Silkeborg Byråd Rådhuset Søvej Silkeborg. Opstilling af hegn bag Silkeborg Stadion

Transkript

1 Silkeborg Byråd Rådhuset Søvej Silkeborg TILSYNET Opstilling af hegn bag Silkeborg Stadion Byrådsmedlem Leif Lund henvendte sig den 22. september 2009 til Statsforvaltningen Midtjylland, som i henhold til styrelseslovens 1 kapitel VI fører det statslige tilsyn med kommunerne i Midtjylland. Henvendelsen vedrører et hegn, som Silkeborg Kommune har ladet opsætte langs Silkeborg Stadion. Leif Lund påpeger, at områdets beboere havde undret sig over ikke at blive hørt eller orienteret forud for hegnets opsætning. Leif Lund finder, at det ikke var kommunens opgave som udlejer af et erhvervslejemål at udføre arbejder efter krav fra lejer, når kommunen ikke ifølge lejekontrakten var forpligtet hertil. Endelig finder Leif Lund, at det var direkte ulovligt, at kommunen havde afholdt udgifter på stadion, uden at byrådet havde givet bevilling hertil. Leif Lund anfører eksempler på, at noget sådant efter hans opfattelse er sket tidligere. Statsforvaltningen har indhentet byrådets udtalelse af 3. december 2009 i anledning af Leif Lunds henvendelse. Statsforvaltningen finder, at det hverken efter lov om eliteidræt eller efter kommunalfuldmagtsreglerne var lovligt, at Silkeborg Kommunen opsatte og finansierede det omhandlede hegn. Statsforvaltningen anmoder byrådet om at oplyse, hvad det vil foretage i den anledning. Oplysningen udbedes senest om tre måneder. STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: RINGKØBING JOURNAL NR.: /560 SAGSBEHANDLER: TIMMID DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN- NR midtjylland@statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: TORSDAG: FREDAG: EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG TORSDAG FREDAG Det er endvidere statsforvaltningens opfattelse, at det var i strid med styrelseslovens 40, stk. 2, at borgmesteren besluttede at iværksætte etablering af hegnet forud for, 1 Lov om kommunernes styrelse, lovbekendtgørelse nr af 1. november 2010 med senere ændringer.

2 at kommunalbestyrelsen havde givet bevilling hertil. Statsforvaltningen forudsætter, at kommunalbestyrelsen i fremtidige lignende tilfælde tager denne retsopfattelse til efterretning, men foretager sig ikke yderligere i anledning af det konkrete forløb. Statsforvaltningen finder ikke anledning til at undersøge nærmere, om kommunen burde have foretaget partshøring forud for hegnets opsætning. I det følgende redegøres for den nærmere begrundelse for disse tilkendegivelser. Sagsfremstilling På baggrund af Silkeborg kommunes udtalelse med bilag kan baggrunden for og forløbet i sagen sammenfattes således: Silkeborg Kommune ejer Silkeborg Stadion. I 2000 indgik kommunen med SIF Fodbold Support A/S en aftale om delvis brugsret for SIF til stadion indtil 2030, som udgangspunkt uopsigeligt i denne 30 års periode. Nærmere bestemt skulle stadion benyttes til afvikling af fodboldkampe og mødeformål. Ikke enhver fodboldkamp kunne afvikles på stadion efter aftalen, men alene 1. holdets samt efter nærmere aftale enkelte andre. For brugsretten skulle SIF ifølge aftalen ikke betale leje, fordi der alene var tale om en delvis brugsret, og fordi lejer for egen regning skulle foretage en væsentlig ombygning, der vederlagsfrit skulle overdrages til udlejer, samt fordi udlejer vederlagsfrit kunne disponere over den lejerfinansierede ombygning, når lejer ikke selv gjorde brug af den. Det er i aftalen anslået af parterne, at den årlige basisleje pr. 1. marts 2000 ville have udgjort mellem og kr. Vederlaget for brugsretten var genstand for behandling i tilsynsrådet ved det daværende Århus Statsamt. Tilsynsrådet fandt i sin udtalelse af 10. oktober 2000 ikke, at det på baggrund af de foreliggende oplysninger kunne fastslå, at aftalen mellem kommunen og SIF A/S lå uden for kommunalfuldmagtens rammer. Bl.a. følgende fremgår af tilsynsrådets begrundelse for denne konklusion: Det fremgår af byrådets svar på henvendelserne fra Tilsynsrådet, at man ved beregningen af ydelser og modydelser mellem udlejer og lejer i forbindelse med ombygningen og den aftalte lejefrihed, har taget udgangspunkt i den tidligere aftalte leje. Det er således kommunens opfattelse, at den manglende lejeindbetaling i lejeperioden modsvares af det forhold, at SIF Fodbold SIDE 2

