Offentliggjort januar 2011 Energibesparelser i kommunerne med ESCO Resume I de seneste år er ESCO blevet udråbt til drivkraft i gennemførelse af energibesparelser i kommunerne. For at undersøge udbredelse og erfaringer med ESCO-modellen i kommunerne har IDA i samarbejde med KTC - Kommunalteknisk Chefforening gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt de tekniske chefer i kommunerne. Analysen viser, at ESCO langt fra er slået massivt igennem i kommunerne. Således har 60 procent af kommunerne vurderet, at modellen af forskellige årsager er uegnet for dem. Især fremhæver kommunerne, at de har adgang til mere fordelagtig finansiering end den, de kan opnå i et ESCO-samarbejde. Samtidig er der også mange, der ønsker at beholde den tekniske viden i forbindelse med energirenoveringerne i kommunen i stedet for at overlade den til tredjepart. Til gengæld viser undersøgelsen, at de kommuner, der bruger ESCO, faktisk får gennemført energibesparelser, der ellers ikke ville være blevet til noget. Samtidig er brugerne af ESCO meget positive over for ordningen. Konklusioner Der er betydelige økonomisk rentable energibesparelser i kommunale bygninger. Kun 8 procent af kommunerne vurderer den energimæssige standard i bygningerne som høj. Halvdelen af kommunerne har oplevet problemer med at finansiere ellers identificerede rentable energibesparelser. Kun 15 procent af kommunerne har brugt ESCO-modellen. 60 procent har fundet modellen uegnet. De kommuner, der har brugt ESCO-modellen, har fået gennemført energibesparelser, der ellers ikke var blevet realiseret. Flertallet af de kommuner, der ikke bruger ESCO-modellen, vurderer, at den fordyrer gennemførelsen af energibesparelser.
Energiforbrug og besparelsespotentialer i kommunale bygninger Energiforbruget i offentlige bygninger ligger på ca. 21 PJ heraf udgør det kommunale energiforbrug 1 ca. 18 PJ. Til sammenligning udgjorde det endelige energiforbrug 631 PJ i 2009. Hvor stort potentialet er for energibesparelser kan vurderes med udgangspunkt i tilbagebetalingstiden, og hvad der er teknisk muligt. Lægges et økonomisk perspektiv, vurderes det af DTU Byg 2, at det samfundsøkonomiske potentiale 3 ligger på 7,9 PJ - eller en reduktion af energiforbruget på ca. 40 procent (se tabel 1). Set i et privatøkonomisk perspektiv er potentialet højere - her inddrages et længere tidsperspektiv, og der bruges en noget lavere real kalkulationsrente på 2,5 procent. I det perspektiv vurderer DTU Byg, at potentialet er en reduktion på helt op til 75 procent. Ved begge beregninger gælder det for investeringer i energibesparelser i bygninger, at de gøres mest cost-optimalt i forbindelse med den almindelige renovering og vedligeholdelse af byggeriet. Derfor sker besparelser og investeringer over en længere årrække. Samlet ligger de potentielle muligheder for energibesparelser i de kommunale bygninger på mellem 40-75 procent. Tabel 1: Energiforbrug og beregnet besparelsespotentiale i den kommunale sektor (PJ) Offentlig sektor Forbrug (2006) Samfundsøkonomisk Privat økonomisk potentiale 4 potentiale Varme 13,8 4,8 10,4 El i energirammen 4,3 3,1 3,1 I alt 18,1 7,9 13,5 1 Den kommunale sektor udgør 85 % af det samlede offentlige bygningsareal (Danmarks Statistik). Det kommunale varmeforbrug antages derfor at udgøre ca.85 % af det samlede offentlige varmeforbrug. 2 Energibesparelser i bygninger i den offentlige sektor, DTU Byg 2008. 3 Kalkulationsrente på 6% og en 20-årig beregningsperiode. 4 ESP < energiprisen. Hvor ESP er prisen for at spare en kwh. Der regnes med en 30-årig beregningsperiode og en real kalkulationsrente på 2,5% Side 2
