Økonomi og Miljø 2015

Transkript

1 Økonomi og Miljø 2015 Economy and Environment 2015 English Summary Vandrammedirektivet og kvælstofregulering Grundvand, drikkevand og pesticider Økonomisk vækst og miljøet Formandskabet

2 Økonomi og Miljø 2015 Signaturforklaring: Oplysning kan ikke foreligge/foreligger ikke Som følge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen Publikationen kan bestilles eller afhentes hos: Rosendahls-Schultz Distribution Herstedvang Albertslund Tlf.: Fax: distribution@rosendahls.dk Hjemmeside: Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til: De Økonomiske Råds Sekretariat Amaliegade København K Tlf.: dors@dors.dk Hjemmeside: Tryk: Rosendahls-Schultz Grafisk Pris: 175 kr. inkl. moms Oplag: 800 ISBN: ISSN: Publikationen kan elektronisk hentes på De Økonomiske Råds hjemmeside:

3 INDHOLD Resume 1 Kapitel I Vandrammedirektivet og kvælstofregulering 17 I.1 Indledning 17 I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet 19 I.3 Udfordringer ved kvælstofregulering 43 I.4 Virkemidler og nuværende regulering 50 I.5 Omkostningseffektivitet i reduktion af udledningen af kvælstof 69 I.6 En skitse til ny kvælstofregulering 96 I.7 Sammenfatning og anbefalinger 105 Litteratur 116 Kapitel II Grundvand, drikkevand og pesticider 123 II.1 Indledning 123 II.2 Tilstand og trusler 126 II.3 Fordele og begrænsninger ved forskellige tiltag og instrumenter 145 II.4 Eksisterende mål for og regulering af pesticider 153 II.5 Omkostninger ved forskellige arealtiltag til beskyttelse af grund- og drikkevand 170 II.6 Regulering af vandressourcen 198 II.7 Sammenfatning og anbefalinger 209 Litteratur 218 Kapitel III Den økonomiske vækst og miljøet 229 III.1 Indledning 229 III.2 Principper 231 III.3 Klimaet og den økonomiske vækst 246 III.4 Naturressourcer og økonomisk vækst 274 III.5 Danmarks økonomiske vækst i ressource- og miljøperspektiv 287 III.6 Sammenfatning 300 Litteratur 310 Skriftlige indlæg fra Det Miljøøkonomiske Råds medlemmer 317 English Summary 361

4 RESUME Vand, vand og vækst Kapitler om vand med forslag til fremtidig regulering Sætter naturen grænser for væksten? Dette års rapport fra Det Miljøøkonomiske Råds formandskab består af tre kapitler, som handler om overfladevand, grundvand og vækst. Rapporten er udarbejdet af De Økonomiske Råds formandskab til mødet i Det Miljøøkonomiske Råd den 26. februar 2015, hvor rapporten blev diskuteret. Vurderinger og anbefalinger i rapporten er alene formandskabets. I slutningen af rapporten er rådsmedlemmernes skriftlige kommentarer til det oprindelige diskussionsoplæg optrykt. I forhold til diskussionsoplægget er der kun foretaget korrekturrettelser og andre mindre justeringer af teksten. Kapitel I har fokus på vandrammedirektivet og beskyttelse af vandmiljøet mod udledning af kvælstof, mens kapitel II handler om beskyttelsen af grund- og drikkevandet i Danmark. Det er to emner, der har været i fokus i den danske miljødebat og miljøpolitik. I kapitel I bliver der gjort status over opfyldelsen af målene i vandrammedirektivet i Danmark. Der fremlægges også en model for, hvordan udledningen af kvælstof fremover kan reguleres, så omkostningerne ved at nå vandrammedirektivets mål bliver så små som muligt. Kapitel II indeholder beregninger af, hvordan man mest omkostningseffektivt kan beskytte grund- og drikkevand mod risikoen for forurening med pesticider. Derudover indeholder kapitlet overvejelser om beskatningen af vandforbruget. I kapitel III anlægges en mere global synsvinkel i en vurdering af sammenhængen mellem miljøet og den økonomiske vækst. Omdrejningspunktet i kapitel III er, om naturen sætter grænser for den økonomiske vækst i den forstand, at enten forurening eller udtømning af naturressourcer vil forårsage, at økonomisk vækst i traditionel forstand på et tidspunkt må ophøre. Resumeet er færdigredigeret den 2. februar

5 Resume. Økonomi og Miljø 2015 Vandrammedirektivet og kvælstofregulering Fælles mål i EU for søer, vandløb og kystvande EU s vandrammedirektiv satte i 2000 et mål om god økologisk tilstand i søer, vandløb og kystvande i Direktivet gav dog mulighed for at udskyde opfyldelsen af målet til 2021 eller I kapitel I gøres status på opfyldelsen af målene i vandrammedirektivet med særlig fokus på udledningen af kvælstof til kystvandene. Derudover vurderes det, hvorledes udledningen af kvælstof kan reguleres, så de samfundsøkonomiske omkostninger ved at nå de nødvendige reduktioner bliver så lave som muligt. Opfyldelse af målene i vandrammedirektivet Behov for større indsats for at nå målet Kan blive dyrt at udskyde målene Sværere at nå målene i Danmark Mangler opgørelse af gevinsterne Trods en vis fremgang i vandområdernes tilstand er målet om god økologisk tilstand i dag kun opnået i 2 pct. af kystvandene. Målet er opnået i 28 pct. af vandløbene og 22 pct. af søerne. Med de indsatser, der indtil videre er vedtaget, forventes det, at godt 40 pct. af kystvandene og vandløbene og 25 pct. af søerne når målet i Der er altså behov for en større indsats for at nå målet om god økologisk tilstand i alle vandområder. Målet om god økologisk tilstand i kystvandene skal sikres ved at reducere udledningen af kvælstof, men opfyldelse af målet er af flere omgange blevet udskudt. Det kan imidlertid blive sværere at genoprette god økologisk tilstand, jo længere tid kystvandene ikke er i en god tilstand. Udskydelse af målene kan derfor betyde, at det vil kræve en større og dyrere indsats for at opnå god tilstand. Den intensive landbrugsproduktion i Danmark betyder, at der samlet set bliver udledt meget kvælstof til kystvandene. Samtidig er mange af de danske kystvande relativt følsomme sammenlignet med andre nordeuropæiske lande. Den fælles målsætning om god økologisk tilstand i alle EU-lande indebærer derfor, at det er nødvendigt med en ekstra indsats for at begrænse landbrugets kvælstofudledning i Danmark. I henhold til vandrammedirektivet kan målet for et vandområde udskydes eller endda nedsættes, hvis det er forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger at nå målet (det 2