3 jeperioden modsvares af det forhold, at SIF Fodbold Support A/S gennemfører ombygningen for egen regning og i øvrigt stiller ombygningen lejefrit til rådighed for kommunen, når man ikke selv benytter det lejede i overensstemmelse med lejekontrakten. Således som Byrådet i sin sidste skrivelse har oplyst om den økonomi, der har ligget til grund for byrådets vurdering i sagen, kan det ikke udelukkes, at den nævnte udveksling af ydelser i sidste ende er til fordel for kommunen i forhold til den tidligere lejeaftale. Det fremgår således at en række ydelser, som kommunen tidligere skulle levere, fremover skal varetages af lejer selv. Det fremgår endvidere af kommunens oplysninger, at ombygningen sker uden risiko for kommunen hverken i form af økonomisk risiko eller i form af, at kommunen efterfølgende skal risikere, at en eventuel tredjemand indtræder i lejeforholdet. Kommunen har således oplyst, at den indtrædelsesret, som lejers pengeinstitut har, efter kommunens vurdering ikke har praktisk betydning ud over en kort afviklingsperiode. Kommunen oplyser i den forbindelse, at en tidligere bestemmelse i lejeaftalen om, at denne kun kan ændres med samtykke fra lejers pengeinstitut, efter aftale udgår af aftalen og erstattes med en særskilt aftale mellem lejer og pengeinstitut. Byrådet har tillige oplyst, at ombygningen i lige så høj grad gennemføres til gunst for kommunen som for lejer, idet stadion under alle omstændigheder skulle renoveres. Byrådet har i den forbindelse oplyst, at ombygningen er tredje etape af en helhedsplan fra 1995, der har til formål, at kommunen kan tilbyde et moderne og sikkerhedsmæssigt forsvarligt opvisningsstadion til fodboldsporten. Endelig fremgår det, at ombygningen vederlagsfrit overgår til kommunens ejendom, når lejeperioden udløber eller når lejeforholdet misligholdes. Konkurrencestyrelsen behandlede i spørgsmål om den rette vederlæggelse fra professionelle fodboldklubber for leje af stadioner. Det fremgår af Konkurrencestyrelsen, at SIF ved den skete ombygning af stadion kunne anses at betale, hvad der svarede til årligt 2,4 mio. kr., mens styrelsen kunne beregne markedslejen til 1,4 mio. kr. Brugsretsaftalen er senere ændret tre gange, senest i 2006 vedrørende en af kommunen finansieret opgradering af lysanlægget på stadion. Opgraderingen var genstand for behandling af en klage fra byrådsmedlem Leif Lund til Statsamtet Århus, der udtalte sig den 15. april SIDE 3

