Elementer i skattereform

Transkript

1 LIBA Kontakt: Lisbeth Baastrup - liba@ftf.dk - Tlf: Elementer i skattereform FTF ønsker at en skattereform skal være fuldt finansieret (krone til krone), fordelingsmæssigt afbalanceret med en højere grænse for, hvornår der betales topskat og et større beskæftigelsesfradrag. Herudover skal miljøet tilgodeses og ligningen skal være effektiv. I notatet analyseres en række elementer og temaer i den aktuelle skattedebat. _ Regeringens skattekommission, der har tidligere skatteminister Carsten Koch som formand, forventes at komme med sit forslag til skattereform den 2. februar FTF s forretningsudvalg har peget på, at en skattereform bør sigte mod at nedbringe skatten på arbejde, men samtidig bør der ikke være tale om ufinansierede skattelettelser. Der skal være en acceptabel fordelingsmæssig profil i reformforslaget og samtidig skal det tage hensyn til at miljøet og gøre skattesystemet robust i en globaliseret verden. FTF s forretningsudvalg har peget på en række elementer til videre analyse i FTF s sekretariat i forbindelse med arbejdet i forhold til skattekommissionen. Topskat Topskatten blev indført, som led i den skattereform Nyrup-regeringen lavede, i Ved sin indførelse var der godt personer, der blev omfattet af topskatten. Antallet af skatteydere, der nu betaler topskat, er, som det fremgår af tabellen, tæt på 1 mio. personer. Selv om andelen af topskatteydere kun udgør ca. 1/5 af det samlede antal skatteydere, er billedet naturligvis anderledes, hvis der måles op mod antallet af lønmodtagere. Her skønnes andelen af lønmodtagere, der betaler topskat i 2007, at nå ca. 42 pct. 1 Topskatten er således ikke en skatteform, der er forbeholdt de rigeste, idet også mange almindelige lønmodtagere nu betaler topskat. En FTF-analyse viser, at i 2005 var der 40 pct. af FTF ere, der betalte topskat og de betalte i gennemsnit kr topskat. 2 1 Kilde: Flere og dygtigere hoveder, DJØF s forslag til en robust finansiering af velfærdssamfundet. 2 Kilde: FTF-Notat FTF ernes skatteforhold Notat Side 1

2 Topskatteydere Antal af alle skattepligtige, pct. Alle skattepligtige Topskatteydere Personer Topskatteydere Antal af alle skattepligtige i pct * * * Kilde: : Optællinger i SKAT's registre. * : Skøn på basis af lovmodelberegninger på 2006oplysninger fremregnet med august 2008-forudsætninger Det er ofte topskatten, der er i fokus, når der tales om at lette skatten på arbejde. Det kan enten ske ved, at grænsen for, hvornår der skal betales topskat, rykkes, eller ved at topskattesatsen sættes ned. Eventuelt en kombination af de to muligheder. En af de helt store fordele ved at vælge at hæve topskattegrænsen, er, at effekten er stor i forhold til at begrænse antallet af skatteydere, der skal betale topskat. Stigning i grænse Reduktion i antal topskatteydere Provenutab personer Pct. Mia. kr Kilde: AErådet på baggrund af lovmodellens datagrundlag, 2008 Notat Side 2