6 Resume såkaldte disproportionalitetsprincip). Det store reduktionskrav i Danmark tilsiger, at det særligt for Danmark er relevant at vurdere, om de samfundsøkonomiske omkostninger er uforholdsmæssigt store i forhold til de gevinster, der er ved at nå målet. En sådan vurdering bør så vidt muligt bygge på en opgørelse af gevinsterne ved at opnå god økologisk tilstand, således at det er muligt at sammenligne omkostninger og gevinster. Myndighederne bør derfor fremover lægge større vægt på at opgøre gevinsterne ved at opnå god økologisk tilstand i kystvandene. Savner god begrundelse for udskydelse I de seneste vandplaner, der nu er i høring, er en stor del af reduktionsmålene udskudt med henvisning til, at omkostningerne er uforholdsmæssigt store. Det er imidlertid ikke klart, hvilket kriterium der har været anvendt for at vurdere, om omkostningerne er uforholdsmæssigt store. At omkostningen ved at opnå en miljøforbedring er stor, er ikke ud fra en samfundsøkonomisk betragtning et tilstrækkeligt kriterium til at afgøre, om det er uhensigtsmæssigt at opnå forbedringen. For at henholde sig til disproportionalitetsprincippet skal omkostningerne være betydeligt større end gevinsterne. Regulering af kvælstofudledning Store geografiske forskelle i miljøpåvirkning Gevinst ved at målrette reguleringen Der er meget store geografiske forskelle i jordens evne til at tilbageholde kvælstof (retentionen). En reduktion i kvælstoftilførslen på marker med lav retention bidrager mere til at reducere mængden af kvælstof, der udledes i kystvandene, end en tilsvarende reduktion på marker med høj retention. En målrettet regulering begrænser kvælstofanvendelsen der, hvor det giver den største miljøgevinst. Derfor vil målrettet regulering kunne opfylde målet om god økologisk tilstand ved lavere omkostninger end en generel regulering, hvor kvælstofanvendelsen reduceres lige meget på alle marker. I kapitlet er der i samarbejde med Institut for Miljøvidenskab/Nationalt Center for Miljø og Energi ved Aarhus Universitet udført en analyse af omkostningerne ved at reducere kvælstofudledningen til Limfjorden med forskellige virkemidler. Denne analyse tyder på, at det er pct. dyrere 3

7 Resume. Økonomi og Miljø 2015 at mindske udledningen ved generel regulering sammenlignet med målrettet regulering. Andre undersøgelser for hele Danmark viser gevinster ved målrettet regulering i samme størrelsesorden. Det er derfor vigtigt, at den fremtidige regulering bliver så målrettet som muligt. Nuværende kvælstofnormer er ikke hensigtsmæssige Differentierede kvælstofnormer vanskelige at håndhæve Differentierede normer kan ikke anbefales I den nuværende regulering begrænser man især kvælstofudledningen gennem et normsystem, som pålægger alle landmænd at gøde en bestemt procentandel under det driftsøkonomisk optimale. Procentandelen afhænger ikke af, hvilken afgrøde der dyrkes. Vælger en landmand at dyrke en afgrøde, hvor der skal bruges meget kvælstof, får han med normreguleringen lov til at bruge mere kvælstof end en landmand, som vælger en afgrøde, der ikke behøver så meget kvælstof. Det er ikke hensigtsmæssigt, og gør det i sidste ende samfundsøkonomisk dyrere at reducere mængden af kvælstof. De nuværende kvælstofnormer giver ikke noget særligt incitament til at mindske forbruget af kvælstof på de marker, hvorfra meget af kvælstoffet udledes til vandmiljøet. I princippet kunne man indføre differentierede kvælstofnormer, som tager højde for forskelle i retentionen mellem markerne. Hvis kvælstofnormerne differentieres vil der imidlertid opstå en privatøkonomisk gevinst ved at omgå reguleringen. Det vil således være fordelagtigt at overføre kvælstof fra bedrifter, der må bruge meget kvælstof, til bedrifter, der kun må bruge lidt kvælstof. Det vil være vanskeligt at kontrollere, om der sker en sådan omgåelse. Dermed vil det være vanskeligt at håndhæve differentierede kvælstofnormer. Modelberegningerne for Limfjorden tyder på, at differentierede kvælstofnormer i øvrigt ikke er et særlig vigtigt virkemiddel, hvis der er andre virkemidler, som kan bruges til at mindske brugen af kvælstof, der hvor det giver den største miljøgevinst. Differentierede kvælstofnormer kan derfor ikke anbefales. 4

8 Resume Forslag til fremtidig regulering De nuværende kvælstofnormer bør erstattes af kvælstofafgift Provenu kan føres tilbage, hvis det ønskes Målrettet regulering håndteres ved omsætttelige udledningskvoter Udledningskvoter svarer til dyrkningstilladelser De nuværende kvælstofnormer på bedriftsniveau er uhensigtsmæssige og kan på grund af håndhævelsesproblemer heller ikke differentieres med henblik på at målrette reguleringen. De nuværende kvælstofnormer bør derfor afskaffes og erstattes af en generel afgift på kvælstof. En kvælstofafgift vil kunne opnå en given reduktion billigere. En afgift vil både give en tilskyndelse til at vælge afgrøder, hvor der ikke bruges så meget kvælstof, og til at mindske forbruget af kvælstof givet valget af afgrøder. En generel afgift er samtidig langt enklere at administrere end de nuværende kvælstofnormer. Når de nuværende kvælstofnormer erstattes af en generel afgift på kvælstof, opnår staten et provenu. Ønsker man politisk at lade en sådan omlægning være udgiftsneutral for landbruget, kan dette provenu føres tilbage til erhvervet. Den generelle afgift kan give en del af den reduktion i udledningerne, der skal nås, men da reduktionsbehovet varierer mellem forskellige geografiske områder, er der behov for at supplere med mere målrettede tiltag. Det anbefales derfor, at der etableres et kvotemarked for kvælstofudledning for hvert af de 23 forskellige vandoplande, der er i Danmark. Mængden af kvoter i hvert vandopland skal afspejle den udledning, der kan tillades givet vandrammedirektivets mål. Hver bedrift skal erhverve et beregnet antal udledningskvoter for at kunne dyrke en given afgrøde. Det krævede antal udledningskvoter er baseret på en opgørelse af den forventede udledning ved at dyrke en given afgrøde på en mark. Den beregnede udledningskvote afhænger således af jordens evne til at tilbageholde kvælstof (retentionen) og kvælstofoverskuddet ved forskellige afgrøder. Udledningskvoterne skal kunne handles inden for hvert vandopland, således at der opnås de laveste reduktionsomkostninger på tværs af landbrug. Udledningskvoterne kan opfattes som dyrkningstilladelser, hvor det krævede antal kvoter afspejler kvælstofudledningen til vandmiljøet ved dyrkning. Omkostningen ved at dyrke en bestemt afgrøde på en bestemt mark vil dermed 5

