Notat. Debatoplæg om politikerroller

Transkript

1 Notat Debatoplæg om politikerroller Sag: A Henrik Elmelund Fællessekretariatet 6. december Indledning/baggrund og motivation Der er fra forskellige sider den senere tid kommet vurderinger af lokalpolitikernes rolle i de nye, større kommuner med beskrivelse af udfordringerne og bud på, hvordan disse kan tages op. Det er både fra lokalpolitikerne selv og fra forskere i samfundsforhold, at der er skabt debat om emnet. Baggrunden er blandt andet, at de større kommuner har ændret på politikernes opgaver, men fx også at de økonomiske rammebetingelser har ændret sig, borgernes krav og forventninger til den kommunale service ændrer sig osv. Denne debat giver grundlag for mere generelle og principielle overvejelser om ændrede politikerroller. Der har været dialog med professorer fra Syddansk Universitet og Roskilde Universitet i arbejdet med at klarlægge de fremtidige kommunalpolitiske udfordringer og måderne, hvor på disse udfordringer med fordel for både politikere og borgere kan imødekommes. Det skal fremhæves, at det ikke kun er i Faaborg-Midtfyn Kommune, hvor der er overvejelser i gang om andre måder at drive lokalpolitik på adskillige andre kommuner har lignende overvejelser i gang. Den proces, der er sat i gang, skal gerne munde ud i en beslutning om eller stillingtagen til, hvordan lokalpolitikerne ønsker at arbejde i fremtiden. Det understreges, at Faaborg-Midtfyn Kommune allerede har taget hul på at arbejde udviklingsorienteret med udgangspunkt i den struktur, der blev besluttet efter sammenlægningen i De ydre vilkår er ændret Den økonomiske krise, og også mere permanente forhold som fx den demografiske udvikling, der også på langt sigt vil ændre de økonomiske rammevilkår, har medført ændrede betingelser for det kommunale serviceudbud og hermed også for politikernes rolle. De nye, større kommuner har medført en professionalisering i administration og udførelsen af de kommunale opgaver, og dette giver også grundlag for at se på, hvordan den politiske struktur fungerer i forhold her til. Administrationen er ansat til at føre beslutningerne ud i livet med ændrede udfordringer, og dermed også andre typer løsninger er der også opstået nye typer af opgaver og dermed behov for en ændret eller udvidet politikerrolle. 1/7

2 Borgernes forventninger, ønsker og behov ændrer sig Borgernes forhold til kommunen, og de serviceydelser, der efterspørges, er konstant under forandring, kommunen vil løbende blive udfordret i sin måde at løse opgaverne på, og politikerrollen skal tilpasses den virkelighed. Rekruttering I lokalpolitik er det ligesom i andre valgte organer vigtigt at sikre en stabil og stadig tilgang af nye kandidater til det politiske niveau, og i dette tilfælde kommunalbestyrelsen. Der er tendenser til, at det kan være vanskeligt at rekruttere borgere til det politiske arbejde, og hensigten med nærværende notat er derfor også at give bud på, om politikerrollen skal ændres for at sikre interessen for politisk arbejde, og følgelig også, hvordan en ændret politikerrolle så skal se ud, hvis det fortsat skal være motiverende at engagere sig i lokalpolitik. Der skal også være opmærksomhed på problematikken vedrørende rekruttering af nye politiske talenter en ny måde at gøre det på, som der reklameres stærkt for, vil kunne give flere lyst til at deltage i lokalpolitik, og måske vil borgere, der har været inddraget i hele forløbet omkring formuleringen af en ny politik tage springet og blive rigtig politiker. Rekruttering af nye politikeremner er en stor samfundsudfordring og helt afgørende for at sikre et levedygtigt og blomsterende lokaldemokrati også i fremtiden. Truslen Risikoen ved ikke at konfrontere de udfordringer, kommunerne og lokalpolitikerne står med, kan være, at kommunerne bevæger sig hen imod en funktion som administrator af