Tabel 2: Hvordan vil du i gennemsnit vurdere den energimæssige standard i kommunens bygninger? Høj 8 % Mellem 67 % Lav 22 % Meget lav 3 % Set i forhold til det samfundsøkonomisk rentable besparelsespotentiale DTU har beregnet, er de tekniske chefer i kommunerne mere forsigtige i deres vurdering af størrelsen af potentialet i kommunernes bygninger. I godt halvdelen af kommunerne vurderer de tekniske chefer, at besparelsespotentialet ligger mellem 10 og 20 procent, hvis man gennemfører alle økonomisk rentable investeringer med en tilbagebetalingstid på højst 10 år. 26 procent vurderer, at potentialet ligger under 10 procent, mens der omvendt er 16 procent, der skønner, at potentialet ligger mellem 20 og 40 procent. Kun 5 procent mener, at der kan spares over 40 procent på energiregningen i de kommunale bygninger. Med til betragtningerne hører, at DTU s beregninger er fra 2006, hvorfor nogle formentlig allerede er realiseret. Samtidig er der i kommunernes vurdering af besparelsespotentialerne kun medtaget projekter med en tilbagebetalingstid på under 10 år. Alligevel viser besvarelserne, at der stadig er betydelige potentialer for energibesparelser i kommunerne, der vel at mærke er økonomisk rentable med en tilbagebetalingstid på under 10 år. Tabel 3: Hvor stort vil du skønne det energimæssige besparelsespotentiale i kommunens bygninger, hvis man gennemfører alle økonomisk rentable investeringer (med en tilbagebetalingstid på max 10 år)? Under 5 % 4 % 5-10 % 22 % 10-20 % 51 % 20-40 % 16 % Over 50 % 5 % Ved ikke 1 % Det gør kommunerne Langt de fleste kommuner arbejder allerede i dag systematisk med energibesparelser. I 2007 indgik Kommunernes Landsforening og transport- og energiministeren en frivillig aftale, hvor det blandt andet blev aftalt, at kommunerne skal gennemføre rentable energibesparelsesprojekter, der er anbefalet ved Side 3
energimærkning af bygninger, og som har en tilbagebetalingstid på indtil 5 år, med mindre det kan dokumenteres, at væsentlige forhold taler imod projektets gennemførelse 5. Projekterne bør gennemføres senest 5 år efter udfærdigelsen af energimærkningen. En undersøgelse Kommunernes Landsforening har gennemført i 2010 viser dog, at kun 30 procent af kommunerne er færdige med energimærkningen af alle bygninger, og at der endnu mangler at blive gennemført energimærkning af 43 procent af den kommunale bygningsmasse. Som det fremgår af tabel 4, arbejdes der i dag systematisk med energibesparelser i kommunernes bygninger, når de står foran renovering. 43 procent af kommunerne inddrager altid en systematiske tilgang til energibesparelser i forbindelse med renovering, mens yderligere 48 procent af kommunerne som oftest gør det. Tabel 4: Arbejder kommunen systematisk med energibesparelser i forbindelse med renovering af bygninger? Alle kommuner Ja, altid 43 % Ja, oftest 48 % En gang i mellem 3 % Sjældent 1 % Aldrig 2 % Ved ikke 3 % En stor del af kommunerne har udarbejdet en samlet målsætning for reduktion af energiforbrug eller CO 2 -udslip. 82 procent af kommunerne har i dag en samlet målsætning. Især de større kommuner har sat konkrete mål for fremtidigt energiforbrug eller CO 2 -udslip. 67 kommuner har for eksempel valgt at indgå en aftale med Danmarks Naturfredningsforening om at blive klimakommune, hvor kommunen forpligter sig til at reducere CO 2 -udledningen med mindst 2 procent om året. Tabel 5: Har kommunen udarbejdet en samlet målsætning for reduktion af energiforbrug eller CO 2 -udslip? Alle kommuner Ja 82 % Nej 15 % Ved ikke 3 % 5 Aftale mellem KL og transport- og energiministeren om realiseringen af energibesparelser i kommuner, 2007. Side 4