9 Resume. Økonomi og Miljø 2015 blive påvirket af, hvor meget kvælstof der må forventes at blive udledt til fjorden eller kystvandet. Et simpelt eksempel Incitamenter ved omsættelige udledningskvoter Samlet forslag til fremtidig regulering Lidt forenklet kan opgørelsen af det beregnede antal udledningskvoter beskrives for to lige store marker, hvor retentionen er henholdsvis 0,8 (mark A) og 0,2 (mark B). På mark A vil 20 pct. af kvælstoffet fra rodzonen havne i kystvandet. På mark B vil 80 pct. af kvælstoffet fra rodzonen havne i kystvandet. For at dyrke den samme afgrøde skal ejeren af mark B derfor købe 4 gange så mange udledningskvoter som ejeren af mark A. Forskelle i kvælstofoverskuddet mellem forskellige afgrøder skal også indgå i beregningen af, hvor mange kvoter en bedrift skal købe for at dyrke jorden med en given afgrøde. Sådanne omsættelige udledningskvoter vil gøre det dyrere at dyrke afgrøder, som efterlader meget kvælstof på marker, hvor meget af kvælstoffet ender i kystvandet. Dette giver en tilskyndelse til en geografisk omfordeling af afgrøderne, således at dyrkning af afgrøder med stort tab af kvælstof i større grad foregår på marker, hvorfra der kun er lille belastning af kystvandene. På marker, hvor meget af kvælstoffet ender i kystvandet, vil udledningskvoterne give en tilskyndelse til at dyrke afgrøder, som ikke efterlader meget kvælstof på marken, eller til helt at undlade at dyrke jorden. De omsættelige kvoter kan også omfatte andre arealtiltag som f.eks. efterafgrøder, energiafgrøder og vådområder. Det foreslås således, at reguleringen af kvælstof fremover varetages ved en kombination af en generel afgift på kvælstof og omsættelige udledningskvoter, der afspejler kvælstofbelastningen ved dyrkning. De nuværende kvælstofnormer på bedriftsniveau foreslås samtidig afskaffet. Den givne mængde udledningskvoter kan enten sælges af staten eller blive uddelt til landbrugsbedrifterne, som så herefter kan handle med kvoterne. Dette vil ikke have nogen indflydelse på omkostningseffektiviteten, men vil have forskellige fordelingsmæssige konsekvenser. 6

10 Resume Grundvand, drikkevand og pesticider Rent vand vigtigt To centrale problemer Målsætninger om pesticidbrug er ikke nået Rent vand er vigtigt for mennesket og for naturen. Danmark adskiller sig fra de fleste andre lande ved, at forsyningen af drikkevand næsten udelukkende er baseret på grundvand, som ikke behøver at blive renset for pesticider. Overordnet set er der to forskellige potentielle miljøproblemer knyttet til grundvand. Det ene problem er forurening af grundvandet med f.eks. pesticider og nitrat. Det andet er for høj indvinding af grundvand, som gør sig gældende i dele af Danmark. I den forebyggende indsats er der lagt stor vægt på at begrænse risikoen ved anvendelse af pesticider. Siden den første pesticidhandlingsplan fra 1986 har der i Danmark været opsat målsætninger om at begrænse brugen af pesticider. Det må imidlertid konstateres, at målsætningerne for landbrugets brug af pesticider ikke er blevet realiseret. Regulering af pesticidforbrug Pesticidrester i grundvand Godt at kombinere forskellige virkemidler Fund af pesticider i grundvandet er steget over tid, og i godt 40 pct. af prøverne findes pesticidrester (dog kun i 12 pct. af prøverne over grænseværdien). Denne udvikling bør fortolkes med varsomhed, bl.a. fordi der over tid testes for flere pesticider. Hertil kommer, at hovedparten af disse pesticidfund vedrører pesticider, der er forbudt i dag. Miljøeffekten ved brug af pesticider er karakteriseret ved, at skaden ved at bruge pesticider varierer geografisk. Regulering af brug af pesticider foregår ved en blanding af forskellige virkemidler som generelle forbud (godkendelsesordningen), afgifter og lokale forbud (arealtiltag). Der er som udgangspunkt ikke ét instrument, som er ideelt til at løse reguleringsproblemet. Et generelt forbud er hensigtsmæssigt i forhold til særligt skadelige pesticider, hvor gevinsten ved at bruge pesticidet aldrig står mål med skadesomkostningerne. Arealtiltag fungerer som lokale forbud og er et fornuftigt virkemiddel til beskyttelse af særligt pesticidfølsomme områder. Afgifter egner sig bedst i grænselandet mellem de to typer af forbud, idet afgifter mindsker incita- 7

11 Resume. Økonomi og Miljø 2015 mentet til at bruge pesticider samtidig med, at de sikrer brugeren af pesticider fleksibilitet. Det forekommer derfor fornuftigt at kombinere forskellige virkemidler. Omlægning af afgift et skridt i den rigtige retning Sammenligning af forskellige arealtiltag Pesticidafgiften blev omlagt i 2013, så der er højere afgifter på de mere miljøbelastende pesticider end på de mindre miljøbelastende pesticider. Overordnet set er dette en fornuftig omlægning, som også harmonerer med tidligere anbefalinger fra Det Økonomiske Råds formandskab. Nogle arealer er særlig følsomme overfor pesticider, fordi der er større risiko for, at pesticider udledt på arealerne ender i grundvandet, eller fordi arealerne er tæt på drikkevandsboringer. I kapitlet er præsenteret en ny analyse af de samfundsøkonomiske omkostninger ved forskellige arealtiltag, som beskytter grund- og drikkevand i forskellige pesticidfølsomme områder rundt omkring i Danmark. Konkret er der set på følgende arealtiltag: Skovrejsning Åbne naturområder Økologisk landbrug Pesticidfri landbrugsdrift Både omkostninger og gevinster ved tiltag Skov og åben natur effektive tiltag I analysen opgøres de samfundsøkonomiske omkostninger, hvis disse tiltag gennemføres på arealer, hvor der i udgangspunktet drives konventionel landbrugsproduktion. I opgørelsen af omkostningerne indgår bl.a. indtjeningstab i landbruget, men der indgår også en række gevinster i form af mindre forurening (mindre drivhusgasudledning og bedre vandmiljø) og øgede rekreative gevinster ved skovrejsning og etablering af nye åbne naturområder. Analysen viser, at skovrejsning og etablering af åbne naturområder er de samfundsøkonomisk bedste arealtiltag. Der er så store positive sidegevinster i form af øgede rekreative muligheder samt mindsket udledning af drivhusgas og kvælstof til vandmiljøet, at dette overskygger omkostningerne i form af tabt indtjening ved landbrugsdrift. Ud over at beskytte grund- og drikkevand på følsomme arealer, vil disse tiltag således give en gevinst i sig selv. 8