4 Statsamtet fandt, at den kommunalt afholdte udgift på netto kr. ikke kunne anses for et økonomisk tilskud til SIF, men havde fornøden hjemmel i kommunalfuldmagten, da der var tale om en forbedring af det kommunale stadions faciliteter til gavn for de af kommunens borgere, som er brugere af stadion. Medio juni 2009 rykkede SIF s 1. divisionshold op i Superligaen. Dette afstedkom, at Midt- og Vestjyllands Politi tilkendegav over for Silkeborg Kommune, at sikkerhedsforholdene til håndtering af udeholdenes tilskuere ikke længere var tilstrækkelige. Politiet fandt i et møde den 18. juni 2009 og et brev den 29. juni 2009 til kommunen, at en nærmere beskreven sikkerhedszone, afgrænset af et stadionhegn, ville være egnet til at afværge omfattende forstyrrelse af den offentlige orden før, under og efter fodboldkampe på stadion. Kommunen har angivelig opfattet politiets brev som et påbud til kommunen. Silkeborg Kommune oplyser i sit høringssvar til statsforvaltningen, at arbejdet med etablering af sikkerhedszonen var omfattende og krævede en hurtig afgørelse fra kommunens side. Dette skyldtes Superligaens start i juli 2009, og at de forbedrede sikkerhedsforhold skulle være tilvejebragt til de første højrisikokampe. Da det sidste byrådsmøde inden sommerferien var holdt den 26. juni 2009, traf borgmesteren beslutning om at iværksætte arbejdet med forbedring af sikkerhedsforholdene; de politiske beslutninger i udvalg og byråd skulle så træffes efter sommerferien. Der forventedes anlægsudgifter på kr. Kommunen overvejede inden arbejdets igangsættelse, men fandt ikke, at der behøvedes en byggetilladelse og partshøring. Kommunen udsendte dog den 11. august 2009 et orienterende brev til beboerne på Marienlundsvej, hvor hegnet skulle opsættes. I sin udtalelse af 3. december 2009 anfører byrådet, at opsætningen af hegnet havde karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed og dermed ikke var underkastet pligt til at høre eventuelle parter efter forvaltningslovens 19. Sagen om anlægsbevilling, der efter den endelige opgørelse af anlægsudgifterne var på kr., behandledes i kultur- og fritidsudvalget den 17. september 2009, dernæst i økonomiudvalget og byrådet den 19. og 26. oktober I alle tre organer udtryktes kritik over proceduren. Leif Lund stemte som den eneste imod bevillingen i Kultur- og Fritidsudvalget og i byrådet. Byrådet henviser i sin udtalelse af 3. december 2009 til statsforvaltningen til, at SIF i forvejen betalte en leje væsentligt over den beregnede markedsleje. Derfor finder by- SIDE 4

5 rådet ikke, at en udgift på kr. til et sikkerhedshegn gav anledning til at hæve lejen. Byrådet anfører som sin opfattelse, at brugsretsaftalen ikke regulerer, hvem der skal betale et sådant hegn. Derfor bestemmer kommunen selv, om den vil bekoste det, og kommunen bemærker, at hegnet var en forudsætning for anvendeligheden af de lejede faciliteter og for stadions opfyldelse af myndighedskrav. Om bevillingsproceduren anfører byrådet, at omgående etablering af hegnet var påbudt ved bindende retsforskrift og derfor ifølge styrelseslovens 40, stk. 2, 2. punktum, kunne iværksættes uden forudgående bevilling. Kommunen opfattede politiets brev af 29. juni 2009 som et påbud til stadions ejer. Byrådet anfører endelig, at det internt har udtrykt kritik af, at bevillingsproceduren efter sommerferien 2009 ikke blev iværksat hurtigere. Byrådets udtalelse vedtoges i byrådet den 23. november Leif Lund stemte som den eneste imod og fik følgende motivering tilført protokollen: 1. Kommunen var ikke forpligtet til at stille bemeldte hegn op. 2. Silkeborg Kommune havde ikke hjemmel til opstilling af hegn uden bevilling og til egenhændigt at afholde udgiften uden forhandling med lejer. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen Midtjylland fører i henhold til kapitel VI i styrelsesloven tilsyn med kommunerne i Midtjylland. Tilsynet tager sigte på, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Til denne lovgivning hører ikke blot regler i skreven lovgivning, men tillige ulovbestemte, forvaltningsretlige regler, herunder de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Af bestemmelsen følger, at tilsynet ikke vedrører kommunens opfyldelse af civilretlige forpligtelser, der påhviler kommunen på linje med private, f.eks. i dens egenskab af grundejer og nabo. Statsforvaltningens tilsyn efter styrelsesloven vedrører ikke kommunernes efterlevelse af regler, hvis overholdelse påses af særlige klage- eller tilsynsmyndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 3. Sådanne klage- eller tilsynsmyndigheder er f.eks. Konkurrencestyrelsen og statsforvaltningen som klagemyndighed efter byggeloven. SIDE 5