beslutninger taget i Folketinget, og således er det det kommunale selvstyre, der kan være på spil! Samtidig er ikke mindst de økonomiske udfordringer af et sådant omfang, at der kalder på nye løsningsmodeller, nye måder at agere på, og nye måder at inddrage borgerne på. Det vil give mulighed for at vise de forskellige politiske holdninger både generelt og til et givent emne men samtidig skal der også være mulighed for at udvise enighed at søge konsensus. Ny/ændret måde at føre lokalpolitik på En konsekvens af ovenstående er, at der kan registreres et behov for en anderledes måde at drive lokalpolitik på og en anden politikerrolle, hvor fokus i højere grad er på politikudformning og innovation og i mindre grad på drift af den kommunale opgaveløsning. Der skal skabes en ny fortælling om de muligheder, kommunalpolitikken giver for indflydelse, forandring, forbedring af serviceydelser mv. For mange borgere er kommunen den vigtigste offentlige samarbejdspartner og udbyder af service, og mange borgere benytter dagligt de kerneydelser, kommunen tilbyder, fx børnepasning, undervisning og ældrepleje. Det er således set fra borgernes side meget vigtige områder, kommunalpolitikere beskæftiger sig med. Dette skal udnyttes i højere grad. Lokalpolitikerne skal i højere grad, end de måske allerede gør, lede mere og styre mere i forhold til de politiske mål, og der er tale om et større fokus på synlighed om den politiske politikerrolle. Der er behov for, at kommunalpolitikerne udviser politisk lederskab i løsningen af de problemstillinger, kommunerne står overfor. Politikerne skal finde nogle temaer, nogle brændende platforme, hvor der er behov for nye og innovative løsninger og det skal ske under inddragelse af borgerne på en anden måde end hidtil. Borgerne skal inddrages langt mere aktivt i den politiske beslutningsproces, helt fra begyndelsen ved problemformuleringen og altså længe før, beslutningerne træffes. Samspillet med borgerne, før beslutningerne tages, retænkes. Det skal foregå ad hoc og netværksbaseret, hvor borgere med særlig relevans for sagen deltager aktivt, og hvor lokalpolitikerne deltager i de sager, hvor de har en særlig interesse for emnet. Som eksempler på brændende platforme eller arenaer for politikudvikling kan for Faaborg-Midtfyn Kommunes vedkommende fx nævnes faldende børnetal, stigende aldring/flere ældre, relativt lav gennemsnitlig indkomst, relativt lavt uddannelsesniveau mv. 2/7

3 Der skal skabes rum eller arenaer, hvor de politiske problemstillinger kan drøftes, vendes og drejes, og som kan lede frem til løsningsmodeller for det skal være legitimt for lokalpolitikeren at deltage i et arbejde med en given problemstilling og tilkendegive, at han eller hun ikke har et forslag til løsning nu, men at den proces, der sættes i gang, vil kunne bidrage til både nærmere identifikation af problemstillingen og mulige løsningsforslag. Det skal være legitimt for politikerne at være søgende og åbne og at sige, at man gerne vil have mulighed for at blive klogere på en given problemstilling. Man kan ikke forvente, at lokalpolitikerne har alle svar på rede hånd fra start og slet ikke på store samfundsproblemer! For politikeren vil en sådan arena give mulighed for at skabe sig sin egen identifikation i lokalpolitikken, det vil give mulighed for at være ledende af processen og en samarbejdsdrevet innovation. Det vil give mulighed for lokalpolitikeren for at finde et politisk projekt. Som noget anderledes i forhold til i dag kan lokalpolitikeren også tænkes at deltage i implementeringen eller udførelsen af den politik, der er blevet besluttet. Borgernes aktive inddragelse er et kardinalpunkt. Derfor skal der gøres en aktiv indsats for at prikke de borgere, der er relevant i en given sag, på skulderen. Det kan være borgere, der har markeret sig ved henvendelser, via læserbreve eller på anden vis. Når