12 Resume især tæt på de største byer Den rekreative værdi af mere natur er aftagende Udpegning bør fremskyndes Der er geografisk variation i gevinsten ved at rejse skov eller etablere åbne naturområder. Således er gevinsten størst tæt på de største byer. Det anbefales derfor, at det i første omgang er i Hovedstadsområdet og tæt på andre større byer, at der sættes i gang med skovrejsning og etablering af åbne naturområder på pesticidfølsomme områder. Beregningerne er foretaget for en række case-områder, som sammenlagt kun udgør en meget lille del af Danmarks areal (ca. 0,1 pct.). Den rekreative værdi af yderligere skov eller åbne naturområder vil imidlertid aftage, hvis der laves skovrejsning og åbne naturområder i stor stil. At der er en stor samfundsøkonomisk gevinst ved skovrejsning og åbne naturområder på en lille del af Danmarks areal betyder således ikke automatisk, at der også vil være en samfundsøkonomisk gevinst ved at rejse skov eller etablere åbne naturområder på en stor del af Danmarks areal. Cirka en tredjedel af kommunerne i Danmark har allerede udpeget eller er i gang med at udpege boringsnære beskyttelsesområder (BNBO) omkring drikkevandsboringerne. Udpegningen af BNBO og andre pesticidfølsomme områder er en forudsætning for en effektiv arealbaseret indsats, hvorfor udpegningsprocessen bør fremskyndes. Det kan f.eks. ske ved at gøre udpegningen af BNBO obligatorisk for kommunerne. Regulering af indvinding af vand Negative miljøeffekter ved indvinding af vand Vandafgift bør differentieres geografisk og betales af alle For stor indvinding af grundvand kan have negative effekter for den våde natur og påvirke dyre- og planteliv, samt øge risikoen for (naturlig) forurening af grundvandsressourcen. Der er geografisk variation i de eksterne miljøomkostninger ved indvinding. Indvindingen af vand er større end det bæredygtige niveau i især Hovedstadsområdet og på dele af Sjælland, mens indvindingen er relativt lav i forhold til det bæredygtige niveau i store dele af Jylland. Afgifter på vand bør indrettes, så de bedst muligt korrigerer for disse negative eksterne effekter. De nuværende afgifter på vand lever ikke op til dette, da der er samme afgift i hele landet, og da landbrug og øvrige erhverv ikke betaler afgif- 9

13 Resume. Økonomi og Miljø 2015 ten. Afgiften bør differentieres afhængigt af, hvor indvindingen foregår og betales af både husholdninger og erhverv, inklusive vandforbrug til markvanding. Afgift bør afhænge af overindvinding Forebyggende tiltag skal ikke betales over vandprisen Der er ikke lavet egentlige opgørelser af de marginale eksterne omkostninger ved indvinding, som kan anvendes til præcist at fastlægge det mest hensigtsmæssige niveau for afgiften forskellige steder i Danmark. På det spinkle grundlag, der er til rådighed i dag, vurderes det dog, at afgiften bør hæves væsentligt, hvor der sker væsentlig overindvinding i forhold det bæredygtige niveau, mens afgiften kan sænkes eller ligefrem fjernes i andre dele af Danmark. En række udgifter til at beskytte drikkevandet finansieres over vandprisen dels i form af en tidsbegrænset øremærket afgift og dels i kraft af udgifter til beskyttende aktiviteter såsom dyrkningsaftaler (f.eks. kompensationer til landmænd for ikke at bruge pesticider). Denne kobling mellem prisen på vand og finansiering af forureningsbekæmpelse er ikke hensigtsmæssig. Niveauet for miljøafgifter bør alene afspejle miljøeffekter og miljømål og ikke finansieringsbehov. Finansieres udgifter til forureningsbekæmpelse over vandprisen vil det give utilsigtet forvridning af vandforbruget. Det anbefales derfor, at den nuværende (tidsbegrænsede) øremærkede afgift ikke forlænges, og at de aktiviteter, der finansieres af denne afgift, indgår i den almindelige prioritering af de offentlige udgifter. Den økonomiske vækst og miljøet Sætter naturen grænser for vækst? Økonomisk aktivitet trækker på naturens ressourcer og giver anledning til forurening. Det er nødvendigt at tage hensyn til disse forhold, og et af tidens vigtige økonomiske spørgsmål er derfor, om naturen sætter grænser for den økonomiske vækst i den forstand, at enten forurening eller udtømning af naturressourcer vil forårsage, at den fortsatte fremgang i realt BNP fremover bliver mindre eller helt må ophøre. Dette spørgsmål er omdrejningspunktet i kapitel III. 10

14 Resume Økonomisk vækst er ikke nødvendigvis lig med fysisk produktionsvækst I offentligheden sættes ofte lighedstegn mellem fortsat økonomisk vækst og større belastning af naturen i form af mere forurening og/eller større ressourceforbrug. Det er imidlertid ikke sådan, at økonomisk vækst nødvendigvis indebærer et større forbrug af ressourcer eller flere skadelige udledninger. Økonomisk vækst måler stigningen i værdien af det, vi producerer, og værdien af vores produktion kan godt stige, selvom det rent fysiske input af naturressourcer, målt eksempelvis i ton eller kilojoule, er konstant eller direkte falder. Skift i forbrugsmønstret og teknologiske fremskridt vil kunne bidrage til at spare på ressourceanvendelsen, uden at det nødvendiggør en lavere velstand. Miljøets indflydelse på den økonomiske vækst Selvom prissignaler er vigtige, kan man dog ikke være sikker på, at stigende priser vil kunne løse problemer med ressourceknaphed i alle tilfælde og i al fremtid. Det vil afhænge af, hvor gode de grundlæggende fremtidige substitutionsmuligheder er. De fremtidige substitutionsmuligheder er i sagens natur ukendte, og man kan derfor ikke udelukke, at ressourceknaphed en dag vil forhindre yderligere vækst eller ligefrem føre til faldende produktion. Hidtil har erfa- Substitutionsmuligheder et centralt nøgleord Prismekanismen afgørende for, at substitutionsmulighederne udnyttes De fremtidige substitutionsmuligheder kendes ikke Det afgørende for, om fortsat økonomisk vækst er forenelig med en situation, hvor ressourceforbrug og forurening falder eller i hvert fald ikke stiger, er, om substitutionsmulighederne mellem naturens input (ressourcer i bred forstand, herunder miljøet) og de menneskeskabte input er tilstrækkelig gode. Substitutionsmulighederne er dermed det centrale nøgleord for spørgsmålet om bæredygtig vækst. En meget vigtig mekanisme, der kan sikre, at substitutionsmulighederne udnyttes, er, at stigende ressourceknaphed fører til stigende priser på ressourcen. Disse prisstigninger vil bidrage til, at der i produktion og forbrug spares på ressourceanvendelsen. Samtidig vil prisstigningerne give en tilskyndelse til forskning og udvikling af alternative produkter og produktionsmetoder, der anvender færre ressourcer. Stigende priser på knappe naturressourcer vil også øge tilskyndelsen til genanvendelse og gøre efterforskning efter nye fund mere rentabel. 11

