, der tilhører samfundsgrupper, som ikke bliver anerkendt i de forskellige sfærer, fremstår i det moderne samfunds optik som usynlige. Selvom individet erkendes som værende tilstede i samfundet, er dette herved ikke ensbetydende med en anerkendelse af individets selvstændige personlighed, hvorved individet i denne forståelse netop bliver usynliggjort som individ. Hvis en sådan usynliggørelse finder sted, fører dette ofte til psykiske lidelser, for eksempel depression og i forlængelse af dette nogle gange selvmord. Sådanne vidtrækkende konsekvenser for individet kan antagelsesvist hyppigere observeres blandt - i forvejen - udsatte asylansøgere. Der kan argumenteres for, at asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet indeholder en tendens til (større) usynliggørelse af asylansøgeren i dens retslige behandling efter Udlændingepakkens rammemæssige ændringer. Udlændingepakkens utilsigtede følger medfører, at et nu svagere system, præget af en bevismateriel gråzone og intern ikkeautonomi, skal indfange et større aspekt af livsverden gennem Flygtningenævnets fokus på asylansøgerens troværdighed. Paradoksalt nok bliver Flygtningenævnssystemet, med Udlændingepakkens indførelse, dårligere rustet til at synliggøre asylansøgerens selvstændige personlighed trods, at det netop er dette, der fra politisk side bliver stillet øgede krav til. Man skaber hermed en række strukturelle vilkårligheder, som lægger større pres på systemets menneskelige vilkårligheder, da asylansøger, asylansøgerens advokat og tolk sammen skal bevise, at asylansøgerens baggrundshistorie fremstår troværdig, hvorved ansøgeren kan tildeles asyl efter de nyopstillede krav. Asylsagen præges hermed af individuelle præstationer som kan vise sig udslagsgivende for 100

101 asylafgørelsen. Dette leder hen til Honneths tredje sfære, den solidariske sfære, hvor individet (her asylansøgeren) anerkendes igennem sin positive deltagelse i et situeret fællesskab/sensus communis (her Flygtningenævnet) (ibid., p. 102). En negativ følge, af et større fokus på asylansøgerens præstation i asylsagsbehandlingen, kunne være, at Flygtningenævnet, nu i højere grad, kan få svært ved at skelne mellem tiltrængte asylansøgere og mere robuste asylansøgere, hvor troværdigheden i højere grad bærer præg af henholdsvis objektiv frygt (den tiltrængte asylansøger) og individuelle præstationer (den robuste asylansøger). En sådan gråzone eller strukturel vilkårlighed kan underminere Udlændingepakkens restriktive formål om udelukkende at tildele asyl til de asylansøgere, som er særligt udsat. Denne større gråzone må dermed nødvendigvis føre til, at tiltrængte asylansøgere sommetider ikke fremlægger den krævede præstation i deres sag, hvorved de ikke bliver anerkendt for deres fornødne ønske eller behov for om asyl. Dette vil medføre en usynliggørelse af asylansøgeren, som føler uretsbevidsthed men ikke selv kan artikulere denne i samfundsøjemed, hvorefter asylansøgeren rent fysisk usynliggøres ved hjemsendelsen. Den asylmæssige udvælgelsesproces kan opfattes som en form for 'social kontrol', fordi der bliver skabt nogle her juridiske mekanismer, som usynliggør en gruppering for deres samfundsmæssige omverden (ibid., p. 62f.). I henhold til dette kan man netop finde, at ændringen fra de facto til B-status bevirker en individuel risikovurdering af den enkelte asylansøger, hvorved asylansøgerne, som gruppering, mister, eller i hvert fald mindsker, deres kollektive identitet. Dette besværliggør yderligere asylansøgernes mulighed for kommunikativ italesættelse af deres krænkelseserfaring. Den mere individuelt prægede asylsagsbehandling efter Udlændingepakken kan resultere i, at asylansøgerne søger kollektivt sammen for fysisk at manifestere deres krænkelseserfaring/uretsbevidsthed. Dette bevidnede man, som sagt, i forbindelse med Brorsons Kirke-episoden. Lægges dette til grund er det betænkeligt, at deres uretsbevidsthed netop blev italesat af udefrakommende, som kunne artikulere krænkelseserfaringen, fordi de ikke var bleven usynliggjort i samfundet og dets sociale kontrol-mekanismer. De udefrakommendes kritik angik overordnet, at deres forståelse af retfærdighed ikke stemte overens med måden, hvorpå asylansøgerne var blevet retsligt behandlet i Flygtningenævnet. I relation til dette projekt kan man anføre, at projektet indeholder en noget enslydende normativ eller kritisk teoretisk italesættelse, 101