3 Hvad der også taler til fordel for ændring af topskattegrænsen er, at der er begrænset fordelingspolitisk effekt på grund af, at de fleste kun betaler en relativ begrænset topskat. Det kan også ses af, at et selv et begrænset løft i topskattegrænsen vil bringe mange ud af topskatteområdet. Vælges derimod at sænke topskattesatsen, vil de meget rige få de største lettelser, mens lettelsen for de der kun betaler et lille beløb i topskat, naturligvis vil være begrænset. DØR har i sin seneste rapport 3 beregnet de såkaldte Gini-effekter af forskellige typer skattelettelser. Gini-effekten måler uligheden i indkomster. Jo højere Gini-effekt, jo mere ulighed. DØR har således beregnet at Gini-effekten stiger mindre ved forhøjelse af topskattegrænsen frem for ved at sænke topskattesatsen. I den sammenhæng er det derfor også relevant at se på effekterne i forhold til arbejdsudbuddet i forhold til, om der vælges at hæve grænsen eller sænke satsen. Argumentationen for at lette skatten på indkomst er netop, at det skal øge arbejdsudbuddet. Der argumenteres med, at når der betales mindre skat af den sidst tjente krone vil det få folk til at arbejde mere. I forhold til topskatten, er det primært den såkaldte timeeffekt, der er på tale, altså at de, der allerede er i arbejde, vil vælge at arbejde mere. Skattelettelser, der skal få folk udenfor arbejdsmarkedet til at træde ind, altså opnå en deltagelseseffekt, opnås primært ved at ændre på bundskatten eller give større beskæftigelses- eller personfradrag. Det er op til skattekommissionen at komme med reformforslag, men der er allerede mange bud på, hvad effekten på arbejdsudbuddet vil være, lige fra at en skattenedsættelse vil være mere end selvfinansierende, til at effekten vil være ganske begrænset. Imidlertid tegner der sig, både i analyser fra Finansministeriet, Det økonomiske Råd og AErådet, et billede af, at arbejdsudbudseffekten er størst ved at hæve skattegrænserne frem for at sænke satserne. Det skyldes, at effekten falder med stigende indkomst, altså at de rigeste reagerer mindst på skattenedsættelse i forhold til at øge deres arbejdsudbud. Men selv om der er enighed om, at der opnås en effekt på arbejdsudbuddet af en skattelettelse, er der meget uenighed om størrelsen af denne. Hverken AErådet, DØR eller Finansministeriet når de samme resultater. Det er gældende uanset om der tales om timeeffekt eller deltagelseseffekt. Man kan nemlig opdele den samlede effekt i to: en substitutionseffekt, hvor mindre skat tilskynder den enkelte til at arbejde mere eller en indkomsteffekt, hvor skattelettelsen betyder, at den enkelte kan arbejde mindre for at opretholde samme indkomst. Spørgsmålet er så, hvilken effekt der er størst. Netop fordi størrelsen på de dynamiske effekter er så usikre, kan det diskuteres, om de bør indgå i finansieringen af skattereformen. Hvis skattereformen finansieres via andre skatter, 3 Dansk Økonomi, Efterår 2008 Notat Side 3

4 således at den er fuld finansieret ved gennemførslen, vil eventuelle dynamiske effekter betyde et øget skatteprovenu fremover. De kan så efterfølgende enten anvendes til yderligere skattenedsættelser eller forbedring af de offentlige finanser og velfærden. DØR har i sin rapport fra efteråret 2008 peget på, at overvurderes arbejdsudbudseffekten af skattelettelse risikere man, at skulle skride til skattestigninger senere hen, hvis reformen dermed bliver underfinansieret. Alternativt vil det gå ud over den finansielle holdbarhed. Boligbeskatning og rentefradrag I skattekommissionens kommissorium indgår, at der ikke må indgå ændringer i ejendomsværdiskatten. Uagtet heraf, er der dog fra flere sider peget på, at der kan tilvejebringes et relativt stort provenu ved at fjerne den rabat på ejendomsværdiskatten, der gives til boligejere, der har købt deres bolig før I forbindelse med at ejendomsværdiskatten blev indført 1.juli 1998 i den såkaldte pinsepakke, fik de daværende boligejere en rabat i forhold til fremtidige boligejere. Efter beregninger foretaget i skatteministeriet, vil det give et merprovenu på mellem 1.2 mia. kr. og 3 mia. kr., hvis personer, der har erhvervet deres bolig før , betalte 1,0 pct. i ejendomsværdiskat i lighed med andre boligejere, frem for 0,8 pct., som det er tilfældet nu. Nedslaget blev givet for at kompensere de daværende ejere mod følgerne af indførslen af ejendomsværdiskatten, som man forventede ville blive et fald i ejendomspriserne, men siden er ejendomspriserne steget væsentligt, hvilket i høj grad er kommet denne gruppe til gode. Selv de seneste års fald, opvejer langt fra de stigninger der er opnået siden Der er ligeledes nedslag i ejendomsværdiskatten for personer over 67 år, som står i kontrast til de værdigevinster, denne gruppe også har fået i forbindelse med de kraftige stigninger på fast ejendom. Denne rabat kunne enten afskaffes eller der kunne vælges en model, hvor der sker indefrysning, ligesom det er tilfældet med ejendomsskatten. Men der er jo andre beskatningsformer, der relaterer sig til boligen, som kan anvendes, hvis ejendomsværdiskatten fredes. Det økonomiske Råd beskrev i sin rapport om Dansk Økonomi, Efterår 2005, hvorledes en kapitalgevinstbeskatning ville indbringe et provenu på mia. kr. alt efter, hvorledes ordningen udformes, fx at der kun skal svares kapitalgevinstskat når gevinsterne udtages til forbrug. Det ville derudover dæmpe prisstigningerne på fast ejendom og de forbrugsmuligheder der lå heri. Det økonomiske Råd beskrev forbrugsmulighederne, som værende særdeles ulige fordelt, med store gevinster til grupper med de højeste indkomster og kun små gevinster til grupper med lave indkomster. Notat Side 4