Finansiering af energibesparelser i kommunerne Ved kommunernes finansiering af anlægsaktiver er det almindelige kommunaløkonomiske princip, at kommunerne som udgangspunkt skal finansiere anlægsaktiverne uden lånoptagelse. Kommunerne kan således kun optage lån i det omfang, hvor der i medfør af bekendtgørelsen er adgang til lånoptagelse. Der er imidlertid undtagelser fra dette princip 6. Kommunerne har automatisk låneadgang til energibesparende foranstaltninger, og det er i bestemmelsen herom angivet, hvilke konkrete energibesparende foranstaltninger, der er omfattet af låneadgangen: Der kan for det første optages lån til udgiften ved foranstaltninger vedrørende energiforbrug, der følger af en energimærkning udarbejdet i henhold til Energistyrelsens bekendtgørelse om energimærkning af bygninger. Der kan for det andet optages lån til udgiften ved udskiftning af lyskilder og armaturer til mere el-økonomiske typer, anskaffelse af automatik til regulering eller styring af elforbruget samt udskiftning af el-anlæg og el-apparater i øvrigt til el-økonomiske. Kommunerne kan således optage lån til disse udgifter, uanset om udskiftningen eller anskaffelsen følger af en energimærkning. Sigtet i undtagelserne er energibesparelser, hvorfor energiøkonomiske tiltag i nybyggeri ikke er omfattet af den automatiske låneadgang. På trods af undtagelserne oplever en del tekniske chefer, at kommunen har haft problemer med at finansiere ellers identificerede rentable energibesparelser. 20 procent svarer, at de ofte har oplevet finansieringsproblemer, mens yderligere 29 procent en gang imellem har stået i den situation. Tabel 6: Har kommunen de senere år oplevet problemer med at finansiere ellers identificerede rentable energibesparelser? Alle kommuner Ja, ofte 20 % En gang i mellem 29 % Sjældent 36 % Aldrig 7 % Ved ikke 9 % Der synes at være en barriere med finansieringen i nogle kommuner af ellers rentable besparelser. En barriere kan ligge i at større projekter ikke udelukkende kan henregnes som energibesparelsesprojekter, og kommunerne derfor ikke automatisk kan regne med finansiering af hele renoveringsprojektet. 6 Vejledning om reglerne for kommunernes optagelse af lån og andre dispositioner, der sidestilles med kommunal lånoptagelse. Side 5
ESCO En model for kommunerne, når der skal gennemføres større energirenoveringer af kommunens bygninger, kan være en såkaldt ESCO-model. Energitjenester er, når kommunen køber sig til professionel udførelse af energibesparelser. Tjenesterne udføres af energitjenesteselskaber. De er private virksomheder, som også er kaldes ESCO (Energy Service Company). En energitjeneste kan f.eks. være realisering af energibesparelser inden for varme, ventilation, lys eller samlede løsninger for bygninger. Teoretisk set vil alle energibesparelser kunne realiseres igennem ESCO. Der er ingen standard for tilbagebetalingstider eller lignende, der kan fortælle, om de mulige energibesparelser vil kunne laves gennem en ESCO-ordning. Der findes realiserede ESCO projekter med tilbagebetalingstider på 15 år og andre med tilbagebetalingstider på 2 år. Prisen på energi svinger meget, hvilket betyder, at en tilbagebetalingstid for en energibesparelse i praksis flyver op og ned i takt med ændringerne af priserne. Derfor har den garantiordning, som flere ESCO-virksomheder tilbyder, haft stor betydning for kommunernes villighed til at indgå ESCO-aftaler. I praksis vil det endelige potentiale