lokalpolitikeren skal bruge mere tid på det politiske, er det nødvendigt at bruge mindre tid på noget andet driften af de kommunale ydelser skal i højere grad overlades til administrationen og politikerne kun inddrages på overordnet niveau. Politikerne skal vurdere, hvor de ønsker at lægge deres ressourcer: I en styring af administrationen eller at være ledende i forhold til borgerne. Det skal påpeges, at kommunalpolitikerne i Faaborg-Midtfyn Kommune allerede har arbejdet og arbejder på denne, nye strategiske måde i flere sammenhænge og således er fuld ud bekendt med metoden. Endeligt skal der peges på, at det i forbindelse med indgåelse af budgetforlig 2011 blev besluttet, at der skal ske en reduktion i antallet af kommunalbestyrelsesmedlemmer fra 29 til 25. Antallet af udvalg reduceres fra syv til fem, og antallet af medlemmer i udvalgene reduceres ligeledes fra syv til fem. De nye og mindre udvalg skal i større udstrækning end hidtil arbejde temabaseret og have mere fokus på tværgående problemstillinger. Ændringerne skal have virkning fra næste valgperiode, dvs. fra Overvejelserne om den nye politikerrolle tager således også udgangspunkt i denne beslutning. 2 Formål Formålet med debatoplægget er at - give bud på lokalpolitikerens udfordringer i de nye kommuner og under de nye, udefrakommende betingelser - opnå indsigt i, hvad der kan gøre rollen som politiker mere attraktiv og hvordan mulighederne for at rekruttere politikere kan forbedres - herunder ses på, hvilke faktorer der kan gøre det mere spændende at deltage i den politiske proces, hvorfor man vælger at engagere sig i politik, 3 Politikerrollen Den kommunale politikerrolle er på mange måder under pres. Det er af afgørende betydning, at der sikres et tilstrækkeligt grundlag at rekruttere politikere på, men tendensen i Danmark er, at det 3/7

4 er svært at engagere nye, unge politikere. Borgerne er optaget af mange andre ting, politik opfattes måske som lidt "støvet", og hvis borgerne engagerer sig i politik, er det ofte i enkeltsager. Samtidigt er borgernes rolle under forandring borgerne engagerer sig mere i de emner, der vedrører dem, er mere dialogorienterede og deltagende, og den nye økonomiske virkelighed med strammere kommunale budgetter lægger op til en ny velfærdsdagsorden, hvor borgerne i langt højere grad end tidligere får en nødvendig rolle som aktive medspillere i udviklingen og udbuddet af den offentlige service. Det stiller også ændrede krav til den kommunale organisation og til kommunalpolitikerne. Hvis dette nye politiske landskab gås i møde på en hensigtsmæssig vis, vil der åbnes mulighed for borgerinddragelse og samarbejdsrelationer, der både sikrer god service, opbakning bl.a. i form af øget fornemmelse af medborgerskab og at de økonomiske rammer overholdes. Derved åbnes der mulighed for fortsat udvikling af velfærdsstaten under nye økonomiske betingelser. I den traditionelle, formelle politikerrolle tager politikere de overordnede beslutninger, udstikker rammer og beskriver visioner, og embedsværket/medarbejderne omsætter de politiske visioner til konkret handling. I de små kommuner fra før sammenlægningerne var der stor mulighed for også at gå ind i enkeltsager, sætte sig ind i materien og følge afgørelser til dørs. Dette vil kun i langt mindre omfang lade sig gøre i dag og der er måske heller ikke ønskeligt. Omvendt er den førnævnte traditionelle (teoretiske) politikerrolle ikke dækkende for kommunalpolitikeres virke, og nok heller ikke tilstrækkeligt attraktiv for nye, potentielle politikere. Man vil formentligt hellere i en mere aktiv og gensidig interaktion med sine vælgere Politikerne skal stadig være politikformulerende, men måske i højere grad end tidligere skal dette ske i dialog med de aktive borgere, der både ved hvad de vil og har mange kompetencer at bringe i spil. Dette samarbejdende demokrati