5 Ejere af fast ejendom subsidieres via skattesystemets mulighed for at fradrage renteudgifter. Skønt fradragsværdien er blevet væsentligt udhulet gennem tiltag i de seneste årtiers skattereformer, er der dog stadig et stort provenutab for statskassen, da der fratrækkes væsentligt flere private renteudgifter end der beskattes renteindtægter, jf. tabel mia. kr. Private renteindtægter Private renteudgifter -66,8-67,3-75,6-93,8-106,2-111,6 Kilde: Skatteministeriet, Provenueoversigt, Indkmstskatter mv Imidlertid vil ændringer i renteudgifter ikke kun ramme boligejernes lån, men også andre former for lån, og det vil formentlig være nødvendigt med en relativ lang overgangsperiode for ikke at ryste for mange personernes private økonomiske planlægning. Miljøafgifter Samlet set giver indirekte skatter, som miljø- og energiafgifter er en del af, et provenu på 314,0 mia. kr. i 2008 ifølge Økonomisk Redegørelse fa maj Heraf stammer 42 mia. kr. eller 13,4 pct. fra miljø- og energiafgifter. Man bruger af og til miljø- og energiafgifter til at måle det grønne skattetryk, altså hvor stor en del af BNP, de udgør. Det grønne skattetryk har været faldende i denne regerings tid, hvilket skyldes, at en række af disse afgifter er blevet låst med skattestoppet på et fast krone/øre beløb og derfor udhules med prisudviklingen. Det grønne skattetryk nærmer sig 3,0 pct. af BNP fra ca. 3,7 pct. i 2002, som har været det hidtil højeste niveau. Provenuet fra miljø- og energiafgifter kunne ifølge beregninger fra AErådet øges med 11 mia. kr., alene ved at niveauet for disse afgifter blev ført tilbage til samme niveau, som før skattestoppet. Fordelen ved at øge afgifter på energi og miljø er, at der er adfærdsregulerende effekter, som ganske vist gør provenuet lidt mindre end ellers, men som gavner miljøet. Ulemperne ved energi- og miljøafgifter er imidlertid, at de vender den tunge ende nedad dvs. belaster grupper med de laveste indkomster mest. Der kunne dog eventuelt kompenseres herfor ved at ændre afgiftsudformningen, så lavindkomstgrupperne slap billigere. Fradrag for faglige kontingenter og a-kassebidrag For at ligestille lønmodtagere og erhvervsdrivende har lønmodtagere mulighed for at fratrække udgifter til at erhverve, sikre og vedligeholde indkomsten i lighed med, at erhvervsdrivende kan fratrække udgifter til at drive deres virksomhed. Det betyder blandt andet at lønmodtagere kan fratrække udgifter til faglige kontingenter og a-kassebidrag. I 2004 var det Notat Side 5