15 Resume. Økonomi og Miljø 2015 ringen på de fleste vigtige ressourceområder dog været, at substitutionsmulighederne i bred forstand, herunder udnyttelsen af ny teknologi og forekomsten af nye fund, har været tilstrækkelig gode til, at den økonomiske vækst har kunnet opretholdes. Stigende reserver trods løbende forbrug Indtil nu har problemerne med knaphed på naturressourcer således ikke været af akut betydning. Blandt andet har nye fund af mange naturressourcer betydet, at den tilbageværende reserve ikke er faldet til trods for, at der løbende bliver forbrugt af ressourcen. Eksempelvis vurderede man i 1980, at de globale oliereserver ville række til 30 års fortsat forbrug. I 2013 var det tilsvarende estimat steget til over 50 år. Fortsat efterforskning og teknologisk udvikling, blandt andet skabt af forventningen om stigende priser, har bidraget til, at reserven af olie trods et betydeligt forbrug i den mellemliggende periode er steget. Tilsvarende opjusteringer af de tilbageværende reservelagre er sket for mange andre ressourcer. Vækstens indvirkning på miljøet Klimaproblemet kræver langt stærkere global indsats Klimaproblemet er måske det vigtigste miljøproblem, verden umiddelbart står overfor. Beregninger i kapitlet foretaget ved hjælp af den økonomiske klimamodel DICE peger på, at der er behov for en betydelig skrappere klimapolitik på globalt plan end den, der føres i dag. I det præsenterede grundforløb, hvor ambitionsniveauet for den globale klimapolitik ikke ændres i forhold til i dag, stiger temperaturen på et tidspunkt til seks grader over førindustrielt niveau. For at overholde målet om, at den globale middeltemperatur ikke må stige mere end to grader, skal udledningerne af drivhusgasser således reduceres. Ifølge DICE-beregninger kan den nødvendige reduktion i udledningerne opnås ved indførelsen af en global afgift, der i 2015 skal være på 50 dollar pr. ton CO 2. Det svarer i beregningerne til en ottedobling af klimaindsatsen i forhold til i dag. I løbet af de kommende årtier skal afgiften ifølge DICE-beregningerne stige yderligere, sådan at den i 2060 er over 270 dollar. 12

16 Resume Togradersmål vil ikke hindre fortsat økonomisk vækst Togradersmål kan opfattes som passende kompromis 90 pct. af Danmarks realvækst siden 1990 udgøres af tjenester Selvom der er omkostninger forbundet med at føre en ambitiøs klimapolitik, er de langt fra af en størrelsesorden, som hindrer en fortsat vækst i det globale BNP. DICE-beregningerne viser, at en omkostningseffektiv opfyldelse af målsætningen om en temperaturstigning på maksimalt to grader vil føre til, at det globale BNP vil være 2½ pct. mindre i 2050 og knap 1 pct. mindre i 2100, end hvis man ikke ændrer ambitionsniveauet i klimapolitikken i forhold til i dag. Tager man højde for den økonomiske værdi af de klimaskader, der undgås ved at leve op til togradersmålsætningen, reduceres omkostningen i 2050 til omkring 2 pct., og der vil være en netto-gevinst på 1 pct. i 2100 under togradersmålsætningen i forhold til et laden-stå-til-forløb. Disse effekter må betegnes som ret små, når de sammenlignes med stigningen i BNP og forbrug pr. capita, der i grundforløbet er på over 400 pct. fra 2010 til Selvom der er meget stor usikkerhed forbundet med sådanne modelberegninger, bekræftes de af en række andre beregninger og betragtninger, bl.a. fra FN s klimapanel. Beregningerne baseret på DICE-modellen indikerer, at det samlet set er forbundet med velfærdsforbedringer at reducere de globale CO 2 -udledninger. Med udgangspunkt i standardforudsætningerne i modellen er togradersmålsætningen dog for ambitiøs. Modellen inddrager imidlertid kun i begrænset omfang risikoen for ekstreme katastrofescenarier, og modellens afvejning mellem nuværende og fremtidige generationers velfærd kan også diskuteres. Samlet peger disse forhold i retning af, at det centrale forløb i DICE ligger til den optimistiske side med hensyn til behovet for at forebygge fremtidige klimaskader. Tager man hensyn hertil, kan togradersmålsætningen opfattes som et passende kompromis mellem hensynet til fortsat materiel velstandsfremgang og miljøet. Produktionen består i de fleste lande i stigende grad af tjenesteydelser og i mindre grad af fysiske varer. Dermed bidrager ændringer i erhvervsstrukturen til et relativt set mindre træk på naturens ressourcer. Af den samlede stigning i produktionen på omkring 40 pct., som Danmark har oplevet siden 1990, skyldes ca. 90 pct. således vækst i den private 13

17 Resume. Økonomi og Miljø 2015 og offentlige servicesektor, mens kun en tiendedel af væksten stammer fra de vareproducerende erhverv. Ingen klar udvikling i materialeforbrug trods betydelig økonomisk vækst Ressourceknaphed ikke i sig selv god grund til politisk indgreb Betænkeligt at styre ubetinget efter høj BNPvækst Ændringer i efterspørgslens sammensætning og i erhvervsstrukturen er af betydning for forbruget af materialer og naturressourcer. Den samlede produktion er i løbet af de seneste 20 år, som nævnt, steget med knap 40 pct., mens der i den samme periode kun har været en lille stigning i det samlede fysiske materialeforbrug. Stigningen i det samlede materialeforbrug opgjort i ton skyldes imidlertid udelukkende, at mængden af tunge byggematerialer som sand og grus mv. er steget. Omvendt er forbruget af blandt andet metaller og fossile brændsler alle faldet. Denne udvikling illustrerer, at økonomisk vækst ikke nødvendigvis ledsages af større materialeforbrug. Det kan diskuteres, om det er hensigtsmæssigt fra politisk side at opstille målsætninger om at begrænse ressourceforbruget. Ofte bruges hensynet til ressourceknaphed som et argument. Som udgangspunkt vil stigende ressourceknaphed imidlertid føre til prisstigninger, der giver tilskyndelse til at begrænse forbruget. Det offentlige bør derfor kun gribe ind, hvis der kan identificeres klare markedsfejl i selve prisdannelsen, eller hvis brugen af den pågældende ressource medfører negative påvirkninger af miljøet, som der ikke er taget højde for i prisen på ressourcen. I sådanne tilfælde bør der arbejdes for at løse problemet i en global sammenhæng, idet et enkelt land eller en mindre region kun kan gøre meget lidt for at påvirke verdens samlede udbud og efterspørgsel efter ressourcen. BNP-vækst er ikke i sig selv et særlig godt mål for udviklingen i velfærden og livskvaliteten i et land. Det er der mange velkendte grunde til. Det er derfor også betænkeligt at have som et ubetinget politisk mål at forøge BNP mest muligt uden hensyn til de mulige omkostninger ved denne vækst. Omkostningerne kan f.eks. være i form af tab af fritid eller forringelser på områder som miljø, sundhed og fordeling, der også kan have stor betydning for befolkningens velfærd. Det er vigtigt at være opmærksom på disse afvejninger, når ønsker om tiltag, der kan føre til et højere BNP, drøftes. 14