bero på en konkret vurdering af bygningssammensætning mv. i den enkelte kommune. Generelt er ESCOs mest velegnet til at gennemføre store projekter. Der er simpelthen både økonomisk og besparelsesmæssigt en bedre effekt, når man gennemfører besparelsestiltag samlet end hver for sig. Derfor er det centralt at tale om et projektvolumen, hvormed skal forstås, at der er transaktionsomkostninger forbundet med at lave en ESCO aftale, som i sin natur ofte er temmelig kompleks. Rådgiverne på området vurderer, at minimumsvolumen ligger omkring 10-15 mio. kr. men der er dog lavet (meget) få mindre projekter. De er så til gengæld kendetegnet ved at bestå af få/ store bygninger med stort volumen på den måde. I praksis vil det sige, at langt fra alle potentielle energibesparelser vil kunne realiseres i ESCO. Undersøgelsen viser, at 8 procent af kommunerne har brugt ESCO-modellen ved alle større renoveringer, mens yderligere 7 procent har brugt modellen i enkelte tilfælde. Som det fremgår af tabel 7, er andre 19 procent ved at undersøge modellen. Omvendt har 60 procent af kommunerne undersøgt modellen og konkluderet, at de ikke ønskede en ESCO-løsning. Side 6
Tabel 7: Bruger kommunen ESCO? Alle kommuner Ja, ved alle større renoveringer 8 % Vi har gjort i enkelte tilfælde 7 % Vi har aldrig brugt ESCO, men er ved at undersøge modellen 19 % Vi ønskede ikke at bruge ESCO efter at have undersøgt modellen 60 % Vi har aldrig brugt ESCO, og har heller ikke undersøgt modellen 2 % Ved ikke 3 % De 15 procent af kommunerne, der i et eller flere projekter har valgt en ESCOmodel, har overordnet fire typer energitjenesteaftaler at vælge imellem. I den ene ende af skalaen har energitjenesteselskabet (ESCO) hele ansvaret, i den anden deltager ESCO en kun som rådgiver. ESCO-aftalerne kan inddeles i fire følgende hovedkategorier: Type 1: Rådgivning Kommunen ejer, finansierer aftaler og gennemfører effektiviseringerne og står for driften bagefter. ESCO rådgiver alene og betales efter, hvor godt målene for besparelser bliver nået. Aftalen er med andre ord incitamentsbaseret rådgivning. Type 2: Rådgivning og drift Kommunen ejer bygninger og anlæg, finansierer selv renoveringen og indgår selv aftale om energieffektiviseringerne. Aftalen med ESCO består af en rådgivningsaftale og en driftsaftale. Type 3: Rådgivning, drift og udførelse Ud over rådgivning og drift står ESCO også for at gennemføre energieffektiviseringerne. Type 4: Full service ESCO varetager alle opgaver, dvs. at selskabet ejer, finansierer og gennemfører energieffektiviseringerne og står for driften bagefter. Aftalen er i princippet en lejeaftale, hvor kommunen lejer en samlet tjeneste af ESCO f.eks. varme eller lys. Langt de fleste ESCO-aftaler er af den type, hvor ESCO-virksomheden gennemgår bygningerne, rådgiver om energieffektiviseringstiltag og står for implementering af tiltagene samt den efterfølgende drift. 70 procent af de kommuner, der har brugt ESCO-modellen har valgt den form. En lille del har valgt en mindre intensiv del, hvor ESCO-virksomheden kun har en rådgivende funktion. Side 7
