Brøndby Kommune. Det Sociale Nævn har den 16. september 2008 rettet henvendelse

Transkript

1 Brøndby Kommune Det Sociale Nævn har den 16. september 2008 rettet henvendelse til tilsynsmyndigheden i Statsforvaltningen Hovedstaden om, at Brøndby Kommune har overladt sagsbehandlingen af ansøgninger om støtte til handicapbil efter servicelovens til PTU (Landsforeningen af polio-, trafik-, og ulykkesskadede) på konsulentbasis. Som en del af sagsbehandlingen afgiver PTU en indstilling til kommunen om sagens afgørelse. Efter en gennemgang af sagen finder statsforvaltningen det ikke åbenbart, uanset den efterfølgende behandling på møde i kommunens visitationsudvalg, at indstillingen fra PTU om sagens afgørelse er uden indflydelse på den afgørelse, som kommunen træffer. Statsforvaltningen finder på den baggrund, at der må kræves klar hjemmel til, at Brøndby Kommune har overladt den omhandlede sagsforberedelse, herunder indstilling om sagens afgørelse, til PTU. T I L S Y N E T M E D K O M M U N E R N E O G R E G I O N S R Å D E T I R E G I O N H O V E D S T A D E N S T A T S F O R V A L T N I N G E N H O V E D S T A D E N B O R U P S A L L É 1 7 7, B L O K D - E K Ø B E N H A V N N V J O U R N A L N R. : / S A G S B E H A N D L E R : K B R K O E D I R E K T E T E L E F O N : T E L E F O N : T E L E F A X : G I R O : E A N - N R S E - N R t i l h o s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k Da der ikke foreligger klar hjemmel til ordningen, finder statsforvaltningen, at ordningen i dens nuværende form må anses for ulovlig. Statsforvaltningen har ved sin vurdering lagt vægt på, at en indstilling om sagens afgørelse efter statsforvaltningens opfattelse som udgangspunkt må anses for at være et væsentligt sagsbehandlingsskridt og en integreret del af selve afgørelsesprocessen. Sådan som sagen foreligger oplyst, finder statsforvaltningen ikke, at der er grundlag for at fravige dette udgangspunkt. T E L E F O N T I D : M a n d a g T i r s d a g - O n s d a g T o r s d a g F r e d a g Å B N I N G S T I D F O R P E R S O N L I G E H E N V E N D E L S E R : M a n d a g - O n s d a g T o r s d a g F r e d a g Lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 om social serv ice

2 Endvidere har statsforvaltningen lagt vægt på, at afgørelser eft er serv icelo v ens 114 t ræ ffes på g ru ndlag af en række skønsmæssige vurderinger, og at der ikke er tale om afgørelser, hvor grundlaget er entydigt fastlagt enten i lovgivningen eller af forvaltningen. Nedenfor følger en redegørelse for sagen og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens udtalelse. Sagsfremstilling I anledning af henvendelsen fra Det Sociale Nævn bad tilsynsmyndigheden i Statsforvaltningen Hovedstaden Brøndby Kommune om en redegørelse for, hvilke opgaver kommunen har overladt til PTU, samt med hvilken hjemmel de pågældende opgaver er overladt til PTU. Brøndby Kommune har ved brev af 15. oktober 2008 oplyst følgende til statsforvaltningen: I forbindelse med kommunens overtagelse af en række opgaver fra Amtet pr. 1. januar 2007 fik Brøndby Kommune samtidig et større antal ansøgninger om handicapbil retur, som A m tet i kke havde f ær di gb ehandl et i nden udgangen af Dette medførte, at Visitationsudvalget efterfølgende skulle afgøre disse bilsager. Ligeledes kan det oplyses, at der i Visitationen, hjælpemiddelområdet var tre sagsbehandlere, som bl.a. varetog sagsbehandlingen omkring ansøgninger om støtte til køb af handicapbiler. I hele 2007 og indtil februar måned 2008 har der kun været én sagsbehandler på bilområdet, idet den mest erf ar ne sagsb ehandl er r ejste p r. 31. decem b er 2006, og en sagsbehandler var på barselsorlov frem til februar Samtidig blev den tilbageværende sagsbehandler langtidssygemeldt. Brøndby Kommune fik trods flere stillingsopslag ikke kvalificerede ansøgere til sagsbehandlerstillingerne, og måtte derfor iværksætte en oplæring af de medarbejdere, der blev ansat. For at sikre, at sagsbehandlingstiden på ansøgninger om støtte til handicapbil ikke blev urimelig lang, besluttede Brøndby Kommune at indgå et midlertidigt samarbejde med PTU om sagsbehandling af ansøgninger om støtte til handicapbil. Dette betyder, at kommunen har overladt det afgørelsesforberedende arbejde til PTU. Når der modtages en ansøgning om støtte til køb af handicapb i l gennem går sagsb ehandl er en denne, og under søger sam t i- dig om der tidligere er bevilget støtte til bil. Ligeledes undersøges det, om der allerede findes lægeerklæringer og andre S I D E 2