kan ske via dialogmøder og aktive sociale netværk, men måske også ved, at borgerne inddrages ad hoc som inspiration for politikerne i forbindelse med eksempelvis 17, stk. 4-udvalg. Dette vil være nyskabende, men kan også siges at være en udvikling af den mulighed borgerne hidtil har haft, nemlig at få foretræde for et udvalg. Dette kan i et ad hoc-udvalg foregå på en mere ligeværdig måde, hvor borgeren byder ind med bidrag til arbejdet i en længere periode som politikernes partnere. På den måde lytter politikerne i endnu højere grad til borgerne samtidig med, at borgernes kompetencer udnyttes. Dette styrker den politiske beslutning, og sikrer opbakning til den, når den skal føres ud i livet. Lokalpolitikerne skal til gengæld ikke deltage i udførelsen af den daglige drift, eller sagt på en anden måde: Politikere skal fortsat ikke være sagsbehandlere. Dvs. at den umiddelbare forvaltning ligger i administrationen. Politikerens rolle skal altså være innovativ, ideformulerende og visionær, og dette skal ske i et samarbejde med borgerne. Det vil give en styrkelse af nærdemokratiet på et tidspunkt, hvor dette på grund af kommunesammenlægninger af nogle måske er betragtet som truet i et eller andet omfang. Konsulentvirksomheden Capacent har i 2009 evalueret Faaborg-Midtfyn Kommunes styreform, og omtaler politikernes rolle i kommunerne generelt. Problematikken består i, at der ikke længere er mulighed for den tidligere enkeltsagsbehandlende politikerrolle, men samtidig er modellen med den overordnede mål-rammestyrende politikerrolle heller ikke tilfredsstillende. Der er for lidt plads til at være politiker. 3.1 Dilemmaer i lokalpolitikernes rolle Der ligger i lokalpolitikerens rolle nogle måske indbyggede dilemmaer. Politikere står overfor: ønsket om at være netop politikere og formulere visioner, men samtidig er der ønsket om eller presset for - at være detailstyrende og antage en mere administrerende rolle. Dette kan fx skyldes, 4/7

5 at lokalpolitikeren jo møder sine vælgere i dagligdagens almindelige gøremål populært udtrykt: ved Brugsens køledisk - og der kan opstå et pres på politikeren for at gå ind i en given sag. Der er derudover en problematik omkring ansvarsfordeling i forbindelse med kommunale sager og beslutninger: Det kan, når ansvaret for den daglige drift er uddelegeret, være uklart i hvert fald for den enkelte borger eller læser af en lokalavis at se, hvem der har taget beslutning i en given situation. Hvem træder frem i offentligheden og forklarer fx upopulære afgørelser. Der er i Danmark tradition for, at embedsmænd ikke udtaler sig om konkrete sager og i det hele taget ikke kommenterer politiske situationer. Hvis det imidlertid er en leder i fx en daginstitution, der har taget en beslutning om et helt konkret servicetilbud, vil det måske være hensigtsmæssigt og rimeligt, at denne fremtræder i medierne og begrunder beslutningen i den konkrete sag. Borgerne generelt vil måske alligevel forvente, at det er lokalpolitikerne, der har ansvaret, og der ligger en opgave i at forklare borgerne og pressen, hvordan ansvarsfordelingen er i kommunen. Det vil kunne medføre frustration hos både borger og politiker, hvis politikeren stilles til ansvar for beslutninger, han eller hun ikke har mulighed for at udøve indflydelse på. Der kan være et behov for en forstærket informationsindsats, hvor borgerne holdes orienteret om beslutninger og hvem, der er ansvarlige for dem. For at sikre bedst mulig kommunikation mellem borger/kommune/politikere kan der etableres en borgerombudsmands- eller borgerrådgiverfunktion, der kan kontaktes af borgerne, og som kan forklare, hvorfor en given beslutning eller konkret sag er, som den er. Borgerombudsmanden/borgerrådgiveren skal sikre borgernes indsigt i en given sag samt bidrage til forståelse for, at politikere ikke kan gå ind i en konkret sag, og ofte