102 hvor vi forsøger at synliggøre, hvorledes nogle strukturer i samfundet tilvejebringer undertrykkelse af grupperinger for hermed at ændre eller nytænke disse samfundsforhold (jf ). Honneth mener i relation til dette, at et retfærdigt samfund påkræver en dialektik mellem individets og samfundets bærende retfærdighedsforståelse. I vores normative kritik finder vi netop, at der ikke hersker en - i hvert fald entydig retfærdighedsforståelse mellem individet og samfundet, hvorved vi påtager os en noget enslydende opgave som Peter Høilund og Søren Juul, som forklarer de negative strukturer i det sociale arbejde, der modgår anerkendelse af borgerne og disses vision om det gode liv. Denne kritik af politisk lovgivning (her Udlændingepakken) kommer også til udtryk i Høilunds bog Retsvanvendelsens etik om dømmekraft. Høilund ser skævt til, når man i den retsvidenskabelige skole blot indlærer metoder til at fortolke og videreføre politisk lovgivning og formålsrationalitet. En sådan juridisk tilstand har som konsekvens, at den juridiske fortrolighedskundskab (her indsigt i asylansøgerens vision om det gode liv) går tabt. (Høilund, 1995, p. 63). Dertil antager den såkaldte Historiske Skole, ( ) at lovgivningen i strid med folkeviljen er forudbestemt til at være død og magtesløs. (ibid.). Til dette finder de, at lovgivning skal bygge på sædvane og tradition, hvortil politisk lovgivning, uden dette grundlag, ikke nyder samme holdbarhed (ibid.). I relation til Udlændingepakken vil det mindre autonome nævn og den lovgivning, de arbejder under, mindske Flygtningenævnets fortrolighedskundskab med asylansøgeren asylsagsbehandlingen. Den retslige behandling bærer hermed præg af, at asylansøgeren, på grund af større vilkårligheder og skøn, grundet formålsrationalitet, får en mere krænkende behandling uden indsigt i livsverden. Udlændingepakken kan ikke anses som værende død og magtesløs men i stedet hyppigt debatteret og kritiseret i det danske samfund måske fordi Udlændingepakken opfattes som et større brud med hidtidig asyllovgivning, hvorved den ikke bygger videre på dansk, retslig sædvane og tradition men i stedet opfattes som modstridende over for individets og samfundets retfærdighedsforståelse. Opsamlende finder vi altså, at der er et betragteligt grundlag for en partikulær, suveræn fortolkning af konventionerne i forbindelse med asyllovgivning. Dog ser vi et større problem i, at denne fortolkes ikke-anerkendende over for asylansøgeren som ikke mødes med et Flygtningenævn-system, der kan indfange dennes livsverden på et ordentligt og retfærdigt grundlag. Vores mere modificerede kritik bunder altså 102