3 lægelige oplysninger, som kan bruges ved behandling af ansøgni ngen. A nsøger en kontaktes der ef ter af sagsb ehandl er med henblik på at sikre samtykke fra borgeren til at sagen videresendes til PTU. Ved kommunens fremsendelse af ansøgningen til PTU medsendes samtidig et spørgeskema som borgeren har udfyldt, og som anvendes i forbindelse med ansøgningen, lægelige oplysninger, tidligere sagsakter mv. og anmoder PTU om, - at foretage sagsbehandling med udredning af, hvorvidt borgeren ud fra de foreliggende oplysninger vurderes at være berettiget til støtte til bil - at der tages stilling til og eventuelt afprøvning af billigst og bedst egnede bil, at der afprøves særindretninger, hvis dette skulle være nødvendigt, - at der foretages gangtest, hvis dette skulle være nødvendigt, - at kørselsbehovet belyses i rapporten, - at der sker afprøvning via kørekortkontoret, hvis der skønnes behov for kørekortskrav. PTU afslutter det afgørelsesforberedende arbejde med fremsendelse af en samlet rapport med indstilling om bevilling eller afslag på støtte til køb af bil. Inden rapporten fremsendes ti l kom m unen har P TU sendt den ti l hør i ng hos ansøger en s å- ledes, at ansøgeren har mulighed for at påpege eventuelle misforståelser eller fejl i rapporten. For så vidt angår beslutning i bilsager, kan det oplyses, at Kommunalbestyrelsen på intet tidspunkt har delegeret denne myndighedsopgave til PTU, idet Kommunalbestyrelsen i alle tilfælde træffer den endelige afgørelse om tildeling eller afslag på støtte til handicapbil. Kommunalbestyrelsens afgørelse foretages således på grundlag af en indstilling fra PTU, som på ingen måde deltager i myndighedens afgørelse. Det bemærkes i øvrigt, at Kommunalbestyrelsen i alle tilfælde påser, at borgere, der søger om støtte til handicapbil afgiver en samtykkeerklæring, hvorefter PTU bemyndiges til at indhente alle relevante oplysninger til brug for vurdering af ansøgni ngen. Til illustration af, at myndighedsansvaret fortsat ligger hos Kommunalbestyrelsen kan det oplyses, at Brøndby Kommune i flere sager har truffet afgørelser, der ikke har fulgt PTU's indstillinger. Kommunen har på baggrund af anmodning fra statsforvaltningen efterfølgende ved brev af 27. oktober 2009 givet yderligere oplysninger til sagen. Kommunen har heri bl.a. oplyst følgende: S I D E 3

4 I Tilsynets seneste henvendelse udbeder I jer bl.a. en kopi af en evt. kontrakt eller aftale mellem Brøndby Kommune og PTU. Brøndby Kommune har imidlertid aldrig indgået en kontrakt med PTU, da sagsbehandlingen har været bestilt fra sag til sag på konsulentbasis. I stedet fremsendes derfor et eksempel på en bestilling af sagsbehandlingsbistand, der forklarer, hvad Brøndby Kommune bestiller. Der vedlægges yderligere samtlige skrivelser og materialer, der har været sendt mellem Brøndby Kommune og PTU i forbindelse med denne sag, samt den endelige afgørelse... I fremsendte materiale fremgår det, at PTU er blevet bedt om at udarbejde en indstilling på, hvorvidt borgeren er berettiget ti l det ansøgte. Det skal i f or l ængel se her af under str eges, at sel vom P TU sål edes har udar b ejdet en i ndsti l l i ng, er dette i Brøndby Kommune blevet behandlet som PTU's forslag og anbefaling, hvorefter sagens akter altid er blevet behandlet i Brøndby Kommunes visitationsudvalg, hvor afgørelsen træffes. Derfor har visitationsudvalgets afgørelser heller ikke altid været i overensstemmelse med PTU's anbefalinger. Ved en hurtig gennemgang af sagerne på området har vi indtil videre fundet 6 sager, hvor Visitationsudvalgets afgørelse ikke har fulgt PTU's anbefaling. Vi har dog ikke haft tid til at gennemgå alle sagerne pga. tidsfristen på 10 hverdage, men vi forventer, at der er flere. Brøndby Kommune har således beholdt myndighedsansvaret på egne hænder. Vi kan herudover informere om, at den gradvise hjemtagning af sagsbehandlingen fra PTU blev påbegyndt fra midten af 2008 og af sl uttet i star ten af 2009, hvor ef ter al sagsb ehan d- ling på området er hjemtaget til Brøndby Kommune. I det eksem pel på best illing sbrev fra ko m m u nen t il PTU, som kommunen har sendt til statsforvaltningen ved sit brev af 27. oktober 2009, er bl.a. anført: Visitationen har modtaget ansøgning om udskiftning af trivselbil, afgiftsfritagelse, kørekortskrav, særindretninger efter 114 i serviceloven. Der anmodes om: 1. Sagsbehandling med udredning af hvorvidt borgeren vurderes berettiget til udskiftning af trivselbil. S I D E 4