Tabel 8: Hvilken type ESCO har kommunen brugt? Rådgivning (hvor ESCO-virksomheden gennemgår bygningerne og rådgiver om energieffektiviseringstiltag. Kommunen står så for finansiering og gennemførelse af energieffektiviseringstiltagene og driften af bygningerne) Rådgivning og drift (hvor ESCO-virksomheden gennemgår bygningerne, rådgiver om energieffektiviseringstiltagene og står for driften, mens kommunen står for finansiering af tiltagene og sørger gennem aftaler for gennemførelsen af dem). Rådgivning, drift og udførelse (hvor ESCO-virksomheden gennemgår bygningerne, rådgiver om energieffektiviseringstiltag og står for implemente- 70 % ring af tiltagene samt den efterfølgende drift) Full service (hvor ESCO-virksomheden varetager alle opgaver: ejer af bygningerne eller de tekniske installationer, finansiering, definere og gennem- 0 % fører energieffektiviseringer og står for driften) Ved ikke 15 % N=13 Som det fremgår af tabel 9, vurderer to tredjedele af de kommuner, der har brugt ESCO-modellen, at der i høj eller nogen grad er gennemført energibesparelser, der ellers ikke ville være blevet gennemført. Tabel 9: Har kommunens brug af ESCO betydet, at der er gennemført energibesparelser, der ellers ikke ville være blevet gennemført? Ja, i høj grad 31 % Ja, i nogen grad 31 % Kun i mindre grad 6 % Ved ikke 31 % N=13 Tabel 10: Har kommunen brugt ESCO til installation af alternative energikilder (fx solceller eller varmepumper) i kommunale bygninger? Ja 25 % Nej 44 % Ved ikke 31 % N=13 Som det fremgik af tabel 7 ovenfor, har 85 procent af kommunerne ikke brugt ESCO-modellen til gennemførelse af energibesparelser. Langt de fleste har vurderet, at der var bedre økonomi i selv at gennemføre og skaffe finansiering til større energirenoveringer. 82 procent af de tekniske chefer i kommunerne har angivet det som grund til, at de ikke har benyttet ESCO-modellen. 10 procent svarer, at de juridiske aspekter er for vanskelige, mens 8 procent peger på, at udformningen af udbudsmaterialet er for ressourcekrævende. Fra en kommune lyder det for eksempel: 15 % 0 % Side 8
De juridiske aspekter omkring garantien for energibesparelser er ofte meget uigennemskuelige og kræver en betydelig mængde dokumentation for at virke. Derudover peger de tekniske chefer på en række andre årsager til, at de ikke bruger ESCO-modellen. Flere skriver, at de ønsker at holde ekspertisen i huset og derfor ikke ønsker at overdrage arbejdet med energibesparelser til et privat selskab. Tabel 11: Hvad er grunden til at kommunen ikke har benyttet ESCO? (Mulighed for flere svar) Vi mangler viden om mulighederne i modellen 3 % Der har ikke været behov for større energirenoveringer de seneste år 4 % Kommunen har vurderet, at der var bedre økonomi i selv at gennemføre 82 % og skaffe finansiering til større energirenoveringer De juridiske aspekter er for vanskelige 10 % Udformningen af udbudsmaterialet er for ressourcekrævende 8 % Der er politisk modstand mod at bruge ESCO 1 % Andre årsager 14 % Den generelle vurdering af ESCO-modellen er positiv i de kommuner, der selv har anvendt modellen, mens bedømmelsen er mere blandet i de kommuner, der ikke har. Resultaterne peger i retning af, at ESCO-modellen kan hjælpe kommuner med mangel på likviditet eller som ønsker en garanteret gevinst ved investeringer i energirenoveringer, mens andre vurderer, at gevinsten kan blive højere, hvis de selv står for arbejdet. Samtidig har kommunen mulighed for at holde den tekniske viden blandt kommunens medarbejdere. Tabel 12: Hvad er din samlede vurdering af ESCO-modellen? Har prøvet ESCO Er ved at undersøge ESCO Ønsker ikke at bruge ESCO Meget positiv 36 % 13 % 2 % Positiv 36 % 19 % 13 % Hverken eller 18 % 56 % 52 % Negativ 0 % 13 % 25 % Meget negativ 0 % 0 % 4 % Ved ikke 9 % 0 % 4 % 100 % 100 % Side 9
Kontakt Spørgsmål til undersøgelsen kan rettes til konsulent Pernille Hagedorn Rasmussen eller journalist Ole Haun. Metode Undersøgelsen er gennemført blandt medlemmer af KTC Kommunal Tekniske chefer. Af de 330 medlemmer har 112 svaret på undersøgelsen. Side 10