103 efterhånden ikke i det partikulære men i det, at vi observerer en Udlændingepakke, som ikke bygger på hensigterne i konventionerne og i den gode asylsagsbehandling og dermed ikke kan siges at værende fuldt ud moralsk funderet. Det fremgår dog tydeligt for os og formentlig læser, at det ikke er muligt at udarbejde lov, der er fuldstændig i tråd med den gode asylsagsbehandling, så man undgår negative følger for asylansøgeren i dens retslige behandling. Derved finder vi, at man politisk bør anvende den gode asylsagsbehandlings mange dimensioner som et styringsredskab. Vi vedstår da, at man ikke kan udarbejde lovgivning, der direkte kan sættes lig vores normative begreb om den gode asylsagsbehandling, hvorfor, vi mener, at man i det mindste bør styre mod dette. Hertil kan det angives, at Advokatrådet mener, at man, med indførslen af B-status, vil fortolke Flygtningekonventionen bredere. Dermed er B- status, som udgangspunkt, ikke nødvendigvis ensbetydende med i hvert fald langt - færre asylansøger. En bredere fortolkning af FN s Flygtningekonvention kan føre til, at Flygtningenævnet i praksis/retsanvendelsen får lettere ved at anvende den gode asylsagsbehandling som styringsredskab, eftersom Flygtningenævnets rammer forbedres gennem styrkelse af magt og kærlighed og deslige retssikkerhed - i sagsbehandlingen. Advokatrådet anfører, at der ikke står noget konkret i Flygtningekonventionen, der underbygger et krav om individuel forfølgelse, som det formuleres i dansk sammenhæng. Flygtningekonventionen indeholder udelukkende et krav om sandsynliggørelse af forfølgelse, hvorved en bredere fortolkning ikke lægger samme vægt på den objektive frygt. I forlængelse af dette opgraderes bevismaterialet hvortil skønnet reduceres og Benefit of the doubt -princippet bliver lettere at anvende i praksis. Tydeligvis tolker Flygtningenævnet ikke B-status således i praksis hvorved den gode asylsagsbehandling ikke endda i mindre grad benyttes som et styringsværktøj. De forskellige dimensioner i den gode asylsagsbehandling magt og kærlighed på makro-, meso- og mikro-niveau fortabes i asylsagsbehandlingen. Hertil kunne man således stille spørgsmål til, om dette er politisk ønskeligt. Man kan argumentere for, at de utilsigtede følger i relation til Udlændingepakken spiller godt sammen med det resultatorienterede ønske om færre udlændinge til Danmark i og med, at et svagere, ikke-autonomt system får sværere ved at favne asylansøgeren, som 103

104 formentlig, i nogle tilfælde, ikke får den ellers påkrævede retslige anerkendelse af sin historie/situation/livsverden. Dermed kunne de utilsigtede følger af Udlændingepakken opfattes som mere tilsigtede, selvom de ikke fremstår således. Hermed forekommer endnu et grundlag for de betydelige kritiske røster i Danmark, da de hermed ikke finder, at lovgivning også den ikke-offentliggjorte del af denne - stemmer overens med deres forståelse af retfærdighed, da denne ikke bygger på retslig tradition og sædvane (ibid.). 104

105 Kapitel 7 Konklusion 105

106 7. Konklusion Vi ønskede med vores projekt at undersøge, Hvilke ændringer medførte Udlændingepakken (2002) for Flygtningenævnet, og hvorledes har disse betydning for Flygtningenævnets asylsagsbehandling og dermed asylansøgerens retslige behandling? Gennem vores empiriske indsamling kom vi frem til, at de relevante ændringer består dels af en ændring af Flygtningenævnets sammensætning fra fem til tre medlemmer (ændring af kompetence), og dels en ændring fra de facto til B-status (ændring kriterierne for asyl). Dernæst undersøgte vi B-status forhold til de internationale konventioner, da Udlændingepakken/dansk asylpolitik må forholde sig til. I denne sammenhæng kunne vi konkludere, at Udlændingepakken befinder sig i et spænd mellem partikularistiske (nationale hensyn) og universalisme (de internationale konventioner). Med Udlændingepakken er dansk asylpolitik bevæget sig imod en mere partikularistisk tankegang. Vi kunne i forlængelse af dette konkludere, at Udlændingepakken ikke stemmer overens med konventionernes oprindelige, moralske hensigter da nationale hensyn vægtes højere end universelle rettigheder. B-status overholder udelukkende konventionerne juridisk (hvilket er fuldt ud legitimt), hvilket dog er problematisk, fordi en sådan overholdelse skaber følger for Flygtningenævnet og dets sagsbehandling. For at kunne problematisere asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet, var det nødvendigt at definere vores forståelse af den gode asylsagsbehandling. Ved brug af dette normative begreb, samt Jürgen Habermas teorier om system og livsverden, kunne vi anskue følgerne af Udlændingepakkens to ændringer, B-status og nævnssammensætning. I forhold til ændringen fra de facto til B-status konkluderede vi, at B-status øgede krav, om belysning af konkret og individuel forfølgelse, har ført til et højere krav til det bevismateriale, som Flygtningenævnet afgør sager på. Dog har vi fundet, at man i praksis ikke har mulighed for at imødekomme disse beviskrav, fordi det praktisk talt er umuligt at belyse noget så konkret. Denne problematik udmunder i praksis i et øget fokus på asylansøgerens troværdighed. Det større skel, mellem kravene til bevismaterialet og den reelle mulighed for imødekommelse af disse, medfører, at det i 106