6 Det kommunale tilsyn er et legalitetstilsyn. Det vil sige, at statsforvaltningen kun kan beskæftige sig med, om kommunale beslutninger, handlinger og undladelser strider mod gældende retsregler. Statsforvaltningen kan derimod ikke udtale sig om hensigtsmæssigheden og rimeligheden af en kommunes dispositioner, så længe de holder sig inden for de rammer, der følger af gældende ret. Statsforvaltningen skal efter styrelseslovens 48 a beslutte, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen har på baggrund af Leif Lunds henvendelse valgt at rejse en tilsynssag, jf. styrelseslovens 48 a. Statsforvaltningen vil i det følgende udtale sig om tre emner: 1. Havde Silkeborg Kommune pligt til at inddrage de omkringboende forud for, at kommunen etablerede det omhandlede hegn? 2. Havde kommunen hjemmel til at anvende kommunale midler til et hegn ved Silkeborg Stadion? 3. Er reglerne om kommunal bevillingskompetence overholdt? 1. Havde Silkeborg Kommune pligt til at inddrage de omkringboende forud for, at kommunen etablerede det omhandlede hegn? Byggeloven 2 indeholder i 22, stk. 2, bestemmelser, der forpligter en kommunalbestyrelse til at orientere naboer forud for, at den meddeler visse dispensationer fra bestemmelser i byggelovgivningen. En kommunes afgørelser kan, for så vidt angår retlige spørgsmål, påklages til statsforvaltningen i medfør af byggelovens Påklages kan bl.a. spørgsmål om naboorientering. Derfor kan statsforvaltningen ifølge styrelseslovens 48, stk. 3, ikke som kommunalt tilsyn behandle dette spørgsmål. Forvaltningsloven foreskriver i 19, at en offentlig myndighed skal høre eventuelle parter i en sag, inden den træffer afgørelse. Pligten indtræder, hvis myndigheden har oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som parterne ikke kan antages at være bekendt med, at den har, dog kun hvis oplysningerne er til ugunst for de pågældende parter og af væsentlig betydning for sagens afgørelse. 2 Lovbekendtgørelse nr af 14. oktober SIDE 6