6 samlede beløb, der blev fratrukket på selvangivelsen for indbetalinger til faglige kontingenter og a-kassebidrag 24,2 mia. kr. Med en skatteværdi på ca. 1/3 betød det et samlet mindreprovenu på ca. 8. mia. kr. Til sammenligning var det samlede mellemskatteprovenu samme år på godt 7 mia. kr. og topskatteprovenuet på ca. 14. mia. kr. Transportfradrag Blandt lønmodtagerfradrag kan afskaffelse af transportfradraget medvirke til at finansiere nedbringelsen af indkomstskatten. I forhold til, at argumentationen for transportfradraget er forøgelse af mobiliteten, er der formentlig interesse i at fastholde det, også uden for lønmodtagerkredsen. Det samlede fradragsbeløb var i 2004 knap 10 mia. kr., der med en skatteværdi på ca. 1/3 gav et provenutab på godt 3 mia. kr. Fradrag for pensionsindbetalinger Pensionsindbetalingerne er steget væsentligt de seneste år og i 2005 var de samlede indskud på arbejdsmarkedspensionerne og de frivillige indbetalinger tilsammen på godt 99 mia. kr. Det svarer til en stigning på ca. 25 pct. fra 2002, hvor indbetalingerne var på ca. 80 mia. kr. Antal personer og samlede pensionsindskud i fordelingsanalysen for 2005 Personer der har indskudt på en pensionsordning i 2005 Antal personer (1.000) Pensionsindskud Mio. kr. Begrænsning af mulighederne for at fratrække indbetalinger til pension er et element, der ofte bringes på banen i forbindelse med at skaffe finansiering til en nedsættelse af skatten på arbejde. Både Socialdemokratiet og Det radikale Venstre har tidligere peget på en finansieringsmulighed i begrænsning af fradragsmuligheden og AErådet og DØR har i deres beregninger af, hvordan nedsættelse af indkomstskatten kan finansieres, også kigget på pensionsindbetalingerne. Arbejdsgiveradministrerede ordninger Løbende udbetaling Privattegnede ordninger Løbende udbetaling Samtlige fuldt skattepligtige Kapitalpension Kapitalpension Tjenestemandsansatte ATP I alt med indskud på pensionsordning I alt uden indskud på pensionsordning Anm.: Lovmodelberegninger på basis af en stikprøve på ca. 3,3 pct. af befolkningen i Da analysen er stikprøvebaseret, er der beskedne afvigelser i sumtallene i forhold til totaloptællingen i CPS. 1) Det bemærkes, at en større andel af befolkningen er omfattet af arbejdsmarkedspensionsordninger end dem, der indbetalte hertil i bl.a. som følge af karensbestemmelser m.v. for pensionsindbetalinger på visse aftaleområder. Kilde: Skatteministeriet, Tal-Statistik, Skatter og afgifter Notat Side 6

7 Når der tales om at indføre en grænse for fradrag i pensionsindbetalinger er det ofte en grænse på kr for indbetalinger til løbende ordninger, der nævnes. I 2005 var der ca personer, der indbetalte over kr til pension, hvis ATP indbetalinger ikke medregnes. Regnes ATP-indbetalinger med, drejer det sig om personer. Blandt de personer var den gennemsnitlige indbetaling godt kr , hvilket betyder en samlet indbetaling på godt 29 mia. kr. AE-rådet peger på, at begrænsning af pensionsindbetalingerne er specielt godt til at finansiere en lettelse af indkomstskatten, fordi det rammer højindkomstgrupperne mest. Det skyldes at netop muligheden for at fratrække pensionsindbetalinger i topskatten har drevet stigningen i frivillige pensionsindbetalinger. Så hvis der skal findes finansiering til at lette topskatten, er netop loft over pensionsindbetalinger godt, idet de, der får skattelettelsen, også rammes af indbetalingsloftet. AE-rådet har beregnet, at et loft for skattefradrag for indbetalinger til løbende pension på kr vil give et merprovenu på omkring 3 mia. kr. Det svarer til, at det vil kunne finansiere et løft i topskattegrænsen på kr Der er dog en række argumenter mod at indføre et sådan loft, blandt andet, at det vil ramme personer med store udsving i deres indkomster (fx selvstændige). Det vil ske, fordi med de svingende indkomster følger, at de også har store udsving i deres pensionsindbetalinger. Blandt de personer med indbetalinger over kr til pension inkl. ATP var 16 pct. selvstændige. 31 pct. var funktionærer på højt niveau. Frynsegoder, herunder sundhedsforsikringer Skatteministeriet har skønnet at provenutabet på skattefrie frynsegoder var på ca. 1,7 mia. kr. i Heraf regnes med, at alene skattefrie sundhedsforsikringer udgør 645 mio. kr. af provenutabet i Både hvad angår sundhedsforsikringer og andre skattefrie frynsegoder er der en stigende tendens. Udbredelsen af frynsegoder er overvejende til højtlønnede grupper. I forhold til de skattefrie frynsegoder beror det på et skøn, men hvad angår frynsegoder med oplysningspligt, som fx fri bil, fri bolig og lign. tegner der sig, ifølge en undersøgelse fra AE-rådet, et billede af at frynsegoder for ¾ vedkommende gives til mænd og at kun 3 pct. gives til erhvervsaktive med under kr i indkomst. Notat Side 7