107 Flygtningenævnets praksis bliver sværere at anvende princippet om Benefit of the doubt, som tidligere blev anvendt i tvivlssager. Med Udlændingepakkens nævnsændring gik lægmandsaspektet og den humanitære linje i nogen grad tabt ved den manglende repræsentation af Dansk Flygtningehjælp. Samtidig mistede nævnet ekspertise, i form af indsigt i landeoplysning og fortolkning af de internationale konventioner, i form af Udenrigsministeriets og Dansk Flygtningehjælps repræsentant. Med en manglende ekspertise og et højere krav til bevismateriale argumenterer vi for, at dette, i højere grad, åbner for muligheden for større skøn og skaber vilkårligheder i Flygtningenævnets afgørelse (vilkårligheder er netop det, man skal undgå, hvis man i praksis ønsker retssikkerhed). Med Udlændingepakken skabes der nye vilkårligheder ( strukturelle ) hvilken sætter pres og forværrer de allerede eksisterende vilkårligheder ( menneskelige ). Vi finder derudover, at Flygtningenævnet er blevet mere ikkeautonomt, da det nu består af kun tre medlemmer, hvoraf ét repræsenterer Integrationsministeriet, som allerede har taget stilling til asylansøgerens sag i Udlændingeservice, samt kan ligge under for den politisk pres. Udlændingepakken har altså betydet en besværliggørelse af og usikkerhed i Flygtningenævnets praksis samt et mere politisk påvirket nævn og dermed sagsbehandling. Udlændingepakken betyder, i forlængelse af dette, at asylansøgeren i højere grad mødes med en vis grad af skepsis, da man netop fra politisk side ønsker færre udlændinge. I henhold til vores normative begreb om den gode asylsagsbehandling mister asylsagsbehandlingen altså juridisk-metodisk indsigt samt indsigt i asylansøgerens situation ( livsverden ) og dialektikken disse imellem, hvilket kommer til udtryk ved ikke-optimale betingelser på makro- (politisk), meso- (Flygtningenævnets praksis) og mikro-niveau (flygtningenævnsmedlemmets relation til asylansøgeren). Det har opsamlende betydet et større skøn i afgørelsen, hvorved asylansøgerne ikke får optimal retslig behandling, hvortil nogen, på uretfærdig vis, ikke tildeles asyl. Dette kan, i sidste ende, føre til krænkelse af asylansøgerne, hvis det viser sig, at individets behov for asyl ikke imødekommes og anerkendes retsligt. Derfor kan man antyde, at med indførslen Udlændingepakken, og dennes formålsrationaliseret, har mindsket asylansøgerne 107