18 Resume Man fokuserer på det, man kan måle Derfor bør alternative mål udvikles BNP spiller dog af praktiske grunde i mange sammenhænge en vigtig rolle som indikator for et lands økonomiske succes. Da det, man måler, påvirker det, man gør, kan det have den konsekvens, at der kommer en skævhed i retning af for stor vægt på materiel velstand i forhold til andre forhold. Der har i de senere år været en stigende erkendelse af, at det er vigtigt at udarbejde mere nuancerede mål, som i højere grad dækker forskellige aspekter af befolkningens velfærd. Ikke mindst Stiglitz-Sen-Fitoussi-kommissionen, der blev nedsat af den franske præsident Sarkozy, har sat dette arbejde på dagsordenen. Derfor er det positivt, at der arbejdes internationalt på at udvikle bedre indikatorer for bæredygtighed og grønne regnskaber. Også mål som ægte opsparing, der inddrager flere aspekter end traditionelle opsparingsbegreber, kan ses som et led i denne udvikling. 15

19 Resume. Økonomi og Miljø

20 KAPITEL I VANDRAMMEDIREKTIVET OG KVÆLSTOFREGULERING I.1 Indledning Vandkvalitet giver værdi Indsats gennem mange år Status for økologisk tilstand i overfladevande Nødvendigt at regulere N-udledning En god økologisk tilstand i vandmiljøet er en central forudsætning for, at mange dyr, planter og mikroorganismer kan leve i vandmiljøet og i tilknytning til vandmiljøet. Det bidrager også til menneskers velfærd. En god vandkvalitet i vandløb, søer og kystvande og dertilhørende dyre- og planteliv giver blandt andet herlighedsværdier og mulighed for rekreative aktiviteter. Det har også en erhvervsmæssig værdi for blandt andet fiskeri, havbrug og dambrug. Indsatsen for at forbedre kvaliteten af overfladevande, dvs. søer, vandløb og kystvande, startede allerede i midten af 1980 erne, hvor Folketinget vedtog de første planer for at forbedre vandkvaliteten. Baggrunden var, at overfladevandet var forurenet af udledninger fra især spildevandsanlæg og landbrug. Disse udledninger havde en negativ effekt på planter, dyreliv og den rekreative værdi af vandområderne. Med EU's vandrammedirektiv fra 2000 er et fælles mål om at opnå god økologisk tilstand i 2015 i alle grundvandsforekomster, søer, vandløb og kystvande vedtaget for alle EUlande. Formålet med dette kapitel er at gøre status på, hvor langt Danmark er i forhold til at nå målet for den økologiske tilstand i alle overfladevande og komme med forslag til, hvordan kvælstofreguleringen mest hensigtsmæssigt kan indrettes. Kapitel II omhandler tiltag for at sikre en god kvalitet af grundvand. Kvælstofudledning fra landbrug er en væsentlig årsag til, at størstedelen af de danske kystvande i dag ikke er i en god økologisk tilstand. Landmænd anvender gødning med kvæl- Kapitlet er færdigredigeret den 2. februar

21 Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 stof (N) for at øge udbyttet og forbedre kvaliteten af deres afgrøder. Uden regulering har landmænd ikke et incitament til at tage den negative påvirkning af vandmiljøet med i betragtning, når der tages beslutning om gødning af markerne. Der er derfor behov for regulering. Regulering bør være målrettet og omkostningseffektiv Ny regulering på vej Anbefalinger til ny regulering Casestudie af Limfjorden Status på målopfyldelse I dag reguleres kvælstofudledningen med en række generelle virkemidler, der ensartet pålægger alle landmænd at reducere belastningen af vandmiljøet. Der er dog store geografiske variationer med hensyn til, hvor følsom jorden og vandmiljøet er overfor kvælstofudledning. Det indikerer, at en mere målrettet anvendelse af virkemidler til reduktion af kvælstofudledning kan give en samfundsøkonomisk gevinst. Natur- og Landbrugskommissionen anbefalede derfor i 2013, at den generelle regulering erstattes af en mere målrettet regulering, hvilket også er foreslået af formandskabet til Det Miljøøkonomiske Råd i 2009, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2013) og De Økonomiske Råd (2009). Folketinget har vedtaget, at udvalgte ministerier skal komme med forslag til, hvordan en mere målrettet regulering kan udformes, og at implementeringen skal påbegyndes i Et primært formål med dette kapitel er at bidrage med analyser af en omkostningseffektiv kvælstofregulering og et forslag til, hvorledes en målrettet regulering af kvælstofudledningen fremadrettet kan opbygges, så den sikrer en god økologisk tilstand ved den mindst mulige samfundsøkonomiske omkostning. For at kunne gøre dette indeholder kapitlet et casestudie af, hvorledes målet om god økologisk tilstand i kystvande i oplandet til Limfjorden kan nås på den mest omkostningseffektive måde. Analysen er foretaget i samarbejde med Institut for Miljøvidenskab/Nationalt Center for Miljø og Energi ved Aarhus Universitet. I forlængelse af denne analyse fremsættes et bud på, hvordan en mere hensigtsmæssig regulering af kvælstofudledningen i Danmark kunne se ud. I kapitlet vil der i særlig grad blive fokuseret på kystvande og kvælstofudledningen fra landbruget, der som nævnt ud- 18