5 2. Afprøvning via kørekortskontoret, hvis der skulle være behov for yderligere kørekortskrav. 3. At der tages stilling til og evt. afprøvning af billigst og bedst egnede bil. 4. At der afprøves særindretning, hvis det skulle være nødvendigt. 5. At kørselsbehovet bliver belyst. 6. At I udarbejder en konkret og individuel indstilling på, om borgeren er berettiget til det ansøgte. Indstillingen skal indeholde formål og begrundelse. Statsforvaltningen anmodede det daværende Velfærdsminist eriu m o m en u dt alelse i en anden sag v edr ø rende spørgsmålet om delegation af sagsbehandlingsopgaver fra en kommune til en privat aktør. Indenrigs- og Socialministeriet har ved af 6. juli 2009 sendt udtalelse til statsforvaltningen. I ministeriets udtalelse er generelt redegjort for, under hvilke betingelser der kan ske delegation af opgaver, herunder myndighedsudøvelse, fra en kommune til private aktører. Ministeriet har i udtalelsen bl.a. anført: Det er almindeligt antaget, at k ommunalbes ty r els en ik k e k an ov er lade my ndigheds udøv els e til pr iv ate, medmindr e der er k lar lov hjemmel her til. O mv endt v il der almindeligv is k unne ske udlicitering af opgaver, som har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, medmindre det fremgår af eller er foruds at i lov giv ningen, at de pågældende opgav er s k al udfør es af personer, der er ansat i forvaltningen. Ved myndighedsudøvelse forstås bl.a. den del af den kommunale forvaltning, der består i at regulere borgernes retsforhold typisk i form af meddelelse af forbud, påbud og tilladelser. Der findes ik k e i den s oc iale lov giv ning udtr y k k elig hjemmel til, at en kommunalbestyrelse kan overlade myndighedskompetence efter 114 i lov om social service til andre. Der er ikke i den sociale lovgivning taget udtrykkeligt stilling til, om inds tillinger til afgør els e af s ager efter 114 i lov om social service betragtes som myndighedsudøvelse. Spørgsmålet om, i hvilket omfang overladelse af sagsforberedelse af en afgørelse efter servicelovens 114 kan ske til en privat virksomhed, må herefter afgøres ud fra almindelige forvaltningsretlige grundsætninger. S I D E 5