108 muligheder for at opnå retslig anerkendelse, hvilket problematiseres af asylansøgerens i forvejen udsatte position. Konkluderende kan Udlændingepakken ses som værende kritisabel, da den ikke medtager de internationale konventionernes moralske overvejelser. Dette skaber følger for asylsagsbehandlingen i Flygtningenævnet i praksis. I praksis betyder Udlændingepakken, at Flygtningenævnets afgørelser i højere grad præges af skøn og vilkårligheder, da Udlændingepakkens øgede krav ikke kan blive imødekommet i praksis. Dette problematiseres af den mere ikke-autonome nævnssammensætning. Dette medfører en mangelfuld eller måske ligefrem uretfærdig - retslig behandling, som kan krænke asylansøgere retsligt. Vi finder konklusionens indhold stærkt problematisk, da det politiske tiltag ved Udlændingepakken yderligere problematiserer asylansøgernes i forvejen sårbare og udsatte position. 108

109 Kapitel 8 Perspektivering 109

110 8. Perspektivering Vi vil i dette afsnit perspektivere til pointer og argumentationer, som vi yderligere har fået kendskab til i vores projekt, for dermed at først at præcisere hvilke vinkler, vi kunne komme ind på for derefter at komme ind på, hvilke andre perspektiver, der kunne være spændende at tage fat på i et senere projekt. 8.1 Asylpolitikkens relation til globalisering Vi konkluderede i vores første analysedel, at hensigten med Udlændingepakken om at mindske antallet af udlændinge, ikke stemmer overens med hensigterne forankret i konventionerne. De internationale konventioner er indlejret i idéen om det universelle rettighedsbegreb, dog kan disse udelukkende opnå gyldighed gennem en nationalstatsimplementering. Spørgsmålet om globaliseringen spiller en vigtig rolle i forhold til dette. For det første kan man overordnet betragte større gruppers mobilitet på tværs af landegrænser som et resultat af en øget globalisering. Et øget flygtningeantal er hermed et udtryk for mere fragmenterede grænser (måske både nationalt set og rent værdimæssigt). Selve den universalistiske idé indeholder en række globaliseringsaspekter, da universalismens ideal, impartikularismen, arbejder ud fra et ønske om, at nationalstaterne udvikler sig til kosmopolitiske medspillere i ét globalt samfund. Man kan derfor anføre, at globaliseringsdynamikkerne indeholder en konkret udfordring for impartikularismens modpol, nemlig nationalstaterne og deres partikularistiske hensyn. Her opstår der dog et paradoks. For samtidig med at nationalstaterne hylder internationale organisationer, såsom EU og FN, og udmelder vigtigheden af at overholde disses konventioner, er der flere tendenser, der peger i retningen af en modstand mod globaliseringsudfordringerne. Man kan dog anføre at dette i mindre grad gælder på regionalt plan, da for eksempel Schengen-samarbejdet netop kan ses om en åbning af de regionale EU-grænser. Denne dobbelthed påpeger, at globalisering ikke kan forstås som en entydig proces. Om ikke andet, så kan man betragte den entydige globalisering, med måske mere eurocentriske briller, som dels ud fra et partikularistisk synspunkt - værende problemet (stigning af indvandrere som trussel mod nationalstaternes 110