22 I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet gør en væsentlig belastning af kystvande i dag. Der gøres i kapitlet status på de seneste års målsætninger for kvælstofudledning, og der vil blandt andet blive set på fastsættelse af målsætninger for kvælstofudledningen og ændringer af disse. Opbygning af kapitlet Kapitlet fortsætter i afsnit I.2 med en status på målopfyldelse i forhold til målet om god økologisk tilstand og en gennemgang af varierende kvælstofmålsætninger fra de seneste år. Der ses i den forbindelse også på forskelle på indsatsbehov mellem forskellige lande. Herefter følger i afsnit I.3 en principiel beskrivelse af optimal regulering af diffus forurening såsom kvælstof. Efter en gennemgang af nuværende regulering og forskellige kvælstofreducerende virkemidlers effekter og omkostninger i afsnit I.4 analyseres det i afsnit I.5, hvorledes kvælstofmålet i Limfjordoplandet kan nås mest omkostningseffektivt. På basis af dette gives der i afsnit I.6 et bud på en mere hensigtsmæssig og målrettet regulering af kvælstofudledning, som kan erstatte den nuværende primært generelle regulering. Afsnit I.7 rummer en sammenfatning samt anbefalinger. I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Mål om god økologisk tilstand Definition af målopfyldelse I 2000 blev EU's vandrammedirektiv vedtaget og dette satte et overordnet mål om såkaldt god økologisk tilstand i alle overfladevande i EU vurderet på forskellige kvalitetsparametre. Overfladevande dækker over søer, vandløb og kystvande. Den økologiske tilstand for overfladevande angives i henhold til vandrammedirektivet som værende høj, god, moderat, ringe eller dårlig, jf. boks I.1. Tilstanden skal være høj eller god for at opfylde målet i vandrammedirektivet. 19

23 Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Boks I.1 Opgørelse af økologisk tilstand Økologisk tilstand er et udtryk for kvaliteten af et vandøkosystems struktur og funktion og opdeles i fem kvalitetsklasser: Høj (referencetilstanden): Ingen eller ubetydelige ændringer i bl.a. de biologiske, fysiske og kemiske elementer, som karakteriserer den naturlige tilstand for vandområdet God: Menneskelige påvirkninger har kun ført til mindre afvigelser i forhold til uberørte forhold Moderat: Der optræder mindre tegn på ændringer som følge af menneskelig aktivitet, og vandområdet er signifikant mere forstyrret end i vandområder med god tilstand Ringe: De biologiske samfund afviger væsentligt fra uberørte forhold Dårlig: De biologiske samfund, som normalt karakteriserer det pågældende vandområde under uberørte forhold, forekommer ikke Niveauerne for den økologiske tilstand fastsættes gennem en såkaldt interkalibrering, hvor der fastlægges ensartede niveauer på tværs af EU således, at tilstanden af vandområder i samme region af EU vurderes på samme måde. Resultatet af interkalibreringen offentliggøres gennem en EU-Kommissionsbeslutning. EU-Kommissionen udsendte i 2008 den første interkalibreringsbeslutning, som indeholdt de kvalitetsparametre, der dannede grundlag for de første vandplaner. Efterfølgende har EU-Kommissionen i 2013 udsendt yderligere en interkalibreringsbeslutning, hvor flere af vandrammedirektivets kvalitetsparametre indgår. Denne danner grundlag for vurderingen af den økologiske tilstand i vandområdeplanerne Da man gik i gang med de første vandplaner, var der således kun defineret én biologisk kvalitetsparameter for henholdsvis søer, vandløb og kystvande i Danmark. Vurderingen af den økologiske tilstand blev kun baseret på denne ene kvalitetsparameter. For vandløb var det et smådyrsfaunaindeks, som blandt andet beskriver tæthed og diversitet af vandløbets insekter og andre smådyr. For søer var det koncentrationen af klorofyl, som indikerer biomassen af planteplankton, som helst skal være lav for at give plads til andet liv i søen. For kystvande var det dybdegrænsen for hovedudbredelsen af ålegræs. Jo dybere vand ålegræsset vokser på, jo bedre vandkvalitet. Siden er flere kvalitetsparametre blevet defineret, og forud for anden vandplanperiode ( ) er tilstandene vurderet med op til fire kvalitetsparametre for hvert vandområde: 20

24 I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet Vandløb: Fauna, fisk og planter Søer: Klorofylkoncentration, planteplankton, planter og fisk Kystvande: Ålegræsdybdeudbredelse, klorofylkoncentration og bundfauna Som udgangspunkt kræves det i direktivet, at den parameter med den dårligste kvalitet er bestemmende for den samlede kvalitetsbedømmelse af vandområdet det såkaldte one out all out -princip. Dette betyder, at når tilstanden er blevet vurderet på baggrund af flere parametre, kan det have fået en dårligere tilstandsvurdering end tidligere, uden at tilstanden rent faktisk har ændret sig. Det vil ske, hvis opgørelsen af en ny parameter i et vandområde har en dårligere bedømmelse, end den hidtil opgjorte parameter. Mulighed for undtagelser Første vandplaner fem år forsinket Målet skal som udgangspunkt være nået i 2015, men der er mulighed for at udskyde opfyldelse af målsætningen til 2021 eller 2027 eller nedsætte miljømålet for et vandområde, hvis der er uforholdsmæssigt store omkostninger forbundet med at nå målet eller ved særlige tekniske eller naturgivne forhold, som forhindrer målopfyldelse. For hver seksårig periode ( , og ) skal der i henhold til vandrammedirektivet udarbejdes vandplaner, som indeholder en indsatsplan for, hvordan målet for hvert vandområde skal opnås. De danske vandplaner for første periode skulle have været klar i 2009, men processen blev forsinket ad flere omgange. Der forelå vandplaner i 2011, men de blev underkendt af Natur- og Miljøklagenævnet pga. en for kort høringsfrist. En ny udgave af vandplanerne for blev først vedtaget i oktober Første udkast til vandplanerne for anden vandplanperiode ( ) kom i seks måneders offentlig høring i december 2014 og kaldes i øvrigt nu for vandområdeplaner. 1) Rigsrevisionen afgav i marts 2014 beretning til Statsrevisorerne om Danmarks forberedelse af vandplanerne. Statsrevisorerne kritiserer skarpt Miljøministeriets planlægning og styring af første generation af vandplaner. De påpeger, at den mangelfulde styring indebar, at vandplanerne blev forsinkede, og at der er stor risiko for, at målet om god tilstand i alle vandområder ikke nås i 2015, jf. Statsrevisorerne (2013). 21