6 Ministeriet kan i den forbindelse efter omstændighederne supplerende oplyse følgende: G ener elt lader en enty dig afgr æns ning af, hv ilk e s ags behandlingsskridt der ikke uden udtrykkelig lovhjemmel kan overlades til en pr iv at, s ig næppe for etage, men ov er ladels e af s ags forberedende skridt til private kan ikke anses for udelukket, hvor det åbenbar t er uden indfly dels e på for v altnings pr oc es s en og på forvaltningsaktens indhold, om det pågældende led i sagsfor ber edels en udfør es af for v altningens ans atte eller andr e. Det v il is ær k unne s k e v ed målinger og ber egninger, hv or gr undlaget er enty digt fas tlagt enten i lov giv ningen eller af forvaltningen. Regelgrundlag Efter lov om social service 114 skal kommunalbestyrelsen yde støtte til køb af bil til personer med en varigt nedsat fysisk eller psykisk fu nkt io nsev ne, der i v æ sent lig grad forringer evnen til at færdes eller i væsentlig grad vanskeliggør muligheden for at opnå eller fastholde et arbejde eller gennemføre en uddannelse uden brug af bil. Den tidligere velfærdsminister har i bekendtgørelse nr. 615 af 15. j u ni 2006 m ed senere æ ndring er fast sat næ r- mere regler om bl.a. betingelserne for at opnå støtte og om vilkårene for støtten. Ifølge bekendtgørelsens 2 ydes støtte til køb af bil på grundlag af en samlet vurdering af ansøgers helbredsmæssige og sociale forhold samt ansøgers manglende evne til at færdes. I vurderingen af ansøgers helbredsmæssige forhold skal der lægges vægt på de objektive lægelige fund, lægelige udtalelser, oplysninger om lidelsens udvikling og forværring inden for en overskuelig tid, ansøgers evne til at færdes herunder gangdistance og anden form for nedsat mobilitet, og om der foreligger et særligt skånebehov, jf. bekendtgørelsens 2, stk. 2. Ifølge 2, stk. 3, skal der i vurderingen af ansøgers sociale forhold lægges særlig vægt på ansøgers samlede situation. I vejledning 97 fra 2006 punkterne er der fastsat nærmere regler for forvaltningen af bestemmelsen. S I D E 6

7 Det fremgår heraf bl.a. (punkt 165) om afgørelseskompetencen, at det er kommunalbestyrelsen der træffer afgørelse om støtte til bil. Vejledningen behandler bl.a. spørgsmål som varighedsbegrebet og væsentlighedskriteriet o g u nderst reg er flere st eder, at der er t ale o m en sam let vurdering af ansøgers sociale og helbredsmæssige forhold. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. 48, stk. 1, i den kommunale styrelseslov. 2 Det er i den juridiske litteratur almindeligt antaget, at det følger af forvaltningsretlige grundsætninger, at offentlige myndigheders delegation af myndighedsudøvelse til private kræver udtrykkelig lovhjemmel. Ved myndighedsudøvelse forstås, at en offentlig myndighed gennem udstedelse af retsakter ensidigt og bindende bestemmer, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, enten ved udstedelse af konkrete forvaltningsakter (f.eks. afslag, bevillinger, påbud) eller i form af generel regulering (f.eks. planer). Det antages efter disse grundsætninger videre, at der alene kræves bevillingsmæssig hjemmel for, at offentlige myndigheder kan overlade opgaver vedrørende faktisk forvaltningsvirksomhed til private. Ved faktisk forvaltningsvirksomhed forstås almindeligvis opgaver af ikke-retlig karakt er, f. eks. rent pra kt isk eller t eknisk serv ice o v er fo r borgerne eller forvaltningen selv. Spørgsmålet om, hvorvidt en offentlig myndighed uden udtrykkelig lovhjemmel til en privat kan overlade opgaver, som hverken kan kategoriseres som myndighedsudøvelse eller faktisk forvaltningsvirksomhed, f.eks. sagsforberedelsesskridt, er behandlet i den juridiske litteratur. Således anføres i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltning sret, 2002, 2. u dg av e, side 145, at o v erladelse af sagsforberedelsen, helt eller delvist, til private i afgørelsessager efter omstændighederne kan være ganske betænkelig uden et klart hjemmelsgrundlag. Endvidere anføres i Steen Rønsholdt, Forvaltningsret (retssikkerh ed, pro ces, sag sbeh andling), 2001, side 183, at hvor der er tale om egentlig afgørelseskompetence og i 2 Lovbekendtgørelse nr. 581 af 23. juni 2009 om kommunernes styrelse S I D E 7