111 sammenhængskraft og økonomiske fundament) og dels ud fra universalismen som værende idealet (beskyttelse af menneskers rettigheder på tværs af nationale grænser). 8.2 Oppositionspartiernes asyl- og udlændingepolitik De seneste år har Socialistisk Folkeparti, og til dels Socialdemokraterne, ændret holdning på udlændingeområdet. Bent Melchior refererer til den politiske asyl- og udlændingedebat som en diskussion, hvortil der ikke længere befinder sig en tilstedeværende opposition, eftersom oppositionspartierne er gået populismens vej for at komme til magten (Melchior, bilag 4, p. 4f.) I forbindelse med høringen på Christiansborg gjorde Socialistisk Folkeparti og Socialdemokraternes repræsentanter det klart, at de ikke havde intentioner om at ændre B-status, hvis de skulle komme til magten. De fandt nemlig, at denne indeholdt tilstrækkeligt juridisk dokumentation for en bedre fungerende og retfærdig asyllovgivning (jf. Advokatrådet). Skulle der ske eventuelle ændringer i Flygtningenævnsregi, ville disse omhandle nævnssammensætningen, hvor de gerne så den tidligere konstellation, genindført (Bilag 8, p. 3). Baseret på disse udtalelser vil der da ikke ske et større opbrud med den nuværende asylpolitik. Det kan dog allerede formodes, at asyl- og udlændingepolitik vil blive et sprængende punkt i den kommende valgkamp. 8.3 Statistik og den signalpolitiske værdi Vi har valgt ikke at inddrage statistisk materiale i projektet, da det, som sagt, kan være svært at udlede noget konkret af opgørelserne over antallet af mennesker, som har søgt om asyl. Alt tyder dog på, at de politiske stramninger, med Udlændingepakken (2002), har haft den konsekvens, at færre søger asyl i Danmark, eftersom vi kan observere, at antallet, af ansøgere efter 2002, drastisk er faldet. (Udlændingestyrelsen 2003 & 2009). Dette kan hænge sammen med vedtagelsen af Dublin-konventionen, hvorved asylansøgeren ikke kan få genoptaget sin sag i et EU-land, hvis asylansøgeren allerede har fået afslag i et andet. Et kendskab til stramningerne, og disses medhørende signaler om at mindske antallet af udlændinge, kan altså have den indflydelse, at flere udlændinge har valgt at søge asyl andetsteds. Det kan derfor være spændende at undersøge, hvordan 111

112 signalpolitik kommer til udtryk i asylpolitikken, da vi finder, at Udlændingepakkens signalpolitiske værdi kan have haft en ligeså stor effekt for realisering af ønsket om færre udlændinge. 8.4 Problematikker i Flygtningenævnet uden relation til Udlændingepakken Vi har i dette projektforløb stødt på en række punkter vedrørende Flygtningenævnet som konstruktionen, som har - og fortsat giver - anledning til kritik. Stig Glent-Madsen, Dansk Flygtningehjælps formand, samler op på disse kritikpunkter så sent som den 9. december, herunder manglende ombudsmandskontrol, manglende appelmulighed til en højere domstol og begrænset vidneafhøring. Dermed finder Glent-Madsen, at nævnet ikke kan leve op til sit rygte som domstolslignende organ, da strukturen, på ingen måde, når samme retssikkerhedsmæssige kriterier som for eksempel strafferet, hvorved det bør nytænkes. (Glent-Madsen, 2009). Det er åbenlyst, at Udlændingepakkens påviste negative effekt, på asylansøgerens retslige behandling, på ingen måde rummer det brede spektrum af problematikker, der knytter sig til Flygtningenævnet og asylsagsbehandlingen deri. 112

113 9. Litteraturliste 9.1 Bøger: Bøger: Andersen, H. (2002) Introduktion til videnskabsteori & metodelære, Samfundslitteratur, Frederiksberg Bilfeldt, A. (2009) Metodekombination med kritisk analyse, i Fuglsang, Hagerdorn-Rasmussen & Bitsch Olsen, Teknikker i samfundsvidenskaberne, Roskilde Universitetsforlag, Frederiksberg C Elling, B. (2009), Kritisk teori, i Fuglsang & Olsen (red.): Videnskabsteori i samfundsvidenskaberne, Roskilde Universitetsforlag, Frederiksberg Gibney, M.J. and the (2004) The Ethics and Politics of Asylum: Liberal Democracy Response to Refugees, Cambridge University Press Heywood, A. (2007): Politics, PALGRAVE MACMILLAN, New York. Honneth, A. København (2009): Behovet for anerkendelse, Hans Reitzels Forlag, Høilund, P. Forlag, Gylling (1995): Retsanvendelsens etik om dømmekraft, Nyt Juridisk Høilund, P. Reitzels & Juul, S. (2005): Anerkendelse og dømmekraft i socialt arbejde, Hans Forlag, København 113