7 Da efter det oplyste ingen har benyttet sig af nævnte klageadgang efter byggeloven, og da statsforvaltningen ikke i øvrigt har kendskab til parter, der kan være krænket af kommunens beslutningsproces, finder statsforvaltningen ikke anledning til at undersøge nærmere, om Silkeborg Kommune burde have foretaget partshøring efter forvaltningslovens Havde kommunen hjemmel til at anvende kommunale midler til et hegn ved Silkeborg Stadion? Ifølge 7 i lov om eliteidræt 3 kan kommuner yde økonomisk støtte til eliteidræt, medmindre der er tale om egentlig erhvervsvirksomhed. SIF A/S må betragtes som en egentlig erhvervsvirksomhed. Der er altså ikke i eliteidrætsloven hjemmel til, at kommune yder støtte til selskabet. Ud over eliteidrætsloven gælder de uskrevne såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Efter disse kan en kommune under visse betingelser uden udtrykkelig lovhjemmel stille anlæg, arealer, varer og tjenesteydelser samt økonomiske midler til rådighed for borgerne samt for virksomheder og foreninger. Det gælder efter traditionen f.eks. foranstaltninger med henblik på borgernes fritidsinteresser, herunder aktiviteter af kulturel og sportslig karakter samt almindelige folkeforlystelser. Endvidere er det anerkendt, at kommuner kan træffe foranstaltninger eller yde støtte, der har til formål at fremme den lokale turismeudvikling. Kommunens adgang til efter kommunalfuldmagtsreglerne at gennemføre sådanne foranstaltninger er dog afgrænset af, hvad der traditionelt betegnes som et almennyttekriterium. Det indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, som tjener det kommunale fællesskabs behov, og som kommer alle kommunens borgere eller en sagligt afgrænset kreds af borgere, f.eks. unge eller ældre, til gode. Kommunen kan derimod ikke uden udtrykkelig lovhjemmel gennemføre foranstaltninger, der er begrundet i varetagelse af interesser hos enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. Der er således heller ikke i kommunalfuldmagtsreglerne hjemmel til, at en kommune kan yde økonomisk støtte, direkte eller indirekte, til selskaber, foreninger eller andre, der driver professionel fodboldvirksomhed. Det hindrer imidlertid ikke, at en kommune mod betaling kan stille sportsanlæg til rådighed for professionelle 3 Lovbekendtgørelse nr af 30. november 2007 SIDE 7

8 sportsaktiviteter, idet kommunen herved efter omstændighederne medvirker til at fremme interessen for idræt i almindelighed og derudover bidrager til, at borgerne får mulighed for at overvære værdifulde sportsbegivenheder. Er der tale om professionel sportsvirksomhed, skal der betales leje af anlægget svarende til det lejedes værdi. Lejen kan dog reduceres i forhold til den almeninteresse, udlejningen måtte anses at have for borgerne. Statsforvaltningen finder, at den brugsretsaftale, der i 2000 blev indgået mellem Silkeborg Kommune og SIF A/S, med senere ændringer må anses for det bindende grundlag for samvirket mellem de to parter om Silkeborg Stadion. Såvel vederlaget for SIF A/S brug af stadion som reglerne om parternes gensidige rettigheder og forpligtelser må dermed anses for fastlagt. Det er i sin tid antaget, at SIF A/S i henhold til aftalen ydede mere end markedslejen for sin brugsret. Statsforvaltningen skal ikke bestride denne antagelse. Statsforvaltningen skal imidlertid bemærke, at der var og er tale om to retligt ligestillede parter, som i sin tid indgik en gensidigt forpligtende aftale og dermed formodentlig udtrykte, hvad de anså for et passende vederlag for SIF A/S brugsret. Statsforvaltningen finder således, at en mulig, i 2000 aftalt overpris ikke i dag kan danne grundlag for, at kommunen ud over sine forpligtelser ifølge aftalen foretager økonomiske dispositioner af hensyn til SIF A/S. Parterne har i brugsretsaftalens 2.5 erklæret, at det lejede på aftaletidspunktet lovligt kunne anvendes til det formål, hvortil det ifølge aftalen skulle benyttes. Det tilføjes i bestemmelsen, at nye krav som følge af regel- eller normændringer er udlejer uvedkommende. Af 2.5 fremgår endvidere, at lejeren er ansvarlig for, at den udøvede brug af det lejede sker lovligt. Det fremgår af aftalens 2.6, at lejer ved brugsrettens påbegyndelse skulle foretage nogle ombygninger og udvidelser af anlægget. Udlejer forudsatte, at ombygningsprojektet af lejer blev udformet og realiseret således, at det lejede på tidspunktet for lejemålets påbegyndelse opfyldte bygnings- og brandmyndighedernes krav og endvidere alle nødvendige myndighedskrav til udøvelsen af den påtænkte virksomhed fra de lejede lokaler. Statsforvaltningen finder på den baggrund ikke, at senere krav fra DBU og eventuelt offentlige myndigheder som følge af fodboldholdets oprykning til Superligaen påfører kommunen forpligtelser til ændringer i det udlejede stadion. SIDE 8