25 Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Tilstanden i overfladevandene Tilstanden er langt fra målet især for kystnære vande Grundlaget for vandplanerne for hver vandplanperiode er en såkaldt basisanalyse, som blandt andet opgør den aktuelle tilstand af vandområderne og risikoen for, at målet om god økologisk tilstand ikke nås i den periode vandplanerne omhandler. Tilstandsvurderingen er opdateret i forbindelse med den offentlige høring af de nye vandområdeplaner for Målet for den økologiske tilstand er ifølge denne vurdering kun opfyldt for 28 pct. af vandløbene, 22 pct. af søerne og 2 pct. af kystområderne, jf. figur I.1. Det er således især for de kystnære vande, at der er langt til målet i vandrammedirektivet på nuværende tidspunkt. Figur I.1 Pct. 100 Økologisk tilstand i dansk overfladevand Anm.: Kilde: Vandløb Søer Kystnære vande Høj God Moderat Ringe Dårlig Ukendt Økologisk tilstand for alle vandområder (inkl. stærkt modificerede og kunstige vandområder) opgjort som andelen af samlet længde vandløb, antal søer eller antal kystvande i vandområdeplanerne. Definition af kategorier fremgår af boks I.1. Omregnes andelen af kystvande, der opfylder målet til pct. af areal, udgør det stadig ca. to pct. Naturstyrelsen (2014a-d). Længere fra mål end først antaget, men det går den rigtige vej I forbindelse med opgørelsen af den økologiske tilstand i de første vandplaner, som de så ud i 2011, blev tilstanden generelt vurderet til at være bedre end vist i figur I.1, jf. De Økonomiske Råd (2012). Nylige undersøgelser tyder dog på 22

26 I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet fremgang i flere vandområder og ikke på en generel tilbagegang i tilstanden, jf. Jensen mfl. (2013a) og Riemann mfl. (2015). Grunden til, at tilstanden tidligere alligevel blev vurderet bedre i 2011 end i dag, er formentlig, at man i den nye vurdering har benyttet flere biologiske kvalitetsparametre til at vurdere den økologiske tilstand, end man gjorde i første generation af vandplanerne, jf. boks I.1. De nye vurderinger af tilstanden i overfladevandene er derfor ikke nødvendigvis et udtryk for, at tilstanden er blevet forværret, men i stedet at kriteriet for god økologisk tilstand er ændret. 2 Forbedret tilstand i 2021 I udkastet til de nye vandområdeplaner fra december 2014 er der foretaget en analyse af hvilke områder, som forventes at opfylde målet om god økologisk tilstand i 2021 med de indsatser, som er vedtaget på nuværende tidspunkt, herunder vandplanerne for Tabel I.1 viser, at der er en tydelig forventet forbedring af tilstanden for mange vandområder, men også at der stadig mangler en væsentlig andel, før målet om god økologisk tilstand er opfyldt for alle vandområder. Nye opgørelser af ålegræssets udbredelse i kystvande viser, at udviklingen er vendt omkring 2009, og at der efter 25 år med tilbagegang for ålegræs nu er reelle tegn på fremgang, jf. Riemann mfl. (2015). Dette forklarer, hvorfor særligt kystvandenes tilstand ser ud til at blive bedre frem mod ) Andre forhold bidrager yderligere til, at man ikke kan sammenligne tilstandsvurderingerne fra tidligere med nuværende. Der er blandt andet sket en aggregering af vandområder, specielt for vandløb, og nogle vandområder er ikke længere målsat, jf. Naturstyrelsen (2014e). 23

27 Vandrammedirektivet og kvælstofregulering. Økonomi og Miljø 2015 Tabel I.1 Forventet målopfyldelse i 2021 Opfyldt Ikke opfyldt Ukendt Pct Vandløb Søer Kystvande Anm.: Tallene angiver hhv. andelen af samlet længde vandløb, antal søer eller antal kystvande i vandplanerne, som forventes at opfylde målet i vandrammedirektivet i 2021 givet baselinereduktionen dvs. den forventede reduktion uden indsatserne i de nye vandområdeplaner for Kilde: Naturstyrelsen (2014a-d). Belastning af vandmiljøet Fysisk kvalitet største problem i vandløb Fosfor største problem i søer Kvælstof vigtigste belastning i kystvande De væsentligste miljøproblemer i danske vandløb er, at den fysiske kvalitet af levestederne for planter og dyr er forringet som følge af vandløbsreguleringer, spærringer og vandløbsvedligeholdelse. Dertil kommer spildevandsudledninger. Derudover mindsker indvinding af grundvand vandføringen i nogle vandløb, især omkring de store byer, og i områder med jernholdige lavbundsarealer fører dræning til forurening med okker. I nogle vandløb har for store fosforkoncentrationer også en betydning, jf. Jensen mfl. (2013a). Det vigtigste miljøproblem i de danske søer er, at algemængden i vandet er meget stor, især som følge af tilførsel af fosfor fra spildevand og landbrug. Store algemængder gør vandet uklart, giver iltproblemer ved bunden og ændrer derved hele søens plante- og dyreliv. Forbedringer i belastede søer sker generelt meget langsomt, da der fra søens bund frigives ophobet fosfor fra tidligere spildevandsudledninger. For de danske kystvande er den vigtigste forureningskilde eutrofiering, dvs. næringsberigelse, som sker som følge af tilførsler af kvælstof og fosfor fra land, via luften og med havstrømme. De mest forurenede områder er fjorde med stor tilførsel af næringsstoffer fra land. Det er særligt kvæl- 24

28 I.2 Næringsstoffer og opfyldelse af vandrammedirektivet stoffet, som er den styrende faktor for algevæksten i kystområderne, og øgede mængder kvælstof kan derfor medføre algeopblomstringer og iltsvind, jf. Henriksen (2012) og Jensen mfl. (2013a). 3 Det betyder i forhold til kystvandene, at det særligt er mængden af kvælstof, som udledes hertil, der skal begrænses, jf. Naturstyrelsen (2014e). Kvælstoffets vej fra gødning til havet Fokus på kvælstof Når jorden dyrkes, tilføres kvælstof form af husdyrgødning eller handelsgødning for at øge udbyttet af afgrøderne. En væsentlig del af dette fjernes igen ved høst af afgrøden. Noget af det overskydende kvælstof udvaskes fra rodzonen primært til grundvandet, hvor en stor del af det omsættes til atmosfærisk kvælstof (N 2 ), eller direkte til vandmiljøet via dræn og overfladeafstrømning. Kvælstoftransporten fra mark til kyst kan tage fra få dage til flere år alt efter jordbundsforhold, nedbørsforhold, afstand til kysten, anden vegetation mv. Retentionen betegner, hvor stor en del af det udvaskede kvælstof, der ikke når frem til kystvandene. Den gennemsnitlige retention fra rodzonen til kystvandene i Danmark er ca. 67 pct. Den andel af kvælstoffet der når frem til kystvandene benævnes i dette kapitel som kvælstofudledningen. Boks I.2 opsummerer kvælstofbegreberne anvendt i dette kapitel. I resten af dette kapitel vil fokus være på kvælstofudledningen til kystvande og reduktionen af denne. 3) Fosfor har primært en betydning for tilstanden i søer, men kan også have en betydning i de indre dele af fjordene i foråret, hvor der er en overgang mellem fersk- og saltvand, jf. Natur- og Landbrugskommissionen (2012a). 25