114 Kjær K.U. (2003): Flygtning i Danmark, Akademisk Forlag Oddva Eriksen, E & Weigård, J (2003): Kommunikativt demokrati Jürgen Habermas teori om politik og samfund, Hans Reitzels Forlag, København Olsen, P. B. Roskilde & Pedersen, K. (2008) Problemorienteret projektarbejde en værktøjsbog, Universitetsforlag, Frederiksberg Pedersen, K. (2007): Videnskabsteori i projektarbejde og - rapport, Roskilde Universitetsforlag, Roskilde Vedsted-Hansen, J. Gylling (2006): Udlændingeret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, Et al. 9.2 Lovdokumenter: Integrationsministeriet og Udlændingeservice: Hvidbog vedr. lov nr Bind udg. Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003a. Internetadresse: _lov_nr_365_bind_1.pdf). - Besøgt d Integrationsministeriet og Udlændingeservice: Hvidbog vedr. lov nr Bind udg. Integrationsministeriets og Udlændingeservice, Internetadresse: _lov_nr_365_bind%202.pdf - Besøgt d

115 Integrationsministeriet og Udlændingeservice: Hvidbog vedr. lov nr Bind udg. Integrationsministeriet og Udlændingeservice, 2003b. Internetadresse: _lov_nr_365_bind_3.pdf) - Besøgt d Artikler: Kjær, K.U. (2003): Flygtningenævnets status under lup, i Andersen et al (red.), Ugeskrift for retsvæsen - Juridiske afhandlinger, Forlaget Thomson Glent-Madsen. S. (2009) Flygtningenævnet bør nytænkes, Politiken d. 9. december 9.4 Internetsider: Bedsteforældre for Asyl: Forside - referat af høringen på Christiansborg d Udgivet af Bedsteforældre for Asyl. Internetadresse: - Besøgt d (Internet) Cepos: De politiske partiers holdning til indvandring og intergration over tid og i dag. Udgivet af Cepos. Internetadresse: f - Besøgt d (Internet) DEN STORE DANSKE - Gyldendahls åbne encyklopædi: Asyl. Udgivet af Gyldendahl. Internetadresse: ght=asyl - Besøgt d (Internet) 115

116 Flygtningenævnet: Om Flygtningenævnet. Udgivet af Flygtningenævnet. Sidst opdateret: Internetadresse: - Besøgt d (Internet) Flygtningenævnet: Opgaver og kompetencer. Udgivet af Flygtningenævnet. Sidst opdateret: Internetadresse: - Besøgt d (Internet) Gallup Instituttet: Vigtige politiske emner forår Udgivet af Gallup. Internetadresse: - Besøgt d (Internet) Institut for menneskerettigheder: Notat vedr. Integrationsministeriets udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven. Udgivet af Institut for menneskerettigheder. Sidst opdateret: Internetadresse: - Besøgt d (Internet) Folketinget EU oplysningen - PROTOKOL (nr. 2) om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union A90A299E4/0/DKn%C3%B8gletal2002.pdf, Udlændingestyrelsen (2003), Nøgletal på Udlændingeområdet 2002, Ny i Danmark, Udlændingestyrelsen (2009), Nøgletal på Udlændingeområdet 2008, Ny i Danmark, 116

117 9.5 Interviews: Schwarz, F. (2009): Opklarende interview om Flygtningenævnet, København K d. 21. september 2009, v/ K.E. Hansen, K.T. Hansen, C.C. Hofma, L. Nøhr og B. Schwarz Melcior, B. (2009): Interview om Dansk Flygtningehjælps rolle i Flygtningenævnet med mere, København K d. 5. november 2009, v/ K.E. Hansen, K.T. Hansen og B. Schwarz Geist, A. (2009): Interview om Flygtningenævnet og Udlændingepakken mm., København K, v/ M.A. Heltoft, K.E. Hansen og L. Nøhr Vedsted - Hansen, J. (2009): Interview om Flygtningenævnet og Udlændingepakken mm., København K d. 5. november 2009, v/ M.A. Heltoft, L. Nøhr og B. Schwarz Smed, D. (2009): Interview om Dansk Flygtningehjælp, Flygtningenævnet og Udlændingepakken mm., København K d. 27. november 2009, v/ K.T. Hansen, C.C. Hofma og B. Schwarz 117