9 Hvis kommunen lovligt skal kunne bekoste opsætning af det omhandlede hegn, skal det således kunne begrundes i almennyttebetragtninger som nævnt ovenfor. Sådanne betragtninger har kommunalbestyrelsen ikke anført i sin udtalelse til statsforvaltningen. Opsætningen af hegnet er i udtalelsen alene begrundet i, at hegnet er en forudsætning for anvendeligheden af stadionet og en nødvendighed for, at stadionet kan leve op til de myndighedskrav, som stilles i forbindelse med superligakampe. På den baggrund finder statsforvaltningen, at det hverken efter lov om eliteidræt eller efter kommunalfuldmagtsreglerne var lovligt, at kommunen opsatte og finansierede det omhandlede hegn. Statsforvaltningen anmoder byrådet om at oplyse, hvad det vil foretage i den anledning. Oplysningen udbedes senest om tre måneder. 3. Er reglerne om kommunal bevillingskompetence overholdt? Styrelseslovens 40, stk. 2, har følgende ordlyd: Bevillingsmyndigheden er hos kommunalbestyrelsen. Foranstaltninger, der vil medføre indtægter eller udgifter, som ikke er bevilget i forbindelse med vedtagelsen af årsbudgettet, må ikke iværksættes, før kommunalbestyrelsen har meddelt den fornødne bevilling. Dog kan foranstaltninger, der er påbudt ved lov eller anden bindende retsforskrift, om fornødent iværksættes uden kommunalbestyrelsens forudgående bevilling, men bevilling må da indhentes snarest muligt. Det er ubestridt i sagen, at Silkeborg Kommunalbestyrelse ikke havde givet anlægsbevilling til etablering af det omhandlede hegn, inden den blev iværksat. Nævnte 40, stk. 2, indebærer et forbud mod delegation fra kommunalbestyrelsen af bevillingskompetencen. Den kan ikke ved beslutning overlades til hverken et udvalg, borgmesteren eller administrationen. Særligt bemærkes, at borgmesterens kompetence i lovens 31, stk. 1, til på kommunalbestyrelsens vegne at afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl, ikke giver borgmesteren hjemmel til at iværksætte bevillingskrævende dispositioner, som kommunalbestyrelsen ikke har givet bevilling til. Kommunen henviser i sin udtalelse til, at opsætning af hegnet var nødvendigt for at efterkomme et påbud fra politiet. Statsforvaltningen finder, at det omhandlede brev af 29. juni 2009 fra Midt- og Vestjyllands Politi til bevilgende myndighed efter sin ordlyd ikke kan anses for et påbud. I særdeleshed kan brevet ikke anses for et påbud SIDE 9

10 bud. I særdeleshed kan brevet ikke anses for et påbud til Silkeborg Kommune, som næppe har umiddelbare forpligtelser i forhold til de imødesete uroligheder ved superligakampe. Sådanne forpligtelser påhviler formentlig i første række SIF A/S. Heller ikke på anden måde ses en pligt til at etablere det omhandlede hegn at være påbudt kommunen ved lov eller anden bindende retsforskrift. Det er således statsforvaltningens opfattelse, at det var i strid med styrelseslovens 40, stk. 2, at borgmesteren besluttede at iværksætte etablering af hegnet forud for, at kommunalbestyrelsen havde givet bevilling hertil. Statsforvaltningen forudsætter, at kommunalbestyrelsen i fremtidige lignende tilfælde tager denne retsopfattelse til efterretning, men foretager sig ikke yderligere i anledning af det konkrete forløb. Byrådsmedlem Leif Lund er særskilt underrettet ved kopi af dette brev. Brevet vil desuden snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside Med venlig hilsen Torben Sørensen Martin Basse SIDE 10