8 Særtilskud og særlige beskatningsregler Regeringen har i sin Redegørelse om Erhvervsstøtte 2007 opgjort den samlede erhvervsstøtte til 21,5 mia. kr. i Deraf uddeles de 9 mia. kr. via finansloven, mens de resterende 12,5 mia. kr. gives i form af skatteordninger. Største skatteudgifter i tilknytning til erhvervsstøtte fordelt på formålskategorier i 2007, mio. kr. Branchestøtte i alt Grundværdi, produktionsjord Aviser og blade - moms DIS-ordningen 625 Energi- og miljøstøtte i alt Kraftvarme Vedvarende energi Proceslempelser 400 Forskning og udvikling i alt Forsøg og forskningsaktivitet Forskere og nøglemedarbejdere 325 Generel investeringsfremme i alt 550 EDB-software 350 Undersøgelse af nye markeder 100 Små og mellemstore virksomheder i alt 350 Momskredittid, landbrug og mindre byerhverv 350 Uden kategori i alt 250 Gratisaktier 100 Aktieoptioner til medrbejdere 50 Individuel aktieløn 50 Erhvervstøtte i form af skatteudgifter i alt Kilde: Redegørelse om erhvervsstøtte 2007, Økonomi- og Erhvervsministeriet Erhvervslivet har i denne regerings periode fået skattelettelser flere gange. AE-rådet har opgjort det til i alt 4,6 mia. kr., hvoraf en stor del stammer fra overkompensation i form af lettelse af selskabsskatten i forbindelse med andre tiltag. Notat Side 8

9 Skattelettelser til erhvervslivet, mia. kr. Mia.kr. Lavere selskabsskat i 2005, netto overkompensation 1,5 Lavere selskabsskat i 2007, netto overkompensation 0,7 Lettelser til landbruget 1,1 Beskatning af rederier 0,2 Lempelse af momsafregning 0,2 Ændret kraftvarmebeskatning 0,2 Afskaffelse af arbejdsmiljøafgift, netto 0,3 Strukturtilpasninger 0,1 Generationsskifte 0,1 Ophævelse af energi af visse mineralolieprodukter 0,1 Øvrige lettelser 0,1 I alt 4,6 Kilde: AE-rådet Samlet er der altså, i form af skattebegunstigelser og skattelettelse der evt. kan tilbagerulles, mulighed for i erhvervsbeskatningen at finde elementer, der kan bidrage til at finansiere lettelser i skatten på arbejdsindkomst. Det har fx AE-rådet og andre har peget på til finansiering af en skatteomlægning. Kapitalafkast Beskatningen af kapitalafkast afhænger af, hvilken type kapital, der er tale om. Fast ejendom beskattes i Danmark meget lempeligt, hvilket også er tilfældet for pensionsafkast. Pensionsafkastbeskatningen, PAL-skatten, er på 15 procent, mens andre former for afkast beskattes efter reglerne for indkomstskat, dvs. som positiv kapitalindkomst. Der er således en skævhed i beskatningen af afkastet fra hhv. bolig, pension og andet afkast. En tilnærmelse af skattesatserne for de forskellige afkastformer er blevet forslået til finansiering af lettelse på skatten på arbejdsindkomst. Ulempen er, at det kan skade pensionsopsparingen, hvis afkastbeskatningen sættes op. Derudover synes skatten på fast ejendom i henhold til Skattekommissionens kommissorium at være fredet. Skattetænkning og skatteunddragelse Der er sket store omlægninger i skatteadministrationen i de senere år. Det har betydet at skatteligningen er blevet centraliseret og der er sket betydelige personalereduktioner. Begrundelserne for personale reduktionerne er, dels at der kan spares via centraliseringen, dels at der kan hentes besparelse via bedre teknologi. Fra 2006 til 2012 skal det samlede antal Notat Side 9

10 årsværk således, ifølge regeringens forslag til finanslov 2009, reduceres med ikke mindre end 26 procent, jf. tabel. Personale i Skat Personale i alt (årsværk) Kilde: Forslag til finanslov 2009 Det er tvivlsomt, om der med så kraftige reduktioner af personale i skatteligningen, stadig kan sikres, at der sker en effektiv ligning, eller om personalereduktionerne faktisk betyder at skatteunddragelse har gode vilkår. Det kan i sagens natur være svært at måle størrelsen af skatteunddragelser, men sandsynligvis vil der være gevinster at hente, hvis der satses på en mere effektiv ligning ved at indsætte tilstrækkelige personaleressourcer, frem for at fortsætte nedskæringerne. Notat Side 10