heller ikke kender den til bunds. En række kommuner har oprettet en borgerrådgiver (som er den anvendte betegnelse i nævnte kommuner), fx København, oprettet 2004, Næstved (2007), Slagelse (2012), Randers (2011) og Holbæk (2007). Fælles for disse er, at klage over kommunens sagsbehandling, få hjælp, hvis man har svært ved at forstå en afgørelse fra kommunen, få information og rådgivning om hvordan, man klager over kommunens afgørelser, og hvem der kan behandle en klage. Det er typisk for funktionen, at den beskrives som uafhængig. En lignende funktion i Faaborg-Midtfyn Kommune kan tænkes som en mere positiv funktion, hvor den primære opgave er at informere om beslutninger, om den kommunale struktur og ompolitikernes roller samtidig med funktion som klageinstans. Funktionen skal være uafhængig og adskilt fra den øvrige administration. Borgerrådgiveren handler og optræder på Kommunalbestyrelsens vegne som et bindeled mellem politiker og borger. 3.2 Den ny/reviderede politiske model Den ny økonomiske virkelighed og borgernes ændrede krav og tilgang til den offentlige sektor kræver en anden politikerrolle, hvor der sættes fokus på politikformulering frem for detailregulering i et aktivt, tæt samarbejde med borgerne. For at dette kan ske, kræves nogle strukturer i det politiske system, der muliggør dette. Den kommunale udvalgsstruktur skal tilpasses det aktive medborgerskab og styrke samarbejdet mellem lokalpolitikerne og borgerne, der ikke kun er vælgere, men aktive medborgere. I en lang periode har målstyring og kontrol været grundlæggende styringsmekanismer i den offentlige sektor. Der er stadigt brugbare elementer i denne tankegang ( New Public Management ), men der er behov for supplerende og nye mekanismer. Her kommer det aktive medborgerskab ind i billedet. Kommunalpolitikere og borgere skal i højere grad supplere hinanden. Formålet skal være at 5/7

6 - sikre fortsat (kvalitets-) udvikling af velfærdsstaten (og herunder kommunale servicetilbud), - gøre det mere interessant at være kommunalpolitiker, og at - sikre rekruttering af kommende kandidater til kommunal politik. Den politiske ledelse skal styrkes med nye og bedre muligheder for borgerinddragelse. Politikerne skal bruge deres tid på dette, mens driften overlades til de kommunalt ansatte, der via uddannelse, empati og engagement varetager dette med effektivitet og med respekt for den politiske dagsorden. (Den kvantitetsbaserede styring skal muligvis lempes lidt til fordel for en mere kvalitetsbaseret model, hvor der i endnu højere grad gives plads til medarbejdernes egenstyring med udgangspunkt i deres kompetencer) Der kan med fordel lægges større vægt på tværgående samarbejde både inden for den offentlige sektor og mellem den offentlige sektor og omgivelserne med fokus på videndeling og samarbejdsdrevet innovation. 1 Relevante parter fra det omgivende samfund kan med fordel inddrages i de offentlige beslutnings- og styringsprocesser, således at grænsen mellem offentlig og privat, mellem brugere og frivillige opblødes gennem dialog og samarbejde. Borgerne skal være aktive og medansvarlige partnere i udviklingen af velfærdsydelserne. Lokalpolitikeren skal finde sin rolle i dette spændingsfelt. Inddragelsen af borgerne, hvor lokalpolitikerne samtidig kan agere som borgernes medspillere, kan foregå under forskellige former - fx: Borgerhøringer Borgerpaneler. Vejle Kommune har fx etableret et virtuelt borgermøde, hvor borgerne kan give deres meninger til kende via . Borgerportaler: Fx har Lyngby-Taarbæk og Hedensted kommuner borgerportaler, hvor borgerne kan udtale sig om emner, der interesserer dem og kommunikere med andre borgere. Formålet er bla., at borgerne skal være tæt på demokratiet. Demokratiudvalg: I Viborg Kommune har man et demokratiudvalg, hvor en af de mange opgaver er funktionen som udrykningshold. Demokratiudvalget