8 forbindelse hermed væsentlige sagsbehandlingsskridt kræver delegation til private ubetinget lovhjemmel. Videre kan henvises til Carsten Henriksen, Rammebetingelser for udlicitering af myndighedsopgaver, responsum til U dlicit ering srådet decem ber 2004, h v o r det på side 19 er anfø rt, at o g så o v erdrag else af sag sfo rberedelsen, eller sagsopfølgende tiltag, efter omstændighederne kræver en klar lovhjemmel. Det afgørende er, om sagsforberedelsen eller opfølgningen indebærer en sådan grad af selvstændig retsanvendelse, at afgørelsen og forberedelsen, samt eventuelt opfølgningen af samme, må betragtes som en helhed. I øvrigt kan henvises til udtalelse fra Folketingets Ombudsmand på side 499 f.f. i Ombudsmandens beretning for 2005 vedrørende Udenrigsministeriets delegation af ansættelseskompetence til konsulentfirma. Folketingets Ombudsmand tilkendegiver, at han ikke har bemærkninger til, at Udenrigsministeriet overlod det til det private firma at forestå det praktiske arbejde med afsendelse af breve med afslag på ansættelse. Derimod tilkendegiver Ombudsmanden, at selv e u dfo r m ning en af beg ru ndelser fo r afslag på ansættelse ikke uden udtrykkelig lovhjemmel kan overlades til private. Endeligt kan henvises til Velfærdsministeriets vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område, kapitel 36 om kommuners adgang til at overlade opgaver til andre, vedrørende begreberne myndighedsudøvelse og faktisk forvaltningsvirksomhed, samt spørgsmålet om hjemmel til at overføre myndighedsudøvelse. Statsforvaltningen lægger til grund, at der ikke i den sociale lovgivning er udtrykkelig hjemmel til, at en kommunalbestyrelse kan overlade myndighedskompetence efter 114 i lov om social service til andre. Vi lægger endvidere til grund, at der i den sociale lovgivning ikke er taget udtrykkeligt stilling til, om indstillinger t il afg ø relse af sag er eft er 114 i lo v o m so cial serv ice betragtes som myndighedsudøvelse, hvorfor spørgsmålet om, i hvilket omfang der kan ske delegation af sagsforberedelse til en privat virksomhed som PTU må afgøres ud fra almindelige forvaltningsretlige grundsætninger. En indstilling om sagens afgørelse må efter statsforvaltningens opfattelse som udgangspunkt anses for at være et væsentligt sagsbehandlingsskridt og en integreret del af selve afgørelsesprocessen. Efter de foreliggende oplysninger finder statsforvaltningen ikke, at der er grundlag for at fravige dette udgangspunkt i det omhandlede tilfælde. S I D E 8

9 Statsforvaltningen finder ikke, at det kan udelukkes, at det forhold, at PTU varetager den omhandlede sagsforberedelse vedrørende ansøgninger til Brøndby Kommune om støtte efter serviceloven til handicapbil, og herunder afgiver indstilling om sagens afgørelse, vil kunne indebære, at kommunens afgørelse om den ansøgte støtte får et andet udfald, end tilfældet ville have været, hvis kommunen selv varetog hele sagsforberedelsen. S t at sfo rv alt ning en finder det således ikke åbenbart, u a n- set den efterfølgende behandling på møde i kommunens visitationsudvalg, at indstillingen fra PTU om sagens afgørelse er uden indflydelse på den afgørelse, som kommunen træffer. Vedrørende grundlaget for afgørelsen har statsforvaltningen lagt vægt på, at afgørelser efter servicelovens 114 træffes på grundlag af en række skønsmæssige vurderinger af bl.a. ansøgers funktionsevne og efter en samlet skønsmæssig - vurdering af ansøgers sociale og helbredsmæssige forhold samt af ansøgers evne til at færdes. Der er således ikke tale om afgørelser, hvor grundlaget er entydigt fastlagt enten i lovgivningen eller af forvaltningen. På den baggrund finder statsforvaltningen, at der må kræves klar hjemmel til, at Brøndby Kommune har overladt den omhandlede sagsforberedelse, herunder indstilling om sagens afgørelse, til PTU. Der må således ikke fra PTU ske nogen tilkendegivelse af, hvorvidt ansøger vurderes at være berettiget til støtte til det ansøgte formål eller ej. Statsforvaltningen finder dermed, at den omhandlede ordning i dens nuværende form må anses for ulovlig. Statsforvaltningen skal anmode Brøndby Kommune om at genoptage de sager, hvor der er meddelt afslag på støtte t il h andicapbil eft er indst illing fra PTU o m afslag, m e d- mindre sagerne har været indbragt for Det Sociale Nævn. Der kan angående spørgsmålet om kommunens pligt til at genoptage de omhandlede sager henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2002, 2. udgave, side 945 ff. Statsforvaltningen skal endvidere bede Brøndby Kommune om underretning om, hvad kommunen i øvrigt agter at foretage i anledning af tilsynsmyndighedens udtalelse. S I D E 9

10 Udtalelsen vil blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside. Kopi af udtalelsen er til orientering sendt til Det Sociale Nævn og Indenrigs- og Socialministeriet. Med venlig hilsen Lone Birgitte Christensen Kontorchef/ su lent Bo Rasmussen S pecialko n- S I D E 1 0