kan rykke ud med ét til fem medlemmer. Udrykningsholdet deltager gerne i lokale borgermøder, hvor borgerinddragelse er emnet for mødet. Demokratistrategier. Flere kommuner har nedskrevet strategier for, hvordan samarbejdet med borgerne og borgergrupperne kan fungere. Frivillighedspolitik: Frivillighedspolitik har til formål at styrke, synliggøre og skabe muligheder for det frivillige arbejde i kommunerne. Politikken søger at inddrage de lokale ildsjæle, de frivillige sociale organisationer og foreninger i samarbejde med kommunen. Mange kommunalbestyrelser har vedtaget en frivillighedspolitik, som angiver de overordnede rammer og udpeger de målgrupper og indsatsområder, som kommunen ønsker støtte og udvikle. Netop frivillighed er vigtig, for de frivilliges indsats vil være en hjørnesten fremover. Ovennævnte muligheder er gode eksempler på aktiv borgerinddragelse, men skal der ske en ændring i kommunalpolitikkens måde at fungere på, skal der mere til: En politisk beslutningsproces, som i højere grad baserer sig på gensidighed, ændrer også på opfattelsen af borgerne. De bliver medproducenter 2, og når borgeren på denne måde bidrager aktivt, ønsker denne også større indflydelse i beslutningsprocessen, også der hvor det i dag er kom- 1 En bred kreds af forvaltningsforskere påpeger dette i foråret 2012: En innovativ offentlig sektor, der skaber kvalitet og fælles ansvar 2 Danske Kommuner nr 17., Kronik af Knud Aarup, Aktive borgere vil være med til at beslutte. 6/7

7 munalbestyrelsen, der bestemmer. Der er tradition for borgerhøringer, inddragelse af diverse råd mv., men der er ikke tale om en nytænkning af magtforholdene i kommunerne kommunalbestyrelse og fagudvalg bestemmer. En markant ændring og en nytænkning vil være borgerinddragelse forud for eller i forbindelse med politikernes arbejde i udvalgene, altså ikke blot høring mv., men mere aktiv inddragelse i det beslutningsforberedende arbejde som inspiration for politikerne. Det vil forene lokalpolitikeren og borgeren, der vil være mulighed for at trække på borgerens kompetencer, det vil øge legitimiteten i og opbakning til de endelige beslutninger, når de relevante interessenter deltager i hele beslutningsforløbet. Den førnævnte forskergruppe beskriver, hvordan der i Danmark er tradition for et stærkt, lokalt demokrati, der bringer borgere, lokalpolitikere og offentligt ansatte i tæt dialog, men fortsættelse af dette kræver imidlertid et stærkt, politisk lederskab også på lokalt plan. I den kommunale sektor er opgaverne blevet flere, administrationen er blevet professionaliseret, borgernes forventninger steget, statens styring af kommunerne forstærket osv. Dette er sket samtidigt med, at det samlede antal kommunalpolitikere er faldet. De større kommuner har givet mulighed for at skabe overordnet, strategisk politisk tænkning frem for behandling af konkrete sager og andre positive elementer. På den negative side er, at de større kommuner måske har givet større afstand mellem politikere og borgere samtidig med, at de professionelle, administrative medarbejdere fylder meget. Gruppen af forvaltningsforskere foreslår for at styrke det lokalpolitiske lederskab, at der udvikles politiske arbejdsformer, der giver politikerne mulighed for at komme i direkte og løbende dialog med berørte borgere og interessenter, som kan ruste politikerne til politikudvikling. politikerne skal have bedre arbejdsforhold, så de kan matche embedsværket, fx kortere indstillinger i forståeligt sprog og begrænsning af papirdyngerne. skifte faste udvalg ud med ad hoc-udvalg med tilhørende vederlag skabe nye deltagerformer, som giver borgerne medansvar for at finde og gennemføre løsninger på svære problemstillinger. der udvikles politiske processer og arbejdsformer, der bringer politikere, borgere og andre i direkte dialog med hinanden om relevante problemstillinger. 7/7